Instytut Wymiaru Sprawiedliwo ci

Transkrypt

1 INSTYTUT WYMIARU SPRAWIEDLIWO CI dr Dagmara Olczak-D browska Docelowy model egzekucji s dowej w Polsce. Podsumowanie wyników bada. Warszawa 2014

2 Spis tre ci 1. Wst p Badania aktowe Badanie ankietowe Badania prawnoporównawcze Wnioski i postulaty de lege ferenda Przyczyny niskiej efektywno ci egzekucji wiadcze pieni nych Prawo wyboru komornika- zaleta czy wada obecnego systemu? Propozycja zmian w zakresie kompetencji komorników Skarga na czynno ci komornika... 8

3 1. Wst p W 2014 roku Instytut Wymiaru Sprawiedliwo ci w Warszawie, na zlecenie Ministra Sprawiedliwo ci, prowadzi badania po wi cone problemom egzekucji s dowej. Dotyczy y one statusu ustrojowego komornika s dowego, rodków zaskar enia w post powania egzekucyjnym, przyczyn spadaj cej efektywno ci egzekucji wiadcze pieni nych, koncentracji wp ywu spraw w nielicznych kancelariach komorniczych oraz op at egzekucyjnych. Ich celem by a analiza funkcjonowania systemu egzekucji s dowej w Polsce, zdiagnozowanie problemów prawnych i spo ecznych, które ten system generuje, oraz przedstawienie propozycji stosownych zmian legislacyjnych. Spo ród metod badawczych wykorzystano: badania aktowe, ankietowe, analizy dogmatyczne i prawnoporównawcze. Poni ej zostanie przedstawiony wykaz tematów b cych przedmiotem opracowa sporz dzonych w Instytucie Wymiaru Sprawiedliwo ci w 2014 roku, a nast pnie w ogólnym zarysie najistotniejsze wnioski, jakie wynikaj z przeprowadzonych bada Badania aktowe Pos y do analizy przyczyn niskiej efektywno ci egzekucji wiadcze pieni nych na próbie 900 losowo wybranych spraw egzekucyjnych z terenu ca ego kraju, w których post powanie umorzono z powodu bezskuteczno ci egzekucji. Zosta y przeprowadzone przez s dziów: Andrzeja Antkiewicza, Kamila Kazimierczaka i dr. Zbigniewa Wo niaka. Wyniki bada zosta y opracowane w formie pisemnego raportu pt. Przyczyny niskiej skuteczno ci egzekucji s dowej w Polsce. Drugi temat opracowany na podstawie bada aktowych dotyczy skargi na czynno ci komornika. Ich rezultatem jest opracowanie dr Dagmary Olczak-D browskiej pt. Skarga na czynno ci komornika efektywny instrument nadzoru judykacyjnego nad czynno ciami komorników s dowych czy sposób blokowania egzekucji przez ników?. Badania aktowe obj y prób 200 spraw (symbol 106) dotycz cych post powa s dowych wszcz tych na skutek skargi na czynno ci komornika.

4 1.2. Badanie ankietowe Zosta o przeprowadzone w grudniu 2014 roku przez TNS Global Spó z o.o. na podstawie ankiety przygotowanej przez dr Dagmar Olczak-D browsk zawieraj cej 41 pyta skierowanych do komorników s dowych. W badaniu wzi o udzia ok. 200 komorników. Wyniki badania zosta y zobrazowane wykresami przedstawiaj cymi rozk ad odpowiedzi na poszczególne pytania. Ponadto podsumowanie wyników badania ankietowego i wnioski, jakie nasuwaj si po jego przeprowadzeniu, w formie opracowania pisemnego przygotowa a dr Dagmara Olczak-D browska Badania prawnoporównawcze Dotyczy y systemu organów egzekucyjnych, zasad pobierania i wysoko ci op at egzekucyjnych oraz rodków zaskar enia w post powaniach egzekucyjnych w: Niemczech, Austrii, Szwajcarii, Francji i Belgii. Opracowania dla trzech pierwszych systemów przygotowa a dr Agnieszka Oko ska, natomiast dla dwóch ostatnich dzia Emil Szczepanik. 2

