NIE TYLKO JEDNA USTAWA

Transkrypt

1 Magdalena Arczewska NIE TYLKO JEDNA USTAWA Prawo o organizacjach pozarządowych Raport uwzględnia stan prawny na luty 2007 roku Opracowanie przygotowane w ramach projektu KOMPAS finansowanego przy udziale środków Unii Europejskiej, przez Trust for Civil Society in Central & Eastern Europe oraz Fundację im. Stefana Batorego...

2 Wprowadzenie Termin organizacje pozarządowe utrwalił się w naszej rzeczywistości. Określenie to jest bezpośrednim tłumaczeniem angielskiego terminu non-governmental organizations. W języku polskim istnieją również inne, stosowane zamiennie, określenia, takie jak organizacje społeczne czy organizacje obywatelskie. W języku angielskim również istnieje szereg określeń, jak voluntary organizations (organizacje dobrowolne), non-profit organizations (organizacje nienastawione na zysk) czy civil organizations (organizacje obywatelskie). Mówiąc o organizacjach pozarządowych, należy wyjść od szerszego określenia używanego w Polsce, będącego również tłumaczeniem terminu angielskiego, który powszechnie zaczął być używany na świecie na początku lat 70. Chodzi o termin trzeci sektor (Third Sector), którym określa się wszystkie formy działań społecznych mieszczące się pomiędzy państwem (pierwszy sektor), a rynkiem (drugi sektor). Wśród nich są również organizacje pozarządowe. Trzeci sektor obejmuje różne formy związków, tworzonych w sposób sztuczny grup celowych (associations), w odróżnieniu od wspólnot, czyli związków naturalnych (communities), na przykład rodziny. Organizacje pozarządowe po 1989 r. na powrót stały się aktywnym podmiotem polskiego życia publicznego. Główne pola działań tych organizacji, to pomoc społeczna, ochrona zdrowia, oświata, edukacja i ekologia 1. W polskim prawie terminu organizacja pozarządowa użyto po raz pierwszy w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z 1997 r. Ustawa ta nakładała na organy właściwe w sprawach osób niepełnosprawnych obowiązek współpracy między innymi z organizacjami pozarządowymi działającymi na rzecz tych osób 2. Podstawy funkcjonowania organizacji pozarządowych określa Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. W artykule 12 zapewniona jest wolność tworzenia i działania stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i innych dobrowolnych zrzeszeń i fundacji. Także szereg innych zapisów konstytucji, w szczegól- 1 Por. M. Gumkowska, J. Herbst: Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych raport z badania, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2005, s M. Świątczak, K. Dąbrowska, K. Kopcińska, T. Schimanek (red.): Biała Księga Prawa dla Organizacji Pozarządowych. Analiza prawno-finansowych uwarunkowań działalności organizacji pozarządowych w Polsce, Akademia Rozwoju Filantropii, Warszawa, sierpień Publikacja dostępna pod adresem: s

3 ności odnoszących się do praw i swobód obywatelskich, wyznacza ramy i funkcje organizacji pozarządowych 3. Celem opracowania jest przedstawienie aktualnej sytuacji prawnej trzeciego sektora w Polsce. Raport niniejszy stanowi analizę obowiązujących przepisów prawa stanowionego, dostępnej dokumentacji, literatury przedmiotu oraz badań i ekspertyz. Podstawą prac są także informacje już zebrane i opracowane. Szczególną uwagę zwraca się na regulacje zawarte w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 4. Stanowi ona dotychczas pierwsze jednolite unormowanie rozwiązań organizacyjno-prawnych w tej kwestii oraz odnosi się do zasad i form współpracy administracji publicznej z trzecim sektorem. Ma ona systemowe znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego w Polsce. Opracowanie to jest próbą ukazania problemów, jakie obecnie napotykają organizacje pozarządowe. Co oczywiste, ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie mogła ich rozwiązać. Zawiedli się ci, którzy sądzili, że ustawa ta będzie stanowić skuteczne antidotum na problemy sektora. O tym, jak działa prawo, nie decyduje przecież wielość aktów. Podnoszony w zakresie regulacji dotyczących trzeciego sektora w Polsce zarzut braku koherencji systemu prawa oraz niedostatecznej kultury prawnej nie jest wyjątkiem i dotyczy wielu dziedzin jurydycznych. Jak się wydaje, istotnym mankamentem polskiego systemu prawa jest niedookreśloność przepisów oraz wynikające z niej trudności interpretacyjne. Dlatego też zasadniczym celem opracowania jest przedstawienie problemów prawnych, które mogą okazać się ważne dla organizacji pozarządowych. Niektóre z nich są od dawna opisywane w literaturze przedmiotu, inne natomiast zdiagnozowano i opisano podczas prac, związanych z prowadzeniem monitoringu prawa w ramach projektu KOMPAS. Wszystkie te problemy mogą stanowić punkt wyjścia do zmian de lege ferenda. Niniejszy raport został opracowany w związku z realizacją przez Instytut Spraw Publicznych projektu KOMPAS 5. Synteza pierwszej wersji tego raportu (stan na styczeń 2004 r.) przygotowana przeze mnie na początku realizacji projektu, znalazła się w przygotowanym przez Instytut Spraw Publicznych tomie pod redakcją Marka Rymszy Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną 6. Z kolei opracowanie, które przygo- 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DzU Nr 78, poz. 483). 4 DzU Nr 96, poz Wyczerpujące informacje na temat Projektu KOMPAS dostępne są pod adresem internetowym: 6 M. Arczewska: O kroku milowym, którego nie było. Ustawa o działalności pożytku publicznego a opodatkowanie, finansowanie i współpraca trzeciego sektora z administracją publiczną w Polsce, w: M. Rymsza 3

