Skarżący: Rada Miasta Sejny ul. Piłsudskiego Sejny

Transkrypt

1 Sejny, dnia 05 maj 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ul. H. Sienkiewicza Białystok za pośrednictwem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku ul. Branickiego Białystok Skarżący: Rada Miasta Sejny ul. Piłsudskiego Sejny Strona przeciwna: Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku ul. Branickiego Białystok SKARGA na uchwałę Nr 1578/16 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku z dnia 31 marca 2016 r. Na podstawie 98 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teks jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.446) i art. 3 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, 1101, 1529, z 2014 r. poz. 183, 543, z 2015 r. poz. 658, 1191, 1224, 1269, 1311, z 2016 r. poz. 394.) Rada Miasta Sejny wnosi o: - uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. - wnosimy o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. UZASADNIENIE Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zakwestionowała, bowiem część uchwały Nr XX/83/16 Rady Miasta Sejny z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia budżetu Miasta Sejny na rok 2016 oraz uchwały Nr XXIII/95/16 Rady Miasta Sejny z dnia 23 marca 2016 r. w sprawie zmian w budżecie Miasta Sejny na 2016 rok, zmieniające budżet miasta Sejny i nakazała dokonać w niej zmian. Radni tego nie zrobili, twierdząc, że Izba jest w błędzie. Klub Edukacja Zdrowie Praca wniósł o zmianę w planie wydatków budżetowych Zmniejszenie: Dział 900 rozdział ,00 Dział 801 rozdział ,00

2 ,00 Dział 801 rozdział , ,00 Dział 801 rozdział , ,00 Ogółem ,00 Zwiększenie: Dział 900 rozdział ,00 Dział 921 rozdział ,00 Dział 758 rozdział ,00 Ogółem ,00 Uzasadnienie proponowanych zmian -W odniesieniu do proponowanych zmian w budżecie dotyczących ochrony środowiska dział 900 proponujemy, że środki z umorzenia pożyczki będą wykorzystane na przygotowanie projektu technicznego kanalizacji ulicy Marchlewskiego i przyległych. Wydatki te były zaplanowane i pozytywnie zaopiniowane również przez RIO w Białymstoku w roku Nadmieniam, że od miesiąca lipca bieżącego roku wg ustawodawstwa Unii Europejskiej będą naliczane wysokie kary pieniężne za niepodłączone posesje do kanalizacji miejskiej, która jest niezbędna w naszym mieście do funkcjonowania utworzonej w ubiegłym roku w Sejnach Podstrefy, Suwalskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, która w przyszłości daje wizerunek rozwoju i zmniejszenia bardzo dużego bezrobocia w mieście. Inwestycja w uzbrojenie Podstrefy SSSE w Sejnach powinna być traktowana jak pozytywny element poprawiający finanse Miasta, ponieważ, zgłaszają się już inwestorzy chętni do zakupienia terenów inwestycyjnych, to da kwotę około 1 miliona dochodu. Radni w trosce o finanse Miasta walczą o kanalizację uzbrojenie terenu w celu sprzedaży terenów pod inwestycję a Kolegium RIO uniemożliwia realizację wcześniej pozytywnie zaopiniowanych celów. - wzorem roku ubiegłego w pozytywnie zaopiniowanym przez Kolegium RIO w Białymstoku budżecie miasta Sejny na 2015 rok, proponujemy żeby była utworzona rezerwa oświatowa utworzona ze zwiększonej kwoty przeznaczonej na rok 2016 w odniesieniu do wykonania 2015 przekazana wszystkim szkołom w wysokości ok. 10% nadwyżki. Nadmieniam, że nadwyżka ta nie ma racjonalnego uzasadnienia, nie ma żadnych przesłanek, aby zwiększać tak znacznie wynagrodzenia. Dodatkowym argumentem przemawiającym za utworzeniem rezerwy oświatowej jest protokół z kontroli RIO w Białymstoku wskazujący na niedopłatę dotacji dla placówek oświatowych z litewskim językiem nauczania. Burmistrz Miasta Sejny zaskarżył powyższą uchwałę do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku (dalej również, jako: "RIO"), zarzucając Radzie Miasta, wprowadzenie do przedstawionego projektu budżetu poprawek, na które jako organ wykonawczy gminy nie wyraził zgody. Burmistrz Miasta Sejny nie zgodził się na zmiany w budżecie i zarzucił, że Rada weszła w zakres kompetencji

