KOMUNIKAT KOMISJI PROJEKTY PLANÓW BUDŻETOWYCH NA 2016 R.: OCENA OGÓLNA

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2015) 800 final KOMUNIKAT KOMISJI PROJEKTY PLANÓW BUDŻETOWYCH NA 2016 R.: OCENA OGÓLNA PL PL

2 Streszczenie Niniejszy komunikat zawiera podsumowanie dokonanej przez Komisję oceny projektów planów budżetowych (ang. Draft Budgetary Plans, DBP) na rok 2016 przedłożonych zgodnie z przepisami do dnia 15 października przez szesnaście państw członkowskich UE należących do strefy euro, z wyłączeniem państw objętych programem dostosowań makroekonomicznych i Portugalii, która nie przesłała jeszcze planu. Zgodnie z przepisami rozporządzenia (UE) nr 473/2013 Komisja oceniła poszczególne plany oraz ogólną sytuację budżetową i kurs polityki budżetowej w całej strefie euro. Ogólną ocenę projektów planów budżetowych na 2016 r. oraz uogólnionego kursu polityki budżetowej w strefie euro można podsumować w następujący sposób: 1. Plany państw członkowskich wskazują na stałe zmniejszanie łącznego nominalnego deficytu budżetowego w strefie euro w kontekście ożywienia, które nadal jest kruche i obarczone w wielu aspektach ryzykiem pogorszenia się sytuacji, głównie z powodu zmniejszającego się popytu zewnętrznego. Po znacznym obniżeniu się z 2,4 % PKB w 2014 r. do 1,9 % PKB w bieżącym roku deficyt ma zmniejszyć się dalej do 1,7 % PKB w 2016 r. Na podstawie projektów planów budżetowych oczekuje się, że po osiągnięciu przez łączny wskaźnik zadłużenia najwyższego poziomu w 2014 r. w roku 2016 nastąpi nieznaczne jego zmniejszenie z szacowanego na bieżący rok poziomu 91 % do nieco poniżej 90 % PKB. 2. W porównaniu ze średniookresowymi planami przedstawionymi w ramach programów stabilności z wiosny 2015 r. planowane zmniejszenie deficytu w 2016 r. zostało skorygowane w dół i będzie w strefie euro o 0,3 punktu procentowego mniejsze. 3. Obraz wyłaniający się z projektów planów budżetowych zasadniczo znajduje potwierdzenie w prognozach Komisji z jesieni 2015 r. Spodziewany jest wzrost realnego PKB z 1,6 % w bieżącym roku do 1,8 % w roku 2016, ujemna luka produktowa ma się natomiast zmniejszyć do 1 % potencjalnego PKB. Mimo nieco gorszych początkowych prognoz deficytu nominalnego w strefie euro na rok 2015 (2,0 % PKB) Komisja przewiduje nieco większe obniżenie nominalnego deficytu niż w projektach planów budżetowych w 2016 r. (o 0,3 p.p. zamiast 0,2) i osiągnięcie takiego samego salda nominalnego w wysokości -1,7 % PKB. Komisja przewiduje, że łączny wskaźnik zadłużenia zmniejszy się po raz pierwszy od początku kryzysu do 91 % w 2015 r. i będzie nadal spadał do poziomu 90 % w 2016 r., co jest zasadniczo zgodne z planami zarysowanymi w projektach planów budżetowych. 4. Na poziomie zagregowanym prognoza Komisji wskazuje również utrzymanie zasadniczo neutralnego kursu polityki budżetowej w 2016 r. w strefie euro. Należy to oceniać w odniesieniu do osiągnięcia długoterminowej stabilności finansów publicznych oraz krótkoterminowej stabilizacji makrofinansowej, a mianowicie konieczności zapewnienia przesunięcia z zewnętrznych do krajowych źródeł wzrostu. Instrumenty polityki makroekonomicznej są ograniczone w obecnej sytuacji, a nominalne stopy procentowe są już niemal na poziomie zerowym w warunkach bardzo niskiej inflacji, co dodatkowo wzmacnia znaczenie polityki fiskalnej. W tych warunkach, przewidywany łączny neutralny kurs polityki budżetowej w strefie euro w przyszłym roku wydaje się ogólnie odpowiedni w świetle historycznie niskich stóp procentowych i dużej nadwyżki zewnętrznej w strefie euro. Jednocześnie wskaźnik długu utrzymuje się na bardzo wysokim poziomie i jedynie powoli spada, co oznacza potrzebę zdecydowanego wznowienia konsolidacji z chwilą umocnienia się ożywienia gospodarczego. 