4 towałam z uwzględnieniem stanu prawnego na październik 2005 r. zostało opublikowane przez Instytut Spraw Publicznych pod tytułem: Nie tylko jedna ustawa. Prawo o organizacjach pozarządowych 7. Od marca 2004 r. do sierpnia 2006 r. wraz z dr. Grzegorzem Makowskim prowadziłam systematyczny monitoring zmian regulacji prawnych dotyczących organizacji pozarządowych. Obecnie prowadzą go dr Anna Krajewska i dr Grzegorz Makowski. Niniejsze opracowanie uwzględnia stan prawny na luty 2007 r. Aby wykorzystać całość zgromadzonych w ramach monitoringu materiałów i analiz, do opracowania włączyłam także, za zgodą Autora i po odpowiednim przeredagowaniu, artykuły informacyjne przygotowane przez dr. Grzegorza Makowskiego. Są one wymienione w bibliografii, a także każdorazowo przywoływane w tekście w przypisach źródłowych. (red.): Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa M. Arczewska: Nie tylko jedna ustawa. Prawo o organizacjach pozarządowych, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa

5 Trzeci sektor w Polsce po wejściu w życie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Dnia 24 kwietnia 2003 r. Sejm uchwalił dwie ustawy o kluczowym znaczeniu dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego w Polsce ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawę Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, których przepisy weszły w życie dnia 29 czerwca 2003 r., po upływie trzydziestodniowego vacatio legis 8. Należy jednak pamiętać, że regulacje dotyczące uzyskiwania statusu organizacji pożytku publicznego oraz prowadzenia działalności pożytku publicznego weszły w życie dopiero 1 stycznia 2004 r. i stanowią novum w polskim systemie prawa 9. W uzasadnieniu do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie można przeczytać: Dokonując oceny dotychczasowych rozwiązań prawnoorganizacyjnych dotyczących działalności sektora organizacji pozarządowych w Polsce, a w szczególności kwestii zasad i form współpracy władz publicznych z tym sektorem, a także materii wolontariatu, należy stwierdzić, iż do dnia dzisiejszego nie ma jednolitej ustawowej regulacji normującej powyższe zagadnienia 10. W krajach Europy Środkowej i Wschodniej od wielu lat rośnie zainteresowanie rolą organizacji non-profit. W niektórych krajach tego regionu już uchwalono ustawy regulujące działalność organizacji pożytku publicznego. Sektor pozarządowy ma dawno wypracowane rozwiązania prawne w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii oraz w Niemczech. W Wielkiej Brytanii już w 1601 r. 11 obowiązywały przepisy będące próbą unormowania działań charytatywnych, podejmowanych dla zaspokajania potrzeb społecznych w różnych dziedzinach życia. We wszystkich państwach Europy Zachodniej obowiązuje ustawodawstwo regulujące sferę działalności organizacji pozarządowych i stosunków tych organizacji z państwem. Należy też zaznaczyć, że w prawie polskim nie uwzględniano specyfiki organizacji 8 Szerzej o tym w: J. Kopyra: Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, w serii: Krótkie Komentarze Becka, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa H. Izdebski: Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Biblioteczka Pożytku Publicznego, Warszawa 2003, s Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Druk Nr 263, Sejm RP IV kadencji, s Szerzej: G. Magnuszewska-Otulak: Rozwój systemu zabezpieczenia społecznego w Wielkiej Brytanii. Raport Beveridge`a, Studia i Materiały IPiSS 1992, nr 3 (364), s

6 non-profit, gdy tymczasem w krajach Unii Europejskiej i OECD 12 działalność podmiotów niepublicznych jest zrównywana w wielu dziedzinach prawa z podmiotami należącymi do sektora przedsiębiorców. Ponadto termin organizacje pozarządowe pojawił się w pakiecie ustaw decentralizacyjnych 13 już w 1998 r. oraz w nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z dnia 10 kwietnia 2001 r., lecz bez wystarczającego sprecyzowania jego zakresu, jak również bez określenia podstaw stosunków tych organizacji z organami administracji publicznej 14. Przed wejściem w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie największe znaczenie z uwagi na fakt, że wśród organizacji pozarządowych dominują stowarzyszenia i fundacje miały dwie ustawy: z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach 15 oraz z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach 16. Należy jednak stwierdzić, iż akty te nie regulowały wszystkich podstawowych kwestii, zarówno ze względów proceduralnych, jak i rozwiązań systemowych. Oprócz bowiem podmiotów utworzonych i działających na podstawie tych ustaw, funkcjonowały także organizacje o bardzo ściśle określonej strukturze, powoływane odrębnymi aktami prawnymi. Należą do nich różnego rodzaju komitety społeczne, organizacje samorządów różnych grup zawodowych, cechy i izby rzemieślnicze. Niektóre organizacje powołane są na mocy oddzielnych ustaw, na przykład Polski Czerwony Krzyż, Polski Komitet Pomocy Społecznej czy Polski Związek Łowiecki. Odrębne ustawy regulują też działalność organizacji kościelnych. Nie sposób w tym miejscu wymienić wszystkich możliwych sposobów organizowania się grup obywatelskich. Należy jednak pamiętać, iż działalność licznych organizacji pozarządowych jest szczegółowo regulowana w różnych ustawach. Systemowego uregulowania wymagały przede wszystkim relacje między instytucjami państwowymi a organizacjami pozarządowymi, należącymi do trzeciego sektora. Nieobowiązująca już ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych 17 zawierała jedynie ogólne wskazania dotyczące zasad współpracy z jednostkami spoza sektora 12 Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. 13 Ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa (DzU 1998, nr 96, poz. 603 i nr 104, poz. 656), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (DzU 1998, nr 91, poz. 577), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (DzU 1998, nr 91, poz. 576), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (DzU 1998, nr 91, poz. 578), ustawa z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (DzU 1998, nr 106, poz. 668). 14 Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Druk Nr 263, Sejm RP IV kadencji. 15 DzU Nr 46, poz. 203 z późn. zm. 16 DzU Nr 20, póz. 104 z późn. zm. 17 DzU Nr 155, poz z późn. zm. 6

