urzędników Odpowiedzialność Adam Makosz Łukasz Sobiech BiBlioteka

Transkrypt

1 Odpowiedzialność urzędników 1 BiBlioteka Odpowiedzialność urzędników Odpowiedzialność cywilna Odpowiedzialność pracownicza i dyscyplinarna Odpowiedzialność karna Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa Adam Makosz Łukasz Sobiech

2 Autorzy Adam Makosz Łukasz Sobiech Redaktor prowadzący Renata Krasowska-Kłos Projekt graficzny Kinga Pisarczyk Korekta Barbara Redzyńska Skład i łamanie Joanna Archacka Copyright by INFOR Biznes Sp. z o.o. Wydanie I/2011, grudzień 2011 r. ISBN Adres redakcji: Warszawa, ul. Okopowa 58/ Biuro Obsługi Klienta: Marki, ul. Okólna 40 tel , , bok@infor.pl Druk: Totem

3 Spis treści WSTĘP...5 ROZDZIAŁ 1. Odpowiedzialność cywilna podmiotów publicznych...7 Znaczenie konstytucji...7 Model kodeksowy...11 Zadania zlecone Szkody legislacyjne Procedura cywilna Postępowanie przed organem Postępowanie karne Brak reakcji organu Brak aktu normatywnego Szkoda na osobie...28 Regulacje odrębne...29 Pozostałe przypadki odpowiedzialności...30 Elementy procesowe Uprawnienia prokuratorii Samorząd terytorialny ROZDZIAŁ 2. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa Definicja funkcjonariusza publicznego Podstawy odpowiedzialności majątkowej Postępowanie wyjaśniające Postępowanie przed sądem Ustalanie wysokości odszkodowania...67 ROZDZIAŁ 3. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy...79 Odpowiedzialność funkcjonariuszy służb mundurowych...79 Podstawowe zasady odpowiedzialności majątkowej Odpowiedzialność majątkowa żołnierzy ROZDZIAŁ 4. Pracownicza odpowiedzialność urzędników Odpowiedzialność porządkowa w kodeksie pracy Ograniczenia ustawowe...95 Odpowiedzialność materialna...98 Ustawowe rygory...99 Odpowiedzialność za mienie powierzone...104

4 ROZDZIAŁ 5. Odpowiedzialność dyscyplinarna członka korpusu służby cywilnej Przebieg postępowania Uprawnienia przełożonego Komisje dyscyplinarne Zadania komisji Przebieg postępowania ROZDZIAŁ 6. Odpowiedzialność urzędników państwowych Obowiązki urzędnika Odpowiedzialność urzędnika mianowanego Komisje i rzecznik Przebieg postępowania ROZDZIAŁ 7. Odpowiedzialność urzędników na gruncie prawa karnego Urzędnicy podlegający szczególnej odpowiedzialności karnej Łapownictwo bierne (sprzedajność osoby pełniącej funkcję publiczną) Łapownictwo czynne (przekupstwo osoby pełniącej funkcję publiczną) Rola Centralnego Biura Antykorupcyjnego Nadużycie władzy przez urzędnika Płatna protekcja w urzędach Płatna protekcja czynna (przekupstwo pośrednika) Zakaz zajmowania stanowiska Skutki skazania samorządowca za popełnione przestępstwo Ochrona funkcjonariuszy publicznych ROZDZIAŁ 8. Odpowiedzialność urzędników za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Czyny zabronione Zasady odpowiedzialności Wymiar kary Przedawnienie oraz zatarcie ukarania Postępowanie przed organami Zasady postępowania Przebieg postępowania Co się zmieni USTAWA z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa INDEKS...224

