UCHWAŁA Nr /16 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2016 roku

Transkrypt

1 UCHWAŁA Nr /16 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2016 roku w sprawie badania zgodności z prawem uchwały Nr XXIII/326/16 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom, prowadzonym na terenie Miasta Olsztyna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub minister oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 561) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) uchwala, co następuje: stwierdza się nieważność 1 pkt 10, 4 ust. 4, 5 ust. 2-7, 6 ust. 4, 8 ust. 8, 9 ust. 1, 14 i 16 pkt 1 i pkt 3 oraz Część III Załącznika Nr 1 oraz Załącznik Nr 2 uchwały Nr XXIII/326/16 Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom, prowadzonym na terenie Miasta Olsztyna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub minister oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. UZASADNIENIE Rada Miasta Olsztyna w dniu 25 maja 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXIII/326/16 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom, prowadzonym na terenie Miasta Olsztyna przez osoby fizyczne i prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub minister oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. W dniu 01 czerwca 2016 r. powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie celem zbadania jej postanowień pod względem zgodności z prawem. Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. zawiadomiono Miasto Olsztyn, iż uchwała ta będzie rozpatrywana na posiedzeniu Kolegium Regionalnej Iżby Obrachunkowej w Olsztynie (zwane dalej: Kolegium Izby) w dniu 30 czerwca 2016 r. Zgodnie z art. 18 ust. 3 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w posiedzeniu kolegium ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana. Przedstawiciel Miasta Olsztyna nie uczestniczył w posiedzeniu Kolegium Izby. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, orzekanie, o nieważności uchwał i zarządzeń, w sprawach wymienionych w art. 11 ust. 1 w/w ustawy,

2 2 zastrzeżono dla kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych stanowi, że właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium Izby badając przedmiotową uchwałę na posiedzeniu w dniu 30 czerwca 2016 r. stwierdziło, co następuje: Zgodnie z art. 80 ust. 2-3b i art. 90 ust. 1a- 1c, 2-3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz z późn. zm.) prowadzone przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizyczne publiczne i niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5 tej ustawy, a także publiczne i niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które zgodnie z art. 71b ust. 2a tej ustawy prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokościach określonych w wymienionych przepisach pod warunkiem, że osoba prowadząca przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię przedstawi organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie dzieci, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Stosownie do art. 80 ust 3c i art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje dla publicznych i niepublicznych, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół, placówek, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca z tym, że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Przepisy art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przyznają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencję do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i placówek, o których mowa w art. 80 ust. 2-3b i 90 ust. 1a-1c, 2-3b ustawy o systemie oświaty oraz do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz ustalania terminu i sposobu jej rozliczenia. W badanej uchwale Rada Miasta Olsztyna w 1 zamieściła tzw. słowniczek pojęć użytych w przedmiotowej uchwale, nadając im odpowiednie znaczenie. W pkt 10 zapisano, iż przez określenie wydatki bieżące użyte w uchwale, należy przez to rozumieć wydatki bieżące określone w ustawie o finansach publicznych. Kolegium Izby zwraca uwagę, iż w ustawie o systemie oświaty zarówno w art. 80 ust. 3d,

3 3 jak i w art. 90 ust. 3d ustawodawca określił, iż dotacje, o których mowa w art. 80 ust. 2, 2b, 2c, 3 i 3a oraz w art. 90 ust. 1a-3b tej ustawy mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Rada Miasta odsyłając do ustawy z dnia 26 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) w zakresie pojęcia wydatków bieżących dokonała istotnej modyfikacji zapisów ustawowych, bowiem sam ustawodawca w/w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty określił, co należy rozumieć pod pojęciem wydatków bieżących ( każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki. ). W 4 ust. 4 badanej uchwały zapisano, iż Warunkiem rozpatrzenia wniosku o dotację dla jednostek, o których mowa w 3 ust. 8, ust. 25 oraz ust 28, jest złożenie przez organ prowadzący wniosku o dotację do dnia 31 sierpnia roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Kolegium Izby stwierdza, że taki zapis - warunkiem rozpatrzenia wniosku - pozostaje w sprzeczności z ogólnymi zasadami załatwiania spraw, wynikającymi z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), a mianowicie z art z których wynika, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki i niezwłocznie. Tak więc nie rozpatrzenie wniosku po dniu 31 sierpnia i pozostawienie go bez odpowiedzi będzie świadczyło o

