EUROPEJSKI KODEKS DOBREJ ADMINISTRACJI (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych)

Transkrypt

1 EUROPEJSKI KODEKS DOBREJ ADMINISTRACJI (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych) Jerzy Świątkiewicz Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Warszawa, październik 2002 r.

2 - 1 - Spis treści: Prawo do dobrej administracji Andrzej Zoll... Znaczenie Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w warunkach polskich... Europejski Kodeks Dobrej Administracji Przepisy ogólne Art Podmiotowy zakres obowiązywania Art Rzeczowy zakres obowiązywania Art Zasada praworządności Art Zasada nadużywania uprawnień Art Zasada współmierności Art Zakaz nadużywania uprawnień Art Zasada bezstronności i niezależności Art Zasada obiektywności Art Zgodne z prawem oczekiwania oraz konsekwentne działanie i doradztwo Art Zasada uczciwości Art Zasada uprzejmości Art Zasada odpowiadania na pisma w języku obywatela Art Potwierdzenie odbioru i posiadanie nazwiska właściwego urzędnika Art Zobowiązanie do przekazania sprawy do właściwej jednostki organizacyjnej instytucji Art Prawo wysłuchania i złożenia oświadczeń Art Stosowny termin podjęcia decyzji Art Obowiązek uzasadnienia decyzji Art Informacja o możliwościach odwołania Art Przekazanie podjętej decyzji Art Ochrona danych Art Prośba o udzielenie informacji Art Wnioski o umożliwienie dostępu do publicznych dokumentów Art Prowadzenie rejestrów Art

3 - 2 - Informacja o Kodeksie Art Prawo złożenia skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Art Kontrola stosowania Art Posłowie... Wykaz ustaw, do których odwoływano się w tekście Komentarza... Objaśnianie skrótów... Trzecie wydanie Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji uwzględnia uściślenia tłumaczenia jego tekstu dokonane między innymi przez porównanie wersji językowej niemieckiej i angielskiej. Zaktualizowano również oznaczenia numerów Dzienników Ustaw, w których w międzyczasie ogłoszono teksty jednolite niektórych polskich ustaw, powoływanych w komentarzu. Tekst komentarza uzupełniono również tezami najnowszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przeredagowanie niektórych zdań we wprowadzeniu powinno przyczynić się do większej komunikatywności opracowania.

4 - 3 - Prawo do dobrej administracji Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w grudniu 2000 r. w Nicei umieściła w katalogu zawartych w niej praw prawo do dobrej administracji (art. 41). Oznacza to, że prawem i to podstawowym obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów i instytucji Unii bezstronnego, zgodnego z prawem rozpatrzenia, bez zbędnej zwłoki, sprawy wniesionej do danego organu lub instytucji. Prawu temu towarzyszy obowiązek organów i instytucji, a także wszystkich zatrudnionych w nich funkcjonariuszy, właściwego, zgodnego z prawem obywatela załatwienia sprawy. Jeżeli w wyniku działań administracji wnoszący sprawę poniósł szkodę, to przysługuje mu roszczenie o odszkodowanie. Można byłoby powiedzieć, że jest to zupełnie oczywiste. Tak, to powinno być oczywiste, ale dopóki pomiędzy powinnością i rzeczywistością zachodzi znaczna różnica to jest konieczne stałe przypominanie administracji jej obowiązków i uświadamianie obywatelom ich praw. Inicjatorem opracowania Kodeksu Dobrej Administracji był Roy Perry, deputowany do Parlamentu Europejskiego. Kodeks został opracowany przez Jacoba Södermanna ombudsmana Unii Europejskiej. Parlament Europejski zalecił we wrześniu 2001 r. stosowanie Kodeksu w organach i instytucjach Unii. Można więc traktować Kodeks Dobrej Administracji jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji. Nie ma żadnych powodów przemawiających przeciwko uznaniu standardów zawartych w Kodeksie za przydatne do wyznaczania obowiązków polskiej administracji, za przydatne do interpretacji zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Ma to znaczenie dla przystosowania codziennych kontaktów obywatela z urzędem do wymogów stawianych w Unii Europejskiej. Trudno zaprzeczyć, że na tym polu mamy nieco do zrobienia. Mając to na uwadze, po porozumieniu się z Jacobem Södermannem, dokonaliśmy w Biurze RPO tłumaczenia tekstu Kodeksu i komentarzem opatrzył go dr hab. Jerzy Świątkiewicz Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich. Mam nadzieję, że Kodeks Dobrej Administracji z komentarzem przyda się polskiemu obywatelowi, że pozwoli na lepszą ochronę i realizację podstawowego prawa do dobrej administracji. Pomoże także, mam taką nadzieję, że znaczne podniesienie poziomu pracy administracji, szczególnie w kontaktach z obywatelem i jego sprawami. Rzecznik Praw Obywatelskich Prof. Andrzej Zoll