7 finansów publicznych w obszarze realizacji zadań państwowych. W odniesieniu do administracji samorządowej analiza przepisów podstawowych ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 18, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym 19, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa 20, a także ustawy o finansach publicznych - pozwala na stwierdzenie, iż ustawodawca przewidział prowadzenie przez organy jednostek samorządu terytorialnego współpracy z organizacjami pozarządowymi. Jak pokazała praktyka, były to w większości przypadków przepisy ogólnikowe i niewystarczające do ustanowienia trwałych, partnerskich relacji pomiędzy trzecim sektorem i administracją samorządową. Przyczyną tego stanu może być fakt, że Polska zalicza się niestety do krajów o niskiej kulturze prawnej. W tej sytuacji istnieją co najmniej dwa wyjścia: opracowanie specjalnych programów edukacyjnych, które podniosą świadomość prawną tak samorządowców, jak i działaczy organizacji pozarządowych, albo stosowanie rygorystycznych regulacji o charakterze nakazującym oraz przewidywanie odpowiednich sankcji. Co istotne, również status wolontariuszy nie był dotychczas uregulowany w przepisach. Dobrowolna i nieodpłatna praca ochotnicza jest jednym z najpoważniejszych czynników umożliwiających rozwój sektora organizacji pozarządowych 21. Dzięki temu, że osoby prywatne dobrowolnie i nieodpłatnie poświęcają swój czas i energię na rozwiązywanie problemów społecznych, administracja publiczna może zmniejszyć wydatki na działania w tym zakresie. Ponadto praca wolontariuszy sprawia, że nawet niewielkie środki mogą być wykorzystane w sposób efektywny. Wolontariat to także forma edukacji i kształcenia. Istotą wolontariatu jest bowiem aktywny udział w życiu społecznym poprzez uczestnictwo w organizacjach i instytucjach typu non-profit, który rozwija samodzielność i kreatywność 22. Należy przy tym pamiętać o rozmiarach wolontariatu w skali kraju w Polsce zarejestrowanych jest ponad 55 tys. stowarzyszeń i ponad 8 tys. fundacji 23. Status organizacji pożytku publicznego ma 5100 podmiotów 24. Bez aktywności organizacji pozarządowych wiele dziedzin życia nie mogłoby już dziś funkcjonować. Niestety brak środków na finansowanie działalności jest głównym problemem trzeciego sektora. Przychody połowy organizacji w 18 DzU Nr 13, poz. 74 z późn. zm. 19 DzU Nr 91, poz. 578 z późn. zm. 20 DzU Nr 91, póz. 576 z późn. zm. 21 M. Krajewski: Wolontariat bariery prawne, Fundacja im. Stefana Batorego, Warszawa, maszynopis powielony, s Szerzej o tym w: M. Świątczak, K. Dąbrowska, K. Kopcińska, T. Schimanek (red.): Biała Księga Prawa dla Organizacji Pozarządowych, op.cit., s Dane zebrane na podstawie rejestru REGON stan na koniec III kwartału 2006 r., Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych 2006 raport z badania, Stowarzyszenie Klon/Jawor, publikacja dostępna pod adresem: 24 Dane Ministerstwa Sprawiedliwości stan na dzień 19 lutego 2007 r. 7

8 roku 2005 nie przekroczyły 10 tysięcy zł. Jest to o 3 tysiące mniej niż w roku 2003 (i o 9 tysięcy mniej niż w roku 2001). Co dziesiąta organizacja pozarządowa nie miała w roku 2005 żadnych przychodów, zaś mniej więcej jedna na pięć organizacji (20,4%) dysponowała przychodami nieprzekraczającymi 1 tys. zł. Źródła przychodów, z których w 2005 r. korzystał największy procent organizacji, to: składki członkowskie (59,5%), źródła samorządowe (43,3%) i rządowe (19,3%), darowizny od osób fizycznych (35,5%) oraz darowizny od instytucji i firm (34,5%). W całkowitej sumie środków zasilających sektor pozarządowy najwięcej pochodzi z krajowych źródeł publicznych (łącznie samorządowych i rządowych) niemal 35%. W sektorze pozarządowym w Polsce znajduje zatrudnienie około 120 tys. osób, co w przeliczeniu na pełne etaty daje 65 tys. miejsc pracy. Natomiast łączną liczbę członków organizacji w Polsce w 2004 roku można szacować na ok. 7 7,5 mln 25. Wskazuje to na wysoki poziom społecznego zainteresowania formami działania na rzecz innych i konieczność umiejscowienia w systemie prawnym aktywności obywatelskiej. Nie wystarczyło zagwarantowanie wolności zrzeszania się zaistniała konieczność systemowego określenia stosunków między państwem i organizacjami pozarządowymi oraz wolontariuszami i instytucjami korzystającymi z ich świadczeń. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowiła próbę kompleksowego uregulowania tych kwestii. Zdaniem władz, potrzeba wydania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wynikała z konstytucyjnej 26 zasady pomocniczości 27 i braku ustawowego jej rozwinięcia w odniesieniu do sposobów realizacji zadań publicznych. Dotychczasowe ustawodawstwo dotyczące problematyki samorządu terytorialnego rozwinęło zasadę subsydiarności w odniesieniu do podziału zadań między poszczególnymi szczeblami władzy publicznej, jednak nie uwzględniało traktowania jej jako podstawy określania sposobu wykonywania zadań publicznych 28. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie dotyczy najistotniejszych kwestii związanych z pomocniczością w znaczeniu horyzontalnym 29 w zakresie stykania się ze sobą działalności organów 25 Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych 2006 raport z badania, Stowarzyszenie Klon/Jawor. 26 Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (DzU 1997, nr 78, poz. 483). 27 Zasada pomocniczości nakazuje pozostawiać do wykonania zadania na możliwie najniższym poziomie organizacji społeczeństwa. Została sformułowana po raz pierwszy w encyklice Quadragesimo anno papieża Piusa XI w 1931 r. i stanowi jeden z podstawowych dokumentów społecznego nauczania Kościoła rzymskokatolickiego. Od dawna uznawana jest w doktrynie prawa publicznego. 28 Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Druk Nr 263, Sejm RP IV kadencji. 29 Pomocniczość horyzontalna opiera się na współdziałaniu i komplementarności obywateli oraz instytucji publicznych. Jej celem jest usprawnienie i ulepszenie dobra publicznego, a nie przeniesienie działalności z sektora publicznego do prywatnego. 8

