Rejent". nok 6 * nr 10(66) październik 1996 r. Stanisław Zapotoczny

Transkrypt

1 Rejent". nok 6 * nr 10(66) październik 1996 r. Stanisław Zapotoczny Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa Na przełomie lat 80 i 90-tych Polska stanęła w obliczu konieczności przeprowadzenia gruntownej reformy, mającej na celu przystosowanie gospodarki do wolnorynkowych zasad działania. Powodzenie oraz trwałość reform gospodarczych uzależnione były w decydującej mierze od postępów w restrukturyzacji sektora państwowego, stanowiącego dotąd podstawę gospodarki narodowej. Głównym celem polityki państwa było przeprowadzenie zmian własnościowych, które w perspektywie miały zapewnić poprawę efektywności gospodarowania dzięki m.in.: racjonalizacji zatrudnienia, inwestycjom zapewniającym intensyfikację i wzrost jakości produkcji, zmianom w systemie zarządzania przedsiębiorstwami itp. Pierwszym aktem prawnym regulującym kierunki i zasady przekształcania przedsiębiorstw państwowych była ustawa 1 o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Przepisy tej ustawy dotyczyły wszystkich państwowych podmiotów gospodarczych tworzonych na podstawie ustawy z r. o przedsiębiorstwach państwowych. Jako lex specialis w stosunku do ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, w dniu r. 2 uchwalona została ustawa 1 Z 13 lipca 1990 r. - Dz.U. Nr 51, poz Dz.U. Nr 107, poz

2 Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji Własności... o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w której szczegółowo uregulowano zagadnienia związane z przekształceniami w sektorze państwowej gospodarki rolnej. Na mocy art. 3 ust. 1 tej ustawy powołana została do życia państwowa osoba prawna o nazwie Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencji powierzono mienie opisane w art. 1, który w brzmieniu ustalonym ustawą 0 zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) stanowi, że ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego i innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń 1 zrzeszeń; 3) lasów nie wydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w punktach 1 i 2. Zgodnie z ww. ustawą, mienie Skarbu Państwa miało być przejmowane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w okresie 3 lat od daty wejścia jej w życie ( r.). Na mocy tej ustawy Agencja przejmuje do zasobu cały areał gruntów rolnych z Państwowego Funduszu Ziemi, utworzonego na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z r. 3 W tym miejscu należy przypomnieć, że nieruchomości, które zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego nie były przeznaczone na cele gospodarki rolnej lub leśnej, ani też nie są nieruchomościami rolnymi w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, zostaną pominięte w niniejszych rozważaniach. Do gospodarowania tymi nieruchomościami stosuje się przepisy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. 3 Dz.U. Nr 4, poz

3 Stanisław Zapotoczny Mienie przejmowane przez Agencję może być przez nią rozdysponowane zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz w aktach wykonawczych do ustawy, a w szczególności w statucie Agencji. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy Agencja może: 1) sprzedawać mienie w całości lub częściach; 2) oddawać na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom fizycznym lub prawnym; 3) wnosić mienie w całości lub części do spółki; 4) oddawać mienie administratorowi na czas oznaczony; 5) przekazywać w zarząd. Na podstawie art. 24 ust. 2 mienie nie rozdysponowane w ww. sposób Agencja zabezpiecza lub przeznacza na inne cele, zgodnie z przepisami działu V statutu Agencji. W odniesieniu do gruntów rolnych, ustawa dopuszcza ich odłogowanie w przypadkach gospodarczo uzasadnionych (art. 24 ust. 3 ustawy). Fakt, że od wejścia w życie ustawy upłynęły niemal 4 lata, a zdecydowana większość majątku Skarbu Państwa została przejęta do Zasobu i w znacznej części rozdysponowana zgodnie z przepisami art. 24, upoważnia do podjęcia próby oceny funkcjonowania Agencji. Głównym celem niniejszej pracy będzie znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa prawidłowo realizuje postawione przed nią zadania, wynikające expressis verbis z art. 6 ustawy. Jest to bardzo istotny przepis, gdyż w oparciu o jego treść można dokładnie określić podstawowe kierunki polityki państwa w stosunku do sektora rolniczego oraz mienia przekazanego do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przepis ten stanowi, że Agencja realizuje zadania wynikające z polityki państwa, w szczególności w zakresie: 1) tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Zasobu Skarbu Państwa; 2) restrukturyzacji i prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze; 3) obrotu nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolne; 4) administrowanie zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne; 112