5 - 4 - ZNACZENIE EUROPEJSKIEGO KODEKSU DOBREJ ADMINISTRACJI W WARUNKACH POLSKICH Uchwalony 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski Europejski Kodeks Dobrej Administracji (KDA) został opracowany przez Ombudsmana Unii Europejskiej Jacoba Södermana, byłego ombudsmana Finlandii. Podjął on też starania rozpowszechnienia i wdrażania postanowień Kodeksu także w innych państwach, niezależnie od ich przynależności do Unii Europejskiej. Europejski Kodeks Dobrej Administracji jest niewątpliwie interesującym aktem zasługującym na uznanie, mogącym przyczynić się do lepszego działania organów administracji oraz stanowić gwarancję skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów w relacjach z organami Wspólnoty Państw. Znaczenie stosowania tego aktu także w stosunkach wewnątrzpaństwowych byłoby tym większe, że szereg państw europejskich nie ma w ogóle ogólnego postępowania administracyjnego, a przepisy normujące procedurę są zamieszczane w poszczególnych aktach ustawowych prawa materialnego (np. Francja, Litwa, Federacja Rosyjska). Może się jednak nasuwać zasadnicze pytanie o celowość zalecenia jego stosowania w sferze regulowanej prawem wewnętrznym, skoro państwo takie jak Polska ma od 1928 r. skodyfikowaną procedurę administracyjną, której postanowienia mają, w przeciwieństwie do KDA, charakter bezwzględnie obowiązujący i są wsparte sądową kontrolą oraz doktryną i bogatym piśmiennictwem prawniczym. Polska wprawdzie szczyci się tym, że była drugim po Austrii obok Czechosłowacji państwem w świecie, które już w 1928 r. 1 wprowadziło ogólne postępowanie administracyjne, jednakże nie umniejsza to w niczym korzyści, jakie dałoby stosowanie EKDA również w polskim krajowym porządku prawnym. Należy bowiem mieć na uwadze, że: Po pierwsze już w roku 1997 doprowadziliśmy do dekodefikacji obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) z 1960 r., wyłączając jego stosowanie w sprawach podatkowych oraz w tych, w których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej 2. Także przepisy innych ustaw szczególnych wyłączają stosowanie Kpa, lub przewidują jego stosowanie o ile 1 2 Rozporządzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341). ustawą z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).

6 - 5 - przepisy niniejszej ustawy nie stanowią odmiennie 3. Co do tak szeroko stosowanej ustawy, jaką jest Ordynacja podatkowa, należy zauważyć, że wprawdzie przewiduje ona stosowanie w sprawach danin publicznych niektórych działów z Kpa (o zaświadczeniach, o udziale prokuratora, o skargach i wnioskach oraz o rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych) to nie przewiduje ona stosowania przepisów ogólnych kodeksu, które odegrały i nadal odgrywają kapitalną rolę, zwłaszcza w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Chodzi tu m.in. o orzecznictwo w sprawach uznaniowych oraz w sprawach, w których przepisy prawa zawierają tzw. wyrażenia niedookreślone, nazywane też nieostrymi. Z żądaniem zharmonizowania obu procedur występował od lat Rzecznik Praw Obywatelskich, ostatnio w wystąpieniu do Ministra Finansów z dnia 29 listopada 2001 r. (nr RPO/353760/2001/V). Po drugie należy przypomnieć, że polski Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się tylko do dwóch prawnych form działania administracji publicznej: wydawania d e c y z j i oraz p o s t a n o w i e ń (wyłączamy świadomie w tym miejscu wydawanie zaświadczeń, gdyż odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje również w formie postanowienia art. 219 Kpa). Już znacznie dalej poszedł polski ustawodawca w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) przewidując orzekanie przez sąd w sprawach skarg także na inne akty i czynnoś c i z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (podkreślenie J.Św.) a także na uchwały organów samorządu terytorialnego, akty normatywne prawa miejscowego i akty nadzoru nad tymi organami (art. 16 ust. 1 pkt 4-7). Podobnie i w tej kwestii Rzecznik Praw Obywatelskich występuje od lat o doprowadzenie do zharmonizowania przepisów Kpa z ustawą o NSA (ostatnie wystąpienie z 9 listopada 2001 r. nr RPO /01/V do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji). Po trzecie organy administracji publicznej występują w obrocie prawnym stosując nie tylko formy władcze, ale realizują swoje zadania także w sferze prawa c y w i l n e g o, w tym przez zawieranie umów; podejmują też działania organizacyjne prawnie obojętne. Procedury administracyjne i sądowoadministracyjna, nawet w razie uwzględnienia wniosków RPO, takich spraw nie obejmą. Żaden sąd cywilny nie nakaże działania organowi administracji publicznej zawarcia umowy, jeśli przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakaże mu 3 por. np. art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 100, poz. 1082), czy art. 151e ust. 2 ustawy z 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.).