9 władz publicznych, do których należy wykonywanie zadań publicznych w sferze społecznej, oraz działalności trzeciego sektora, a więc w sferze pożytku publicznego. I Czym jest działalność pożytku publicznego? 1. Organizacja pozarządowa Za priorytetowy cel ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie uznano kompleksowe uregulowanie funkcjonowania organizacji trzeciego sektora 30. W akcie tym sprecyzowano definicję organizacji pozarządowej, którą jest osoba prawna lub organizacja nieposiadająca osobowości prawnej, ale utworzona na podstawie przepisów ustaw, jeśli spełnia dwa warunki: nie jest jednostką sektora finansów publicznych i nie działa w celu osiągnięcia zysku. Do organizacji pozarządowych zaliczono fundacje i stowarzyszenia, natomiast wyłączono partie polityczne i fundacje przez nie utworzone, związki zawodowe i organizacje pracodawców, samorządy zawodowe, fundacje, których jedynym fundatorem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, oraz spółki działające na podstawie przepisów o kulturze fizycznej 31. W ustawie tej zawarta jest także definicja działalności pożytku publicznego oraz organizacji pożytku publicznego 32. Działalnością pożytku publicznego jest więc działalność społecznie użyteczna prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych 33. Zgodnie z przepisami ustawy, status organizacji pożytku publicznego mogą otrzymać organizacje pozarządowe, organizacje kościelne i związki wyznaniowe oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Warunkiem uzyskania statusu organizacji pożytku publicznego jest wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, który ma charakter konstytutywny. Rozpatrywanie wniosków o wpis i nadawanie tego statusu realizuje obecnie 27 wydziałów KRS, funkcjonujących w 21 sądach rejonowych. Trzeba raz jeszcze podkreślić skalę tego zjawiska w Polsce zarejestrowanych jest ponad 55 tys. stowarzy- 30 Szerzej: Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, druk sejmowy Nr 263, Sejm IV Kadencji. 31 Ustawa w sposób szczegółowy definiuje termin organizacja pozarządowa. Jak już wspomniano, dotychczas pojęcie to występowało jedynie w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997 r. 32 Art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. 33 M. Rymsza, A. Hryniewicka, P. Derwich: Zasada pomocniczości państwa a Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, [w:] M. Rymsza (red.): Współpraca sektora obywatelskiego z administracją publiczną, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004, s

10 szeń i ponad 8 tys. fundacji 34, natomiast status organizacji pożytku publicznego posiada wciąż zaledwie 5100 podmiotów Odpłatna i nieodpłatna działalność pożytku publicznego W ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadzono ponadto podział na odpłatną i nieodpłatną działalność pożytku publicznego, odróżniając ją tym samym od działalności gospodarczej. Działalnością nieodpłatną pożytku publicznego jest działalność statutowa organizacji, za którą nie jest pobierane wynagrodzenie. Działalnością odpłatną pożytku publicznego jest działalność w zakresie wykonywania zadań należących do sfery zadań publicznych, prowadzona w ramach realizacji przez organizację pozarządową celów statutowych, za którą organizacja pobiera wynagrodzenie 36. Wynagrodzenie to nie może być wyższe od tego, jakie wynika z kalkulacji bezpośrednich kosztów tej działalności. Działalnością odpłatną organizacji jest na przykład sprzedaż towarów lub usług wytworzonych lub świadczonych przez osoby bezpośrednio korzystające z działalności pożytku publicznego. Oznacza to, że organizacje, których podopieczni w ramach prowadzonej przez organizację działalności statutowej wytwarzają różnego rodzaju rzeczy lub świadczą usługi, mogą je sprzedawać i uzyskane w ten sposób środki przeznaczać na finansowanie działalności organizacji, bez konieczności zgłaszania działalności gospodarczej. Działalnością odpłatną organizacji jest również sprzedaż przedmiotów darowizn na cele prowadzenia działalności pożytku publicznego. W związku z tym, jeżeli organizacja sprzedaje otrzymane wcześniej dary rzeczowe, a następnie uzyskane w ten sposób pieniądze przeznacza na prowadzenie działalności pożytku publicznego, to również tego typu działalność nie jest traktowana jako działalność gospodarcza 37. Warto zauważyć, że w 2006 r. 14,7% organizacji zadeklarowało, że prowadzi działalność odpłatną nie dla zysku, podczas gdy w roku 2004, kiedy taka możliwość była nowością, zajmowało się nią zaledwie kilka procent organizacji (ok. 4%). Działalność gospo- 34 Dane zebrane na podstawie rejestru REGON stan na koniec III kwartału 2006 r., Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych 2006 raport z badania, Stowarzyszenie Klon/Jawor, publikacja dostępna pod adresem: Badanie Kondycja sektora organizacji pozarządowych w Polsce 2006 zostało przeprowadzone przez CBOS na zlecenie Stowarzyszenia Klon/Jawor. Zrealizowano je w ramach Programu Trzeci Sektor, finansowanego przez Trust for Civil Society in Central & Eastern Europe i Fundację im. Stefana Batorego. 35 Dane Ministerstwa Sprawiedliwości stan na dzień 19 lutego 2007 r. 36 Art. 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. 37 I. Goliński, R. Skiba: Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa Publikacja dostępna pod adresem: s

11 darczą zadeklarowało nieco ponad 8% organizacji. Oznacza to, że w ciągu ostatnich 2 lat udział organizacji ją prowadzących zmniejszył się dwukrotnie (w roku 2004 było ich 16%) 38. II Obowiązki organizacji pożytku publicznego w zakresie sprawozdawczości Na organizacje pożytku publicznego nałożono szereg obowiązków, do których należy sporządzanie i ujawnianie sprawozdań finansowych i merytorycznych z działalności organizacji, przedkładanie ich ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego oraz poddawanie się innym formom kontroli ze strony administracji publicznej w zakresie prawidłowości korzystania z uprawnień określonych w ustawie. Organizacja pożytku publicznego jest zobowiązana do sporządzenia rocznego sprawozdania merytorycznego i finansowego ze swojej działalności. Ma ponadto obowiązek upublicznić swoje sprawozdanie w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego treścią wszystkim zainteresowanym osobom może to nastąpić przez wyłożenie w siedzibie organizacji, opublikowanie na stronach internetowych 39. Innymi słowy, podmioty, które uzyskały status organizacji pożytku publicznego, podlegają dodatkowemu nadzorowi i kontroli, niezależnie od dotychczas przewidzianych w przepisach innych form nadzoru 40. Określenie terminu, w którym organizacje pożytku publicznego muszą złożyć sprawozdania merytoryczne i finansowe, wynika z przepisów rozporządzania ministra sprawiedliwości z dnia 8 maja 2001 r. w sprawie ramowego zakresu sprawozdania z działalności fundacji oraz z przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Termin ten upłynął z dniem 31 marca 2005 roku. Jak wynika z art. 52 ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Rada Ministrów przedstawi Sejmowi i Senatowi Rzeczypospolitej Polskiej w terminie do dnia 30 czerwca 2005 r. sprawozdanie z działania ustawy za okres od dnia jej wejścia w życie do dnia 31 grudnia 2004 r. Dnia 7 czerwca 2005 r. Rada Ministrów przyjęła powyższe sprawozdanie. Na stronie internetowej Departamentu Pożytku Publicznego czytamy: To ważne wyda- 38 Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych 2006 raport z badania, Stowarzyszenie Klon/Jawor, publikacja dostępna pod adresem: 39 I. Goliński, R. Skiba: Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz, Warszawa Publikacja dostępna pod adresem: s Nadzór starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia w odniesieniu do stowarzyszeń wynikający z art. 8 ust. 5 pkt.2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach oraz nadzór właściwego ministra nad fundacjami wynikający z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach. 11

12 rzenie, zarówno dla sektora organizacji pozarządowych, jak i administracji publicznej. Należy wyrazić przekonanie, że sprawozdanie stanowić będzie inspirację dla rozwoju podstaw prawnych i ekonomicznych funkcjonowania trzeciego sektora oraz poprawy sprawności działania administracji publicznej 41. Z kolei dnia 23 czerwca 2005 r. premier Marek Belka przekazał marszałkowi Senatu, zgodnie ze wspomnianym już art. 52 ustawy, sprawozdanie przyjęte przez Radę Ministrów, która upoważniła ministra polityki społecznej do reprezentowania stanowiska rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych 42. Dnia 15 stycznia 2005 r. w życie weszło rozporządzenie ministra finansów z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie obowiązku badania sprawozdań finansowych organizacji pożytku publicznego 43. Rozporządzenie nakłada na organizacje pożytku publicznego obowiązek zbadania (na podstawie ustawy o rachunkowości) swojego sprawozdania finansowego przez biegłego rewidenta, jeśli: realizują zadania publiczne zlecone, jako powierzone do wykonania lub do wspierania zadania publicznego, oraz otrzymały w roku obrotowym łączną kwotę dotacji na realizację tych zadań w wysokości co najmniej zł i osiągnęły w roku obrotowym przychody w wysokości co najmniej zł. Obowiązek ten dotyczy rocznych sprawozdań finansowych organizacji pożytku publicznego, sporządzanych za rok obrotowy rozpoczynający się w 2005 roku. Oznacza to, że organizacje pożytku publicznego podlegają mu już w 2006 r. 44. III Współpraca administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi Zgodnie z art. 5 ustawy, współpraca organów administracji publicznych i organizacji pozarządowych może polegać na zlecaniu realizacji zadań publicznych, wzajemnym informowaniu się o planowanych kierunkach działalności i współdziałania w celu zharmonizowania tych kierunków, konsultowaniu projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej organizacji, a także na tworzeniu wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym 45. Co istotne, organizacje mogą być nie tylko wykonawcami zadań, ale też inicjatorami i uczestnikami projektowania regulacji, jednak DzU Nr 285, poz G. Makowski: Obowiązek badania sprawozdań finansowych organizacji pożytku publicznego, 45 Art. 5 ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie. 12

13 zakres współpracy nadal w dużym stopniu zależy od polityki władz 46. Należy podkreślić, że ustawowe wyliczenie form współpracy ma charakter przykładowy, a katalog ten nie jest zamknięty. Nie można też mówić o obowiązku współpracowania we wszystkich formach wymienionych w art. 5 ust. 1, ponieważ decydują o tym sami partnerzy. Bez względu na formę współpracy, ma się ona odbywać zgodnie z zasadą pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Jak wskazuje praktyka, do dobrze skonstruowanych przepisów w tym zakresie, które dają partnerom swobodę działania i szerokie spektrum wyboru, konieczna jest tylko kultura współpracy i świadomość możliwości, jakie daje prawo de lege lata 47. Zagadnienie międzysektorowej współpracy wiąże się ściśle z koncepcją prywatyzacji usług publicznych. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przewiduje daleko idące zmiany w zasadach przekazywania organizacjom pozarządowym zadań publicznych do realizacji oraz środków finansowych na pokrycie kosztów ich wykonania. Wprowadzone zmiany mają na celu wzmocnienie pozycji organizacji wobec administracji oraz umożliwienie organizacjom obywatelskim jak najszerszego udziału w wykonywaniu usług publicznych przez zapewnienie im równego prawa realizacji zadań publicznych z administracją rządową i samorządową 48. Dlatego też kluczowe znaczenie ma dookreślenie przyznanych kompetencji oraz postępowanie zgodnie z zasadą partnerstwa. Trzeba też zaznaczyć, że jeżeli dotychczasowe doświadczenia w zakresie współpracy byłyby korzystne, to ustawa nie byłaby potrzebna. Niestety wiele samorządów uchylało się od współpracy lub w sposób znaczący ograniczało jej rozmiary. Należy podkreślić, że organizacjom pozarządowym przyznano uprawnienie występowania z inicjatywą w zakresie realizacji zadań publicznych, co pozwala na zachowanie większej niezależności wobec administracji publicznej oraz prowadzi do wspierania przez państwo działalności społecznie użytecznej. Organ administracji publicznej ma obowiązek rozważenia celowości realizacji danego zadania publicznego przez organizację. Przy rozpatrywaniu złożonej przez organizację oferty organ administracji publicznej bierze pod uwagę, czy oferta odpowiada priorytetom zadań publicznych, czy organizacja daje gwarancję realizacji zadania zgodnie ze standardami właściwymi dla danego zadania oraz 46 M. Rymsza, A. Hryniewicka, P. Derwich: Zasada pomocniczości państwa a Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, op. cit., s Współpraca administracji publicznej i organizacji pozarządowych po wejściu w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Raport końcowy z realizacji projektu badawczego Monitoring ustawy o działalności pożytku publicznego przygotowany dla Ministerstwa Polityki Społecznej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2005, s I. Goliński, R. Skiba: op.cit., s

14 czy posiada własne środki na realizację określonych zadań. Organizacja pozarządowa powinna być poinformowana o podjętej decyzji w ciągu dwóch miesięcy od daty złożenia oferty. Po dokonaniu wyboru określonej oferty organ administracji publicznej podpisuje umowę, na mocy której organizacja zobowiązuje się do realizacji zadania na określonych warunkach, a organ administracji publicznej do przekazania środków na jego realizację 49. Tymczasem wbrew oczekiwaniem w wielu przypadkach współpraca stała się trudna dopiero po wejściu w życie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego, a regulacje odnoszące się właśnie do tej sfery coraz częściej uznawane są za słaby punkt ustawy 50. Aż 37% organizacji określa powyższe przepisy jako niejasne, a 47% odczuwa negatywne skutki nadmiernie rozbudowanej biurokracji administracji publicznej 51. Departament Pożytku Publicznego Ministerstwa Polityki Społecznej zebrał dane dotyczące jednostek samorządu, które do 11 października 2004 r. uchwaliły roczne programy współpracy. Okazuje się, że stało się tak w mniej więcej co drugiej jednostce samorządu terytorialnego 52. W samym województwie mazowieckim, spośród 41 powiatów programy uchwalono jedynie w Z kolei, jak wynika z badań zrealizowanych przez Stowarzyszenie Klon/Jawor dla Departamentu Pożytku Publicznego, w 2004 r. na poziomie regionalnym z obowiązku stworzenia programu współpracy z organizacjami wywiązały się wszystkie badane urzędy marszałkowskie (z 12 województw). Programy takie uchwalone zostały też, choć nie było takiego obowiązku, w 3 urzędach wojewódzkich. W większości przypadków programy współpracy tworzone przez urzędy marszałkowskie były konsultowane z organizacjami pozarządowymi, m.in. w trakcie spotkań otwartych, konferencji, czasem ograniczyły się tylko do wywieszenia projektów w Internecie. W 2004 r. programy współpracy uchwaliła mniej więcej połowa gmin, przy czym znaczna ich część uczyniła to dopiero pod koniec roku. Gminy wiejskie uchwalały program znacznie rzadziej niż miasta tylko 40% z nich zadeklarowało, że posiada program, gdy tymczasem wśród gmin miejskich taką de- 49 Ibidem, s Szerzej: M. Arczewska: Sprawozdanie z Konferencji Rady Działalności Pożytku Publicznego poświęconej ustawie o działalności pożytku publicznego oraz perspektywom rozwoju trzeciego sektora, 51 M. Gumkowska, J. Herbst, R. Niecikowska, J. Wygnański: Głos w dyskusji nad Strategią Wspierania Inicjatyw Obywatelskich. Wybrane wyniki najnowszych badań Stowarzyszenia Klon/Jawor, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa, grudzień 2003, s Ibidem, s Dane prezentowane przez Piotra Todysa, prezesa Federacji Organizacji Służebnych MAZOWIA, podczas konferencji Rady Działalności Pożytku Publicznego poświeconej ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz perspektywom rozwoju trzeciego sektora, która odbyła się dnia 9 grudnia 2004 r. 14

15 klarację złożyło 80% samorządów. Wśród gmin miejsko-wiejskich programy współpracy uchwalono w 55% przypadków 54. Mimo że ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wprowadziła obowiązek uchwalania rocznych programów współpracy, nie określiła jednak zasad jego uchwalenia oraz nie doprecyzowała, co w tych programach powinno zostać zawarte. Dlatego też w tym zakresie konieczna jest zmiana ustawowa, polegająca w szczególności na powiązaniu programu współpracy z pracami nad budżetem jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei wnioski wynikające z projektu badawczego Monitoring ustawy o działalności pożytku publicznego przeprowadzonego przez Instytut Spraw Publicznych dla Ministerstwa Polityki Społecznej są bardziej optymistyczne. Otóż proponowane w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie formy współpracy są wysoko oceniane, jednak ich stosowanie wiąże się z kilkoma problemami przede wszystkim nie są traktowane jako obligatoryjne dla administracji publicznej. W ośrodkach, w których istnieją długie i dobre tradycje współpracy, ustawa wzmocniła jedynie istniejącą już praktykę, w innych te formy współpracy dopiero są wdrażane bądź w ogóle nie funkcjonują. Dlatego też trudno jednoznacznie ocenić ustawę pod tym względem. Wiele organizacji pozarządowych wykazuje ignorancję w kwestii znajomości przepisów ustawy, przez co nie jest w stanie w pełni wykorzystać możliwości, które stwarza jej ten akt prawny 55. Zgoła inne wnioski płyną z badań Opinie radnych o organizacjach pozarządowych i współpracy międzysektorowej zrealizowanych przez Instytut Spraw Publicznych dla Ministerstwa Polityki Społecznej. Otóż radni nie tylko nie mają wiedzy na temat trzeciego sektora i nie interesują się tą tematyką, ale co więcej, nie są też zainteresowani rozwijaniem współpracy z organizacjami pozarządowymi. W opinii radnych programy współpracy są czynnikiem zwiększającym biurokrację i trudno je powiązać z budżetem samorządu Monitoring działania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2004, raport z badań dostępny pod adresem: 55 Współpraca administracji publicznej i organizacji pozarządowych po wejściu w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Raport końcowy z realizacji projektu badawczego Monitoring ustawy o działalności pożytku publicznego przygotowany dla Ministerstwa Polityki Społecznej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2005, s G. Makowski: Brakujący element, czyli gdzie jest miejsce radnych w systemie współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych, Trzeci Sektor 2006, nr 5, wiosna, s

16 IV Finansowanie działalności pożytku publicznego ze środków publicznych Finansowanie działalności pożytku publicznego ze środków publicznych możliwe jest w drodze wspierania realizacji zadań publicznych oraz przez powierzanie realizacji zadań publicznych. Wspieranie realizacji zadań publicznych polega na dofinansowywaniu zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych działalności statutowej organizacji, jeśli mieści się ona w ustawowej sferze pożytku publicznego. Z kolei drugim trybem przekazywania środków finansowych organizacjom pozarządowym jest zlecanie wykonania zadań publicznych, które polega na przeniesieniu zobowiązań na podmiot niepubliczny wraz z przekazaniem środków niezbędnych do ich wykonania 57. Co istotne, finansowanie zadań odbywa się w drodze otwartego konkursu. Ustawa zawiera więc przepisy dotyczące jego ogłaszania, kryteriów rozpatrywania ofert oraz warunków realizacji i kontroli powierzonego zadania z zachowaniem zasady jawności i przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej 58. W konkursie ofert mogą brać udział organizacje pozarządowe, organizacje kościelne, związki jednostek administracji samorządowej oraz jednostki organizacyjne podległe organom administracji publicznej lub przez nie administrowane. W kwestii powierzania zadań ustawodawca zastrzegł możliwość postępowania na zasadach i w trybie określonym przez przepisy o zamówieniach publicznych 59. Powyższe rozwiązanie dopuszcza podmioty komercyjne do ubiegania się o środki publiczne na wykonanie danego zadania i likwiduje zasadę pierwszeństwa organizacji sektora obywatelskiego w ubieganiu się o te środki. Podsumowując, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 ustawy samorządy mają obowiązek nie tylko uchwalić roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi, ale także zlecać realizację zadań publicznych w drodze konkursu ofert, do którego mogą przystąpić organizacje prowadzące działalność w sferze pożytku publicznego. Ponieważ przepis ten wszedł w życie dopiero od 1 stycznia 2004 r., znaczna część samorządów ogłosiła ze znacznym opóźnieniem konkursy na realizację zadań publicznych. Władze lokalne tłumaczyły się tym, że nie zdążyły jeszcze uchwalić rocznych programów współpracy oraz 57 Dnia 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania. Wydanie aktu wykonawczego było wykonaniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (DzU. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.). 58 DzU Nr 112, poz Szerzej o tym w: M. Arczewska, T. Pisula: Poland, [w:] The Availability of and Access to Public Procurement Information in the Czech Republic, Hungary and Poland, Transparents Markets, Buenos Aires

17 że nie warto ogłaszać konkursów na starych zasadach, skoro od nowego roku przepisy się zmienią i całą procedurę trzeba będzie powtarzać. Dlatego też niezwykle istotny jest fakt, iż 19 grudnia 2003 r. Sejm uchwalił w trybie pilnym Ustawę o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawy: Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 60. Dla organizacji pozarządowych najistotniejszy był art. 2 tej ustawy. Zgodnie z jego treścią do dnia 1 czerwca 2004 r. jednostki samorządu terytorialnego mogą zlecać realizację zadań publicznych w sferze określonej w art. 4 ustawy [o pożytku publicznym i o wolontariacie] (...) w trybie określonym w uchwale, stanowiącej przepis prawa miejscowego, wydanej na podstawie art. 118 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 17 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu. Oznaczało to, że samorządy lokalne mogły zlecać organizacjom pozarządowym realizację zadań publicznych na zasadach wynikających z art. 118 ustawy o finansach publicznych. Umowy, opierające się na starych przepisach, można było podpisywać do 1 czerwca 2004 r. Warto dodać, że w opinii uczestników konferencji Rady Działalności Pożytku Publicznego poświęconej ustawie o działalności pożytku publicznego, która odbyła się 9 grudnia 2004 r. i to zarówno urzędników, jak i przedstawicieli organizacji pozarządowych, konkurs ofert budzi coraz więcej kontrowersji. Zdaniem praktyków, opóźnia on możliwość korzystania ze środków i utrudnia działania, dlatego też coraz częściej podnoszony jest postulat stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych 61. Z kolei jak wynika z przywoływanych już badań Instytutu Spraw Publicznych, w ramach ustawy dochodzi do faworyzowania dużych, silnych organizacji o wyrobionej pozycji i kontaktach z administracją publiczną kosztem organizacji mniejszych, które nie mają statusu organizacji pożytku publicznego DzU Nr 228, poz M. Arczewska: Sprawozdanie z Konferencji..., op.cit. 62 Współpraca administracji publicznej i organizacji pozarządowych po wejściu w życie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Raport końcowy z realizacji projektu badawczego Monitoring ustawy o działalności pożytku publicznego przygotowany dla Ministerstwa Polityki Społecznej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2005, s

18 V Zwolnienia podatkowe i inne przywileje 1. Podstawowe zwolnienia podatkowe przysługujące organizacjom pozarządowym Warto przypomnieć, że organizacji pożytku publicznego przysługuje, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od nieruchomości, podatku od czynności cywilnoprawnych, opłaty skarbowej, opłat sądowych ale tylko w odniesieniu do prowadzonej przez nią działalności pożytku publicznego. Ponadto organizacja pożytku publicznego może, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, nabywać na szczególnych warunkach prawo użytkowania nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego 63. Organizacja pozarządowa, która uzyskała status organizacji pożytku publicznego, jest obowiązana wypełnić zobowiązania wynikające ze zwolnień podatkowych, z których korzystała przed dniem uzyskania statusu organizacji pożytku publicznego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Jeśli utraci ona status organizacji pożytku publicznego, traci również prawo do korzystania ze zwolnień wynikających z posiadania tego statusu 64. Większość organizacji pozarządowych nie płaci podatku od uzyskiwanych dochodów, jeżeli dochody te zostaną przeznaczone na cele statutowe. Dodatkowo, zgodnie z przepisami wprowadzającymi ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zastosowano nowe zwolnienie w zakresie podatku dochodowego od osób prawnych. Podatku tego nie płacą organizacje, które uzyskają status organizacji pożytku publicznego 65. Przepisy przewidują możliwość zwolnienia z opodatkowania jedynie niektórych dochodów organizacji. Dotyczy to części dochodów przeznaczonych, a następnie wydatkowanych na cele preferowane przez ustawodawcę. W szczególności jest to: działalność naukowa, naukowo-techniczna, oświatowa, kulturalna, w zakresie kultury fizycznej i sportu, ochrony środowiska, wspierania inicjatyw społecznych na rzecz budowy dróg i sieci telekomunikacyjnych na wsi oraz zaopatrzenia wsi w wodę, dobroczynności, ochrony zdrowia i pomocy 63 Zgodnie z opinią Ministerstwa Transportu i Budownictwa z dnia 17 stycznia 2006 r.: Na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2004 r. Nr 261, poz z późn. zm.) nieruchomość stanowiąca własność jednostek samorządu terytorialnego może być zbywana w drodze bezprzetargowej, między innymi osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także może być przekazana w ten sam sposób organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. 64 Art. 24 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. 65 R. Skiba: Zmiany w podatkach dochodowych obowiązujące od 1 stycznia 2004 r., [w:] oo2.gazeta.ngo.pl, Nr , s

19 społecznej, rehabilitacji zawodowej i społecznej inwalidów oraz kultu religijnego. Przeznaczenie, a następnie wydatkowanie uzyskanych środków na powyższe cele statutowe powoduje objęcie tej części dochodu zwolnieniem z opodatkowania, przeznaczenie ich na inne cele zaś opodatkowanie na zasadach ogólnych. Katalog zwolnień wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 budzi wiele kontrowersji. Zdaniem przedstawicieli Ministerstwa Finansów w przyszłości do powyższych przepisów wprowadzić należy obowiązkowy pay out, a więc termin, do którego organizacje pozarządowe musiałyby wydatkować środki przeznaczone na cele statutowe. Obecnie, zgodnie z art. 17 ust. 1f, zwolnienie to stosuje się bez względu na termin wydatkowania dochodu 66. Trzeba też pamiętać o niebagatelnym znaczeniu orzecznictwa dla praktyki. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fundacja, która chce skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku dochodowym od osób prawych, a więc ze względu na cel swojej działalności statutowej, musi go ściśle określić w statucie. Zwolnienie nie jest możliwe, jeżeli cel nie wynika wprost z treści statutu. Nie można ustalić go w drodze wykładni, ponieważ nie leży to w kompetencji organów podatkowych. Powyższe orzeczenie dotyczy Fundacji BORIS, która ubiegała się o zwolnienie z podatku w 2002 r., powołując się na prowadzenie dzielności oświatowej oraz w dziedzinie pomocy społecznej 67. Mimo iż izba skarbowa nie podważyła faktycznego prowadzenia działalności o takim charakterze przez fundację, to jednak uznała, iż cele określone w statucie ( rozszerzanie wiedzy o organizacjach pozarządowych i szeroko rozumiana problematyka socjalna nie są tożsame z celami wynikającymi przepisów ustawy ( działalność oświatowa oraz w dziedzinie zdrowia i pomocy społecznej ). Przykład ten wskazuje, iż linia orzecznictwa w tym zakresie może być dla trzeciego sektora w przyszłości bardzo niekorzystna Ulga podatkowa związana z darowizną na rzecz organizacji pozarządowej Trzeba też pamiętać o innym aspekcie zwolnień z podatku dochodowego. Otóż, zarówno osoby prawne, jak i osoby fizyczne mogą skorzystać z ulgi podatkowej, jeżeli przekażą 66 M. Arczewska: Zasady opodatkowania dochodów organizacji pozarządowych, artykuł dostępny pod adresem: 67 G. Makowski: Fundacje starające się o zwolnienie podatkowe muszą zadbać o to, aby mieć w swoich statutach odpowiednie zapisy, artykuł dostępny pod adresem: 68 D. Frey: Cel musi być w statucie, Rzeczpospolita 2004, artykuł dostępny pod adresem: 19

20 darowizny na rzecz organizacji pozarządowych, prowadzących działalność w szerokiej sferze zadań opisanych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Co istotne, dotyczy to wszystkich organizacji pozarządowych, a nie tylko organizacji posiadających status organizacji pożytku publicznego. Niekorzystne dla organizacji jest jednak wprowadzenie limitów darowizn. W 2004 r. zmniejszono z 15% do 10% limit odliczeń od dochodu darowizn na preferowane cele, dokonywanych przez firmy, rozszerzając jednocześnie katalog celów objętych preferencjami podatkowymi 69. Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że na przykład w 2002 r. z odliczenia od dochodu skorzystało firm (9,5% firm wskazujących dochód za dany rok podatkowy), a przeciętna odliczona kwota wynosiła zł 70. Przypomnijmy, że w 2004 r. osoby fizyczne, zgodnie z art. 26 ust.1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, mogły odliczyć tylko darowizny do wysokości 350 złotych, a firmy, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, do wysokości 10% ich dochodów 71. W lipcu 2004 r. Ministerstwo Finansów zaproponowało, aby w odniesieniu do darczyńców będących osobami fizycznymi odliczenie od dochodu kwoty 350 zł, zastąpić w 2005 r. odliczeniem od podatku 19% wartości darowizny, w kwocie nie wyższej niż 300 zł. Przedstawiciele resortu argumentowali, że pozostawienie limitu kwotowego w takiej formie jest niezbędne i tylko takie zmiany są w granicach możliwości budżetowych. Ponadto, podatnicy mogą korzystać z możliwości przekazania 1 procenta na rzecz organizacji pożytku publicznego, co zdaniem Ministerstwa Finansów jest już znaczną korzyścią. Projektowany przepis ustawy o podarku dochodowym od osób fizycznych (art. 27e ust. 2) miał mieć następującą treść: Zmniejszenie podatku nie może przekraczać za rok podatkowy iloczynu najniższej stawki, określonej w skali podatkowej, o której mowa w art. 27 ust 1 i wartości dokonanej darowizny, nie więcej jednak niż 300 zł. Innymi słowy, w 2005 r. podatnik mógłby dokonać darowizny w wysokości 1579 zł, tak aby odliczyć wynikające z przepisu 300 zł. Tymczasem rozwiązaniem, które Rada Działalności Pożytku Publicznego uznawała za właściwe, było powrócenie do procentowego limitu odliczeń w wysokości obowiązującej w 2002 r. Zespół ds. podatkowych, działający przy Radzie Działalności Pożytku Pu- 69 Do końca 2003 r. cele preferowane określały bezpośrednio ustawy o podatkach dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych. Od 2004 r. cele te są wskazane w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. 70 Za: Opinia w sprawie proponowanych przez Ministerstwo Finansów zmian w zakresie i wysokości ulg podatkowych w podatku dochodowym od osób fizycznych związanych ze wspieraniem organizacji pozarządowych działających w sferze pożytku publicznego, Spółka doradztwa podatkowego Ożóg, Stolarek, Wolniewicz i Wspólnicy sp. z. o.o., Warszawa 19 lipca 2004, s Ibidem, s