4 Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji Własności... 5) tworzenia gospodarstw rolnych, a zwłaszcza powiększania już istniejących gospodarstw rodzinnych; 6) zabezpieczenia majątku Skarbu Państwa; 7) prowadzenia prac urządzeniowo-rolnych na gruntach Skarbu Państwa oraz popierania organizowania na gruntach Skarbu Państwa prywatnych gospodarstw rolnych; 8) tworzenia miejsc pracy w związku z restrukturyzacją państwowej gospodarki rolnej. Niezależnie od powziętego przez władze kursu prywatyzacyjnego, od szeregu lat toczy się debata dotycząca sposobów i tempa prywatyzacji. Z palety przeróżnych pomysłów - w oparciu o powyższe kryteria - można wyodrębnić zasadniczo dwie wybijające się i przeciwstawne zarazem koncepcje. Pierwsza oparta jest na założeniu, że mienie państwowe powinno być jak najszybciej prywatyzowane w drodze sprzedaży po cenach rynkowych osobom fizycznym i prawnym. Zwolennicy drugiej opcji uważają, że szybkie wyprzedawanie majątku to - siłą rzeczy - sprzedaż po bardzo niskich cenach. Dlatego uważają, że proces prywatyzacji należy hamować w celu osiągania wyższych wpływów w przyszłości. Wydaje się, że obecna polityka Agencji w zakresie gospodarowania nieruchomościami rolnymi zmierza do tymczasowej konserwacji obecnego stanu rzeczy - czyli zachowania własności państwowej w stosunku do nieruchomości rolnych, znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Taką tezę uzasadniają dane pochodzące z Terenowego Oddziału Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa we Wrocławiu. Pomimo tego, że wspomniane wyżej dane dotyczą tylko Dolnego Śląska, to jednak wskazują na politykę realizowaną przez Agencję. Agencja w pierwszej kolejności dąży do wyzbycia się lokali mieszkalnych. Podobnie postępuje z mieniem ruchomym, które sprzedawane jest wraz z wynajęciem lub wydzierżawieniem nieruchomości. W przypadku braku zainteresowania zakupem po stronie najemców bądź dzierżawców, Agencja sprzedaje osobom trzecim - oczywiście na przetargach. Takie postępowanie należy uznać za uzasadnione, a to dlatego, że zarówno utrzymanie i zabezpieczenie mieszkań, jak też zazwyczaj cennego sprzętu rolniczego oznacza poważne koszty dla i tak bardzo zadłużonej Agencji. Postępowanie to zgodne jest z celami polityki rolnej państwa, do realizacji których, w myśl art. 6 ustawy, Agencja została zobowiązana. 113

5 Stanisław Zapotoczny Inaczej rzecz się przedstawia, gdy idzie o grunty rolne. Spośród kilku sposobów gospodarowania mieniem tego rodzaju, najczęściej stosowanym przez Agencję jest dzierżawa, gdyż około 90 procent ofert przetargowych ogłaszanych przez Oddział Terenowy we Wrocławiu dotyczy dzierżawy gruntów. Wysokość czynszu ustalana jest w trybie przetargu ofertowego lub licytacji. Tryb przetargowy wyłączony jest jedynie w przypadku, gdy dzierżawcą jest jednoosobowa spółka utworzona przez Agencję lub dzierżawcą który zamierza kontynuować dzierżawę na nowych, uzgodnionych z Agencją warunkach (art. 39 ust. 2 ustawy). Do końca maja 1995 r. Oddział Terenowy Agencji sprzedał ha gruntów rolnych, a nabywcami były zarówno osoby fizyczne, jak i prawne. Areał gruntów, które w tym samym czasie wydzierżawiono, wyniósł ha. W formie aportu przekazano do spółek Agencji 218 ha, w administrowaniu były ha, państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej otrzymały w zarząd 863 ha, a gminom nieodpłatnie przekazano 191 ha gruntów. Jak wynika z przytoczonych wyżej danych, zdecydowanie dominującym sposobem dysponowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest dzierżawa. Jeżeli brać pod uwagę ogólny areał gruntów sprzedanych i wydzierżawionych do końca maja 1995 r., to nietrudno obliczyć, że grunty sprzedane w tej masie stanowią zaledwie 4%. Jeszcze mniej korzystna proporcja powstanie, jeżeli porównamy powierzchnię sprzedanych nieruchomości rolnych do areału gruntów rolnych podlegających przejęciu do Zasobu przez wrocławski Oddział Terenowy Agencji. Grunty podlegające przejęciu to ha z byłych p.p.g.r. oraz ha z byłego PFZ, co łącznie daje ha. Tak więc grunty sprzedane do końca maja br. stanowią tylko 1,67% całości areału. W obliczu przytoczonych wyżej danych rozważenia wymagają dwie kwestie: 1) który ze sposobów gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa winien być wiodącym, dominującym oraz 2) jakie są rzeczywiste przyczyny tego, że dzierżawa stała się nieomal wyłącznym sposobem dysponowania nieruchomościami rolnymi Zasobu? AWRSP jest podmiotem, który realizuje politykę państwa w sektorze rolniczym. Podstawowym, obok niedokapitalizowania, problemem w 114