3 przysługujących Burmistrzowi, jako kierownikowi urzędu. W ocenie Kolegium RIO, podejmując uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu Rada Miasta Sejny przekroczyła zakres swoich kompetencji, gdyż dokonała takich zmian w przedstawionym przez Burmistrza Miasta projekcie budżetu, które nie były objęte jego inicjatywą i na które nie wyraził On zgody. Tym samym, zdaniem Kolegium RIO, Rada Miasta naruszyła w sposób istotny art. 240 ust. 2 w związku z art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 33 ust. 1, 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miasta zarzuca, że Kolegium RIO nie zwróciło uwagi na fakt bezsporny, że Burmistrz świadomie i z premedytacją nie wykonuję uchwał Rady Miasta Sejny. W roku 2014 i 2015 nie wykonał projektu kanalizacji ulicy Marchlewskiego i przyległych. W badaniu budżetu roku 2014, 2015 nie dostrzegło nieprawidłowości a te same uchwały w roku 2016 są niezgodne z prawem, należy zadać pytanie, kiedy Kolegium RIO jest obiektywne. W związku z powyższym dbając o interes Miasta Sejny zwracamy się do Sądu o prawidłową ocenę prawną. Zmieniając budżet Kolegium RIO narusza - art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz ze zm.), poprzez przeprowadzenie postępowania nadzorczego i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta w sytuacji, gdy nie była ona dotknięta nieprawidłowościami uzasadniającymi takie rozstrzygnięcie, - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem, podczas gdy uchwała nie jest dotknięta taka wadą, - art. 240 ust. 2 w zw. z art. 233 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może, bez zgody zarządu tej jednostki, wprowadzić zmian w projekcie uchwały budżetowej, gdy zmiany te nie prowadzą do zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, iż art. 240 ust. 2 i art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych ustanawiają wzajemne relacje organów jednostki samorządu terytorialnego w pracach nad budżetem tej jednostki na dany rok. W ocenie strony skarżącej, posiadanie inicjatywy w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej oznacza możliwość dokonania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego wyboru momentu uruchomienia procedury uchwalenia budżetu oraz przygotowanie projektu uchwały budżetowej. Projekt ten stanowi podstawę prac organu stanowiącego i zakreśla ramy, w których organ ten może współdecydować o kształcie budżetu. Zgodnie jednak z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, uchwalanie budżetu należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zatem to na organie stanowiącym ciąży odpowiedzialność za rzetelne, legalne i gospodarne przygotowanie planu finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy nie ma jednak swobody w tych pracach, bowiem jak

4 wyżej wskazano, związana jest ramami określonymi w projekcie przygotowanym przez organ wykonawczy. W szczególności nie może wprowadzać w projekcie zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu, o czym stanowi art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zmiany powodujące wymienione skutki mogą być wprowadzone tylko za zgodą zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Przedstawione zasady prac nad budżetem oparte są na wykładni językowej, ale zgodne także z wykładnią funkcjonalną. Kompetencje poszczególnych organów są, bowiem wyraźnie określone i wyważone, tzn. żaden z organów nie jest faworyzowany i rola żadnego z nich nie jest iluzoryczna. Tymczasem, wykładnia przedstawiona w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO jest zdaniem strony skarżącej, nie tylko rażąco niezgodna z językowym rozumieniem art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ale w sposób nieuprawniony sprowadza kompetencje organu stanowiącego do przyjęcia bądź odrzucenia w całości projektu przygotowanego przez organ wykonawczy, bez możliwości konstruktywnego współtworzenia budżetu z ograniczeniami wynikającymi z cytowanego przepisu. Wskazano przy tym, że powołana przez organ nadzoru zasada "dozwolone jest tylko to, co wynika z przepisów prawa" znajduje zastosowanie w stosunkach zewnętrznych administracji, tj. takich, które skierowane są do obywateli i innych podmiotów, które nie znajdują się w ramach aparatu państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz ze zm.), dalej, jako: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl 1 2 p.u.s.a, kontrola, o której mowa w 1, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Należy również dodać, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art p.p.s.a.. Zasadnicza kwestia sporna pomiędzy stronami sprowadza się w niniejszej sprawie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Rada Miasta Sejny była uprawniona do uchwalenia budżetu w innym kształcie niż zaproponowany Jej przez Burmistrza Miasta w projekcie uchwały budżetowej, przedstawionym w trybie art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