4 4 bezczynności organu, a na takie działanie organu administracji publicznej przysługuje zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Kolegium Izby zwraca uwagę, iż czym innym jest warunek udzielenia dotacji a czym innym jest warunek rozpatrzenia wniosku o dotację. Nie są to wyrażenia tożsame, dlatego też zapis wymienionego 4 ust. 4 narusza ww. przepisy prawa Kodeksu postępowania administracyjnego. W 5 ust. 2 do 7 badanej uchwały, Rada Miasta Olsztyna postanowiła, że Organ prowadzący zobowiązany jest do wprowadzania, do systemu informatycznego wskazanego przez organ dotujący, danych ujętych w miesięcznym rozliczeniu otrzymanej dotacji, o którym mowa w ust. 3, a w szczególności danych o uczniach obejmujące: 1) imię i nazwisko; 2) numer PESEL; 3) adres zamieszkania; 4) adres zameldowania; 5) liczbę porządkową z księgi uczniów, 6) datę przyjęcia ucznia do szkoły, 7) datę ukończenia szkoły albo datę opuszczenia szkoły przez ucznia. 3. Organ prowadzący sporządza i przekazuje organowi dotującemu, nie później niż do dnia 7- go każdego miesiąca, wydrukowane z systemu, o którym mowa w ust. 2, rozliczenie otrzymanej części dotacji za miesiąc poprzedni, przy czym za miesiąc listopad nie później niż do dnia 5 grudnia roku, w którym udzielana jest dotacja. 4. Wzór rozliczenia, o którym mowa w ust. 3, określa załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały. 5. Organ dotujący może dokonać kontroli rozliczenia, o którym mowa w ust. 3, pod względem prawidłowości i zgodności danych w nim zawartych z danymi: 1) zawartymi w rozliczeniach składanych odpowiednio za poprzednie miesiące rozliczeniowe; 2) zawartymi we wniosku o udzielenie dotacji; 3) wykazanymi w dokumentacji organizacyjnej, dokumentacji finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania szkoły. 6. W przypadku stwierdzenia niezgodności danych, o których mowa w ust. 5 organ dotujący na piśmie wskazuje uchybienia. 7. Organ prowadzący, w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma, o którym mowa w ust. 6, przekazuje organowi dotującemu korektę miesięcznego rozliczenia uwzględniającą wskazane uchybienia wraz z wyjaśnieniem przyczyn powstałych nieprawidłowości, albo potwierdza prawidłowość danych wskazanych jako uchybienia uzasadniając swoje stanowisko. Kolegium Izby stwierdza, że o ile dopuszczalne jest wprowadzenie miesięcznego rozliczenia dotacji, o tyle żądanie wprowadzenia takiego rozliczenia i wydrukowanie go celem

5 5 przekazania dla organu dotującego, w systemie informatycznym wskazanym przez organ dotujący, stanowi przekroczenie upoważnienia wynikającego zarówno z art. 80 ust. 4 jak i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nakładanie na podmiot dotowany obowiązku posiadania (zakupu) specjalistycznego systemu do rozliczania dotacji nie mieści się ani w trybie udzielania dotacji, ani w trybie rozliczania dotacji czy też trybie i zakresie kontroli obliczenia bądź wykorzystania dotacji, o której wyżej mowa. Ustawodawca ww. art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania dotacji, trybu rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji. Regulacja ta nie nadaje uprawnienia organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów czy nakładania dodatkowych obowiązków podmiotom ubiegającym się o dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wprawdzie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dostał upoważnienie do określenia m. in. trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli jej wykorzystania, to nie można z takiego zapisu wyciągnąć wniosku, iż w ramach takiego upoważnienia mieści prawo do nakładania na dotowane podmioty obowiązku rozliczania dotacji w określonym systemie informatycznym, chyba że ten system został wcześniej nieodpłatnie przekazany wszystkim podmiotom wymienionym w przedmiotowej uchwale. Z zapisów badanej uchwały nie wynika taka informacja. W wyroku z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt: II GSK 388/14) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Obowiązek przekazywania miesięcznych informacji o uczniach drogą informatyczną stanowi dodatkowy niezgodny z ustawą warunek przyznania dotacji. W związku z uchyleniem ust. 2 i 3 5 pozostałe ust , odsyłające do uchylonych ust. 2 3 stają się automatycznie bezprzedmiotowe i dlatego Kolegium Izby również stwierdziło ich nieważność, a także nieważność Załącznika Nr 2 do niniejszej uchwały Rady Miasta Olsztyna. W 6 ust. 4 Rada Miasta Olsztyna ustaliła, że Do czasu ustalenia przez ministra właściwego do spraw finansów wysokości kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należnej Miastu Olsztyn w danym roku budżetowym, przy obliczaniu miesięcznej części dotacji jednostkom, dla których podstawą ustalenia wysokości dotacji są kwoty przewidziane na jednego ucznia odpowiedniego typu i rodzaju przedszkola, szkoły i placówki w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto Olsztyn, pod uwagę bierze się stawkę dotacji obowiązującą w roku poprzednim. W ocenie Kolegium Izby powyższy zapis badanej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia wynikający z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z przepisów tych wynikają kompetencje dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i zakresu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-1c i 2a-3b, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, przy uwzględnieniu w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie

6 6 dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. W Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 stycznia 2013 r. (sygn. akt I SA/Ol 468/13), Sąd stwierdził, iż w ramach tak przewidzianej delegacji rada mogła uregulować jedynie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania z uwzględnieniem szczegółowych kwestii wskazanych w cytowanych przepisach. Użycie w tych przepisach słowa tryb w odniesieniu do ustalenia, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, wyraźnie wskazuje na ograniczenie upoważnienia ustawowego do ustalenia wyłącznie proceduralnych kwestii. W orzecznictwie sądów administracyjnych w różnych stanach faktycznych wskazano, że sformułowanie tryb udzielania ma znaczenia bardziej techniczne, odnosząc m. in. do wymagań formalnych, które powinny spełniać podmioty ubiegające się o dotację, formy (wzoru) wniosku, adresata wniosku, trybu i terminu jego załatwienia, terminów przekazywania dotacji. Natomiast pojęcie rozliczenie dotacji odnosi się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, mających charakter materialno-techniczny. Tryb rozliczania, to zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji. Uchwała powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, a stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz przede wszystkim w granicach upoważnień ustawowych. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium Izby, nie jest zgodne z prawem, aby przy obliczaniu i przekazywaniu dotacji na rok bieżący, gmina posługiwała się kwotami dotacji właściwymi dla roku poprzedniego lub też wypłacała ją zaliczkowo. Zapisy takie wykraczają poza kompetencje prawotwórcze organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wynikające z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a zarazem brak jest w obecnym stanie prawnym odpowiedniego przepisu stanowiącego podstawę do posługiwania się przez jednostkę samorządu terytorialnego przy obliczeniu dotacji na rok bieżący, podstawami obliczania właściwymi dla roku poprzedniego. Zdaniem Kolegium Izby przepis ustanawiający upoważnienie dla organu stanowiącego do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych, w drodze wykładni celowościowej. Podobne stanowisko w przedmiotowej sprawie wyrażone zostało również przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w uchwale z dnia 17 lipca 2013r. znak sprawy: nr K.I /46/13. Według utrwalonej linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może zasadniczo wchodzić w rachubę (orzeczenie TK z 5 listopada 1986r., U5/86).

7 7 8 ust. 8 przedmiotowej uchwały, w którym Rada Miasta Olsztyna postanowiła, iż W przypadku, gdy przekazana kwota dotacji, wynikająca z rozliczenia, o którym mowa w ust. 4, jest niższa od kwoty należnej organ dotujący w roku, w którym dokonuje rozliczenia, przekazuje, w terminie do dnia 15 kwietnia, na rachunek bankowy dotowanej jednostki wyrównanie należnej kwoty dotacji bez naliczonych od niej odsetek., stanowi również przekroczenie upoważnienia wynikającego z art. 80 ust. 4 i art. 90 usta. 4 ustawy o systemie oświaty. Uchwały podejmowane na podstawie art. 80 ust. 4 i art.. 90 ust. ustawy o systemie oświaty są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierają przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji), ale bez wyraźnego zaznaczonego obowiązku wykonywania ustaw. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy, kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustaw. Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione w celu wykonania ustawy i na podstawie zawartego w niej szczegółowego upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt: II GSK 953/14 oraz por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007). W ocenie Kolegium Izby, jak już wyżej wspomniano, stanowione przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przepisy prawa miejscowego (a niewątpliwie przedmiotowa uchwała jest takim aktem) powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej i tylko w granicach przyznanych temu organowi upoważnień. Dlatego też Kolegium Izby stwierdza, że zapisy 8 ust. 8 badanej uchwały przekraczają zakres ustawowego upoważnienia przyznanego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. tj. do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji oraz ustalania terminów i sposobu rozliczenia dotacji. W upoważnieniu tym nie mieści się