5. Ze względu na swój charakter tymczasowe oszczędności związane z niskim oprocentowaniem płatności muszą być wykorzystywane rozważnie: powinny one znaleźć odzwierciedlenie w niższych poziomach deficytów w krajach o dużej nierównowadze budżetowej i umożliwiać większy wzrost inwestycji publicznych w krajach dysponujących przestrzenią fiskalną. Obecne plany budżetowe były tylko częściowo zgodne z taką sytuacją. 6. Obawy dotyczące zrównoważenia są potwierdzone przez nieznaczne pogorszenie salda strukturalnego przewidywane dla strefy euro w prognozie Komisji na 2016 r., które może nie 2

3 odpowiadać średniemu poziomowi korekt wymaganych od państw członkowskich strefy euro w ramach paktu stabilności i wzrostu. Ponadto motorem tego zjawiska jest bardzo mała lub wręcz ujemna korekta ze strony państw członkowskich, które mają problem ze zrównoważeniem, niezależnie od wciąż niewystarczającego zorientowania na wykorzystanie dostępnej przestrzeni fiskalnej w innych państwach członkowskich. 7. Analizę prawidłowości kursu polityki budżetowej w strefie euro uzupełniono o analizę struktury finansów publicznych. Choć niedawne kroki zmierzające do zmniejszenia podatkowych obciążeń pracy zmierzają we właściwym kierunku, struktura wydatków wykazuje ograniczone postępy w przekształceniach, które bardziej sprzyjają wzrostowi gospodarczemu, a poziom wydatków kapitałowych będzie prawdopodobnie nadal spadać jako odsetek PKB. 8. W kilku projektach planów budżetowych wspomniano o wpływie na budżet wyjątkowego napływu uchodźców. Pozostałe państwa członkowskie również w międzyczasie mogły się znaleźć w gronie państw, w których ten wpływ się zaznacza, lub mogą być nim objęte w przyszłości. Elastyczność zapewniona w pakcie stabilności i wzrostu umożliwia uwzględnienie dodatkowych wydatków w danym roku związanych z nadzwyczajnymi wydarzeniami poza kontrolą rządu, zarówno w ramach funkcji zapobiegawczej, jak i naprawczej paktu. Komisja jest gotowa zastosować te przepisy. Będzie ona uważnie monitorować sytuację na podstawie obserwowanych danych dostarczanych przez organy danego państwa członkowskiego w celu określenia kwot kwalifikowalnych. Informacje te zostaną wykorzystane przy dokonywaniu oceny (ex post) możliwych tymczasowych odstępstw od wymogów paktu stabilności i wzrostu na lata 2015 i Oznacza to, że odstępstwa wynikające wyłącznie i bezpośrednio z dodatkowych kosztów netto kryzysu związanego z uchodźcami nie spowodują przyspieszenia procedur. Odnosi się to również do wszczęcia procedury nadmiernego deficytu, pod warunkiem że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych pozostaje bliski 3 % PKB w przypadku przekroczenia tego progu. 9. Ocenę poszczególnych państw z punktu widzenia Komisji można podsumować następująco: W żadnym z projektów planu budżetowego na 2016 r. nie stwierdzono przypadku szczególnie poważnego nieprzestrzegania wymogów paktu stabilności i wzrostu. W kilku przypadkach Komisja stwierdza jednak, że planowane korekty budżetowe są niewystarczające w stosunku do wymogów paktu stabilności i wzrostu lub że zachodzi takie ryzyko. W szczególności: W odniesieniu do dwunastu państw objętych funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu: W przypadku pięciu państw (Niemiec, Estonii, Luksemburga, Niderlandów i Słowacji), stwierdzono, że projekty planów budżetowych są zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2016 r. W przypadku czterech państw (Belgii, Łotwy, Maltyi Finlandii), stwierdzono, że projekty planów budżetowych są zasadniczo zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2016 r. Jeżeli chodzi o te państwa, realizacja planów mogłaby doprowadzić do pewnych odstępstw od ścieżek dostosowania, prowadzących do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych każdego z tych państw. W przypadku trzech państw (Włoch, Litwy i Austrii), istnieje ryzyko niezgodności projektów planów budżetowych z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2016 r. Realizacja projektów planów budżetowych tych państw członkowskich mogłaby doprowadzić do znacznego odchylenia od ścieżek dostosowania prowadzących do średniookresowego celu budżetowego. 3

4 W odniesieniu do pięciu krajów obecnie objętych funkcją naprawczą paktu stabilności i wzrostu (tj. procedurą nadmiernego deficytu): W przypadku trzech państw (Francji, Irlandii i Słowenii), stwierdzono, że projekty planów budżetowych są zasadniczo zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2016 r. Jeżeli chodzi o Francję, prognozuje się wprawdzie, że zalecana docelowa wartość deficytu nominalnego zostanie osiągnięta w 2016 r., ale projekt planu budżetowego jest obarczony ryzykiem co do zgodności z wymogami procedury nadmiernego deficytu, ponieważ jak pokazują wszystkie wskaźniki spodziewany jest spadek wysiłku fiskalnego znacznie poniżej zalecanego poziomu. Komisja zwraca się do władz francuskich o zastosowanie niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia, by budżet na rok 2016 był w pełni zgodny z paktem stabilności i wzrostu. Irlandia i Słowenia mogłyby od 2016 r. zostać objęte funkcją zapobiegawczą paktu, jeżeli w 2015 r. osiągną terminową i trwałą korektę nadmiernego deficytu. Jeżeli chodzi o 2016 r., istnieje ryzyko pewnego (ale w przypadku Słowenii znaczącego) odstępstwa od do średniookresowego celu budżetowego w 2016 r. W przypadku Hiszpanii stwierdzono, że projekt planu budżetowego przedłożony w dniu 11 września jest obarczony ryzykiem niezgodności z wymogami z wymogami paktu stabilności i wzrostu na 2016 r. W szczególności nie zostanie zrealizowany zalecany wysiłek fiskalny i nie zostanie osiągnięta docelowa wartości deficytu nominalnego na 2016 r. Komisja zwraca się do władz hiszpańskich o zastosowanie niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia, by budżet na rok 2016 był w pełni zgodny z paktem stabilności i wzrostu, i oczekuje jak najszybszego przedłożenia skorygowanego projektu planu budżetowego. Ponadto Komisja wzywa Portugalię do złożenia możliwie jak najszybciej projektu planu budżetowego. 4

5 Spis treści 1. WPROWADZENIE KOREKTA BUDŻETOWA W STREFIE EURO ZGODNIE Z PLANAMI KRAJOWYMI OCENA POSZCZEGÓLNYCH PROJEKTÓW PLANÓW BUDŻETOWYCH

6 1. Wprowadzenie W przepisach prawa unijnego przewiduje się, że państwa członkowskie strefy euro do dnia 15 października przedstawiają Komisji projekty planów budżetowych (DBP) na nadchodzący rok w celu poprawy koordynacji krajowych polityk budżetowych w ramach unii gospodarczej i walutowej 1. W planach tych zawarte są streszczenia projektów budżetów, które rządy przedkładają parlamentom krajowym. Na temat każdego planu Komisja wydaje opinię, oceniając go pod kątem zgodności z zobowiązaniami budżetowymi danego państwa w ramach paktu stabilności i wzrostu. Od Komisji wymaga się również dokonania ogólnej oceny sytuacji budżetowej i perspektyw w odniesieniu do całej strefy euro. Ta ostatnia ocena znajduje się w niniejszym komunikacie. Szesnaście państw członkowskich należących do strefy euro przesłało do Komisji swoje projekty planów budżetowych na rok 2016 w terminie, to jest do dnia 15 października, zgodnie z przepisami dwupaku. Grecja i Cypr kraje strefy euro nadal objęte programami dostosowań makroekonomicznych nie są zobowiązane do przedłożenia takiego planu, ponieważ w poszczególnych programach przewidziano już ścisłe monitorowanie budżetowe. Hiszpania złożyła swój projekt planu budżetowego już we wrześniu, a Komisja przyjęła swoją opinię w dniu 12 października. Wbrew przepisom, Portugalia nie przedłożyła projektu planu To nie wydarzyło się nigdy wcześniej i nie powinno się powtórzyć w przyszłości. Nawet jeśli w projekcie planu budżetowego nie wprowadza się żadnym zmian, co uważa się za dopuszczalne w przypadku wyborów, plan zapewnia cenne i przejrzyste informacje na temat podstawowych tendencji budżetowych, co ułatwia wspólną analizę ogólnego kursu polityki budżetowej w strefie euro i zapewnia równe traktowanie wszystkich państw członkowskich. Przy poszanowaniu autonomii budżetowej państw członkowskich opinie Komisji zapewniają obiektywne doradztwo w dziedzinie polityki, w szczególności dla rządów i parlamentów państw członkowskich, które ułatwia ocenę zgodności projektów budżetu ze zobowiązaniami w ramach unijnych przepisów polityki budżetowej. Przepisy dwupaku zapewniają kompleksowy zestaw narzędzi, pozwalających traktować politykę gospodarczą i budżetową jako przedmiot wspólnego zainteresowania zgodnie z intencjami Traktatu. Ponadto w lipcu 2015 r. Rada zwróciła się do Eurogrupy o monitorowanie i koordynowanie polityki budżetowej państw członkowskich należących do strefy euro oraz założonego wspólnego kursu polityki budżetowej dla strefy euro w celu zapewnienia zróżnicowanej polityki budżetowej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu 2. Rada zaleciła państwom członkowskim strefy euro, z zastrzeżeniem spełnienia wymogów paktu stabilności i wzrostu, koordynacje polityki fiskalnej w celu zapewnienia, aby wspólny kurs polityki budżetowej w strefie euro uwzględniał zagrożenia dla stabilności finansów publicznych oraz warunki cyklu koniunkturalnego. To zalecenie Rady stanowi punkt odniesienia dla oceny dokonanej przez Komisję. Cel niniejszego komunikatu jest dwojaki. Po pierwsze: zapewnia on ogólny obraz polityki budżetowej na poziomie strefy euro, oparty na przekrojowej ocenie projektów planów budżetowych. Działanie to jest odzwierciedleniem przekrojowej oceny programów stabilności, którą przeprowadza się na wiosnę, z większym jednak naciskiem na następny rok niż na średniookresowe plany budżetowe. Po drugie: komunikat stanowi przegląd projektów planów budżetowych na poziomie krajowym, wraz z wyjaśnieniem podejścia stosowanego przez Komisję przy ich ocenie, w szczególności pod kątem 1 2 Jak określono w rozporządzeniu (UE) nr 473/2013 w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro. Jest to jedno z dwóch rozporządzeń tak zwanego dwupaku dotyczącego zarządzania gospodarczego, które weszły w życie w maju 2013 r. Zalecenie Rady z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie wdrażania ogólnych wytycznych dotyczących polityki gospodarczej państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz.U. C 272 z , s. 100). 6

7 zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Ocena jest zróżnicowana w zależności od tego, czy dane państwo członkowskie jest objęte zapobiegawczą czy też naprawczą funkcją paktu, i uwzględnia się w niej również wymogi paktu stabilności i wzrostu w odniesieniu do poziomu i dynamiki długu publicznego. 7