7 - 6 - tego w określonych warunkach; sąd ograniczy się tu tylko do rozstrzygnięcia sporu na tle zawiązanego stosunku prawnego (w tym o ewentualne odszkodowanie z tytułu niedotrzymania umowy, niewłaściwego jej realizowania lub działań bezprawnych). Głośna sprawa typowania i zawierania umów najmu z osobami kwalifikowanymi do zajmowania lokali z zasobów socjalnych mieszkaniowych gmin jest tego przykładem 4. P o c z w a r t e procedury administracyjne oddziaływują w sposób ograniczony w tych sprawach, w których organy administracji działają w granicach u z n a n i a administracyjnego, kierując się celowoś cią nie zdeterminowaną przepisami prawnymi, realizując określoną politykę administracyjną na szczeblu centralnym lub terenowym lub kamuflując niekiedy wypadki nadużyć rzekomymi względami tej polityki. Ograniczaniu takich zjawisk służy postępowa sądowa wykładnia art. 7 in fine Kpa, ale stosowanie przepisów ogólnych Kpa, zawierających m.in. ten przepis, jest ograniczone do zakresu objętego tym kodeksem 5. Już wcześniej były podejmowane próby przez organy Rady Europy ukierunkowania działalności organów administracji w sprawach, w których przepisy prawa pozostawiają im tzw. l u z d e c y z y j n y i zapobiegania nadużywaniu uprawnień dyskrecjonalnych. Należy tu wymienić: rezolucję Komitetu Rady Ministrów Europy nr (77)31 z września 1977 r. o ochronie jednostki przed aktami administracji oraz jego rekomendację z 11 marca 1980 r. nr (80)2 w sprawie wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji władz administracyjnych. KDA nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej, zwłaszcza w warunkach polskich, gdy państwo nasze znajduje się w stadium poprzedzającym wstąpienie do Unii Europejskiej. Jego postanowienia mają formalnie jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnot. Zalecenia te mogą odegrać jednakże pozytywną rolę w usprawnianiu działalności administracji publicznej oraz pogłębianiu praworządności i zaufania w stosunkach z obywatelami i innymi administrowanymi podmiotami także w stosunkach wewnętrznych poszczególnych państw Unii. Może stanowić cenną wskazówkę w postępowym interpretowaniu obowią zują cego prawa, zwłaszcza, że wskaza- 4 5 por. uchwała SN z 5 listopada 1997 r. Nr III ZP 37/97 (OSNAPiUS z 1998 r. nr 7, poz. 200). Chodzi tu o znany wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. nr SA 820/81 (ONSA 1981 nr 1, poz. 57, OSPiKA 1982 nr 1, poz. 22 z aprobującą glosą J. Łętowskiego) stwierdzający m.in., że organ administracji działający w granicach uznania przyznanego mu przez przepisy prawne, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, a nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

8 - 7 - nia kodeksu współbrzmią w wielu miejscach z przepisami polskich postępowań administracyjnych oraz orzecznictwem sądowym. Nie można również abstrahować od tego, że podpisując tzw. układ dostosowawczy poprzedzający przystąpienie Polski do Unii 6, państwo nasze zobowiązało się do stosowania standardów państwa praworządnego. Kodeks jest treściwy, a zarazem zwięzły; składa się z zaledwie 27 artykuł ó w ; zawiera wskazania ogólne bez zbędnej kazuistyki, napisany jest komunikatywnie. Nie wyłącza też stosowania drobiazgowych wielu postanowień zawartych w polskich postępowaniach administracyjnych (w KPA 269 artykułów, w postępowaniu podatkowym 291). Analizując poszczególne przepisy KDA będziemy mogli łatwiej uzmysłowić sobie, które jego postanowienia uzupełniają przepisy polskiego prawa i praktykę jego stosowania, które zaś zawierają wyłącznie identyczne lub zbliżone regulacje. Stosowanie ich przyczyni się do skuteczniejszej ochrony praw obywateli i innych podmiotów prawa a także do sprawniejszego działania administracji. 6 Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, sporządzony w Brukseli 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38).

9 - 8 - EUROPEJSKI KODEKS DOBREJ ADMINISTRACJI 7 przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Artykuł 1 Przepisy ogólne W swoich kontaktach z jednostką instytucje i ich urzędnicy przestrzegać będą zasad zapisanych w Kodeksie dobrej praktyki administracyjnej (zwanym w dalszym ciągu Kodeksem ). Artykuł 2 Podmiotowy zakres obowiązywania 1. Kodeks obowiązuje wszystkich urzędników i pozostałych funkcjonariuszy w ich kontaktach z jednostką, którzy objęci są statusem urzędnika i w odniesieniu do których obowiązują warunki zatrudniania pozostałych funkcjonariuszy. Pojęcie urzędnika dotyczy w dalszym ciągu zarówno urzędników, jak i pozostałych funkcjonariuszy. 2. Instytucje i ich administracje podejmą niezbędne działania w celu zapewnienia stosowania przepisów niniejszego Kodeksu również przez osoby działające na ich rzecz, np. przez osoby zatrudniane w ramach umów cywilnoprawnych, rzeczoznawców oddelegowanych przez krajowe służby publiczne i praktykantów. 3. Pojęcie jednostka obejmuje osoby fizyczne i prawne niezależnie od tego, czy ich miejsce zamieszkania lub zarejestrowanej siedziby znajduje się na terytorium jednego z państw członkowskich czy też nie. 4. W rozumieniu niniejszego Kodeksu a) pojęcie instytucji obejmuje instytucje lub organy Wspólnot; b) pojęcie urzędnika obejmuje urzędników lub pozostałych funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich. 7 W oryginale aktu została użyta nazwa Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej. Dla uzyskania większej komunikatywności tekstu w dalszej części opracowania używa się określenia Europejski Kodeks Dobrej Administracji lub skrótu KDA.