8 8 normowanie spraw związanych ze zwrotem dotacji czy też spraw związanych z naliczaniem czy też nienaliczaniem odsetek od dotacji, które organ dotujący wypłacił w wysokości niższej niż to wynika z rozliczenia rocznego. Wprawdzie dotacje, o których jest mowa w przedmiotowej uchwale są wydatkami bardzo wrażliwymi i podlegają szczególnym zasadom rozliczania, zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych, nie mniej jednak nawet dotacje, które zostały zwrócone, po rocznym rozliczeniu, w wyniku zaniżonej wypłaty przez organ dotujący, nadal nie tracą charakteru dotacji, o których mowa w art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty oraz w przedmiotowej uchwale i do tych dotacji mają zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych określone w art. 251 i 252 tej ustawy. Powielanie w aktach prawa miejscowego przepisów ustawowych jest niedopuszczalne. Ustawodawca bowiem przenosi prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje stanowisko, że za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikację przez prawo miejscowe (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, z 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, z 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98). W 9 ust. 1 badanej uchwały Rada Miasta Olsztyna zapisała, iż Z wyłączeniem dotacji, o której mowa w 3 ust. 6 i 23 niniejszej uchwały, organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości wykorzystania wypłaconej dotacji, a w szczególności kontroli zasad przejrzystości, zgodnie z którymi niezbędne jest przestrzeganie jednolitej klasyfikacji wydatków oraz zasad rachunkowości i jawności finansów publicznych. Kolegium Izby stwierdza, że przepisy art. 80 ust. 3e i 3f oraz art. 90 ust. 3ei 3f ustawy o systemie oświaty, dopuszczają kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetu tych jednostek. Ponadto osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e wymienionych artykułów, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a art. 90 ustawy o systemie oświaty mają dodatkowo prawo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3 art. 90, oraz ich weryfikacji. Z takiego brzmienia w/w przepisów nie wynika możliwość kontroli zasad przejrzystości, zgodnie z którymi niezbędne jest przestrzegania jednolitej klasyfikacji wydatków oraz zasad rachunkowości i jawności finansów publicznych, jak to zapisała Rada Miasta Olsztyna w kwestionowanym 9 ust. 1 badanej uchwały. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, iż tak skonstruowany zapis 9 ust. 1 nakłada na podmiot otrzymujący dotację dodatkowo obowiązek wprowadzenia klasyfikacji budżetowej właściwej dla wydatków ponoszonych przez jednostki będące jednostkami sektora finansów publicznych a

9 9 nie dla wydatków ponoszonych przez podmioty spoza tego sektora. Kolegium Izby stwierdza, że Rada Miasta Olsztyna dokonała istotnej modyfikacji wymienionego przepisu art. 80 ust. 3e i 3f oraz art. 90 ust. 3e i 3f ustawy o systemie oświaty, przekraczając tym samy zakres upoważnienia wynikającego z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02 Sąd wskazał, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co jest możliwe tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Również zapisy 9 ust. 14 przedmiotowej uchwały, tj. Odmowa udostępnienia dokumentacji, o której mowa w ust. 8 stanowi podstawę do żądania w części, w której odmowa dotyczy, zwrotu dotacji na zasadach ustalonych jak dla dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, stanowią istotną modyfikację zapisów ustawowych wynikających z art. 90 ust. 3fa i 3fb ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z wymienionym przepisami ust. 3fa art. 90 ustawy o systemie oświaty w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej niewymienioną w ust. 2a lub przez organ prowadzący czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do zaprzestania tych działań w określonym terminie oraz ust. 3fb po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 3fa, organ dotujący wstrzymuje przekazywanie szkole dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 3f. Z takich zapisów ustawowych nie wynika możliwość żądania zwrotu dotacji, w części w której odmówiono udostępnienia dokumentacji. Ustawodawca sam określił, iż w takim przypadku utrudniania lub udaremniania wglądu do dokumentacji, organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub organ prowadzący szkołę do zaprzestania takich działań i wyznacza mu termin, a po bezskuteczny upływie tego terminu wstrzymuje wypłatę dotacji, a nie żąda zwrotu tej dotacji. Kolegium Izby stwierdza, iż zapisy 9 ust. 14 badanej uchwały stanowią również niedopuszczalną modyfikację zapisów ustawowych, a tym samym stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W 9 ust. 16 pkt 1 Rada Miasta Olsztyna postanowiła, że W ramach kontroli dotowana jednostka obowiązana jest do: 1) zapewnienia warunków do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w pkt 3) - sporządzania kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem, odpisów i wyciągów z dokumentów, jak również informacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W tej ostatniej kwestii wypowiedział się m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2014 r. (sygn. akt II GSK 388/14) oraz w wyroku z dnia 11 czerwca