5 2. Wnioski i postulaty de lege ferenda 2.1. Przyczyny niskiej efektywno ci egzekucji wiadcze pieni nych Wnioski, jakie zosta y sformu owane na podstawie obserwacji praktyki w ramach bada aktowych, pozwalaj na postawienie tezy, e zdecydowana wi kszo spraw, w których egzekucja zosta a umorzona z powodu bezskuteczno ci, to sprawy drobne, w których kwota egzekwowanej wierzytelno ci nie przekracza 2 tys. z, wierzycielem jest instytucja finansowa (bank, fundusz sekurytyzacyjny, firma windykacyjna), a d nikiem osoba fizyczna. Lawinowy spadek skuteczno ci egzekucji wynika przede wszystkim ze skierowania do egzekucji wierzytelno ci, które nie by yby egzekwowane, gdyby nie rozwój us ug w dziedzinie obrotu wierzytelno ciami oraz wprowadzenie u atwie dla wierzycieli w zakresie dochodzenia roszcze w postaci elektronicznego post powania upominawczego. Przed wprowadzeniem tego post powania dochodzenie drobnych sum by o dla wierzycieli nieop acalne. Uproszczenie post powania oraz zmniejszenie jego kosztów uczyni o je op acalnym. W przypadku niewielkich nale no ci zobowi zania powstawa y bez sprawdzenia przez wierzycieli sytuacji maj tkowej i zarobkowej ników (nale no ci za media itp.), co skutkowa o negatywnymi konsekwencjami dla wierzycieli na etapie egzekucji wiadcze. Za takim stwierdzeniem, zdaniem autorów opracowania pt. Przyczyny niskiej skuteczno ci egzekucji s dowej w Polsce 1 przemawia fakt, i w 488 sprawach spo ród 900 przebadanych tytu wykonawczy pochodzi z elektronicznego post powania upominawczego, co stanowi o 53% przebadanych spraw. W 426 sprawach egzekwowane nale no ci nie przewy sza y z (48% ogólnej liczby spraw) i a w 847 sprawach d nikami by y osoby fizyczne (93% ogólniej liczby spraw). Proponowane przez autorów wymienionego raportu dzia ania w sferze legislacyjnej, zmierzaj ce do podniesienia poziomu skuteczno ci egzekucji, sprowadzaj si do zmian przepisów k.p.c. dotycz cych zwi zania komornika sposobami egzekucji wskazanymi przez wierzyciela oraz wprowadzaj cych nadmierne ograniczenia 1 te A. Antkiewicz, K. Kazimierczak, Z. Wo niak, Przyczyny niskiej skuteczno ci egzekucji s dowej w Polsce, Instytut Wymiaru Sprawiedliwo ci 2014, s

6 w egzekucji z rachunku bankowego i wynagrodzenia za prac. Postuluj tak e zmian art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach s dowych i egzekucji (dalej jako u.k.s.e.) przez ograniczenie przyznanego wierzycielowi prawa wyboru komornika do obszaru apelacji oraz art. 8 ust. 8 u.k.s.e. dotycz cego sposobu ustalenia zaleg ci, od której zale y mo liwo prowadzenia spraw z wyboru wierzyciela 2. Szczegó owe propozycje rozwi za zosta y przedstawione w opracowaniu A. Antkiewicza, K. Kazimierczaka i Z. Wo niaka Prawo wyboru komornika- zaleta czy wada obecnego systemu? W przeprowadzonym badaniu ankietowym 42% respondentów na pytanie o czynnik, który w ich ocenie w najwi kszym stopniu przyczyni by si do skrócenia czasu trwania post powa egzekucyjnych, wskaza o wprowadzenie w ciwo ci wy cznej komornika w sprawach egzekucyjnych. Na szczególn uwag zas uguje to, e w grupie, która wskaza a ten czynnik 61% stanowili komornicy prowadz cy kancelarie przyjmuj ce rocznie wp yw od 1000 do 3000 spraw egzekucyjnych, a wi c grupa, któr mo na uzna za dominuj w rodowisku komorników dowych, która osi ga najwy sze wska niki skuteczno ci egzekucji wiadcze pieni nych. Za czynnik, który w najwi kszym stopniu przyczynia si do przewlek ci post powa egzekucyjnych wi kszo respondentów (ok. 70%) wymieni a zbiegi egzekucji s dowych b ce skutkiem przyznanego wierzycielowi w art. 8 ust. 5 u.k.s.e. prawa wyboru komornika. Postulat ograniczenia tego prawa do obszaru apelacji zosta równie przedstawiony w raporcie z bada aktowych po wi conych przyczynom niskiej skuteczno ci egzekucji wiadcze pieni nych 3. Jego autorzy uzasadniaj c ten wniosek, wyja nili, e zaobserwowana na podstawie bada aktowych praktyka prowadzenia egzekucji w sprawach, w których wierzyciel skorzysta z wyboru komornika, wiadczy o tym, i tzw. wierzyciele masowi cz stokro dokonuj wyboru konkretnego komornika nie dlatego, e daje on gwarancj skutecznego prowadzenia egzekucji, lecz po to, aby osi gn inny cel, jakim jest przerwanie biegu przedawnienia roszczenia stwierdzonego tytu em wykonawczym. Z tego powodu nie s oni zainteresowani 2 Por. A. Antkiewicz, K. Kazimierczak, Z. Wo niak, Przyczyny, s Por. A. Antkiewicz, K. Kazimierczak, Z. Wo niak, Przyczyny, s