6 Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji Własności... naszym rolnictwie jest niekorzystna struktura obszarowa gospodarstw rolnych, wyrażająca się bardzo niskim średnim areałem. Stąd wniosek, że w pierwszym etapie transformacji należałoby skierować do rolnictwa indywidualnego możliwie największą ilość ziemi uprawnej tak, aby ci, którzy chcą rozwijać swoją działalność w tym sektorze gospodarki, mieli szansę powiększenia areału swoich gospodarstw, a to z kolei dawałoby przesłanki do podnoszenia efektywności gospodarowania. Również z punktu widzenia przepisów ustawy (art. 24 ust. 1 pkt 1) pogląd ten wydaje się uzasadniony, gdyż na pierwszym miejscu pośród sposobów dysponowania majątkiem Skarbu Państwa umieszczono sprzedaż mienia w całości lub częściach. Faktem jest, że ustawodawca expressis verbis nie wskazał, iż dopiero w przypadku gdy sprzedaż nie dojdzie do skutku, stosować można inne sposoby dysponowania mieniem. Jednakowoż polityka Agencji powinna być zbieżna z kierunkami polityki państwa. Podstawowe założenia polityki rolnej określono w cytowanym uprzednio art. 6 ustawy. Pomimo tego, że ustawa obowiązuje od 1 stycznia 1992 r., należy podkreślić, że są one zbieżne z podstawowymi założeniami reformy w sektorze rolniczym, przyjętymi w Strategii dla Polski". Przytoczę niektóre tezy zawarte w tym dokumencie: Podstawowe cechy nowej polityki gospodarczej realizowanej przez koalicję to: (...) polityka rolna chroniąca krajowy rynek rolniczy i konsolidująca gospodarstwa chłopskie" 4. W innym miejscu cytowanego dzieła, w części zawierającej cele rozwoju obszarów wiejskich, czytamy o wielofunkcyjnym rozwoju obszarów wiejskich: - tworzeniu na wsi nowych szans, - modernizacji i poprawie struktury rolnictwa, - tworzeniu miejsc pracy w przetwórstwie, przemyśle, handlu, usługach, w gałęziach związanych z obsługą rolnictwa i walorami wsi 5. Autor zwraca również uwagę na potrzebę kontynuacji przekształceń własnościowych, zorientowanych m.in. na upowszechnienie własności w społeczeństwie oraz ograniczenie udziału własności państwowej w 4 Grzegorz W. K o ł o d k o, Strategia dla Polski, Wydawnictwo Poltcxt", Warszawa 1994, s Ibidem, s

7 Stanisław Zapotoczny gospodarce 6. Z powyższego wynika, że jednym ze sposobów restrukturyzacji jest prywatyzacja mienia. Zasadnicza część gruntów rolnych powinna trafić - zgodnie z ustawą - do istniejących gospodarstw rodzinnych, a w dalszej kolejności do nowo tworzonych gospodarstw rolnych. Oczywiście Agencja ma możliwość stymulowania procesów tworzenia nowych gospodarstw rolnych. Z uwagi na cele polityki państwa oraz perspektywę wstąpienia do Unii Europejskiej, liczba podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji rolnej nie jest obojętna. Stąd w rejonach, gdzie istnieje wiele gospodarstw rodzinnych, tworzenie nowych nie będzie uzasadnione. Z kolei tam, gdzie dużej ilości gruntów rolnych w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa towarzyszy małe zainteresowanie osób prowadzących gospodarstwa rolne, w celu prawidłowego zagospodarowania posiadanego majątku należy zachęcać do tworzenia nowych gospodarstw. Problem ów dotyczy przede wszystkim północnych i wschodnich obszarów kraju, z uwagi na trudniejsze ekonomiczno-klimatyczne warunki gospodarowania, duży udział gruntów państwowych w ogólnym areale oraz mały popyt. W celu uzasadnienia tezy, iż prywatyzacja jest podstawowym obowiązkiem Agencji, należy przeprowadzić prawną i ekonomiczną analizę dysponowania gruntami rolnymi Skarbu Państwa przez sprzedaż. Z wielu względów sprzedaż powinna zdominować inne sposoby dysponowania Zasobem. Najistotniejsze z nich to te, które wynikają z tradycji i zwyczaju. Rolnik jest bardziej związany emocjonalnie z rzeczą stanowiącą jego własność. Inny zaś ma stosunek do rzeczy, do której przysługuje mu jedynie prawo obligacyjne, które ze swej natury jest ograniczone w czasie oraz utrudnia swobodne, zgodne z wolą użytkownika dysponowanie rzeczą, a ponadto nie stwarza gwarancji co do możliwości nabycia nieruchomości na własność. Poczucie tymczasowości, przejściowości może istotnie wpływać na sposób gospodarowania na nieruchomości. Chodzi tu głównie o prowadzenie gospodarki ekstensywnej, czyli nastawionej na osiąganie maksymalnych zysków przy minimalnych nakładach na produkcję. Efektem takiego gospodarowania są poważne straty dla państwa i Agencji, gdyż wskutek wyjaławiania i zakwaszania gleby dochodzi do stopniowej 6 Ibidem, s

8 Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji Własności... degradacji gruntu rolnego. Są to wymierne finansowo straty, gdyż przywrócenie stanu poprzedniego wymaga kosztownych zabiegów agrotechnicznych. Idąc dalej, należy odnotować fakt, iż z prawnego punktu widzenia sprzedaż otwiera znacznie większe możliwości przed samym nabywcą. Polegają one przede wszystkim na tym, że nieruchomość nabyta może być obciążona przez właściciela. Również Agencja mogłaby wówczas zabezpieczyć własne wierzytelności względem nabywcy nieruchomości rolnych, poprzez ustanowienie hipoteki na zbytej uprzednio nieruchomości. Status właściciela ma również doniosłe znaczenie z ekonomicznego punktu widzenia. W obecnym okresie poważną barierę rozwoju naszego rolnictwa stanowi brak kapitałów. Przeniesienie własności umożliwia nabywcy ubieganie się o kredyty inwestycyjne, których spłatę można również zabezpieczyć poprzez ustanowienie hipoteki na zakupionych uprzednio do Agencji nieruchomościach. Przejawem woli ustawodawcy, wskazującym na dążenie do prywatyzacji sektora rolniczego, są postanowienia zawarte w ustawie o podatku rolnym 7. W rozdziale IV tej ustawy przewidziano ulgi i zwolnienia dla podatników, którzy zmierzają do powiększenia gospodarstw w drodze nabywania gruntów rolnych na własność. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 ustawy, grunty nabyte w drodze kupna, w celu utworzenia lub powiększenia gospodarstwa oraz grunty PFZ objęte w trwałe zagospodarowanie przez pierwsze pięć lat, licząc od roku podatkowego następującego po roku podatkowym, w którym zawarto umowę sprzedaży lub objęto w trwałe zagospodarowanie, zwolnione są od podatku rolnego. Po upływie 5-letniego okresu, w pierwszym roku podatkowym stosuje się ulgę w podatku w wysokości 75%, a w drugim roku ulgę w wysokości 50%. Wyraźnych preferencji ustawodawcy dla rolników, którzy nabywają ziemię na własność, można dopatrzyć się również w rozdziale 6 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Chodzi tutaj w szczególności o przepis art. 31, który upoważnia Agencję do rozkładania ceny sprzedaży na raty, z zastosowaniem odpowiedniego oprocentowania rat, zapewniającego waloryzację należnych kwot w warun- 7 Z dnia r. 117

9 Stanisław Zapotoczny kach wysokiej inflacji, albo zastosowania innego aniżeli pieniądze miernika wartości. Na podstawie delegacji zawartej w art. 31 ust. 4 ustawy, Minister Finansów wydał 8 kwietnia 1994 r. zarządzenie opublikowane w MP 94/ 24/195, w którym określił, iż wysokość oprocentowania rat w skali roku odpowiadać będzie stopie redyskontowej weksli przyjmowanych od banków przez NBP, ustalonej przez Prezesa NBP w drodze zarządzenia. Zgodnie z zarządzeniem Prezesa NBP nr 9/95 z 15 września 1995 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym NBP" Nr 18, poz. 45, stopa redyskontowa wynosi począwszy od 18 września 1995 r. 25 % w skali roku. Oznacza to, że Agencja wyposażona została w instrument ekonomicznego stymulowania procesów przekształceniowych w rolnictwie. Jak łatwo zauważyć, jest to bardzo korzystna oferta dla rolników, gdyż wysokość oprocentowania odpowiada stopie inflacji zaplanowanej na rok bieżący. Obraz systemowych rozwiązań zachęcających rolników do nabywania gruntów rolnych na własność nie byłby pełny, gdyby pominięte zostały rozwiązania ustawy o restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2). Jednym z zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest poprawa struktury agrarnej. Cel ten może być realizowany poprzez dopłatę do oprocentowania kredytów bankowych. Zgodnie z 11 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. z 1995 r. Nr 47, poz. 244) rolnik, który uzyska kredyt na zakup nieruchomości rolnej, zobowiązany jest do spłacania tylko połowy oprocentowania kredytu, resztę spłaca Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wysokość spłat nie może przekraczać 20 % kwoty kredytu w stosunku rocznym. Ponadto wysokość dopłat do oprocentowania kredytów bankowych może być zwiększona i w praktyce Agencja z uprawnienia tego korzysta. W celu pełnego przedstawienia problematyki sprzedaży z rozłożeniem ceny na raty, należy jeszcze odwołać się do 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia r., wydanego na podstawie art. 32 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepis ten stanowi, że w przypadkach uzasadnionych względami społeczno-gospodarczymi, w szczególności w razie nabycia nieruchomości w celu utworzenia lub powiększenia gospodar- 118

10 Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji Własności... stwa rolnego, a także tworzenia miejsc pracy, należność z tytułu sprzedaży nieruchomości może być rozłożona na półroczne lub roczne raty, na okres nie przekraczający 15 lat. Jak z cytowanego przepisu wynika, nie tylko stopa oprocentowania rat, ale ich liczba oraz częstotliwość spłat w ciągu roku są bardzo korzystne dla nabywcy, gdyż rzeczywiście umożliwiają osobom nie mającym dużych rezerw kapitałowych podjęcie lub rozwinięcie działalności rolniczej. Mniej korzystnym, ale godnym polecenia sposobem dysponowania mieniem należącym do Zasobu jest dzierżawa, vide art. 38a ustawy. Możliwość tę wprowadzono do ustawy w końcu 1993 r. Przepis ten znalazł się w rozdziale zatytułowanym Dzierżawa i najem". Pomimo takiego umiejscowienia, umowa ta posiada cechy umowy leasingu finansowego. Podstawową cechą odróżniającą rzeczoną umowę od typowej umowy dzierżawy lub najmu jest zapewnienie dzierżawcy lub najemcy prawa kupna przedmiotu najmu lub dzierżawy najpóźniej z upływem okresu, na jaki została zawarta umowa. Drugą, specyficzną dla tej umowy cechą jest określenie wartości dzierżawionej nieruchomości oraz ustalenie czynszu rocznego w taki sposób, iż stanowi on iloraz ceny nieruchomości oraz sumy lat trwania dzierżawy. Każda rata jest oprocentowana wg stopy kredytu redyskontowego udzielanego przez NBP, czyli obecnie 25% rocznie. Podobnie jak w przypadku sprzedaży na raty, nabywca nieruchomości rolnej może uzyskać częściowe umorzenie odsetek, jeśli wpłaci w terminie wymagalności ratę i 1/4 kwoty oprocentowania naliczonego wg powyższych zasad, przy czym oprocentowanie to nie może być niższe niż 4% w stosunku rocznym. Jednakże w przypadku rozwiązania umowy przed upływem okresu, na jaki została zawarta, wpłacony czynsz nie podlega zwrotowi. Z uwagi na oszczędność regulacji tego typu umowy, ustawodawca poświęcił jej tylko jeden artykuł, w praktyce mogą pojawić się poważne wątpliwości co do formy, w jakiej powinna być zawarta. Nie ulega wątpliwości, że w takim zakresie, w jakim strony zobowiązują się do oddania przedmiotu dzierżawy do używania i pobierania pożytków oraz wzajemnie do terminowego wpłacania czynszu wraz z należnym oprocentowaniem, wystarczająca będzie forma pisemna. Problemy występować będą z pewnością w zakresie ustalenia charakteru prawnego zapewnień Agencji, dotyczących sprzedaży przedmiotu dzierżawy po 119

11 Stanisław Zapotoczny upływie okresu, na który umowa została zawarta. Z przepisu art. 38a ust. 3 ustawy wynika, że umowa sprzedaży, w każdym wypadku, będzie zawierana osobno, niezależnie od umowy dzierżawy, a to dlatego, że może do niej dojść dopiero po wywiązaniu się z zobowiązań w niej zawartych. Można więc postawić tezę, że zapewnienie może być złożone w umowie dzierżawy zawartej w formie pisemnej. Treść powołanego uprzednio przepisu wskazuje na to, że zapewnienie przypomina konstrukcję umowy przedwstępnej z art. 389 k.c. Ustawodawca jednoznacznie określił sposób ustalenia ceny sprzedaży przedmiotu transakcji oraz termin jej zawarcia, co jest wiadome stronom umowy dzierżawy. Kwestią, która wymaga rozważenia, są skutki prawne złożenia zapewnienia w formie pisemnej bądź też w jakiejkolwiek innej formie. Wydaje się, że ze względu na podobieństwo z konstrukcją zawartą w kodeksie cywilnym właściwe jest odpowiednie stosowanie przepisów art. 389 i 390 k.c. do zapewnienia o sprzedaży zawartego w umowie dzierżawy nieruchomości rolnej. Oznacza to, że inne konsekwencje prawne wynikać będą z faktu złożenia zapewnienia w formie aktu notarialnego, a inne wówczas, gdy będzie to tylko forma pisemna. Zgodnie z art k.c., przy zachowaniu formy właściwej dla umowy przyrzeczonej, można dochodzić w sądzie zawarcia umowy przyrzeczonej. Niedochowanie formy aktu notarialnego będzie uprawniało osobę, która liczyła na zawarcie umowy, do występowania z roszczeniami o odszkodowanie. Tezę o odpowiednim stosowaniu przepisów o umowie przedwstępnej do oświadczenia Agencji, zapewniającego zbycie nieruchomości po okresie dzierżawy, wzmacnia fakt nieprzyznania dzierżawcom i najemcom roszczenia o przeniesienie prawa własności. Ta pobieżna analiza, wskazująca na mogące się pojawić w praktyce kwestie w zakresie stosowania art. 38a ustawy, skłania do refleksji, że z punktu widzenia pewności obrotu gospodarczego z jednej strony oraz utrwalenia poczucia zaufania do obowiązującego prawa z drugiej, najwłaściwsze byłoby subsydiarne stosowanie przepisów k.c. o umowie przedwstępnej. Jak wspomniałem wyżej, problemy na tle stosowania ww. przepisu mogą dopiero się pojawić, gdyż w rzeczywistości (przynajmniej w Oddziale Terenowym we Wrocławiu) nie zawarto dotąd ani jednej umowy leasingu. Dlaczego tak się dzieje? Jak zwykle, jest co najmniej kilka przyczyn. Nie ulega wątpliwości, że dla rolników jest to znacznie mniej korzystny sposób nabywania własności. Przeniesienie prawa 120

12 Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji Własności... może nastąpić dopiero po upływie okresu dzierżawy, nie ma również możliwości uzyskania zwolnienia i ulg w podatku rolnym, nie można nieruchomości obciążać ograniczonymi prawami rzeczowymi, jak choćby hipoteka, co często jest poważnym atutem w negocjacjach z bankami przy zabiegach o kredyty produkcyjne, inwestycyjne lub na zakup sprzętu rolniczego. Ponadto przez cały czas dzierżawy istnieje element ryzyka polegającego na tym, że w przypadku rozwiązania umowy przed upływem okresu, na który została zawarta, dzierżawca traci wszystkie wpłacone uprzednio raty dzierżawne. Strata jest o tyle dotkliwsza, że raty dzierżawne w umowach leasingowych z natury rzeczy muszą być wyższe niż zwykłe raty dzierżawne, gdyż przy ich ustalaniu należy uwzględnić wartość przedmiotu dzierżawy. Jedynymi cechami, pozytywnie odróżniającymi umowę leasingu od umowy dzierżawy z punktu widzenia rolnika, jest to, że leasingobiorca w konsekwencji zostanie właścicielem dzierżawionych gruntów, a raty dzierżawne oprocentowane są niżej od kredytów komercyjnych, bo według stopy kredytu redyskontowego weksli w NBP. Ten rodzaj umowy jest bez wątpienia korzystniejszy dla Agencji, gdyż jeśli dzierżawca zalega w płaceniu rat czynszu, bez większych trudności można od umowy odstąpić. Agencja ma również większy wpływ na dzierżawcę w sytuacji, gdy jego działalność jest sprzeczna z przeznaczeniem gruntu oraz zasadami prawidłowej gospodarki. Tym samym może realizować postulat racjonalnego wykorzystania potencjału produkcyjnego Zasobu Skarbu Państwa, zawarty w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Najczęściej stosowanym przez Agencję sposobem gospodarowania mieniem wchodzącym w skład Zasobu jest dzierżawa. Ten stosunek prawny jest najmniej korzystny dla rolnika, gdyż nie rodzi trwałego stanu na przyszłość. Z ekonomicznego punktu widzenia dzierżawa jest bardzo kosztowna dla rolnika, z uwagi na fakt, iż obok czynszu zobowiązany jest do opłacania podatku rolnego. Nawet jeżeli strony zastrzegą prawo pierwokupu na rzecz dzierżawcy lub też będzie ono wynikało z ustawy, nie oznacza to, że dzierżawca będzie właścicielem. Wykonująca uprawnienia właścicielskie Agencja może nie przeznaczyć dzierżawionego gruntu na sprzedaż. Nie ulega wątpliwości, że to co z punktu widzenia dzierżawcy jest wadą, dla Agencji jest zaletą. Dzięki wydzierżawianiu Agencji służy 121

13 Stanisław Zapotoczny wykonywanie uprawnień właścicielskich, a zatem istnieje źródło systematycznego dopływu środków z tytułu opłat czynszowych. W tych rejonach kraju, gdzie ceny gruntów nie są wysokie, daje możliwość przeczekania dekoniunktury rynkowej, a tam gdzie brakuje gruntów rolnych, można uzyskać wysokie czynsze na przetargach. Wydaje się, że istnieje tylko jeden stan faktyczny, kiedy umowa dzierżawy mogłaby satysfakcjonować osobę, która w perspektywie zamierza nabywać grunty rolne na własność. Zachodzi on wówczas, gdy dzierżawca nie posiada pieniędzy na zakup ziemi, a popyt na ziemię jest tak mały, że czynsze ustalane na przetargach miałyby poziom minimalny. W takich okolicznościach dzierżawa pozwala na zgromadzenie kapitału umożliwiającego w przyszłości nabycie nieruchomości na własność. W takich razach najwłaściwsze wydawałoby się zawieranie umów na okresy dłuższe niż 10 lat, w celu umożliwienia uzyskania zwolnienia i ulg w podatku rolnym. Agencja, realizując zadania państwowe, musi w swej polityce zabezpieczać interesy państwa, w szczególności gdy idzie o wszelakie inwestycje centralne, będące w stadium realizacji w przyszłości. Powinna brać pod uwagę ewentualną reprywatyzację części nieruchomości rolnych, wywłaszczonych w okresie powojennym. W powyższych przypadkach jedynie słusznym, z perspektywy społecznego interesu, jest wydzierżawianie nieruchomości, gdyż w razie potrzeby możliwe jest stosunkowo szybkie rozwiązanie stosunku umownego za wypowiedzeniem. Dzierżawa zatem zapewnia właściwe wykorzystanie potencjału produkcyjnego Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa do chwili wygaśnięcia stosunku zobowiązaniowego. Konieczna jest również ścisła współpraca oddziałów Agencji z władzami gmin, gdyż dzięki niej można uniknąć problemów związanych z gospodarką przestrzenną na obszarach gmin. Jak wynika z informacji oraz danych statystycznych Oddziału Terenowego we Wrocławiu, na tym odcinku współpraca układa się dobrze. Agencja przekazała gminom nieodpłatnie 191 ha gruntów na cele związane z inwestycjami infrastrukturalnymi, służącymi wykonywaniu zadań własnych. Reasumując, należy stwierdzić, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nie w pełni realizuje założenia polityki państwa określone w ustawie. Zgodnie z art. 6 ustawy, działania Agencji winny zmierzać do ochrony i racjonalnego gospodarowania mieniem państwowym. 122

14 Doświadczenia wrocławskiego Oddziału Agencji Własności... Takie obowiązki ciążą na każdym podmiocie prowadzącym działalność w cudzym imieniu. Jednakże podstawowymi zadaniami Agencji jest restrukturyzacja i prywatyzacja mienia, mająca na celu: tworzenie miejsc pracy, powiększanie istniejących gospodarstw rodzinnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych. Z założeń polityki państwa jednoznacznie wynika, iż docelowym modelem w polskim rolnictwie jest duże, indywidualne, rodzinne gospodarstwo rolne. Nie ulega wątpliwości, że w skład takiego gospodarstwa mogą wchodzić nie tylko grunty stanowiące własność osoby gospodarującej bądź małżonków. Działalność rolniczą można prowadzić także na gruntach dzierżawionych, użytkowanych, użyczonych przez osoby fizyczne i osoby prawne, w tym Agencję. Wymienione wyżej cechy polskiego modelu gospodarstwa rolnego wskazują na to, że działalność rolnicza powinna być prowadzona zasadniczo przez rolnika i członków jego najbliższej rodziny. Nie wyklucza to możliwości korzystania z różnego rodzaju usług wymagających w szczególności użycia kosztownego specjalistycznego sprzętu. Druga cecha to odpowiedni areał gospodarstwa. Powszechna zgoda panuje co do tezy, że struktura obszarowa naszych gospodarstw cechuje się nadmiernym rozdrobnieniem. Większy problem stanowi uzgodnienie modelowego areału gospodarstwa. Mając wciąż na uwadze założenia modelowe dla gospodarstw rolnych, wynikające z art. 6 ustawy, rzeczą oczywistą jest, że nie mogą to być gospodarstwa wielusethektarowe, gdyż do ich prowadzenia konieczne byłoby korzystanie z pomocy najemnej i to nie tylko w okresach spiętrzonych prac sezonowych. Stąd wniosek, że gospodarstwo nie powinno zasadniczo przekraczać 100 ha, przy czym należy uwzględnić także profil jego produkcji. Agencja zobowiązana została także do realizacji tych założeń poprzez umożliwienie rolnikom nabywania na własność gruntów z Zasobu. Ustawodawca odpowiednio wzmocnił rolę sprzedaży pośród sposobów gospodarowania nieruchomościami Zasobu, umożliwiając rozkładanie ceny na raty, obniżając oprocentowanie rat, udzielając zwolnień i ulg w podatku rolnym oraz poprzez dodanie do art. 29 ustępu 3a, który upoważnia Agencję do obniżania ceny wywoławczej nawet o połowę w stosunku do ceny ustalonej w myśl zasad zawartych w art. 30 ustawy. Jak zatem winna postępować Agencja? Wszędzie tam, gdzie nie ma żadnych przeszkód, należy ogłaszać oferty sprzedaży nieruchomości rolnych. Jeżeli 123

15 Stanisław Zapotoczny przetarg nie dojdzie do skutku, należy obniżyć cenę wywoławczą o połowę i ogłosić ponownie przetarg. Jeżeli drugi przetarg również nie dojdzie do skutku, wówczas można ogłosić przetarg na dzierżawę. Dopuszczalna jest również praktyka ogłaszania przetargów na sprzedaż lub dzierżawę, przy czym w przypadku jednoczesnego zgłoszenia się chętnych do nabycia oraz wydzierżawienia, należy przeprowadzić przetarg na sprzedaż. W przypadku braku chętnych do wydzierżawienia, należy przede wszystkim ustanawiać administratorów. Ze względu na to, że oddanie nieruchomości rolnych w administrowanie posiada cechy typowego kontraktu menedżerskiego, może to być wstępem do przyszłej prywatyzacji, a potencjalnymi nabywcami mogliby być m.in. menedżerowie, jako osoby doskonale zorientowane w specyfice prowadzonego przez siebie gospodarstwa oraz w realiach lokalnego rynku żywnościowego. Nie można mieć wątpliwości co do tego, że administrowanie jest dobrym sposobem zagospodarowania gruntów rolnych Skarbu Państwa, gdyż z pewnością tak nie jest. Jednakże wydaje się, że ryzyko tego rodzaju należy podejmować, a ewentualne straty wkalkulować do ogólnego bilansu działalności Agencji. Wreszcie, gdy idzie o zarząd, to powinien być traktowany jako swego rodzaju ostateczność, gdyby nie było przesłanek do zastosowania wyżej wymienionych sposobów gospodarowania. Jako formę zabezpieczenia mienia, w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy oraz działu V statutu Agencji, można traktować umowę użyczenia gruntów rolnych. Za tym sposobem dysponowania, zanim dopuści się do odłogowania gruntów rolnych, przemawiają dwa zasadnicze argumenty: grunt użytkowany rolniczo nie ulega degradacji, a biorący w użyczenie zobowiązany jest do opłacania podatku rolnego. 124