5 W związku z rozstrzygnięciem tej kwestii, zajęcia stanowiska przez Sąd wymaga jednak na wstępie jej aspekt podmiotowy i zagadnienie zdolności procesowej strony skarżącej. W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (opubl.: ONSAiWSA 2013/2/21 oraz Lex nr ), Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach ze skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. I choć powołana wyżej uchwała NSA dotyczyła kategorii spraw ze skargi na uchwałę rady gminy, a w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez Kolegium RIO, to jednak z uwagi na to, iż w tle powstałego w niniejszej sprawie sporu jest właśnie uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a ponadto z uwagi na to, że w sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w końcowej części tezy uchwały NSA, tj. konieczność zapewnienia radzie gminy prawa do ochrony sądowej, sformułowana w tej uchwale ocena znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Według zasady wyrażonej w wymienionej uchwale NSA, to wójt (burmistrz, prezydent miast) reprezentuje gminę w postępowaniu sądowo-administracyjnym, z zastrzeżeniem jednak, że nie dotyczy to spraw, w których zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Wskazując w uzasadnieniu na przykładowe stany faktyczne, w których może zachodzić wspomniane wyżej niebezpieczeństwo, NSA stwierdził, że takim przypadkiem może być m.in. konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta. W niniejszej sprawie zaistniał taki właśnie szczególny przypadek. Odnosząc, zatem treść powołanej uchwały do okoliczności rozpoznawanej sprawy, uznać należy, że Rada Miasta Sejny mogła być stroną skarżącą w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność części postanowień podjętej przez Nią uchwały. Sprawa ta dotyczy, bowiem sporu między Nią a Burmistrzem, którego racje zostały uwzględnione w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Kolegium RIO. Trudno, bowiem przyjąć, aby w tej konkretnej sprawie, to Burmistrz Miasta Sejny był zainteresowany we wniesieniu skargi na ww. akt nadzoru. Nadmienić należy, że na zdolność procesową Rady Gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 1 czerwca 2004 r. - sygn. akt OSK 289/04, z dnia 6 grudnia 2007 r. - sygn. akt II OSK 1456/07, z dnia 16 lutego 2011 r. - sygn. akt II GSK 224/10, z dnia 4 sierpnia 2011 r. - sygn. akt II OSK 168/11, czy postanowieniu z 10 marca 2009 r. o sygn. II OSK 706/07). W szeregu orzeczeniach NSA nie kwestionował zaś tej zdolności (m.in. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013r. - II OSK 1458/13, czy z dnia 27 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 163/13).

