Pod jakimi dokumentami główny księgowy zobligowany jest składać swój podpis i jakie są z tym związane konsekwencje?

Transkrypt

1 Pod jakimi dokumentami główny księgowy zobligowany jest składać swój podpis i jakie są z tym związane konsekwencje? Pytanie: Jaki jest zakres obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych - w rozumieniu art. 4 ustawy z r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249. poz., 2104; z późn. zm.)? Pod jakimi dokumentami główny księgowy zobligowany jest składać swój podpis i jakie konsekwencje są z tym związane? Odpowiedź: Zakres uprawnień, obowiązków, odpowiedzialności i wymagania kwalifikacyjne dla głównych księgowych sektora finansów publicznych określają przepisy art. 45 ustawy z r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz z późn. zm.; dalej: FinansePublU). Zgodnie z tą ustawą, głównym księgowym jest pracownik jednostki sektora finansów publicznych, któremu kierownik tej jednostki powierza: - prowadzenie rachunkowości jednostki, - wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi, - dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, - dokonywanie wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Na mocy art. 45 FinansePublU osoba, której zostają powierzone ww. obowiązki, musi spełniać łącznie szereg wymogów. Należą do nich: posiadanie obywatelstwa polskiego, pełna zdolność do czynności prawnych, korzystanie z pełni praw publicznych, tzw. czyste konto (osoba taka nie może być prawomocnie skazana za przestępstwa dotyczące: mienia, obrotu gospodarczego, działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, wiarygodności dokumentów lub za przestępstwo karne skarbowe). Ponadto główny księgowy powinien: - mieć ukończone ekonomiczne jednolite studia magisterskie, ekonomiczne studia wyższe zawodowe, uzupełniające ekonomiczne studia podyplomowe oraz posiadać co najmniej 3-letnią praktykę w księgowości, - mieć ukończoną średnią, policealną lub pomaturalną szkołę zawodową o kierunku 1 / 9

2 rachunkowość i posiadać co najmniej 6-letnią praktykę w księgowości. Od r. (po wejściu w życie nowej ustawy o finansach publicznych) wymagania zliberalizowano w ten sposób, że: - główny księgowym może być również obywatel państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo państwa członkowskiego EFTA (np. Norwegii, Szwajcarii) na tyle, na ile odrębne przepisy nie uzależniają zatrudnienia w danej jednostce od wymogu posiadania obywatelstwa polskiego, - zapis o jednym z kwalifikowanych rodzajów wykształcenia, dopuszczającym do objęcia funkcji głównego księgowego przez osobę, która ukończyła średnią, policealną lub pomaturalną szkołę zawodową o kierunku rachunkowość, zastąpiono zapisem przewidującym wykształcenie nabyte poprzez ukończenie: średniej, policealnej lub pomaturalnej szkoły ekonomicznej. Dopuszczono także do zawodu na stanowisku głównego księgowego osoby wpisane do rejestru biegłych rewidentów, jak również osoby posiadające certyfikat księgowy lub świadectwo kwalifikacyjne umożliwiające wykonywanie działalności usługowej w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych. Wymagania i obowiązki związane z funkcją głównego księgowego mają zastosowanie nie tylko do głównych księgowych jednostek sektora finansów publicznych wymienionych w art. 4 FinansePublU, ale też do skarbnika jednostki samorządu terytorialnego (tj. gminy, powiatu, województwa samorządowego i związków samorządów). Szeroki zakres tych obowiązków wynika ze szczególnej roli, jaką przypisano tej funkcji w prowadzeniu gospodarki środkami publicznymi i kontroli procesów związanych w szczególności z: - zaciąganiem zobowiązań angażujących środki publiczne, 2 / 9

3 - wydatkowaniem środków publicznych, - zarządzaniem środkami i długiem publicznym. Powyższe procesy gospodarki finansowej, zanim zostaną ujęte w księgach rachunkowych prowadzonych stosownie do przyjętych zasad rachunkowości, podlegają kontroli ze strony głównego księgowego. Dowodem dokonania tej kontroli jest podpis głównego księgowego złożony obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo na dokumentach dotyczących danej operacji. Podpis głównego księgowego oznacza, że: - nie zgłasza zastrzeżeń do przedstawionej przez odpowiedzialnego pracownika oceny prawidłowości merytorycznej operacji i jej zgodności z prawem, - nie zgłasza zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów dotyczących tej operacji, - zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym oraz harmonogramie dochodów i wydatków, a jednostka posiada środki finansowe na ich pokrycie. Kontrola wstępna ma zatem na celu przeprowadzenie kompletnej oceny prawidłowości merytorycznej operacji, sprawdzenie dokumentów dotyczących danej operacji gospodarczej i sprawdzenie tego, co najważniejsze, czyli czy jednostka posiada środki finansowe na pokrycie zobowiązania lub wydatku (rozchodu). Na głównych księgowych nałożono znaczny zakres odpowiedzialności dotyczącej 3 / 9

4 wszystkich etapów związanych z poborem dochodu (przychodu) i dokonania wydatku (rozchodu) budżetu, a w zakresie wydatków - także zaangażowania środków. Czynności głównego księgowego obejmują skontrolowanie: - umowy wywołującej prawne zaangażowanie środków wynikającej z ustawy z r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2006 r. Nr 164, poz. 1163; z późn. zm.), - umowy o dotacje z art ustawy z r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873; z późn. zm.) oraz innej umowy o dotację lub umowy o świadczenie cywilnoprawne, - umowy zawieranej w roku bieżącym powodującej zaangażowanie środków i zarazem rodzącej wydatki budżetu w latach kolejnych, - wykonania świadczenia (realizację zadań nałożonych ustawami samorządowymi i wynikających z odrębnych ustaw), odbiór usług (towarów), sprawdzenie faktury wykonawcy (jako: zobowiązania), - dyspozycji środkami pieniężnymi, - wykonania dyspozycji (jako: zatwierdzenie do zapłaty), - sprawdzenia dokumentów finansowych powodujących określone księgowania zobowiązań z dotacji i księgowania rozliczenia dotacji. Udział głównego księgowego w realizacji powyższych etapów gospodarki finansowej sprowadza się głównie do opracowania projektów i wewnętrznych uregulowań w zakresie zapewniającym dobrą organizację pracy i komunikację w obowiązujących jednostkę strukturach oraz szczegółowych procedur w danych obszarach działania pracowników właściwych merytorycznie. Podpis głównego księgowego a zaciąganie zobowiązań finansowych 4 / 9

5 Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych (majątkowych), do jej skuteczności wymagana jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego lub osoby przez niego upoważnionej, co wynika odpowiednio z norm trzech ustaw, mianowicie: art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; dalej: GminSamUst), art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592; z późn. zm.; dalej: PowiatSamUst) oraz art. 57 ust. 3 i 4 ustawy z r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590; z późn. zm.; dalej: WojSamUst). Zobowiązanie powstaje dopiero w wyniku czynności prawnej, jaką jest podpisanie umowy, do zawarcia której upoważnieni są członkowie organu wykonawczego stosownie do zapisów ww. ustaw ustrojowych lub jednoosobowo kierownik jednostki organizacyjnej. Podpis głównego księgowego złożony na umowie rodzącej zobowiązania finansowe potwierdza stan zgodności przyszłego zobowiązania z kwotą ujętą w planie finansowym oraz w harmonogramie dochodów i wydatków oraz potwierdza, że jednostka posiada środki finansowe na uregulowanie przyszłego zobowiązania. W przypadku czynności prawnej polegającej na zaciąganiu kredytów, pożyczek, emisji obligacji, udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, przepis art. 194 FinansePublU z kontrasygnatą skarbnika wiąże ważność" tych umów. Generalnie brak kontrasygnaty na dokumencie umowy nie tyle czyni ją nieważną", ile bezskuteczną". Skarbnik JST może bowiem kontrasygnować umowę w każdym czasie, co uzupełnia jej braki prawne. Skarbnik, oprócz złożenia podpisu potwierdzającego fakt dokonania kontroli wstępnej, wykonuje również obowiązki w zakresie kontroli legalności dokumentów dotyczących wykonania budżetu, w tym zaciągania zobowiązań finansowych. Z orzecznictwa Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów publicznych przy Ministrze Finansów wynika, że ze strony dysponenta środków publicznych często następuje przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy zostają naruszone przepisy art. 36 ust. 1 oraz art. 193 FinansePublU. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych może bowiem zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki pomniejszonej o wydatki na 5 / 9

6 wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, inne składki opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich. Aby prawo głównego księgowego do odmowy podpisu na umowie było uzasadnione wystarczy, że bez stosownego upoważnienia organu stanowiącego samorządu zostanie zawarta umowa cywilnoprawna na świadczenie usług na okres dłuższy niż rok lub na świadczenie usług, których okres rozliczeniowy nie będzie pokrywał się z rokiem budżetowym (np. media, zimowe odśnieżanie dróg, dostawa tablic rejestracyjnych do wydziału komunikacji starostwa powiatowego). W takiej sytuacji dokonując kontroli wstępnej dokumentów danej operacji, powinien on zgłosić zastrzeżenie i odmówić złożenia podpisu. Jeśli nie zgłasza zastrzeżenia, a zobowiązanie de facto nie ma pokrycia w planie, to nie ponosi odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (aktualnie może jedynie ponosić odpowiedzialność służbową). Dzieje się tak, ponieważ zarzut z art. 15 ustawy z r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114; z późn. zm.; dalej: OdpDyscFinU) można stawiać wyłącznie osobie zaciągającej zobowiązanie bez upoważnienia lub z przekroczeniem upoważnienia". Skarbnik, podobnie jak i każdy inny główny księgowy nie ponosi takiej odpowiedzialności, gdyż jego czynności kontrolne nie rodzą skutku w postaci zaciągnięcia zobowiązania, ani dokonania wydatku. Okoliczności te są podstawą dla postulatów kierowanych do ustawodawcy, aby zmienił ww. przepisy i objął sankcjami również skarbników i głównych księgowych. Odmowa podpisania dokumentu przez Skarbnika i przez głównego księgowego Oprócz przepisów o kontrasygnacie" istnieją również dodatkowe regulacje przewidujące wymóg uzyskania podpisu głównego księgowego". Według art. 45 ust. 4 FinansePublU, w 6 / 9

7 razie ujawnienia nieprawidłowości w zakresie oceny prawidłowości merytorycznej operacji i jej zgodności z prawem, kompletności, formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów oraz jeśli zobowiązania nie mieszczą się w planie finansowym i harmonogramie dochodów oraz wydatków, co oznacza, że jednostka nie posiada środków finansowych na pokrycie tych zobowiązań, główny księgowy zwraca dokument właściwemu rzeczowo pracownikowi w celu usunięcia nieprawidłowości - jeśli istnieje taka możliwość. Według art. 45 ust. 5 FinansePublU o odmowie podpisania dokumentu i jej przyczynach główny księgowy zawiadamia kierownika jednostki sektora finansów publicznych, który może wstrzymać kwestionowaną operację, albo wydać polecenie jej dokonania. Kierownik jednostki jako osoba odpowiedzialna za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 44 FinansePublU) a także (na równi z głównym księgowym z art. 45 FinansePublU) osoba odpowiedzialna za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą o rachunkowości (uor), w tym z tytułu nadzoru (art. 4 ust. 5 uor), może: - wstrzymać realizację zakwestionowanej operacji, albo - wydać głównemu księgowemu w formie pisemnej polecenie jej realizacji. Jeśli kierownik wyda polecenie realizacji zakwestionowanej operacji, to na podstawie art. 45 ust. 5a FinansePublU niezwłocznie zawiadamia o tym dysponenta części budżetowej (w przypadku budżetu państwa), albo wójta gminy (burmistrza lub prezydenta), bądź zarząd powiatu lub zarząd województwa - w przypadku sektora samorządowego. Jeśli polecenie wykonania zakwestionowanej operacji wydałby sam wójt (burmistrz, prezydent) albo starosta lub marszałek województwa - to o wydaniu polecenia zawiadamia organ stanowiący samorządu i regionalną izbę obrachunkową. 7 / 9

8 Należy zaznaczyć, że z odmową kontrasygnaty zobowiązania przez skarbnika jednostki samorządu terytorialnego przepisy art. 46 ust. 4 GminSamUst, art. 46 ust. 4 PowiatSamUst oraz art. 57 ust. 4 WojSamUst - wiążą skutek w postaci obowiązku skarbnika do powiadomienia o odmowie kontrasygnaty organu stanowiącego i właściwej regionalnej izby obrachunkowej. Powiadomienie organu stanowiącego ma znaczenie, gdyż to ten organ na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta) albo starosty bądź marszałka województwa jest właściwy do ewentualnego odwołania skarbnika. Z kolei powiadomienie regionalnej izby obrachunkowej jest powiązane z wydawaniem przez nią w tego rodzaju przypadkach opinii o zasadności odmowy kontrasygnaty - z art. 13 pkt 9 ustawy z r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577; z późn. zm.). Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że organ stanowiący samorządu przed rozpoznaniem ewentualnego wniosku o odwołanie skarbnika powinien zaznajomić się z opinią izby obrachunkowej. Co wymaga dodatkowego zaznaczenia, powyższe rozwiązania prawne traktowane są w praktyce jako dowód określonej niezależności skarbnika, który jest skarbnikiem jednostki samorządu terytorialnego i najwcześniej również głównym księgowym urzędu. Jeśli chodzi o obowiązki powiadamiania izby obrachunkowej i organu stanowiącego - przewidziane w art. 45 ust. 5a FinansePublU - zaznaczyć należy, że w przypadku odmowy kontrasygnaty to skarbnik powiadamia o otrzymaniu polecenia kontrasygnaty, gdy tymczasem w przypadku polecenia z art. 45 ust. 5a FinansePublU - o odmowie powiadamia wójt (burmistrz, prezydent) albo starosta lub marszałek. Wskutek powyższego powstaje niespójność przepisów i dublowanie zawiadomień. Przepis nie jest spójny również w przypadku, gdyby głównym księgowym urzędu nie był skarbnik, ale inna osoba. Nie należy bowiem pomijać faktu, że w zakresie zaciągania przez urząd zobowiązań osoba taka powinna działać na mocy upoważnienia od skarbnika, które obejmowałoby również kontrasygnatę z ww. przepisów ustaw samorządowych. 8 / 9

9 Odmowa złożenia podpisu na dokumencie przez głównego księgowego lub odmowa kontrasygnaty ze strony skarbnika jednostki samorządu terytorialnego powinna być również rozpatrywana w kontekście przepisów art. 16 ust. 3 ustawy z r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593; z późn. zm.) i art. 18 ust. 3 ustawy z r. o pracownikach państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953; z późn. zm.). Pracownikowi samorządowemu i pracownikami państwowemu nie wolno wykonać polecenia, które, według jego przekonań, stanowiłoby przestępstwo lub groziło niepowetowanymi stratami. Innymi słowy, pomimo uprzedniego sprzeciwu na piśmie, musi wykonać polecenie prowadzące do wykroczenia (w tym wykroczenia karnego skarbowego) lub do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Wykonanie polecenia nie zwalania go od odpowiedzialności za przestępstwa (w tym: przestępstwa karne skarbowe), natomiast wykonanie polecenia po uprzednim złożeniu zastrzeżenia na piśmie zwalnia skarbnika i głównego księgowego z odpowiedzialności z tytułu wykroczeń lub naruszenia dyscypliny finansów publicznych (art. 29 OdpDyscFinU). 9 / 9