10 - 9 - Artykuł 3 Rzeczowy zakres obowiązywania 1. Niniejszy Kodeks zawiera ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej znajdujące zastosowanie w odniesieniu do całości kontaktów instytucji i ich administracji z jednostką, chyba że kontakty te podlegają specyficznym przepisom. 2. Zasady przedstawione w niniejszym Kodeksie nie obowiązują w odniesieniu do relacji między instytucją a zatrudnionymi w niej urzędnikami. Te stosunki podlegają przepisom o statusie urzędników. Art. 1 stanowi, że postanowienia Kodeksu powinny stosować instytucje oraz ich urzędnicy w stosunkach z jednostką. O ile w tłumaczeniu niemieckim użyto określenia społeczeństwo to w tłumaczeniu angielskim używa się określenia: jednostka. Rozbieżność ta nie ma dla nas większego znaczenia, gdyż z wyjaśnienia zawartego w art. 2 ust. 3 wynika, że pod pojęciem tym należy rozumieć zarówno osoby fizyczne jak i prawne i to bez względu na to, czy zamieszkują lub mają prawne siedziby w krajach członkowskich. Regulacja pomija natomiast jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej. W przeciwieństwie do tego polski Kpa przyznaje prawa strony również państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym nawet nie posiadającym osobowości prawnej (art. 29). Podobnie art. 33 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) nie uzależnia prawa do wniesienia skargi do Sądu od posiadania przez wymienione w nim podmioty ( każdy, kto ma w tym interes prawny ) osobowości prawnej (podobnie projekt nowej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Pojęcie instytucje obejmuje organy oraz instytucje w s p ó l n o t. Przez to nieco dziwne wyjaśnienie należy rozumieć, że pojęcie instytucja odnosi się również do organów władzy, a także do innych podmiotów nie dających się zaklasyfikować jako organy władzy realizujących jednak funkcje administracji. Wspólnota jest rozumiana w znaczeniu Traktatu z Maastricht, który wprowadził oficjalnie nazwę Wspólnota Europejska. Określa on organizację ponadnarodową

11 mającą osobowość prawną, wchodzącą w skład Unii Europejskiej 8. Z art. 2 ust. 4 lit. a Kodeksu wynika, że poszczególne państwa tworzące Wspólnotę nie są bezpośrednio związane w stosunkach wewnętrznych postanowieniami KDA. Nie znaczy to, że ich organy (i inne instytucje publiczne) nie mogą dobrowolnie, pomocniczo stosować jego postanowień, widząc w tym pomoc w usprawnianiu administracji 9. Rozróżnienie instytucji oraz urzędników wskazuje, że chodzi tu nie tylko o takie sytuacje, gdy osoba fizyczna będąca równocześnie organem (instytucja) lub kolektyw osób w przypadku instytucji kolegialnych wydają akty lub podejmują inne czynności finalne w zewnętrznym obrocie prawnym, ale także o działania indywidualne urzędnika związane z realizacją zadań instytucji. Urzędnikiem, w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 4 lit. b, jest przy tym nie tylko funkcjonariusz Wspólnot mający wyraźnie określony formalnie taki status (np. w Polsce przez ustawę z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 49, poz. 483), czy ustawę z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953) ale także każdy inny pracownik (funkcjonariusz) zatrudniony w instytucjach Wspólnot. Art. 2 ust. 2 zobowiązuje nadto podmioty Wspólnot do podejmowania działań, aby przepisy Kodeksu stosowały także osoby zatrudnione na rzecz instytucji Wspólnot na podstawie umów cywilnoprawnych, rzeczoznawcy i praktykanci oddelegowani przez instytucje krajowe. Kodeks nie dotyczy sfery stosunków w e w n ę t r z n y c h zachodzących pomiędzy organami (instytucjami) a pracownikami Wspólnot. Wynika to wyraźnie z art. 3 ust. 2 wyłączających jego stosowanie do relacji pomiędzy instytucjami a zatrudnionymi w nich funkcjonariuszami. Podobne zresztą rozwiązanie przyjmuje polski Kpa w art Trudno bowiem przyjmować, że pracownik organu administracji lub organ niższego stopnia mógłby się odwoływać, łącznie z zaskarżeniem do sądu, od wydanych poleceń służbowych. Wyłączenie to nie dotyczy natomiast aktów dotyczących statusu pracowników przez zawiązanie i rozwiązanie z nimi stosunku pracy (służbowego) lub jego zmiany. Niezmiernie doniosły jest przepis art. 3 ust. 1 ustalający, że zasady dobrej praktyki dotyczą cał o ś ci kontaktów instytucji i ich administracji 8 9 por. A. C i e ś liń s k i : Umowa stowarzyszeniowa w systemie prawa wspólnot europejskich, wyd. Uniw. Wrocławskiego, Wrocław 1999, s. 11, 12). Na temat podmiotów administrujących, ich typów i form patrz Prawo administracyjne (pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie): Z. D u n i o w s k a, B. J a w o r s k a - D ę bska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szał o w s k a, M. S t a h l ; Warszawa 2000, s. 183 i nast.