7 wyegzekwowaniem nale no ci z wykorzystaniem wszelkich dost pnych sposobów. We wnioskach o wszcz cie egzekucji unikaj wskazywania sposobów egzekucji, które s d ugotrwa e i wymagaj nak adów pieni nych z ich strony (zaliczki na wydatki zwi zane z kosztami przejazdu poza miejscowo b siedzib komornika, koszty og osze, koszty dzia ania komornika poza terenem rewiru komorniczego art. 39 u.k.s.e.), a wskazane przez nich sposoby prowadzenia egzekucji nie gwarantuj jej skuteczno ci. Celem, jaki jest osi gany przez wierzycieli, jest przerwanie biegu terminu przedawnienia art pkt 1 k.c. Zdaniem autorów cytowanego raportu ten skutek jest jednak wtórny i nie powinien stanowi celu prowadzenia egzekucji. 4 Umo liwienie dokonania wyboru komornika jako organu egzekucyjnego, który mo e skutecznie prowadzi egzekucj na ca ym obszarze kraju prowadzi do niczym nieuzasadnionej koncentracji spraw w konkretnym organie egzekucyjnym. Nie tylko nie wp ywa to na skuteczno prowadzenia egzekucji, lecz tak e narusza prawa d nika (np. prawa do przegl dania akt) oraz prowadzi do wadliwego prowadzenia egzekucji. Z analizy badanych akt wynika, e nawet je li wnioski kierowane do komorników z wyboru - do których wp ywa znaczna ilo wniosków o wszcz cie egzekucji - opisywa y jako sposób prowadzenia egzekucji egzekucj z rzeczy ruchomych, komornik nie podejmowa adnych czynno ci, które mog y doprowadzi do skutecznego zaj cia i spieni enia ruchomo ci. Komornik albo w ogóle nie podejmowa adnych czynno ci w tym zakresie, albo je li podejmowa te czynno ci, to protoko y z czynno ci w miejscu zamieszkania (siedziby) d nika nie zawiera y o wiadcze osób uczestnicz cych w czynno ciach, a jedynie opis miejsca czynno ci. Powstaje tpliwo, czy w tych sprawach komornik lub inna upowa niona osoba dokona a czynno ci we wskazanym miejscu. Tym bardziej, e komornik nie pobiera zaliczki na wydatki zwi zane z przeprowadzeniem czynno ci poza terenem rewiru komorniczego, a ustalenie opisu miejsca czynno ci jest mo liwe za pomoc portali internetowych (np. Google Maps Street View) 5. Zdaniem autorów opracowania po wi conego przyczynom niskiej skuteczno ci egzekucji wprowadzenie mo liwo ci dokonywania przez komornika z wyboru czynno ci na obszarze ca ego kraju nie wp ywa na popraw skuteczno ci egzekucji 4 Por. A. Antkiewicz, K. Kazimierczak, Z. Wo niak, Przyczyny, s Por. A. Antkiewicz, K. Kazimierczak, Z. Wo niak, Przyczyny, s

8 w porównaniu do poprzedniego rozwi zania ograniczaj cego wybór do obszaru ciwo ci s du apelacyjnego. Wprowadzenie takiej regulacji doprowadzi o do tego, e komornik z wyboru w przypadku, gdy jego siedziba znajduje si z dala od miejsca czynno ci egzekucyjnych, dokonuje tylko tych czynno ci, które nie wymagaj dzia poza rewirem komorniczym, mimo i istniej mo liwo ci prowadzenia egzekucji z wykorzystaniem innych sposobów, które wymagaj jednak dokonania czynno ci poza rewirem komorniczym. To w konsekwencji powoduje bezskuteczno egzekucji 6. Nale y równie podkre li, e prawo wyboru organu egzekucyjnego nie jest znane obcym ustawodawstwom, co potwierdzaj analizy prawnoporównawcze dotycz ce organów egzekucyjnych w Niemczech, Austrii, Szwajcarii, Belgii i Francji 7. W tym miejscu warto odwo si do opracowania dr A. Oko skiej, która wyja nia, e w Niemczech po wprowadzeniu do systemu prawa instytucji komornika w 1879 roku w wi kszo ci krajów zwi zkowych pocz tkowo obowi zywa model komorników utrzymuj cych si jedynie z op at egzekucyjnych i wybieranych przez wierzycieli. 8 Uzasadniaj c to rozwi zanie w motywach ustawy reguluj cej status komornika, wskazywano na wielk oczyszczaj si konkurencji. Jednak e przyznanie wierzycielowi prawa swobodnego wyboru spo ród wielu dzia aj cych w danym okr gu komorników szybko doprowadzi o do powstania niepo danych skutków: konkuruj cy o dochody z op at egzekucyjnych komornicy prze cigali si w energiczno ci i surowo ci wobec d ników, ponadto panowa a w ród nich korupcja. W nauce prawa surowej krytyce podlega o tak e powi zanie interesów wierzyciela i komornika kosztem ochrony d nika. Wreszcie niektórzy z ówczesnych komorników obiecywali pracownikom kancelarii adwokackich wynagrodzenie w zamian za z enie wniosku egzekucyjnego u nich. Dlatego ju w 1900 r. Prusy i Bawaria wprowadzi y model komorników pobieraj cych sta e wynagrodzenie 6 Por. A. Antkiewicz, K. Kazimierczak, Z. Wo niak, Przyczyny, s Por. A. Oko ska, Wybrane zagadnienia z zakresu post powania egzekucyjnego w prawie niemieckim, Instytut Wymiaru Sprawiedliwo ci 2014, Wybrane zagadnienia z zakresu post powania egzekucyjnego w prawie austriackim, Instytut Wymiaru Sprawiedliwo ci 2014, Wybrane zagadnienia z zakresu post powania egzekucyjnego w prawie szwajcarskim, Instytut Wymiaru Sprawiedliwo ci 2014 oraz E. Szczepanik, Wybrane zagadnienia egzekucji s dowej w Belgii, Instytut Wymiaru Sprawiedliwo ci 2014, Wybrane zagadnienia egzekucji s dowej we Francji, Instytut Wymiaru Sprawiedliwo ci Por. A. Oko ska, Wybrane zagadnienia, s 12. 6