5 Wstęp Każdego dnia sprawami obywateli zajmuje się w Polsce ponad 300 tys. urzędników. Efektem ich pracy są tysiące decyzji, które oddziałują wprost lub pośrednio na interesy państwa i poszczególnych przedstawicieli naszego społeczeństwa. Niestety, wciąż zdarza się, że urzędnicze werdykty nie tylko naruszają przepisy prawa, ale również wyrządzają dotkliwe szkody zarówno obywatelom, jak i instytucjom zatrudniającym autorów błędnych decyzji. Ten ostatni aspekt jest szczególnie istotny w kontekście obowiązującej od połowy roku ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Wprowadza ona po raz pierwszy wyraźny obowiązek występowania z roszczeniami regresowymi w stosunku do urzędników, których wadliwe rozstrzygnięcia doprowadziły do wypłaty odszkodowań przez organy administracji publicznej. Nie można bowiem zapominać, że dopiero ustalenie odpowiedzialności organu za błędne decyzje otwiera drogę do majątkowej i osobistej odpowiedzialności urzędnika. To jednak nie koniec. Książka o odpowiedzialności urzędników krok po kroku przedstawia procedurę postępowania zmierzającą do ustalenia odpowiedzialności materialnej, dyscyplinarnej (w tym odmiennie uregulowanej odpowiedzialności członków korpusu służby cywilnej i urzędników państwowych) i prawnokarnej przedstawicieli administracji publicznej. Znajdują się w niej również reguły odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W publikacji zostały omówione nie tylko sytuacje, które narażają funkcjonariuszy na konsekwencje przewidziane w prawie pracy, cywilnym czy karnym. Zawiera ona również cenne wskazówki, które pozwalają urzędnikom unikać zdarzeń, w wyniku których mogliby zostać posądzeni o naruszenie prawa czy przewinienie służbowe. Całość została wzbogacona poglądami doktryny i judykatury. Pozycji tej nie może zabraknąć na biurku żadnego urzędnika.

6

7 ROZDZIAŁ 1 Odpowiedzialność cywilna podmiotów publicznych Cechą charakterystyczną nowoczesnych systemów prawnych jest odpowiedzialność cywilna nie tylko osób fizycznych czy przedsiębiorców, ale również szeroko rozumianych podmiotów działających w imieniu państwa. Nie inaczej jest w naszym kraju. Podstawowym aktem prawnym przesądzającym o odpowiedzialności państwa za działania niezgodne z prawem jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 77 ust. 1 każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Przyjęcie takiego rozwiązania w ustawie zasadniczej ostatecznie uniezależniło odpowiedzialność organu władzy publicznej za niezgodne z prawem działania od przesłanki winy funkcjonariusza działającego w jej imieniu. Nie można bowiem zapominać, że do czasu wejścia w życie konstytucji odpowiedzialność Skarbu Państwa uregulowana w kodeksie cywilnym (dalej KC) wchodziła w grę wyłącznie w przypadku stwierdzenia winy i bezprawności działania funkcjonariusza publicznego. Brak którejś ze wskazanych przesłanek wyłączał odpowiedzialność Skarbu Państwa 1 (por. uchwałę, która zawierała wytyczne wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej w sprawie odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych i ukształtowała praktykę orzeczniczą w tym okresie). ZNACZENIE KONSTYTUCJI Prawo do odszkodowania za działania władzy publicznej było wielokrotnie interpretowane przez Trybunał Konstytucyjny. Orzeczenia te miały bardzo duże znaczenie dla praktyki orzeczniczej w kontekście standardów konstytucyjnych. W wyroku z 4 grudnia 2001 r. 2 sąd konstytucyjny opowiedział się za kompleksowym uregulowaniem zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa w konstytucji, a tym samym za przyznaniem pokrzywdzonym praw podmiotowych do dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej. W ten sposób Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rozwiązanie przyjęte w ustawie zasadniczej wprowadza nowe samodzielne treści, które muszą być uwzględniane na poziomie regulacji ustawowej przede wszystkim zawartej w kodeksie cywilnym. Stanowisko to Trybunał Konstytucyjny potwierdzał i rozwijał w kolejnych orzeczeniach, mających istotne znaczenie do wła- 1 Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z 15 lutego 1971 r., sygn. akt III CZP 33/70, LexPolonica nr Wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/2000, LexPolonica nr

8 8 Odpowiedzialność urzędników ściwego odczytania tej normy konstytucyjnej. W wyroku z 20 stycznia 2004 r. 3 Trybunał Konstytucyjny potwierdza, że bezprawne wyrządzenie szkody przez władzę publiczną daje prawo do odszkodowania i że jest to prawo konstytucyjne. Okoliczności te mają podstawowe znaczenie dla właściwego odczytania treści art. 77 ust. 1 konstytucji. W ocenie sędziów przepis ten jednak sam w sobie nie wskazuje wyczerpująco, jaka szkoda i w jakich granicach ma podlegać naprawieniu, nie rozstrzyga też, co decyduje o wymaganej przesłance bezprawności. Co warto podkreślić, nie wskazuje też trybu, w którym może nastąpić realizacja prawa do odszkodowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że kwestie te powinien uregulować ustawodawca w aktach ustawowych. W konsekwencji w ocenie Trybunału nie podobna więc jednak w art. 77 ust. 1 konstytucji upatrywać generalnej, wyczerpującej i przede wszystkim wystarczającej podstawy do żądania pełnego odszkodowania, za każde zdarzenie powodujące szkodę, pozostającą nawet w odległym związku kauzalnym, za każdy rodzaj nieprawidłowości w zachowaniu władzy publicznej. Gdyby tak było, stawałaby się zbędna dalsza regulacja tych kwestii w ustawodawstwie zwykłym, co do zakresów pominiętych w samym normowaniu art. 77 ust. 1 konstytucji 4. Analizując zatem art. 77 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy wskazać, że pierwszą przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej jest wystąpienie szkody. Co za tym idzie użyte w konstytucji pojęcie szkoda co do zasady powinno być rozumiane w taki sam sposób jak na gruncie prawa cywilnego, zwłaszcza zaś art. 361 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Jeżeli jednak nie ma odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umownego, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Innymi słowy, konstytucja, kształtując odpowiedzialność państwa, przyznaje prawo do odszkodowania za poniesiony uszczerbek w podlegających ochronie prawnej dobrach określonego podmiotu. Sam uszczerbek może mieć charakter majątkowy, jak i niemajątkowy. Z tych względów słusznie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego uznano, że nie jest wykluczona odpowiedzialność władzy publicznej nawet z tytułu dóbr osobistych czy roszczeń z tytułu zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę 5. Z kolei pojęcie władza publiczna w rozumieniu omawianego przepisu ustawy zasadniczej obejmuje wszystkie władze w znaczeniu konstytucyjnym. Za taką uznawana jest władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza. Dodatkowo sędziowie podkreślił, że definicje pojęć organu państwa oraz organu władzy publicznej nie są tożsame. W tej drugiej definicji mieszczą się bowiem nie 3 Wyrok TK z 20 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 26/2003, LexPolonica nr Ibidem. 5 Wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/2000, LexPolonica nr