6 W związku z zarzutami skargi zauważenia natomiast wymaga, że pomiędzy analizowanymi w niniejszej sprawie przepisami art. 233 pkt 1 i art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zachodzi funkcjonalny związek określający kompetencje organu stanowiącego i wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie uchwalania budżetu na poszczególnych etapach procedury uchwałodawczej. Sąd przychyla się do stwierdzenia wyrażonego w powołanym w skardze wyroku NSA z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 163/13 (opubl.: iż normy ustanowione w tych przepisach mają charakter komplementarny, co pozwala wywodzić, że niezasadne jest nadawanie, tak jak chce tego w niniejszej sprawie Kolegium RIO, przepisowi art. 233 pkt 1 ww. ustawy rangi zasady, wobec której przepis art. 240 ust. 2 ustawy ma znaczenie pomniejsze, nie mające wpływu na zakres stosowania art. 233 pkt 1 (s. 8 uzasadnienia zaskarżonej uchwały RIO). Wskazać, zatem należy, że w myśl art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 238 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania - do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Stosownie do ust. 2 ww. przepisu, wraz z projektem uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedkłada organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego i regionalnej izbie obrachunkowej: 1) uzasadnienie do projektu uchwały budżetowej; 2) inne materiały określone w uchwale, o której mowa w art W myśl zaś art. 240 ust. 2 ww. ustawy, bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Analizowane unormowania rozdzielają w wyraźny sposób kompetencje organu stanowiącego i organu wykonawczego w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz w zakresie podjęcia uchwały budżetowej. Niewątpliwe w świetle brzmienia powyższych przepisów jest to, że o ile wyłączną kompetencję w zakresie inicjatywy uchwałodawczej w sprawie uchwalenia uchwały budżetowej należy przypisać organowi wykonawczemu jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego, to prawo do podejmowania uchwał w sprawie budżetu należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego tej jednostki. Powyższe znajduje potwierdzenie w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. uchwalanie budżetu gminy.

7 Problematyczne jest natomiast wytyczenie zakresu kompetencji obu tych organów (w zakresie inicjatywy uchwałodawczej oraz w zakresie uchwalania), w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. gdy do przedłożonego przez organ wykonawczy projektu uchwały budżetowej na rok 2015, organ stanowiący wprowadza poprawki, pomimo braku zgody organu wykonawczego. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji niezbędne jest wyważenie uprawnień i związanych również z nimi obowiązków spoczywających na tych organach, w taki sposób, aby rola żadnego z nich nie okazała się w tym procesie iluzoryczna. Skład orzekający w sprawie podziela wyrażone przez NSA w powołanym już wyroku o sygn. akt II GSK 163/13 stanowisko, że co do zasady inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego nie wiąże organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przysługującą organowi wykonawczemu inicjatywę uchwałodawczą rozumieć należy bowiem jedynie jako prawo do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad. Powyższe nie oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Inicjatywa uchwałodawcza, co do zasady nie wiąże, bowiem organu stanowiącego, w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Z tego względu w orzecznictwie sądowym sygnalizowano jeszcze na gruncie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz ze zm.), że należy odróżnić kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 183 ust. 2 (odpowiednik art. 240 ust. 2 obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.), od dokonywania zmian w przedmiocie nie- objętym inicjatywą organu wykonawczego. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi, bowiem niewątpliwie istotne naruszenie prawa. W wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09 (opubl.: NSA wyraził na tym tle stanowisko, że o ile w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 183 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, o tyle w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. Tym samym NSA wyraźnie rozróżnił procedurę uchwalania uchwały budżetowej od procedury uchwalania w toku roku budżetowego zmian w już przyjętym budżecie. Na podobny skutek zakresu dopuszczalnych zmian w projekcie organu wykonawczego wskazał NSA w powołanym w skardze wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 163/13, w którym zaakcentowano, że granice wyznaczone treścią przepisów art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w których operuje organ stanowiący, podejmując na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę w sprawie zmiany uchwały budżetowej, są uzależnione m.in. od zakresu przekazanej mu do rozpatrzenia

8 i uchwalenia materii. Organ stanowiący jest, zatem ograniczony nie tylko wymogami wynikającymi expressis verbis z ww. art. 240 ust. 2 ustawy, w świetle, których nie jest uprawniony on do wprowadzania do projektu organu wykonawczego zmian, których przyjęcie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego, ale również ogranicza go zakres materii przekazanej do unormowania przez organ wykonawczy. Podkreślenia jednak wymaga, że stan faktyczny, w jakim zapadł przedmiotowy wyrok NSA dotyczył odmiennej sytuacji aniżeli ta, która wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż dotyczył procedury uchwałodawczej zainicjowanej projektem uchwały, o którym mowa w art. 233 pkt 3 ustawy, tj. dotyczącym zmiany uchwały budżetowej. W takiej sytuacji, kiedy proponowane zmiany dotyczą zwykle wycinka budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w świetle przywołanego wyżej orzecznictwa sądowego, organ stanowiący nie ma podstaw do wyjścia, bez zgody organu wykonawczego, poza materię zakreśloną projektem uchwały przygotowanym przez organ wykonawczy. Tym samym nie może wprowadzić zmian w budżecie w części nieobjętej wnioskiem organu wykonawczego. Zupełnie odmienna jest jednak sytuacja, w której zainicjowana przez organ wykonawczy procedura uchwałodawcza dotyczy uchwały budżetowej na konkretny rok budżetowy i która jest inicjowana przez projekt uchwały wymieniony w art. 233 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Przedmiotem stanowionego w toku tej procedury prawa są, bowiem wszystkie elementy budżetu na dany rok, tj. wszystkie jego dochody i wydatki. Zdaniem Sądu, w takim przypadku, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ stanowiący może dokonać zmian w projekcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z zachowaniem wymogów określonych w art. 240 ust. 2 ustawy, tj. pod warunkiem, iż w wyniku tych zmian nie wzrośnie deficyt jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób, bowiem odmówić organowi stanowiącemu prawnej możliwości wpływania na treść podejmowanej przez ten organ uchwały budżetowej. Z uwagi na brzmienie art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie ma podstaw do formułowania tezy, która legła u podstaw zaskarżonego w niniejszej spraw rozstrzygnięcia nadzorczego, że podejmując uchwałę budżetową organ stanowiący może tylko przyjąć proponowany projekt w całości lub też w całości go odrzucić. Prezentowane przez Kolegium RIO stanowisko nie uwzględnia kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i stoi w sprzeczności z brzmieniem zarówno art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak i wskazanego wyżej art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wykładnia literalna ostatniego z ww. przepisów wskazuje, że organ stanowiący nie może bez zgody organu wykonawczego, wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej tylko takich zmian, które powodowałyby zmniejszenie dochodów budżetu lub zwiększenie jego wydatków, o ile w każdym z tych przypadków prowadziłyby one jednocześnie do zwiększenia deficytu. Organ stanowiący może, zatem ustalić dochody i wydatki budżetu w innej wysokości, niż to przewiduje projekt organu wykonawczego, może dokonać przesunięć wydatków na poszczególne zadania, czy też wykreować nowe

9 zadania nieujęte w przedłożonym projekcie (p. C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2003, s. 366). Ciąży na nim przy tym obowiązek zagwarantowania środków na realizację zadań jednostki samorządu terytorialnego i zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zleconych ustawami zadań lub zadań przyjętych na podstawie porozumień z administracją rządową bądź innymi jednostkami samorządu terytorialnego, ale również zabezpieczenia środków na obsługę deficytu i pokrycie zaciągniętych zobowiązań. Naszym zdaniem, nie znajduje uzasadnienia dogmatyczne założenie Kolegium RIO o braku kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie redukowania wysokości wydatków bieżących, w tym wydatków na wynagrodzenia i innych wydatków z tym związanych. Jedynym wymogiem, jakim i w tym zakresie organ stanowiący zobligowany jest przestrzegać, jest warunek zagwarantowania środków na realizację zadań obowiązkowych jednostki samorządu terytorialnego. Dynamicznie zmieniające się warunki otoczenia zewnętrznego, niestabilna sytuacja finansowa i płatnicza powodują, bowiem konieczność aktualizowania danych przyjętych również i w zakresie wydatków bieżących w celu pełnej realizacji założonych zadań i przedsięwzięć jednostki samorządu terytorialnego. Zmniejszenie wysokości tych wydatków nie może jednak skutkować niemożliwością wypełniania przez jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił argumentacji Kolegium RIO, iż brak możliwości wnoszenia przez organ stanowiący poprawek do projektu uchwały budżetowej potwierdza spoczywający na organie wykonawczym ciężar odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz zmiana pozycji ustrojowej organów wynikająca z bezpośredniego wyboru organu wykonawczego. Jak już wyżej podkreślono, możliwości odmiennego ukształtowania przez organ stanowiący budżetu w stosunku do projektu organu wykonawczego zostały ograniczone przez brzmienie art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i to właśnie ten przepis stanowi dla organu wykonawczego gwarancję, iż na skutek poprawek wprowadzonych przez organ stanowiący nie wystąpi sytuacja, w której doszłoby do zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do założeń organu wykonawczego. Zwiększenia niezależności organu wykonawczego w stosunku do organu stanowiącego, które niewątpliwie nastąpiło w stanie prawnym obowiązującym od dnia 27 października 2002 r., tj. od dnia wejścia w życie zasadniczej większości przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), nie można natomiast traktować, jako podstawy do wywodzenia koncepcji o wyłącznym decydowaniu organu wykonawczego o kształcie budżetu jednostki samorządowej, skoro jak już wyżej wskazano, przepisy prawa (art. 18 art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych) jednoznacznie określają zakres kompetencji organu stanowiącego w tym zakresie.

10 W niniejszej sprawie, zarzucając Radzie Miasta brak kompetencji do kształtowania budżetu w zakresie wskazanych wyżej wydatków na wynagrodzenia pracowników Urzędu Miasta oraz gminnych jednostek organizacyjnych (ośrodek informacji turystycznej, straż miejska, szkoły podstawowe, gimnazja, zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół, jednostki organizacyjne z zakresu gospodarki komunalnej i ochrona środowiska) organ nadzoru nie wykazał jednak, by dokonane zmiany w zakresie tych wydatków skutkowały brakiem możliwości wypełniania przez organ wykonawczy gminy, obowiązkowych zadań. W takiej zaś sytuacji nie sposób mówić o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Miasta Sejny, poprzez podjęcie uchwały budżetowej w zmodyfikowanym kształcie w stosunku do projektu przedstawionego przez Burmistrza. Jedynie, bowiem ustalenie przez organ nadzoru w sposób niebudzący wątpliwości, że na skutek zmniejszenia danej kategorii wydatków, gmina nie będzie w stanie realizować obowiązkowych zadań własnych lub zadań jej zleconych, czyniłoby zasadnym zarzut sformułowany przez Kolegium RIO pod adresem badanej uchwały, dotyczący naruszenia "szeroko pojętego ładu finansów samorządowych i podstawowej zasady równowagi budżetowej". W związku z uchyleniem uchwały Rady Miasta Sejny Kolegium RIO tylko ogólnie wskazało, i to dopiero na etapie postępowania sądowego, że zmiany w budżecie doprowadzą do zmian w strukturze zatrudnienia i uniemożliwią Burmistrzowi realizowanie zadań. Twierdzeń tych nie poparło jednakże przekonywującą analizą ekonomiczną, czy powołaniem konkretnych wskaźników finansowych, bądź innych danych. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia 6 lutego 2014 r. dokonano natomiast, poza opisem dokonanych przez Radę Miasta poprawek, szerokiej wykładni cyt. wyżej przepisów ustaw o finansach publicznych oraz o samorządzie gminnym, w celu wykazania braku kompetencji Rady Miasta do dokonywania zmian w projekcie budżetu przedstawionym przez Burmistrza. To zaś sprawia - mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty odnośnie możliwości modyfikacji projektu uchwały zaproponowanego przez organ wykonawczy, przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - że zarzuty wniesionej w tej sprawie skargi należało uznać za zasadne. Mając powyższe na uwadze w podobnej sprawie I SA/Ol 441/14 - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku, wnosimy jak na wstępie Załączniki: - uchwała Nr XX/83/16 rady Miasta Sejny z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia budżetu Miasta Sejny na rok 2016, - uchwała Nr XXIII/95/16 Rady Miasta Sejny z dnia 23 marca 2016 r. w sprawie zmian w budżecie Miasta Sejny na 2016 rok,

11 - Uchwała Nr 1578/16 z dnia 31 marca 2016 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.