12 z podmiotami, z którymi wchodzą w stosunki prawne. Należy stąd wyprowadzić wniosek, że nie są one ograniczone tylko do jednej z prawnych form działania administracji unijnej jaką jest decyzja administracyjna. O ograniczonym zakresie działania polskiego Kpa i próbach jego rozszerzenia była już mowa we wstępie do tekstu KDA. Ustawa z 1995 r. o NSA zawiera postanowienia, które mogą być pomocne przy rozumieniu art. 3 ust. 1 KDA. W art. 20 ust. 2 wyjaśnia, że organami administracji publicznej, w rozumieniu ustawy, są organy, w zakresie w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. W ust. 3 uzupełnia zaś w kolejności, że przez akty i czynności załatwiane w zakresie administracji publicznej należy rozumieć te z nich, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. KDA w dalszych przepisach stanowi przeważnie o decyzjach, jednakże z użytego sformułowania: całość kontaktów wynika, że Kodeks ten należy stosować nie tylko w sprawach ze stosunków administracyjnoprawnych, ale również w sferze innych stosunków prawnych, w które wchodzą tak rozumiane organy administracji publicznej, w tym przede wszystkim w sferze prawa cywilnego. Nie znaczy to, i nie może znaczyć, że działania administracji mogą negliżować przepisy prawa cywilnego, w tym procedur cywilnoprawnych. Chodzi tu jedynie o to, aby przy działaniu w tej sferze mieć na uwadze poszanowanie partnera, przy podejmowaniu czynności prawnych, a nawet prawnie obojętnych, w ramach autonomii woli przysługującej podmiotom tych stosunków. Polski kodeks postępowania administracyjnego w dziale VIII Skargi i wnioski obejmuje swoim zakresem m.in. załatwianie skarg na zaniedbania, nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności, interesów skarżących oraz na przewlekle lub biurokratyczne załatwianie spraw nie zawężając przedmiotu skargi do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji lub postanowień (art. 227). Z redakcji art. 234 i następnych stanowiących o przekazywaniu spraw załatwianych w drodze decyzji na drogę administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego wynika nawet, że ta część Kpa (dział VIII) poświęcona jest właśnie kwestionowaniu załatwiania spraw przez administrację publiczną (a inne podmioty w zakresie zadań zleconych im z zakresu tej administracji) w i nnych prawnych formach. Tym niemniej przepisy tej części Kpa dotyczą wyłącznie procedury załatwiania skarg i właściwości organów, nie zawierają natomiast wskazań co do kryteriów załatwiania co do ich istoty, które powinien stosować załatwiający je organ. Stąd, kryteria wskazane przez KDA, mogłyby tu mieć pełne zastosowanie.

13 Artykuł 4 Zasada praworządności Urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności, stosuje uregulowania i procedury zapisane w prawnych przepisach Wspólnot. Urzędnik zwraca w szczególności uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów jednostek posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi. Przepis ten harmonizuje z art. 7 Konstytucji RP z 1997 r. nakazującym organom władzy publicznej, a więc i organom administracji publicznej, działać na podstawie i w granicach prawa oraz z zawierającym podobne postanowienie art. 6 Kpa i art. 120 ordynacji podatkowej. Dobra praktyka administracyjna, o której mówi Kodeks jest pojęciem szerszym niż przestrzeganie przepisów prawa. Takie pojęcia jak dobra administracja, czy dobre zarządzanie, używane również w ustawach określających zakres kontroli ombudsmanów i sprawowania przez nich ochrony praw obywateli i innych podmiotów 10, obejmują niewątpliwie także przestrzeganie przepisów prawa. Nie można sobie bowiem wyobrazić w państwie demokratycznym i praworządnym zakwalifikowania działalności administracji naruszającej prawo do miana dobrej. Przepisy prawa nakazują też często administracji publicznej działać sprawnie, uwzględniać w miarę możności słuszne interesy stron, informować je o przysługujących im uprawnieniach, umożliwiać im udział w postępowaniu. Nie wszystkie jednak działania administracji obejmuje kryterium przestrzegania prawa. Jak dalece pojęcie dobrej administracji i przestrzegającej prawo administracji pokrywają się, zależy w znacznym stopniu od obowiązujących w danym państwie regulacji prawnych, upowszechnionej wykładni prawa i utrwalonych zasad jego stosowania. W każdym razie autorzy KDA woleli w następnych artykułach uściślić zasady postępowania administracji, działającej, jak można sądzić, w ramach tzw. l u z ó w decyzyjnych. Mogą one obejmować sferę, w których prawo upoważnia organy administracji do działania w granicach u z n a n i a lub stosuje wyrażenia niedookreś lone (zwane też nieostrymi lub niezdefiniowanymi). 10 por. J. Ś wią t k i e w i c z : Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym; Warszawa, 2001 s. 22, 23.

