Nr 780. Informacja. Fundusz Pracy źródła finansowania i przeznaczenie środków. Marzec 2001 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ

Transkrypt

1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Fundusz Pracy źródła finansowania i przeznaczenie środków. Marzec 2001 Joanna Strzelecka Informacja Nr 780 Opracowanie zawiera podstawowe informacje na temat źródeł dochodów Funduszu Pracy i zasadniczych grup wydatków, które realizowane są z tych środków. Szczególną uwagę zwrócono na strukturę wydatków Funduszu, która w ostatnich latach uległa istotnym zmianom

2 BSiE 1 Głównymi źródłami dochodów Funduszu Pracy są obowiązkowe składki od pracodawców oraz dotacja budżetowa na uzupełnienie środków Funduszu Pracy - przeznaczonych na wypłatę obowiązkowych świadczeń - po wykorzystaniu środków ze składek. Niewielkie znaczenie mają dochody z innych źródeł, na które składają się głównie odsetki od depozytów i udzielonych pożyczek. Obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy wynika z art. 53 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, natomiast wysokość składki zgodnie z art. 53 ust. 2 określa ustawa budżetowa. W ustawie budżetowej na 2000 r. w art. 40 określona została stawka w wysokości 2,45% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne. W ustawie budżetowej na 2001 r. utrzymano stawkę procentową w wysokości 2,45%, o czym mówi art. 35 części tekstowej ustawy budżetowej. Wysokość dotacji jest corocznie określana w ustawie budżetowej w planie finansowym Funduszu Pracy. Środki Funduszu Pracy mogą być przeznaczone na zadania wymienione w art. 57 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w ust. 1 wymieniono 31 zadań). Niemniej na podstawie nowelizacji dokonanej w 1998 r. wprowadzono ust. 5, który daje ministrowi właściwemu do spraw pracy w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budżetu oraz po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Zatrudnienia możliwość określenia w drodze rozporządzenia innych niż wymienione w ust. 1 cele, na które mogą być przeznaczone środki Funduszu Pracy. Plan wydatków Funduszu Pracy, które zawarte są w planie finansowym Funduszu Pracy, umieszczanym corocznie w załączniku do ustawy budżetowej, przed uchwaleniem podlega szczegółowej analizie w dwóch komisjach sejmowych: Komisji Polityki Społecznej oraz Komisji Finansów Publicznych. W ramach tych analiz wydatki dzielimy na trzy główne grupy: wydatki na bierne i aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu oraz inne. Wydatki na bierne formy przeciwdziałania bezrobociu obejmują wydatki na zasiłki dla bezrobotnych wraz ze składkami ZUS od tych zasiłków, wydatki na zasiłki i świadczenia przedemerytalne oraz świadczenia dla rolników. Zasadnicze znaczenie w strukturze wydatków mają wydatki na zasiłki dla bezrobotnych (łącznie z zasiłkami i świadczeniami przedemerytalnymi), które wyniosły w 1998 r. 62,8% wydatków Funduszu Pracy, w 1999 r. 69,5%, a w 2000 r. już 84,3% i w 2001 r. 81,9%. Należy jednak pamiętać, że kryteria przyznawania zasiłków dla bezrobotnych zostały radykalnie zaostrzone w nowelizacji z 1997 r. w wyniku czego odsetek osób pobierających zasiłki dla bezrobotnych w stosunku do średniorocznej liczby bezrobotnych drastycznie spadł z 44,2% w 1997 r., do 1998 r. 23,1%, 19,9% w 1999 r. i 21,0% w 2000 r. Okres pobierania zasiłku wynosi 6 miesięcy. Jeżeli bezrobotny zamieszkuje na terenie, gdzie stopa bezrobocia przekracza przeciętną liczoną dla całego kraju wówczas okres ten wynosi 12 miesięcy, jeżeli stopa bezrobocia przekracza dwukrotnie przeciętną w kraju, wówczas okres ten wynosi 18 miesięcy. Drugą istotną grupę stanowią wydatki na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, które w 1998 r. wyniosły 28,8%, a w 1999 r. 22,7%, ale w 2000 r. już tylko 13,6% i w 2001 r. 14,0% ogółu wydatków Funduszu. Grupa ta obejmuje wydatki na szkolenia, prace interwencyjne, roboty publiczne, aktywizację zawodową absolwentów, programy specjalne, umorzenia pożyczek, refundację wynagrodzeń pracowników młodocianych. W planach finansowych Funduszu na każdy rok przewiduje się wysokość wydatków na poszczególne formy przeciwdziałania bezrobociu. Trzecią grupę stanowią pozostałe wydatki. W ramach tej grupy finansowane są dotacje, inwestycje oraz pozostałe wydatki związane z funkcjonowaniem Funduszu: pobór składek, wysyłkę wezwań, eksploatację systemu informatycznego, badania i ekspertyzy, dofinansowa-

3 2 BSiE nie działalności klubów pracy. Ze środków przeznaczonych na dotacje dofinansowane są działania instytucji i organizacji zajmujących się przeciwdziałaniem bezrobociu. Wydatki pozostałe w ostatnich latach wyniosły: - w 1996 r tys. zł, co stanowiło 0,8% ogółu wydatków Funduszu, - w 1997 r ,5 tys. zł, to jest 1,2% ogółu wydatków, - w 1998 r tys. zł, co stanowiło 8,4%, w tym tys. zł dotacje na restrukturyzację zatrudnienia w górnictwie, zakładach azbestowych i lotniczych, - w 1999 r tys. zł, co stanowiło 7,8%, w tym tys. zł na restrukturyzację zatrudnienia w górnictwie węglowym, - w 2000 r tys. zł, co stanowiło 2,1% wydatków, - w 2001 r. planuje się tys. zł, to jest 4,0% ogółu wydatków, w tym około tys. zł na koszty obsługi kredytu zaciągniętego przez Fundusz w 2000 r. Obserwowany w ostatnich latach wzrost wydatków w pozycji pozostałe wynika stąd, że w ramach tej grupy wydatków przekazywane były środki na restrukturyzację zatrudnienia w górnictwie węgla kamiennego. Odbywało się to na mocy art. 57 ust. 5 dającego upoważnienie ministrowi właściwemu do spraw pracy do przekazywania środków na inne cele niż wymienione w ust. 1 tego artykułu. W latach 1998 r. i 1999 r. w ramach tej pozycji wydatki były wielokrotnie wyższe od zaplanowanych, a NIK w sprawozdaniu z kontroli z realizacji planu finansowego Funduszu Pracy w 1999 r. sformułowała następującą uwagę: zdaniem NIK nasuwa się wątpliwość czy przeznaczenie środków Funduszu Pracy na zmniejszenie zatrudnienia w górnictwie mieści się w określonym w art. 1 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pojęciu zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. W środkach masowego przekazu nagłaśniany jest problem wzrostu wydatków na zasiłki i świadczenia przedemerytalne, które stanowią część środków przeznaczonych na bierne formy przeciwdziałania bezrobociu. Zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne zostały wprowadzone dla osób poszukujących pracy, spełniających kryteria wymagane do uznania je za bezrobotne, legitymujących się długoletnim stażem zawodowym, ale nie osiągających wieku, który uprawniałby je do otrzymania emerytury. Intencja wprowadzenia tego świadczenia była taka, że osoby bezrobotne (najczęściej nie z własnej woli), w wieku przedemerytalnym mają nikłe szanse na uzyskanie pracy i utrzymywanie ich w rejestrach bezrobotnych jako poszukujące pracy jest niecelowe (w domyśle - zawyża liczbę zarejestrowanych bezrobotnych, którzy nie mają szans na wyjście z bezrobocia). W związku z tym, dla tej grupy osób wprowadzono zasiłki i świadczenia przedemerytalne, przy czym otrzymywanie jednego z tych świadczeń pozbawia tę osobę statusu bezrobotnego, a zatem zmniejsza liczbę zarejestrowanych bezrobotnych. Należy podkreślić, że kryteria przyznawania zasiłku przedemerytalnego stawiają wysokie wymagania, co do długości stażu zawodowego, to jest staż 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, co jest okresem uprawniającym do emerytury i dotyczy osób, które nie spełniają kryterium wieku wymaganego do otrzymania emerytury. W przypadku świadczenia przedemerytalnego należy spełnić kryterium wieku: - wiek 58 lat dla kobiet i 63 dla mężczyzn i okres uprawniający do emerytury, lub - wiek 55 lat dla kobiet i 60 lat dla mężczyzn i okres uprawniający do emerytury, jeśli stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy, lub - okres uprawniający do emerytury wynoszący 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn (bez wymogu wieku), gdy rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Osoby pobierające te świadczenia mają prawo do podjęcia pracy, jeżeli dochody z tych źródeł nie przekraczają miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia, które w chwili obec-

4 BSiE 3 nej wynosi 700 zł brutto. A więc po przekroczeniu zarobków w wysokości 350 zł zasiłek ulega zawieszeniu. Wydatki na zasiłki i świadczenia przedemerytalne w stosunku do ogółu wydatków Funduszu Pracy wyniosły: Wydatki ogółem Funduszu Pracy w tys. zł Wydatki na zasiłki i świadczenia przedemerytalne Odsetek ogółu wydatków 14,3% 20,7% 30,8% 34,4% 4. Liczba zasiłków i świadczeń przedemerytalnych w tys ,3 333,0 5. Średnioroczna liczba bezrobotnych w tys , , ,2-6. Liczba bezrobotnych stan na koniec roku w tys , , , ,6 Z przytoczonych liczb wynika, że wydatki ogółem Funduszu Pracy wzrosły w 1999 r. o 15,8%, w 2000 r. o 24,0%, a w 2001 r. planuje się wzrost o 22,4%, a w tym samym czasie kwota wydatków na zasiłki i świadczenia emerytalne wzrosła w 1999 r. o 68,2% w stosunku do poprzedniego roku, w 2000 r. o 84,5%, a na 2001 r. przewiduje się wzrost o 36,3%. Oznacza to, że nastąpił lawinowy wzrost wydatków na ten rodzaj świadczeń. W konsekwencji stanowią one coraz wyższy odsetek ogółu wydatków z Funduszu Pracy i stanowią dla niego poważne obciążenie. Wzrost wydatków na zasiłki i świadczenia przedemerytalne nie powinien budzić szczególnego zdziwienia, ponieważ przesłanki do wzrostu wydatków z tego tytułu są zrozumiałe. Po pierwsze, jest to gwałtowny wzrost bezrobocia w 1999 r. i w latach następnych, mający swoje źródło w czynnikach demograficznych, w wolniejszym tempie wzrostu gospodarczego oraz w szeroko zakrojonych procesach restrukturyzacyjnych, przeprowadzanych w wielu dziedzinach gospodarki. Po drugie, z punktu widzenia pracodawcy łatwiej zwolnić z pracy osobę z długoletnim stażem, która ma zapewnione ustawowe świadczenie, niż kogoś, kto nie ma takich uprawnień. Ponadto pracodawca w miejsce osoby z długim stażem, która jest wyżej wynagradzana chętnie zatrudni osobę młodą z niższym wynagrodzeniem, czyli niższymi kosztami dla pracodawcy. I jest to rodzaj rotacji na rynku pracy, który pozwala rozładować nacisk absolwentów na miejsca pracy opuszczane przez starszych pracowników. Warto także pamiętać, że na początku lat dziewięćdziesiątych wprowadzono możliwość wcześniejszego przechodzenia na emerytury, obniżając w ten sposób poziom bezrobocia. Nie ma powodów, żeby przypuszczać, że ktokolwiek celowo rezygnuje z pracy, żeby otrzymać zasiłek, ponieważ wynosi on w wersji podstawowej 120% wysokości zasiłku dla bezrobotnych (w 2000 r zł pomnożone przez 120% = 517 zł), to jest znacznie poniżej wysokości najniższego wynagrodzenia, które w 2000 r. wynosiło 700 zł brutto. Po trzecie, okres wypłacania zasiłku przedemerytalnego jest znacznie dłuższy niż zwykłego zasiłku dla bezrobotnych, bo może trwać do momentu uzyskania wieku emerytalnego, jeśli świadczeniobiorca nie znajdzie pracy. Wobec czego w każdym roku koszty wypłaty zasiłków będą narastały o nowe osoby, które nabyły prawo do świadczeń. Po czwarte, wraz ze wzrostem bezrobocia rośnie liczba zwolnień grupowych w zakładach pracy. W przypadku zwolnień z przyczyn dotyczących zakładu pracy rośnie liczba uprawnionych do świadczeń emerytalnych ponieważ w takim przypadku wystarczy ukończenie 55 lat (a nie 58) przez kobietę i 60 przez mężczyznę oraz okres uprawniający do emerytury, by przyznać świadczenie przedemerytalne. Które jest droższe niż zasiłek przedemerytalny i wynosi 90% kwoty należnej emerytury.

5 4 BSiE Ocena wzrostu wydatków z Funduszu Pracy na zasiłki i świadczenia przedemerytalne nie może być dokonywana wyłącznie jednostronnie z punktu widzenia wydatków ponoszonych przez Fundusz Pracy. Są to świadczenia skierowane do osób z długoletnim stażem zawodowym, które posiadają okres uprawniający do nabycia emerytury, ale ponieważ pracę rozpoczęły wcześnie, są w wieku, który nie uprawnia do emerytury. Sytuacja tych osób jest szczególnie trudna na rynku pracy, ponieważ mają wiek, który dyskwalifikuje ich na rynku pracy, a muszą dotrwać do momentu, gdy zostanie im przyznana emerytura. Gdyby osoby te nie dostały tego świadczenia, stałyby się klientami opieki społecznej i wypłacono by im inny rodzaj świadczeń, z innego działu w budżecie państwa. Natomiast w odczuciu społecznym nawet niskie świadczenie z powodu niezawinionego bezrobocia w starszym wieku ma inny wydźwięk niż poniżająca konieczność korzystania z opieki społecznej. Warto zwrócić uwagę na fakt, że wydatki na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu w 1999 r i w 2000 r. znacznie zmalały, a ich planowany wzrost na 2001 r. nie przywróci i tak niskiego poziomu wydatków na ten cel odnotowanego w 1999 r.

6 BSiE 5