10 r. (sygn. akt II GSK 953/14). Sąd w obu wyrokach stwierdził, iż takie zapisy wykraczają poza regulację ustawową określoną w art. 80 ust. 3f oraz art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty. Jak już wspomniano wyżej z treści tych artykułów wynika, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e wymienionych artykułów, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a art. 90 ustawy o systemie oświaty dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3 art. 90, oraz ich weryfikacji. W przepisie tym nie ma mowy o obowiązku sporządzania przez kontrolowanego kopii dokumentów objętych kontrolą i poświadczenia ich za zgodność z oryginałem czy też żądania zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Przedmiotowy zapis 9 ust. 1 pkt 3 uchwały narzuca na kontrolowanego dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki. Tego typu czynności wykraczają też poza system sprawowania kontroli. Użycie w 9 ust. 16 pkt 1 zwrotu do sprawnego przeprowadzenia kontroli, bez bliższego określenia znaczenia tego zwrotu powoduje, iż w rzeczywistości nie wiadomo do zapewnienia jakich warunków zobowiązany jest podmiot kontrolowany. Stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego nakładające obowiązki czy też określające uprawnienia powinny być formułowane w sposób jasny, wyczerpujący i uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wiadomo było do czego adresat tych przepisów jest zobowiązany lub uprawniony. Zwrot do sprawnego przeprowadzenia kontroli, jest zaś nieostry i powoduje, że w rzeczywistości nie wiadomo jak ma się zachować podmiot kontrolowany (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94). Dlatego też Kolegium Izby stwierdza nieważność 9 ust. 16 pkt 1 i 3 badanej uchwały Rady Miasta Olsztyna. Ponadto Kolegium Izby stwierdza, że zapisy wynikające z Załącznika nr 1, będącego integralną częścią badanej uchwały, w Części III - Dane o planowanej liczbie uczniów, które dodatkowo zobowiązują podmiot dotowany do podania miesięcznej planowanej liczby uczniów w okresie styczeń - sierpień i w okresie wrzesień - grudzień naruszają przepis art. 80 ust. 2c i ust. 8 oraz art. 90 ust. 1a, 1j, 2a2b, 2d, 3, 3a, 4b, 4c i ust. 8 ustawy o systemie oświaty. Z wymienionych artykułów wynika, iż jedynym warunkiem otrzymania dotacji, o których mowa w tych artykułach jest podanie przez osobę prowadzącą przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię, organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę dzieci, uczniów lub wychowanków nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W ustawie o systemie oświaty brak jest zapisów nakładających obowiązek

11 11 wskazania we wniosku o udzielenie dotacji w danym roku budżetowym liczby dzieci, uczniów, czy też wychowanków planowanej w poszczególnych miesiącach następnego roku budżetowego, a więc z rozbiciem na kolejne miesiące. Poprzez taki zapis na dotowaną jednostkę nałożono dodatkowy obowiązek, od którego spełnienia uzależniono przyznanie dotacji (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt: II GSK 388/14). Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (lub jej części) zaliczyć należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów, prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97). Mając powyższe na uwadze Kolegium Izby orzekło, jak w sentencji. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Na niniejszą uchwałę Kolegium RIO w Olsztynie przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w terminie 30 dni od daty jej otrzymania, za pośrednictwem tutejszej Izby.