14 Stosując subsydiarnie KDA w warunkach polskich i rozpatrując poję cie prawa, które mają przestrzegać organy dobrej administracji należy odwołać się do przepisów Konstytucji RP z 1997 r. Rozróżnia ona w rozdziale III dwa rodzaje źródeł prawa: p o w s z e c h n i e obowiązującego (art. 87) oraz wewnę t r z n i e obowiązującego (art. 93). Stworzyła ona z a m k n i ę t y system prawa powszechnie obowiązującego. Stanowią je: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia wydawane na podstawie i w celu wykonania ustaw oraz akty prawa miejscowego. Tylko one mają moc obowiązującą w stosunkach zewnętrznych organów publicznych z ogólnie określonymi kategoriami podmiotów. W hierarchii aktów prawa ratyfikowane przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowe mają prawo pierwszeństwa przed ustawami, jeżeli ustawy nie da się pogodzić z umową. Umowy ratyfikowane przez właściwe organy państwowe bez uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie mają moc niższą od ustawy jednakże korzystają z pierwszeństwa przed aktami podustawowymi 11 i mogą być również stosowane bezpośrednio, jeżeli ich stosowanie nie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1 Konstytucji). Uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają wewnę t r z n y charakter i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu takie akty. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji administracyjnych skierowanych do obywateli (innych osób fizycznych np. cudzoziemców), osób prawnych i innych podmiotów (art. 93 ust. 1, 2 Konstytucji). Należy przyjąć, że ta zasada, stosowana już od lat w orzecznictwie NSA, dotyczy wydawania wszelkich aktów i działań władczych. Nie znaczy to, że jeśli z przepisów wewnętrznych wynikają pośrednio dla obywateli i innych podmiotów korzystne rozwiązania, organy podporządkowane nie powinny ich stosować. Jest to szczególnie widoczne w przypadku tzw. aktów ogólnych pomocniczych o charakterze okólników, czy pism ogólnych, zwanych też aktami stosowania prawa por. m.in. R. K w i e c i e ń : Miejsce umów międzynarodowych w porządku prawnym Państwa Polskiego, Warszawa 2000 r. s. 121, 122, 173. tak np. art pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) stanowi, że Minister Finansów dążąc do zapewnienia jednolitego stosowania prawa podatkowego dokonuje w szczególności jego urzędowej interpretacji uwzględniając orzecznictwo sądów i Trybunału Konstytucyjnego.

15 Konstytucja nie stworzyła zamkniętego systemu wewnętrznych aktów prawa i w zależności od postanowień ustaw mogą je wydawać także inne organy niż wymienione w jej art. 93. Artykuł 5 Zasada niedyskryminowania 1. Przy rozpatrywaniu wniosków jednostek i przy podejmowaniu decyzji urzędnik zapewni przestrzeganie zasady równego traktowania. Pojedyncze osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji będą traktowane w porównywalny sposób. 2. W przypadku różnic w traktowaniu urzędnik zapewni, aby to nierówne traktowanie było usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi właściwościami danej sprawy. 3. Urzędnik powstrzyma się w szczególności od wszelkiego nieusprawiedliwionego nierównego traktowania osób fizycznych ze względu na ich narodowość, płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub wyznanie, przekonania polityczne lub inne; przynależność do mniejszości narodowej, posiadaną własność, urodzenie, inwalidztwo, wiek lub preferencje seksualne. Jak już wspomniano w komentarzu do art. 4 kolejne przepisy KDA, w tym art. 5, odnoszą się przede wszystkim do sytuacji, gdy organy administracji publicznej działają w ramach luzów decyzyjnych. Przepisy te mają na celu przeciwdziałanie nadużywaniu władzy i dowolności, gdy przepisy prawa materialnego nie zawierają wyraźnych postanowień wiążących organy administracji. Wskazania zawarte w art. 5 Kodeksu harmonizują z niektórymi tezami zawartymi w orzeczeniach NSA, SN oraz TK, wyprowadzanymi z ogólnych przepisów polskiej Konstytucji oraz przepisów ustawowych, głównie z Kpa. Art. 5 i następne szczegółowej uzupełniają orzecznictwo polskich sądów. Przypomnijmy, że w cytowanym już wyroku z 11 czerwca 1981 r. nr SA 820/81 NSA 13 powołuje się na art. 7 in fine Kpa stanowiący m.in., że organ administracji załatwiając sprawę ma mieć na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywatela, stwierdził że uznanie administracyjne w warunkach 13 patrz odsyłacz 5.

16 państwa praworządnego straciło swój dotychczasowy charakter. Organ działając w granicach uznania ma obowią zek załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Uzasadnienie decyzji negatywnej dla strony winno wykazać oczywiście te przeszkody w myśl art , 3 Kpa, gdyż również tzw. decyzje uznaniowe powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zasada równego traktowania osób, znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób porównywalny współbrzmi z tezą innego wyroku NSA nr II SA 1161/84 14, że z konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wynika prawo obywateli do oczekiwania, że w takich samych sytuacjach prawnych i faktycznych mogą oczekiwać od organów administracji takich samych rozstrzygnięć. Art. 5 ust. 2 KDA wskazuje, że również w tym traktowaniu muszą być usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi właściwościami danej sprawy, czyli mówiąc inaczej, że strony nie znajdowały się w takiej samej sytuacji, o której mówi ust. 1. Wyłączenie wpływu na ocenę równości w traktowaniu stron takich cech, o których mówi ust. 3 art. 5 jak: narodowość, płeć, rasa, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię (stosunek do religii), przekonania polityczne, stan posiadania własności, urodzenie, inwalidztwo, wiek lub preferencje seksualne są oczywiste i wynikają także z Konstytucji RP (por. np. art. 32, 33, 35, 37, 38). Kryterium wpływu na ocenę równości praw musi oczywiście uwzględniać względy szczególne jak np., że pewne prace muszą być wyłączone w stosunku do kobiet właśnie z uwagi na ich dobro, a wiek lub stan zdrowia może wyłączać przyznanie obywatelowi określonego uprawnienia (np. pozwolenia na broń, licencji pilota), bądź nałożenia na niego określonego obowiązku (np. służby wojskowej). Wynikają one zresztą z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Ograniczenie w mechanicznym stosowaniu zaleceń z ust. 3 wynikają zresztą z ust. 2, gdyż zróżnicowanie takie będzie dopuszczalne, a niekiedy konieczne jako usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi właściwościami danej sprawy. 14 ONSA z 1984 r. nr 2, poz. 97.

17 Artykuł 6 Zasada współmierności 1. W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań W toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. Art. 6 ust. 1 Kodeksu zawiera bardzo ważną zasadę współ miernoś ci w stosowaniu środków w celu osiągnięcia zamierzonego celu. Cele te wytycza często ustawodawca, niekiedy w preambule ustawy, niekiedy celowe jest sięgnięcie do uzasadnienia projektu ustawy i dyskusji nad jej projektem w parlamencie. Niekiedy ustawodawca nakazuje miarkowanie przewidzianych środków prawnych tak, aby uwzględniać interes zobowiązanego. I tak art. 7 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968) stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych środek lub środki n a j m n i e j u c i ążliwe dla zobowiązanego. Stosowanie środków, w myśl 3, jest niedopuszczalne gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Ust. 2 art. 6 współbrzmi z art. 7 in fine polskiego Kpa, o którym już była mowa na wstępie komentarza do art. 5 pierwszego z artykułów Kodeksu, zawierającego wskazanie postępowania organów administracji, działających w sferze luzów decyzyjnych. Wykładnia NSA tego polskiego przepisu nakazywała jak pamiętamy organowi pozytywne załatwianie słusznej sprawy obywatela, jeśli nie kolidowało to z interesem społecznym, a nie przekraczało możliwości organu wynikających z przysługujących mu kompetencji i środków 16. Ustalenie w jakiej relacji pozostaje interes obywateli do interesu publicznego i czy Wprawdzie w tekście niemieckim i angielskim KDA użyto określenia obywatel ( der Burger, citizen ) to nie można sobie wyobrazić, aby tak ważna zasada nie miała zastosowania do jednostek nie będących osobami fizycznymi. Na temat uznania administracyjnego i kontroli prawidłowości działania administracji publicznej piszę szerzej w publikacji J. Ś wią t k i e w i c z : Rzecznik Praw Obywatelskich... j.w. s , cytując tam ewolucję poglądów autorów poczynając od końca XIX wieku.

18 są one do pogodzenia wymaga ich w y w a ż a n i a na co wskazuje ust. 2 art. 6 KDA. Na uwagę zasługuje tu wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r. nr SA/Sz 852/99 17 w sprawie zaniechania poboru podatku. Nie ulega wątpliwości, że wyegzekwowanie obowiązku podatkowego leży w interesie publicznym, gdyż podatki zasilają dochody budżetów państwa i samorządów terytorialnych. Z drugiej jednak strony jeśli by doprowadzono do upadku tego przedsiębiorstwa, to szkodę poniósłby nie tylko jego właściciel, ale straciliby pracę zatrudnieni w nim pracownicy, którzy zwróciliby się o pomoc ze środków publicznych, a budżet straciłby jedno ze źródeł dochodów. Zbieg interesu indywidualnego i publicznego prowadził zatem w konkretnej sprawie do udzielenia ulgi w spłaceniu należności podatkowych. Dalszy postęp w stosunku do cytowanego uprzednio wyroku z 1981 r. stanowi również wyrok NSA z 10 września 2002 r. nr IV S.A. 1141/02, wydany w wyniku skargi złożonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie uchwalenia przez Radę Gminy w W. planu zagospodarowania przestrzennego i rozpoznania zarzutów zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wskazuje się tam między innymi, że przepisy prawa należy stosować w stopniu i zakresie możliwie najmniej uciążliwym dla ich adresatów, a interes ogólny nie jest jedynym, który należy uwzględniać i nie ma on charakteru nadrzędnego nad innymi dobrami. Wyważać zatem należy wszystkie uwarunkowania 18. Artykuł 7 Zakaz nadużywania uprawnień Z uprawnień urzędnik może korzystać wyłącznie dla osiągnięcia celów, dla których uprawnienia te zostały mu powierzone mocą odnośnych przepisów. Urzędnik odstąpi w szczególności od korzystania z uprawnień dla osiągnięcia celów, dla których brak jest podstawy prawnej lub które nie mogą być uzasadnione interesem publicznym. Przepis ten powtarza w zasadzie postanowienia wynikające już z art. 4 (zasady praworządności) oraz z art. 6 (zasady współmierności w stosunku do obranego celu). Cel powinien wynikać z podstawy prawnej działania organu lub Rzeczpospolita Nr 34/02 C-2) z 9-10 lutego 2002 r.; Sąd Najwyższy oddalił 6 lutego 2002 r. rewizję nadzwyczajną Ministra Sprawiedliwości od tego wyroku NSA. Rzeczpospolita Nr 227 z września 2002 r., C-2)

19 interesu publicznego. Naruszenie tych zasad przepis kwalifikuje jako nadużycie uprawnień przez urzędnika, co może skutkować jego odpowiedzialnością. Artykuł 8 Zasada bezstronności i niezależności 1. Urzędnik działa bezstronnie i niezależnie. Urzędnik powstrzyma się od wszelkich arbitralnych działań, które mogą mieć negatywny wpływ na sytuację pojedynczych osób, oraz od wszelkich form faworyzowania, bez względu na motywy takiego postępowania. 2. Na postępowanie urzędników nie będzie miał wpływu, w żadnym czasie, interes osobisty, rodzinny lub narodowy, ani też nie będzie wpływać presja polityczna. Urzędnik nie będzie uczestniczył w podejmowaniu decyzji, w której on lub bliski członek jego rodziny miałby interes finansowy. Bezstronność i obiektywizm działania urzędnika oraz przeciwstawienie się ewentualnym naciskom politycznym lub innym wynika w polskich warunkach zarówno z przepisów postępowania administracyjnego jak i tzw. pragmatyk urzędniczych. I tak m.in. art. 8 Kpa nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz podnosić świadomość i kulturę prawną obywateli (podobnie art. 121 ordynacji podatkowej). Art. 24, 25 Kpa normują szczegółowo przypadki wyłączenia się od załatwienia danej sprawy pracownika organu administracji (oraz organu) w sytuacjach, w których mogłoby dojść do wpływu określonych jego powiązań osobowych, majątkowych na rozstrzygnięcie sprawy lub nawet do podejrzenia o stronniczość (podobnie art. 131, 132 ordynacji podatkowej). Skutki nie wyłączenia się pracownika lub organu określają art. 145 Kpa i art. 240 ordynacji podatkowej, nakazujące wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przepisy ustawy z 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953) w art. 17, ustawy z 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) w art. 67 oraz ustawy z 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 142, poz ze zm.) w art. 15 również nakazują pracownikom zachowanie obiektywizmu w toku załatwiania spraw i równego traktowania stron. Naruszenie tych zasad może spowodować odpowiedzialność dyscyplinarną urzędnika, nie mówiąc już o odpowiedzialności karnej w skrajnych

20 wypadkach z art. 231 Kodeksu karnego z 1997 r. (tzw. przestępstwo urzędnicze). Ustawa o służbie cywilnej zawiera nadto zakaz należenia urzędników do partii politycznych a także pełnienia funkcji w związkach zawodowych (art. 69 ust. 4, 5). Zakaz należenia do partii politycznych wydał się Rzecznikowi Praw Obywatelskich za daleko idący, co spowodowało zaskarżenie przez niego odpowiednich przepisów tej ustawy i innych do Trybunału Konstytucyjnego. Artykuł 9 Zasada obiektywności W toku podejmowania decyzji urzędnik uwzględni wszystkie istotne czynniki i przypisze każdemu z nich należne mu znaczenie; nie uwzględnia się żadnych okoliczności nie należących do sprawy. Przepis ten uzupełnia art. 8. Chodzi w nim o to, aby przy rozstrzyganiu danej sprawy nie sugerować się okolicznościami nie związanymi z tą sprawą (np. przy kwalifikowaniu mieszkańca do jednej z form pomocy społecznej nie można brać pod uwagę tego, czy realizuje określone zobowiązania np. podatkowe). Artykuł 10 Zgodne z prawem oczekiwania oraz konsekwentne działanie i doradztwo 1. Urzędnik działa konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej i w swoim stosunku do działalności administracyjnej instytucji. Urzędnik przestrzega obowiązujących w instytucji praktyk administracyjnych, o ile nie istnieją uzasadnione powody, które usprawiedliwiałyby odejście w indywidualnym przypadku od tych praktyk. Te powody należy przedstawić na piśmie. 2. Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości. 3. W razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy.