Górnośląski Związek Metropolitalny utworzenie i funkcjonowanie

Transkrypt

1 Ewa Kurowska Górnośląski Związek Metropolitalny utworzenie i funkcjonowanie Administracja publiczna nie jest bowiem zjawiskiem statycznym. Wręcz przeciwnie, ciągle się zmienia. [Niewiadomski 2010: 3] Trudno jednoznacznie stwierdzić na ile uwarunkowania historyczne, sentyment czy też aktualne próby walki z kryzysem i oczekiwania na szybki rozwój gospodarczy stały się przyczyną rozmów o utworzeniu związku międzygminnego na Śląsku. W tym miejscu nie zostaną jednak przedstawione argumenty pozytywne oraz negatywne, ani też uwarunkowania polityczne tworzenia takiego związku, lecz tylko podstawy prawne oraz zasady funkcjonowania związku międzygminnego Górnośląski Związek Metropolitalny. Artykuł 172 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi: Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się. Zgodnie z zapisami ww. artykułu jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo do zrzeszania się. Natomiast zasady, na podstawie, których jednostki samorządu terytorialnego mogą wykonywać swoje uprawnienie w tym zakresie szczegółowo określają ustawy. [Banaszak 1999: 609] Tym samym gminy mogą powoływać związki międzygminne, których celem, zapisanym w statucie, stanie się wspólne wykonywanie zadań publicznych. [Skrzydło 2002: 85] Mowa tutaj o zadaniach publicznych, których gmina nie ma możliwości zrealizować samodzielnie albo poprzez posiadane jednostki organizacyjne. [Boć 2000: 209] Przystąpienie każdej gminy do związku może być tylko dobrowolne. Ostateczną decyzję o przystąpieniu gminy do tworzonego, bądź istniejącego związku podejmuje Rada Gminy w drodze uchwały. Co do zasady uchwała traktująca o przystąpieniu do związku winna zostać podjęta bezwzględną

2 większością głosów ustawowego składu rady, nie wymieniono jednak obligatoryjnych elementów takiej uchwały. Istotnym jest tutaj, iż gmina w podejmowaniu decyzji o przystąpieniu do związku winna kierować się interesem społeczności lokalnej. [Boć 2000: 209] Należy jednak zaznaczyć, iż związki międzygminne nie mogą stanowić jednostki nadrzędnej w strukturze organizacyjnej nad gminami członkowskimi. Nie mogą być instytucjami wyższego szczebla do swoich założycieli. [Banaszak 1999: 609] Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym zawiera Rozdział 7 o tytule Związki i porozumienia międzygminne i w artykule 64 ust. 1 zawiera regulację o treści W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Przed podjęciem ww. uchwał o przystąpieniu do związku międzygminnego, gminy zobowiązane są do prowadzenia konsultacji, negocjacji, których tematem są wszelkie zadania oraz cele nowotworzonego związku. [Dolnicki 1999: 137] Równocześnie każda gmina zobowiązana jest do poinformowania właściwego miejscowo wojewody o zamiarze przystąpienia do związku (art. 66 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewoda, mimo pełnienia funkcji organu nadzoru, nie ma prawnie skutecznych możliwości, aby przeszkodzić gminie w przystąpieniu do związku. Może tylko podejmować działania w momencie podejmowania przez gminy uchwał niezgodnych z prawem. [Boć 2000: 210] Zgodnie z cytowaną ustawą związek zobowiązany jest do posiadania statutu, w którym zostaną określone: nazwa i siedziba związku; uczestnicy i czas trwania związku; zadania związku; organy związku, ich struktura, zakres i tryb działania; zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku; zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, zasady likwidacji związku, inne zasady określające współdziałanie (art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Po ustaleniu treści statutu rozpoczyna się właściwy proces rejestracji podmiotu, który musi zostać wpisany do rejestru związków międzygminnych. Rejestr prowadzony jest przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Proces rejestracji związku przebiega zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października

3 2001 roku w sprawie sposobu prowadzenia związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków. Zgodnie z treścią rozporządzenia gminy zgłaszają utworzenie związku za pośrednictwem wojewody. Zgłoszenie zawiera szereg załączników, które stanowią uchwały rad gmin o utworzeniu związku, uchwały rad gmin o przyjęciu statutu, statut związku, informację wojewody w sprawie zgodności z prawem wyżej wymienionych uchwał rad miejskich oraz odpisy protokołów rad gmin, w zakresie, który dotyczy trybu podejmowania uchwał w sprawie utworzenia związku oraz w sprawie przyjęcia statutu. Sam rejestr, który jest jawny, prowadzi się w formie księgi rejestrowej, zawierającej rubryki, do których wpisuje się kolejno: numer wpisu, nazwę i siedzibę związku, oznaczenie gmin przystępujących do związku, zadania związku, czas trwania związku, datę rejestracji związku, datę ogłoszenia statutu związku oraz jego zmian, datę likwidacji związku. Po dokonaniu rejestracji związku Minister właściwy do spraw administracji zawiadamia pisemnie rady gmin przystępujące do związku, wojewodę oraz właściwą miejscową regionalną izbę obrachunkową o tym fakcie. Następnie wojewoda zobowiązany jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. pisma, do ogłoszenia statutu związku w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego ma miejsce ogłoszenie statutu związku i jest to termin nabycia osobowości prawnej przez związek. W miejscu tym należy zaznaczyć, iż wszelkie zmiany podlegające zgłoszeniu do Ministra właściwego do spraw administracji są dokonywane zgodnie z opisanym powyżej zasadami. Posiadanie osobowości prawnej przez związek zapewnia mu samodzielność w procesie wykonywania zadań, mowa tutaj o zadaniach określonych w statucie związku. Tym samym każdy związek może działać jako odrębny od swoich założycieli podmiot w wykonywaniu zadań publicznych. Fakt ten nierozerwalnie wiąże się z działaniem związku w imieniu własnym oraz na własną odpowiedzialność. [Pławecki 2005] Górnośląski Związek Metropolitalny prawne podstawy funkcjonowania Górnośląski Związek Metropolitalny stanowi 14 miast na prawach powiatu. Zaznaczyć należy, iż fakt przystąpienia do Związku tylko miast na

4 prawach powiatu jest konsekwencją wymogu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. W jednej z pierwszych koncepcji, Górnośląski Związek Metropolitalny miał obejmować 19 miast (rys. 1). Ostatecznie jednak, zgodnie z uwagami ministerstwa, GZM utworzyło 14 miast (rys.2). Tym samym wniosek o rejestrację Związku podpisano 13 stycznia 2007 roku w Gliwicach. Po procedurze rejestracyjnej, Górnośląski Związek Metropolitalny został wpisany do Rejestru Związków Międzygminnych pod pozycją 284. Rejestracji Górnośląskiego Związku Metropolitalnego dokonano 8 czerwca 2007 roku i stało się to okazją do podpisania przez Prezydentów Miast Członkowskich uroczystej Deklaracji w dniu 20 września 2007 roku w Rudzie Śląskiej. Rys. 1. Koncepcja Górnośląskiego Związku Metropolitalnego z 19 ośrodkami miejskimi. Źródło: A. Hibszer J. Petryszyn J. Runge, Położenie, obszar i zadania Górnośląskiego Związku Metropolitalnego, [w:] Górnośląski Związek Metropolitalny. Zarys geograficzny, R. Dulias A. Hibszer (pod red.), Polskie Towarzystwo Geograficzne Oddział Katowicki, Sosnowiec 2008, s

5 Rys. 2. Miasta członkowskie Górnośląskiego Związku Metropolitalnego. Źródło: Publikacja statutu Górnośląskiego Związku Metropolitalnego nastąpiła w dniu 28 czerwca 2007 roku w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 108 poz w formie Obwieszczenia Wojewody Śląskiego z dnia 27 czerwca 2007 roku w sprawie ogłoszenia statutu Górnośląskiego Związku Metropolitalnego (GZM) z siedzibą w Katowicach. Tym samym od dnia 28 czerwca 2007 roku istnieje związek międzygminny, którego podstawowe cele skoncentrowane zostały wokół: Utworzenia dynamicznie rozwijającego się wielkomiejskiego ośrodka, zdolnego do skutecznej konkurencji z innymi ośrodkami metropolitalnymi w kraju i w Europie. Doprowadzenia do harmonijnego rozwoju całego obszaru Metropolii poprzez jak najlepsze wykorzystanie potencjału miast członkowskich, z poszanowaniem ich odrębności i specyfiki

6 Wzbudzania w mieszkańcach poszczególnych miast poczucia dumy z przynależności do wielkiego organizmu miejskiego i przekonania o dostępności, dla każdego, całego potencjału Metropolii. Zachęcania mieszkańców i przyjezdnych do odkrywania Metropolii i świadomego wyboru tego miejsca do życia i pracy. Wytworzenia i upowszechniania przekonania o wszechstronnych możliwościach wyboru kariery i modelu życia i zachęcenie młodych, dobrze wykształconych ludzi do osiedlania się i pracy w Metropolii. Promowania w kraju i za granicą wszelkich walorów Metropolii; gospodarczych, kulturalnych, turystycznych, przyrodniczych. Członkami Górnośląskiego Związku Metropolitalnego są następujące miasta na prawach powiatu: Bytom, Chorzów, Gliwice, Dąbrowa Górnicza, Jaworzno, Katowice, Mysłowice, Piekary Śląskie, Ruda Śląska, Siemianowice Śląskie, Sosnowiec, Świętochłowice, Tychy, Zabrze. W związku z tym Górnośląski Związek Metropolitalny stanowi największy w naszej części Europy organizm wielkomiejski, na powierzchni 1218 km² z 2 milionami ludności. Zgodnie z zapisami Statutu GZM, Związek powołany na czas nieokreślony, wykonuje zadania publiczne w zakresie: Ustalania wspólnej strategii rozwoju dla miast wchodzących w skład Związku zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem jej uwzględnienia w studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego miast. Realizacji zadań objętych wspólną strategią rozwoju miast wchodzących w skład Związku przekazanych Związkowi przez gminy członkowskie na podstawie stosownych porozumień. Pozyskiwania środków finansowych z krajowych i zagranicznych funduszy celowych na realizację zadań Związku. Zarządzania drogami przekazanymi Związkowi przez gminy członkowskie na podstawie stosownych porozumień. Opracowywania wniosków w celu pozyskiwania środków publicznych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na realizację zadań publicznych należących do właściwości Związku

7 Aktywizacji rynku pracy na obszarze miast będących uczestnikami Związku poprzez pozyskiwanie i gospodarowanie środkami finansowymi na ten cel, a także wspieranie innowacyjnych programów gospodarczych podnoszących poziom konkurencyjności miast uczestników Związku w zakresie przekazanym Związkowi przez gminy członkowskie na podstawie stosownych porozumień. Opracowywania analiz i sprawozdań dotyczących zawodów deficytowych i dokonywanie na tej podstawie ocen dotyczących rynku pracy oraz wspieranie edukacji publicznej w szczególności ukierunkowanej na kształcenie w zawodach deficytowych w zakresie przekazanym Związkowi przez gminy członkowskie na podstawie stosownych porozumień. Wyrażania opinii dotyczących procesów legislacyjnych i decyzyjnych w sprawach objętych przedmiotem zainteresowania Związku ze względu na wykonywane przez Związek zadania na szczeblu krajowym a także wojewódzkim. Współdziałania z jednostkami samorządu terytorialnego, w tym społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, a także organami administracji rządowej. Należy podkreślić, iż opcjonalnie miasta na prawach powiatu tworzące Górnośląski Związek Metropolitalny mogą dobrowolnie przekazywać część zadań własnych po wcześniejszej akceptacji Rad Miejskich w zakresie: Kultury fizycznej i turystyki. Przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Polityki energetycznej. Wspólnego systemu bezpieczeństwa mieszkańców i opieki zdrowotnej

8 Zgodnie z 8 Statutu organami Związku są: Zgromadzenie Związku, jako organ statutowy oraz Zarząd Związku, jako organ wykonawczy, a ich kadencja pokrywa się z kadencjami rad gmin wchodzących w skład Związku. Zgromadzenie Górnośląskiego Związku Metropolitalnego W skład Zgromadzenia wchodzą dwaj przedstawiciele każdej gminy, wyjątek stanowi tutaj miasto Katowice, które ma 3 miejsca w organie stanowiącym. Członkami Zgromadzeni są Prezydenci Miast Członkowskich oraz zastępcy prezydenta lub radni, którym rada miejska na wniosek prezydenta powierzyła reprezentowanie gminy w organie. Pracami Zgromadzenia kieruje Przewodniczący oraz dwóch Wiceprzewodniczących, wybieranych w głosowaniu tajnym. Statut GZM w 13 określa wyłączne kompetencje 29 osobowego Zgromadzenia, do których należy: 1. Ustalanie programów działania Związku. 2. Przyjmowanie nowych uczestników Związku oraz stwierdzenie ustania ich uczestnictwa. 3. Uchwalanie planu finansowego Związku i ocena jego wykonania przez Zarząd. 4. Decydowanie w sprawach tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych Związku. 5. Uchwalanie na wniosek Zarządu statutów i regulaminów organizacyjnych jednostek organizacyjnych Związku. 6. Realizowanie (odpowiednio) w ramach Związku kompetencji rad miast tworzących Związek, w odniesieniu do zadań przekazanych Związkowi. 7. Wybór i odwoływanie Zarządu, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. 8. Ustalanie zakresu i trybu podejmowania przez Zarząd decyzji w sprawach majątkowych Związku. 9. Podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych Związku przekraczających zakres zwykłego zarządu. 10. Określanie wysokości sumy, do której Zarząd może zaciągać zobowiązania, w tym z tytułu pożyczek i kredytów, oraz ustalanie

9 maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez Zarząd w roku objętym planem finansowym. 11. Powoływanie w głosowaniu jawnym, na wniosek Przewodniczącego Zarządu, Komisji Rewizyjnej Związku, a także, w razie potrzeby, innych stałych lub doraźnych komisji do określonych zadań. 12. Podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla Zarządu. Zgromadzenie Związku zobowiązane jest do odbywania posiedzeń co najmniej raz na kwartał, jednak w przypadku złożenia wniosku przez Zarząd Związku lub przez ¼ składu Zgromadzenia, w terminie 7 dni należy zwołać takie posiedzenie. Zawsze obradom przewodniczy Przewodniczący lub w razie jego nieobecności jeden z Wiceprzewodniczących najstarszy wiekiem. W trakcie posiedzeń Zgromadzenie podejmuje decyzje w formie uchwał, które muszą zostać podjęte w głosowaniach jawnych bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków Zgromadzenia. Jawność głosowań zostaje wyłączona na mocy innych obowiązujących ustaw. Jednak zaznaczenia wymaga fakt, iż Zgromadzenie podejmuje takie uchwały tylko wtedy, gdy w obradach uczestniczy więcej niż połowa statutowej liczby członków. Zarząd Górnośląskiego Związku Metropolitalnego Organem wykonawczym Górnośląskiego Związku Metropolitalnego jest Zarząd, powoływany i odwoływany przez Zgromadzenie, w którego skład wchodzi siedem osób Przewodniczący i sześciu członków. Zgodnie z zapisami 22 Statutu GZM, do kompetencji Zarządu zalicza się w szczególności wykonywanie następujących zadań: Wykonywanie uchwał Zgromadzenia. Przygotowywanie projektów uchwał Zgromadzenia i określanie sposobu ich wykonania. Sporządzanie projektu planu finansowego Związku i jego wykonywanie

10 Prowadzenie gospodarki finansowej Związku na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych. Decydowanie w sprawach majątkowych Związku w zakresie i trybie określonym przez Zgromadzenie. Decydowanie w sprawach niezastrzeżonych dla Zgromadzenia. Przedkładanie Zgromadzeniu sprawozdań z działalności Zarządu. Sporządzanie projektów zmian Statutu Związku. Wnioskowanie do uczestników o przyjęcie zmian w statucie Związku. Zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych Związku. Doprecyzowanie zadań i trybu pracy Zarządu GZM nastąpiło poprzez przyjęcie Uchwały Zarządu Górnośląskiego Związku Metropolitalnego z dnia 22 listopada 2007 roku w sprawie przyjęcia regulaminu pracy Zarządu Górnośląskiego Związku Metropolitalnego. W siedmiu paragrafach określono zadania przewodniczącego Zarządu, zapisano, iż uchwały podejmowane są zwykłą większością głosów w obecności, co najmniej połowy składu Zarządu. Opisano przebieg posiedzeń Zarządu i sposób sporządzania protokołów z obrad. Natomiast zgodnie z 19 Zarząd swoje zadania realizuje przy pomocy Biura Związku, którego pracami kieruje Dyrektor Biura, zatrudniany przez Zarząd Związku. Biuro Górnośląskiego Związku Metropolitalnego W celu wykonywania zadań GZM powołano do życia Biuro Górnośląskiego Związku Metropolitalnego. Jednostkę bez osobowości prawnej, której zadania określono w Uchwale Nr 44/2007 Zarządu Górnośląskiego Związku Metropolitalnego z dnia 22 listopada 2007 roku. Podstawą prawną przyjęcia takiej uchwały jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku i samorządzie gminnym oraz 19 ust. 7 Statutu Górnośląskiego Związku Metropolitalnego. W 23 paragrafach określono zadania, prawa i obowiązki Biura. Zgodnie z zapisami siedzibą Biura jest miasto Katowice, natomiast całością jego prac kieruje Dyrektor, którego obowiązki szczegółowo określa

11 ww. regulaminu. W strukturze organizacyjnej Biura wyróżniono stanowiska pracy związane z realizacją zadań statutowych oraz stanowiska związane z obsługą biura. Pracownicy Biura Zarządu opracowują najważniejsze dla funkcjonowania Górnośląskiego Związku Metropolitalnego dokumenty. Opracowany i przyjęty przez organy Związku został dokument dotyczący Strategii Promocji GZM. Aktualnie trwają intensywne prace nad Strategią Rozwoju GZM. Równocześnie realizowane są projekty związane z wykorzystaniem funduszy pomocowych, we współpracy z Urzędem Marszałkowskim Województwa Śląskiego oraz Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach. Planowane zmiany Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż w trakcie pisania niniejszego artykuły trwają intensywne prace nad zmianą statutu związku. Aktualnie miasta członkowskie przyjmują uchwały dotyczące zmian w statucie. Zgodnie z planowanymi zmianami związek międzygminny będzie nosił nazwę Górnośląsko Zagłębiowska Metropolia Silesia. Jednak organy oraz Biuro Związku będą uprawnione do utrzymywania nazwy i posługiwania się nazwą GZM Silesia lub Metropolia Silesia. Wiele innych zmian spowodowanych zostało ciągłym dopracowywaniem sposobu funkcjonowania Związku w strukturach samorządowych. Nie sposób w niniejszym opracowaniu nie wspomnieć o trwających pracach nad ustawą, powszechnie określaną ustawą metropolitalną. Mówi się również o przyjęciu ustawy aglomeracyjnej. Rozwiązania organizacyjne przyjęte w zapisach ustawy miałyby doprecyzować miejsce związków międzygminnych w strukturach samorządowych. Miałaby szczegółowy określić sposoby współpracy pomiędzy istniejącymi samorządami gmin, powiatów i województw a związkami. Różne projekty pojawiają się od 2006 roku. Trwają ustalenia, które kompetencje samorządów miałyby przejąć związki oraz w jaki sposób wykonywanie tych zadań miałoby zostać sfinansowane. Polemiki dotyczą również struktury organizacyjnej związków. Być może doświadczenia Górnośląskiego Związku Metropolitalnego staną

12 się pomocne i zostaną wzięte pod uwagę przy ostatecznym kształcie nowej ustawy. Bibliografia: Banaszak Bogusław, 1999, Prawo konstytucyjne, Warszawa, C.H.Beck Boć Jan, 2000, Prawo administracyjne, Wrocław Dolnicki Bogdan, 1999, Samorząd terytorialny zagadnienia ustrojowe, Zakamycze Hauser Roman, Niewiadomski Zygmunt, Wróbel Andrzej, 2010, System Prawa Administracyjnego, Tom 1 Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa, C.H.Beck Instytut Nauk Prawnych PAN Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, 2005, Komentarz do ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, Dom Wydawniczy ABC Skrzydło Wiesław, 2002, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze