Wkład Grupy Pracowników

Transkrypt

1 PL Wkład Grupy Pracowników Analiza dotycząca roli organizacji związkowych i partnerów społecznych w planowaniu i monitorowaniu polityki spójności gospodarczej i społecznej w nowych ramach finansowych na lata Streszczenie

2 1. Konsekwencje decyzji dotyczących budżetu UE na lata w kontekście kryzysu społeczno-gospodarczego, w porównaniu z poprzednim okresem Po paru miesiącach trudnych dyskusji i negocjacji, w kontekście bezprecedensowego kryzysu finansowego, gospodarczego i społecznego w państwach członkowskich UE, instytucje Unii Europejskiej (Komisja, Rada i Parlament) przyjęły na początku lipca 2013 r. wieloletnie ramy finansowe, czyli budżet UE na lata Budżet UE na lata będzie w ostatecznym rachunku o około 7% mniejszy od budżetu z poprzedniego okresu (pokrycie wydatków na poziomie 908 mld EUR w porównaniu z 977 mld EUR), nawet jeśli osiągnięte porozumienie przewiduje pewną elastyczność wykorzystywania funduszy. A przecież według sprawozdania strategicznego Komisji Europejskiej w sprawie wdrażania programów dotyczących polityki spójności gospodarczej i społecznej w latach (opublikowanego 18 kwietnia 2013 r.), inwestycje finansowane z EFS, EFRR i Funduszu Spójności przyczyniły się do przezwyciężenia kryzysu i tworzenia wzrostu gospodarczego. Pozwoliły między innymi znacząco zwiększyć liczbę osób korzystających ze wsparcia w zakresie zatrudnienia (z 10 mln osób rocznie w okresie przed 2010 r. do prawie 15 mln osób rocznie od tego czasu). Dzięki tym funduszom od 2010 r. istotnie wzrosło również wsparcie dla MŚP: utworzono około 400 tys. miejsc pracy (z czego połowę w okresie ), w tym stanowisk w dziedzinie badań i stanowisk w sektorze MŚP. Za pośrednictwem trzech funduszy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) i Funduszu Spójności w latach UE zainwestowała w ramach polityki spójności gospodarczej i społecznej 347 mld EUR (w tym z EFS: 76 mld EUR) w 27 państwach członkowskich. Kwota ta stanowi 35% całkowitego budżetu UE (975 mld EUR) na ten okres. Warto tu przypomnieć cele, budżet i główne zasady interwencji w ramach programów na lata oraz zmiany w programie na lata : polityka spójności zapewnia ramy inwestycyjne oraz system ich realizacji, który jest niezbędny do osiągnięcia celów określonych w bieżącej europejskiej strategii politycznej (strategia lizbońska w pierwszej dekadzie 21. wieku, strategia Europa 2020 w drugiej dekadzie). Polityka spójności została ponownie przeanalizowana z punktu widzenia poprawy skuteczności jej wdrażania i jej lepszego dostosowania do celów strategii Europa W celu spójnego ustrukturyzowania polityki spójności regionalnej, w okresie programowania skupiono się na trzech celach wspólnotowych: konwergencji; konkurencyjności regionalnej i zatrudnieniu oraz na europejskiej współpracy terytorialnej. Cele te są finansowane z jednego lub kilku funduszy w ramach krajowych lub regionalnych programów operacyjnych (PO). W okresie programowania uwzględniono pięć zasadniczych celów strategii Europa 2020 : 1. Zatrudnienie: zapewnienie pracy dla 75% populacji w wieku od 20 do 64 lat. 2. Badania naukowe i rozwój: inwestowanie 3 % PKB UE w badania i rozwój. 3. Zmiana klimatu i energia: ograniczenie emisji gazów cieplarnianych o 20% w porównaniu z 1990 r., osiągnięcie 20-procentowego udziału energii ze źródeł odnawialnych i zwiększenie o 20% efektywności energetycznej. 2

3 4. Edukacja: obniżenie wskaźnika przedwczesnego przerywania nauki do poniżej 10%, dyplom studiów wyższych dla co najmniej 40% populacji w wieku od 30 do 34 lat. 5. Ubóstwo i wykluczenie społeczne: zmniejszenie o co najmniej 20 mln liczby osób znajdujących się w sytuacji ubóstwa lub wykluczenia społecznego lub nimi zagrożonych. Innym istotnym elementem uwzględnionym w celach budżetu UE na lata jest zatwierdzone przez Radę i Parlament Europejski zalecenie Komisji Europejskiej w sprawie asygnowania co najmniej 20% budżetu UE na projekty dotyczące pakietu klimatycznoenergetycznego (dyrektywy europejskie 3X20) i wykorzystywania w tym celu także środków EBI. Jest to postrzegane jako jeden ze sposobów wyjścia z kryzysu, jako że miałoby to istotny wpływ na zatrudnienie i zarządzanie transformacją społeczną i zawodową, gdzie istotnym wyzwaniem jest zaspokojenie potrzeb w zakresie szkoleń. Można tu wspomnieć o doświadczeniach Hiszpanii dotyczących dobrych praktyk partnerskiej współpracy z organizacjami związkowymi (w latach ) w realizowaniu tego rodzaju projektów (Program Empleaverde, projekt Informa-Ambiental). 2. Kwestie związane ze stosowaniem art. 5 nowego rozporządzenia, jeśli chodzi o udział partnerów społecznych w świetle doświadczeń lat Tymczasem (i to jest główny przedmiot niniejszej analizy), zatwierdzone przez Radę i Parlament Europejski propozycje Komisji Europejskiej dotyczące funduszy objętych wspólnymi ramami strategicznymi na lata jednoznacznie zobowiązują państwa członkowskie do angażowania partnerów gospodarczych i społecznych, w tym organizacji związkowych, we wszystkie etapy procesu zarządzania funduszami objętymi zakresem niniejszego badania, tzn. funduszami strukturalnymi (EFS i EFRR) oraz Funduszem Spójności służącymi realizacji polityki spójności gospodarczej i społecznej UE. Powszechne stosowanie zasady partnerstwa (uwzględniające europejski kodeks postępowania w dziedzinie partnerstwa, mający swe źródło w art. 5 wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów) służy realizacji szeregu celów. Jednym z nich jest optymalizacja zarządzania funduszami europejskimi poprzez wspieranie ich skutecznego wykorzystywania, by zaspokoić potrzeby i oczekiwania określonych grup społecznych. Ma także umożliwić wykorzystanie wiedzy i doświadczenia partnerów zaangażowanych w różne sfery działalności i w ten sposób poprawić skuteczność prowadzonej polityki. Ma ono także umożliwić rozpowszechnianie innowacji, kultury dialogu i zwiększyć akceptację podejmowanych działań (wzmocnienie ich legitymacji). Krytyczna analiza praktycznego urzeczywistniania partnerstwa w latach w 12 państwach członkowskich UE objętych niniejszym badaniem wykazała jednoznacznie płynące z niego korzyści. W ramach badania zanalizowano wiele dobrych praktyk odnoszących się do wszystkich etapów procesu zarządzania funduszami strukturalnymi: programowania, realizacji, monitorowania i oceny sposobu wykorzystywania funduszy. Stwierdzono występowanie bardzo istotnych różnic pod względem jakości partnerstwa między poszczególnymi państwami członkowskimi. W niektórych przypadkach relacje partnerskie miały charakter czysto formalny (zwłaszcza w wypadku państw 3

4 Europy Środkowej i Wschodniej). Różnice te występowały nawet między poszczególnymi regionami jednego państwa członkowskiego (przykład niemieckich krajów związkowych). Należy zaznaczyć, że realizacja skutecznego partnerstwa zakłada spełnienie określonych warunków wstępnych: Po pierwsze, partnerstwo powinno obejmować wszystkie fazy procesu zarządzania i należy je realizować na jak najwcześniejszym etapie. W istocie, udział partnerów na etapie programowania jest konieczny, by mieli oni wpływ na określanie celów oraz sposobów ich osiągania. Następnie istotne znaczenie ma także ocena, pod warunkiem, ze przeprowadza się ją w odpowiedni sposób, a jej wyniki wykorzystuje się do lepszego zarządzania funduszami w następnych wieloletnich ramach finansowych. Zapewnia ona ciągłą optymalizację prowadzonych działań i odgrywa zasadnicza rolę w nadawaniu im trwałego charakteru. Niemniej udział partnerów na wszystkich etapach procesu zależny jest od zapewnienia środków do realizacji powierzonych im zadań. Proces wielopoziomowego zarządzania funduszami strukturalnymi jest w istocie bardzo złożony. Budowanie zdolności w tej dziedzinie wymaga nie tylko niezbędnych umiejętności partnerów, lecz także zapewnienia im odpowiednich środków, takich jak struktur wspierających, koordynujących i przedstawicielskich. Na koniec, partnerstwo nie może istnieć bez sformalizowania zarządzania nim. Udział wielu partnerów, istniejące potrzeby w zakresie koordynacji i obiegu informacji oraz wymóg zapewnienia przejrzystości wszystko to wymaga określenia jasnych zasad. 3. Możliwość udziału organizacji związkowych na wczesnym etapie procedury programowania zależy w dużej mierze od kultury dialogu społecznego. Etap programowania zarządzaniem funduszami strukturalnymi ma podstawowe znaczenie, gdyż dotyczy określenia celów, strategii i działań, które będą realizowane. Na poziomie europejskim udział organizacji związkowych w opracowywaniu narodowych strategicznych ram odniesienia i programów operacyjnych jest, ogólnie rzecz biorąc, faktem, nawet jeśli może on przybierać różne formy w zależności od specyfiki każdego kraju. We wszystkich badanych przypadkach stwierdzono, że związki zawodowe zasiadają w organach konsultacyjnych i że są reprezentowane w gremiach trójstronnego dialogu społecznego. Te ostatnie wywierają istotny wpływ na treść narodowych strategicznych ram odniesienia i programów operacyjnych. Stopień tego udziału bywa jednak różny i zależy w dużej mierze od kultury dialogu społecznego danego kraju. Pod tym względem zaobserwowano ogromne różnice w sposobie angażowania partnerów między krajami takimi jak Francja, Niemcy czy Włochy (które posiadają długą i zakorzenioną w mentalności kulturę dialogu) a krajami Europy Wschodniej (zwłaszcza Polską i Republiką Czeską). Różnice te dotyczą samego przedmiotu dialogu, jak też bardziej formalnych elementów, takich jak częstotliwości spotkań i dostęp do dokumentacji. Należy także zadbać o zrównoważoną reprezentację zainteresowanych stron, co nie zawsze ma miejsce (zobacz przykład Węgier). Ponadto etap programowania powinien być także okazją do przeprowadzenia analizy kontekstowej, która pozwoliłaby zweryfikować, czy dane partnerstwo jest odpowiednie i czy jego rola jest 4

5 właściwie rozumiana przez zainteresowane strony. Na tym etapie należałoby także wspólnie zanalizować potrzeby, precyzyjnie określić grupy docelowe, oraz zidentyfikować istniejące przeszkody (wynikające z przepisów bądź ustawowe) i bariery. Jest to wreszcie sposobność do podsumowania poprzednich doświadczeń związanych z partnerstwem i określenia możliwych synergii. Tak więc na etapie programowania zanalizowano doświadczenia związane ze stosowaniem dobrych praktyk, zwłaszcza w Niemczech, Francji i we Włoszech, lecz także w Rumunii (badanie kontekstowe dotyczące potrzeb w zakresie pomocy najbardziej potrzebującym i prowadzenia aktywnych strategii na rynku pracy) i na Węgrzech (szeroko zakrojone konsultacje z kilkoma tysiącami organizacji). Warto tu także wymienić przykład Irlandii. W kraju tym jeszcze przed opracowaniem narodowego planu rozwoju (ogromnego planu inwestycyjnego opiewającego na kwotę ponad 180 mld EUR) wynegocjowano i zrealizowano szeroko zakrojoną umowę o partnerstwie, która dotyczyła wielu różnych tematów, w tym wykorzystania funduszy strukturalnych. 4. Wartość dodana partnerstwa jest bezsprzecznie najbardziej widoczna podczas przygotowywania zaproszenia do składania projektów i w trakcie procedury ich selekcji. Organizacje związkowe biorą natomiast zasadniczo niewielki udział w określaniu procedur związanych z przygotowywaniem i wdrażaniem regulacji. Trudności związane z udziałem tych organizacji w tych procedurach wynikają z technicznego charakteru tego etapu i z roli przyznanej w tym zakresie administracji publicznej. Niemniej organizacje związkowe mogą tu odegrać pewną rolę, zwłaszcza w identyfikacji potencjalnych przeszkód (przykład dobrych praktyk w Republice Czeskiej). Jeśli chodzi o przygotowywanie zaproszeń do składania wniosków i selekcję projektów, to również w tym przypadku udział organizacji związkowych w znacznej mierze zależy od poziomu dialogu społecznego w danym kraju. Stopień ich zaangażowania może wahać się od konsultacji na etapie wstępnym po zwykłe informowanie ich. Ogólnie rzecz biorąc organizacje związkowe zaznaczają, że biorą większy udział w zarządzaniu środkami z EFS niż z EFRR. Istnieje wiele przykładów dobrych praktyk jednoznacznie wskazujących na korzyści płynące z zarządzania funduszami europejskimi przez samych partnerów. Tak jest na przykład w przypadku Francji (projekty dotyczące szkolenia związkowców na poziomie regionalnym) i w Hiszpanii (regionalny projekt przeciwdziałania przedwczesnemu kończeniu nauki). Przykład Niemiec także wpisuje się w tę tendencję. W kraju tym udział organizacji związkowych na wspomnianym etapie pozwolił nadać trwały charakter podejmowanym działaniom (wprowadzenie kryteriów good arbeit, inicjatywa Weiter Bilden ). Na przeciwległym biegunie sytuacja w Polsce wskazuje na trudności spowodowane brakiem zaangażowania organizacji związkowych. 5. Wiele jeszcze pozostaje do zrobienia w kwestii formalizacji procedur związanych z partnerstwem, zwłaszcza na etapie monitorowania i oceny. Jeśli chodzi o ostatnie dwie kwestie to we wszystkich badanych krajach stwierdzono różny stopień reprezentacji organizacji związkowych w komitetach monitorujących. W przypadku EFS organizacje te są przeważnie pełnoprawnymi członkami dysponującymi prawem głosu. Ich udział w EFRR i w EFRROW jest jednak rzadszy. Szczególnie dużo pozostaje do zrobienia w kwestii formalizacji partnerstwa. Nawet w przypadku Niemiec zwrócono uwagę na problemy z wcześniejszym 5

6 uzyskaniem wszystkich potrzebnych dokumentów oraz na pewien brak przejrzystości w wykorzystywaniu funduszy. Ponadto organizacje związkowe, podobnie jak inni partnerzy społeczni, w małym stopniu uczestniczą w ocenie zarządzania funduszami strukturalnymi. Ich udział ogranicza się tu do zwykłego przekazywania im informacji. A przecież etap oceny jest istotny, gdyż umożliwia lepsze planowanie i wyciągniecie wniosków z wcześniejszych błędów. Należy również docenić rolę partnerów społecznych na etapie śródokresowej oceny zarządzania funduszami (zobacz przykłady dobrych praktyk we Włoszech, które umożliwiły realokację części funduszy strukturalnych na zwalczanie skutków kryzysu gospodarczego). 6. Zwiększenie wsparcia technicznego jest jednym z głównych postulatów organizacji związkowych, jeśli chodzi o zarządzanie wspólnotowymi funduszami strukturalnymi. Organizacje związkowe w większości badanych krajów powinny dążyć do rozbudowania i poprawy swych zdolności technicznych. Zdolności techniczne partnerów społecznych mają zasadnicze znaczenie, gdyż od nich zależy jakość wkładu w budowanie partnerstwa w okresie programowania W kwestii wsparcia technicznego możemy zalecić organizacjom związkowym i partnerom społecznym, by zdobywały niezbędne umiejętności techniczne, zarówno w zakresie programowania funduszy strukturalnych i zarządzania nimi, jak i w zakresie analizy zagadnień, które poruszane są na etapie określania potrzeb. Wreszcie, niezbędne wydaje się zapewnienie wsparcia operacyjnego, by przezwyciężyć brak środków, którymi dysponują organizacje związkowe (zobacz na przykład sytuację w Polsce, Republice Czeskiej czy Finlandii). Zarządzanie europejskimi funduszami strukturalnymi jest kwestią złożoną. Uczynienie tego mechanizmu zrozumiałym wymaga opracowania programów szkoleń ad hoc dla terenowych działaczy związkowych, nie tylko na poziomie krajowym, lecz przede wszystkim regionalnym, gdzie często brakuje środków (doskonałym przykładem jest tu włoski projekt Speslab). Innym aspektem wsparcia technicznego, na który zwrócono uwagę, jest brak możliwości organizacyjnych bardzo wielu organizacji związkowych, co uniemożliwia im wyznaczenie kompetentnych przedstawicieli do jednostek zajmujących się programowaniem, monitorowaniem i oceną zarządzania funduszami strukturalnymi i funduszem spójności (Polska, Finlandia). 7. W świetle tego, że należy rozszerzyć zasadę partnerstwa, tym istotniejsze staje się upowszechnienie zasady wsparcia technicznego. Zapewnienie dodatkowych środków staje się jeszcze bardziej istotne z uwagi na to, że rozszerzenie partnerstwa ma zwiększyć udział organizacji związkowych i w związku z tym wymaga od nich silniejszego zaangażowania. Ponadto w projekcie kodeksu postępowania zaproponowanym przez Komisję Europejską mowa jest o potrzebie selekcji partnerów na podstawie ich potencjału i kompetencji niezbędnych do udziału w partnerstwie. Nie jest to tylko kwestia obciążenia pracą lub wkładu technicznego, a więc znajomości potrzeb i wiedzy fachowej w tej dziedzinie. Chodzi tu także o koordynację i obieg informacji. Z tego względu należy postrzegać to zagadnienie z podwójnego punktu widzenia: z pozycji relacji horyzontalnej z innymi partnerami i z pozycji koordynacji wertykalnej (struktury krajowe, regionalne i lokalne). 6

7 Tak więc wskazane jest wprowadzanie odpowiednich struktur, takich jak ośrodki koordynacji partnerstwa (przykłady dobrych praktyk w Niemczech i Irlandii, gdzie organizacja POBAL zapewnia partnerom odpowiednie wsparcie techniczne). Należy także podejmować wysiłki na rzecz podnoszenia kwalifikacji pracowników administracji publicznej. Opracowane przez Włochy narodowe strategiczne ramy odniesienia zawierają istotną uwagę o potrzebie szkolenia wspomnianych pracowników w zakresie kultury partnerstwa i jego realizacji. Niniejsza analiza została sporządzona przez Syndex na wniosek Grupy Pracowników Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Autorzy sprawozdania: Koordynacja: Andrzej Jakubowski i Alain Mestre W pracach uczestniczyli: Maria-Angeles Romero, Marcel Spatari, Katarzyna Szczepanik Dokumentacja: Annick Boico UMOWA nr CES (EESC/COMM/15/2012) wrzesień 2013 r. 7