9 ROZDZIAŁ 1. Odpowiedzialność cywilna podmiotów publicznych 9 tylko instytucje państwowe lub samorządowe, ale także inne podmioty, pod warunkiem jednak że wykonują funkcje władzy publicznej w wyniku powierzenia czy przekazania im tych funkcji przez organ administracji państwowej lub samorządowej. Samo zaś wykonywanie władzy publicznej, w ocenie sędziów Trybunału, dotyczy wszelkich form działalności państwa, samorządu terytorialnego i innych instytucji publicznych, które obejmują bardzo zróżnicowane formy aktywności. Co warte podkreślenia, wykonywanie takich funkcji co do zasady wiąże się również z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Właśnie w tym obszarze, zdaniem Trybunału, może dojść do naruszenia praw i wolności jednostki ze strony władzy publicznej. Wyjaśniając znaczenie pojęcia organ władzy publicznej w rozumieniu ustawy zasadniczej, Trybunał Konstytucyjny odwołał się do instytucji oraz struktury organizacyjnej, jednostki władzy publicznej, z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody, nie zaś do organu osoby prawnej w rozumieniu prawa cywilnego. W praktyce oznacza to, że odpowiedzialność oparta na tym przepisie obciąża strukturę (instytucję), a nie osoby z nią związane (jej funkcjonariuszy), wyrok TK z 4 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 18/2000. W konsekwencji podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy działanie organu władzy publicznej jest związane z realizacją jego funkcji. To zaś, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, oznacza z jednej strony, że formalne powiązania występujące między bezpośrednim sprawcą szkody a władzą publiczną są mniej istotne, z drugiej zaś że ustalenie statusu osoby, która jest bezpośrednim sprawcą szkody, ułatwia przypisanie danego działania organowi władzy publicznej. Konstytucja nie definiuje też pojęcia działanie organu władzy publicznej. Nie ulega jednak wątpliwości, że podobnie jak w znaczeniu cywilistycznym działanie oznacza nie tylko czynne aktywne zachowanie się, ale również zaniechanie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że pojęcie musi być interpretowane w odniesieniu do organu władzy publicznej. Za czynne działania organu władzy publicznej można zatem uznać np. indywidualne rozstrzygnięcia: decyzje, orzeczenia, zarządzenia itp., jak również rozstrzygnięcia mające odniesienie do większej liczby osób, np. przepisy porządkowe stanowione przez samorządy. Przeciwieństwem aktywnego działania organów władzy publicznej są natomiast ich zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej. Słusznie zatem Trybunał Konstytucyjny przyjął, że pojęcie to dotyczy wyłącznie tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło 6. Należy jednak podkreślić, że ustawa zasadnicza wiąże obowiązek naprawienia szkody jedynie z takim działaniem organu władzy publicznej, które jest niezgodne z prawem. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działanie niezgodne z prawem ma ugruntowane znaczenie. Jak wyjaśnili sędziowie 6 Ibidem.

10 10 Odpowiedzialność urzędników w cytowanym już wyroku z 4 grudnia 2001 r. w sprawie SK 18/2000, należy je rozumieć jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej. Co ważne, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ta niezgodność z prawem w świetle art. 77 ust. 1 konstytucji musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (por. art konstytucji). W konsekwencji, jak słusznie przyjął Trybunał Konstytucyjny, pojęcie to jest znacznie węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie zasad współżycia społecznego i dobrych obyczajów. WAŻNE Rozumienie art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw zmierzające do całkowitego wyłączenia możliwości stosowania art. 160 kodeksu postępowania administracyjnego (KPA), do oceny skutków decyzji nadzorczych wydanych po 31 sierpnia 2004 r. wydaje się lepsze, gdyż nawiązuje wyraźnie do przyjętych dla przepisów kodeksu cywilnego regulacji prawa międzyczasowego i unika zarzutu niejednolitego stosowania prawa w obrębie jednego przepisu. Dla zapobieżenia nadużywaniu prawa do wynagrodzenia szkód wyrządzonych ostateczną decyzją administracyjną należałoby poszukiwać drogi nie w niezgodnej z gwarantowanymi konstytucją wartościami interpretacji art KC i art KC, lecz w zmianie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji wyrządzającej szkodę, na wzór przepisów zawartych w kodeksie postępowania cywilnego (KPC). W państwie prawa, gdy obywatel ma gwarantowany dostęp do obsługi prawnej, która ułatwi mu wystąpienie do właściwego organu o stwierdzenie, czy decyzja jest niezgodna z prawem, jeżeli decyzja taka wyrządziła mu szkodę, powinien być zobowiązany, pod rygorem utraty prawa do odszkodowania, do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji nadzorczej w stosunkowo krótkim czasie dwóch lub trzech lat. Przedawnienie jego roszczenia powinno zaś biec od daty, gdy decyzja nadzorcza stanie się ostateczna (postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 24 sierpnia 2010 r., III CZP 4/2010 LexPolonica nr ). (...)