9 i dzia aj cych w granicach przyznanego im rewiru. Powy szy model komorników rewirowych sprawdzi si w porównaniu z poprzednim i obowi zuje do dnia dzisiejszego 9. Ograniczenie w ciwo ci miejscowej komornika do oznaczonego obszaru pozwala unikn zjawiska koncentracji wp ywu w nielicznych kancelariach, co nie wyst puje w adnym z analizowanych obcych systemów prawnych (Niemcy, Austria, Szwajcaria, Belgia, Francja). Mo na przytoczy jako przyk ad powo ywany przez dr A. Oko sk przypadek komentowany w prasie szwajcarskiej w 2010 roku urz dnika egzekucyjnego z Emmen w kantonie Lucerna otrzymuj cego wynagrodzenie z pobranych op at. Jako kierownik urz du egzekucyjnego w Emmen w ci gu roku zarobi ponad franków szwajcarskich z tytu u pobranych op at oraz dodatkowych rycza tów przyznanych przez gmin, np. za ka dy nakaz zap aty. W kierowanym przez niego urz dzie na ka dego pracownika przypada o spraw, co zdaniem ekspertów wyklucza ich prawid owe za atwianie Propozycja zmian w zakresie kompetencji komorników Przeprowadzone badania prawnoporównawcze inspiruj do podj cia rozwa na temat poszerzenia kompetencji komorników s dowych, co nie jest bez znaczenia w zwi zku z deregulacj tego zawodu i wzrostem liczby komorników w ostatnich latach. Ryzyko utraty dochodów przez niektórych komorników, wynikaj ce z wprowadzenia w ciwo ci wy cznej, mog oby zosta zniwelowane powierzeniem komornikom dodatkowych zada. Jako przyk ad mo na poda Belgi z liczb ludno ci ok. 11 milionów, gdzie w 2013 roku funkcjonowa o 559 komorników zatrudniaj cych w prowadzonych biurach cznie 2943 osoby. Komornicy w systemie belgijskim wykonuj tak e zadania o charakterze pozas dowym, z których najwa niejsze to mo liwo prowadzenia czynno ci windykacyjnych przed 9 Por. A. Oko ska, Wybrane zagadnienia, s Por. A. Oko ska, Wybrane zagadnienia z zakresu post powania egzekucyjnego w prawie szwajcarskim, s

10 zas dzeniem danej kwoty przez s d oraz dokonywanie ustale stanu faktycznego. Dokonuj te dor cze w ramach post powania s dowego. 11 Z uwagi na du liczb spraw drobnych, w których egzekucja okazuje si bezskuteczna, mo na rozwa powierzenie komornikom prowadzenia mediacji przed wytoczeniem przez wierzyciela powództwa z uprawnieniem do zawierania ugód przed komornikiem (z moc tytu u egzekucyjnego). Komornik móg by takie post powanie prowadzi tylko w stosunku do d ników mieszkaj cych w okr gu du rejonowego, przy którym dzia a z ograniczeniem do spraw drobnych (wierzytelno bez odsetek do kwoty 2 tys. z ) stwierdzonych dokumentami urz dowymi lub prywatnymi (np. fakturami VAT). W celu wyeliminowania przypadków dor cze zast pczych pod nieaktualny adres d nika nale oby zobowi za komornika do fizycznego sprawdzenia, czy faktyczne miejsce zamieszkania d nika odpowiada adresowi podanemu przez wierzyciela. Zach dla wierzycieli i d ników do skorzystania z takiej formy windykacji przeds dowej po czonej z mediacj by yby ni sze koszty w stosunku do kosztów s dowych w post powaniu uproszczonym i elektronicznym post powaniu upominawczym oraz kosztów egzekucji na podstawie tytu u wykonawczego, który powsta w s dowym post powaniu rozpoznawczym Skarga na czynno ci komornika Obserwacja praktyki s dowej na podstawie bada aktowych pozwala na stwierdzenie, e skarga na czynno ci komornika w obecnym stanie prawnym jest jednym ze znacz cych czynników spowolnienia post powa egzekucyjnych. Potwierdzaj to równie wyniki badania ankietowego. Za pomoc tego rodka zaskar enia niesumienny d nik mo e zablokowa egzekucj na wiele miesi cy. Z drugiej strony w sytuacjach, w których niezb dna jest szybka interwencja s du w celu zapobie enia skutkom wadliwych czynno ci egzekucyjnych, wymagania formalne skargi na czynno ci komornika, stanowi istotn przeszkod do niezw ocznego podj cia czynno ci przez s d. Instrument nadzoru judykacyjnego, o którym stanowi art k.p.c. jest wykorzystywany przez s dy niezmiernie rzadko. Badania aktowe pokaza y, e sprawno post powania w sprawie ze skargi 11 Por szerzej E. Szczepanik, Wybrane zagadnienia egzekucji s dowej w Belgii, Instytut Wymiaru Sprawiedliwo ci 2014, s. 1, 7. 8

11 na czynno komornika jak i wnikliwo s dziów w zakresie analizy toku egzekucji s wi ksze w tych s dach, w których dzia aj wyspecjalizowane w sprawach egzekucyjnych sekcje lub wydzia y. Pozytywnie oceniono proponowane zmiany legislacyjne dotycz ce skargi na czynno ci komornika (druk sejmowy 2678). 9