8 2. Korekta budżetowa w strefie euro zgodnie z planami krajowymi. Ustalenia ogólne Ożywienie po kryzysie gospodarczym i finansowym stopniowo nabiera coraz szybszego tempa w strefie euro. Zgodnie z założeniami makroekonomicznymi przedstawionymi w projektach planów budżetowych PKB w 2015 r. wzrośnie o 1,7 % w szesnastu państwach członkowskich należących do strefy euro (SE-16), zatem nieco powyżej poziomu 1,4 %, którego spodziewano się w kwietniu 2015 r., w momencie formułowania programów stabilności (tabela 1). Prognoza wzrostu na 2016 r. zasadniczo nie uległa zmianie od wiosny, kiedy to wzrost PKB w SE-16 prognozowano na 1,9 % wobec 1,8 % zakładanych w programach stabilności. Przy prognozowanym przyspieszeniu ożywienia różnica między wynikami faktycznymi a produktem potencjalnym ulega zmniejszeniu. Zgodnie z planami przewiduje się, że luka produktowa w 16 państwach strefy euro wyniesie -1½ % potencjalnego PKB w 2015 r. i ulegnie dalszemu zmniejszeniu do -¾ % w 2016 r., przy poziomie wyjściowym w 2013 r. wynoszącym aż -2½ %. Tendencja ta jest widoczna w zdecydowanej większości państw członkowskich, istnieją jednak pewne różnice między krajami. Prognoza inflacyjna pozostaje na niskim poziomie, zasadniczo niezmienionym od wiosny. Według projektów planów budżetowych stopa inflacji wyniesie 0,4 % w 2015 r. i oczekuje się jej wzrostu do 1,1 % w 2016 r. (bez zmian w stosunku do programów stabilności). Planowane jest dalsze zmniejszanie łącznego nominalnego deficytu budżetowego w roku bieżącym i przyszłym. Przewiduje się, że deficyt w 16 państwach strefy euro wyniesie 1,9 % PKB w 2015 r., co oznacza spadek w porównaniu z 2,4 % w roku poprzednim 3. W 2016 r. planuje się jedynie nieznaczny spadek łącznego wskaźnika deficytu do 1,7 % PKB. Stanowi to kontrast w porównaniu z redukcją o 0,4 punktu procentowego w 2016 r. zakładaną w programach stabilności. W połączeniu z nieznacznie zaktualizowaną prognozą makroekonomiczną sugeruje to, że motorem mniejszego obniżenia deficytu może być mniejszy wysiłek fiskalny (zob. poniżej). Jednakże wzrost wydatków wynikający z kryzysu związanego z uchodźcami może w kilku państwach członkowskich być czynnikiem współsprawczym. Przedłużona przerwa w konsolidacji mierzona zmianą łącznego salda strukturalnego znajduje w latach potwierdzenie w projektach planów budżetowych. Jest to zasadniczo zgodne z przewidywaniami dla całego okresu zawartymi w wiosennych programach stabilizacji (w tym czasie planowano, że saldo strukturalne zarówno w 2015, jak również w 2016 r. pozostanie niezmienione). Same programy stabilizacji odzwierciedlały sytuacje w projektach planów budżetowych państw członkowskich w jesieni ubiegłego roku, które wskazywały na wstrzymanie procesu konsolidacji w 2014 r. utrzymujące się w roku Według projektów planów budżetowych planuje się obecnie poprawę salda strukturalnego w 2015 r. (¼ % PKB), po czym jednak nastąpi jego pogorszenie o ¼ % PKB w przyszłym roku 4. Przerwa w konsolidacji budżetowej zachodzi w 3 4 Jeżeli chodzi o plany państw członkowskich, dane za 2014 r. są oparte na danych zawartych w projektach planów budżetowych, a zatem mogą nie uwzględniać zmian dokonanych przez Eurostat w ramach powiadamiania o procedurze nadmiernego deficytu z jesieni 2015 r. Pogorszenie sytuacji budżetowej w kategoriach strukturalnych w roku 2016 na poziomie zagregowanym zostało potwierdzone przez zastosowanie alternatywnego pomiaru dyskrecjonalnego wysiłku fiskalnego (ang. discretionary fiscal effort, DFE), który wskazuje na nieznaczną wartość ujemną korekty według projektów planów budżetowych w porównaniu z poziomem ¼ % PKB przewidywanym w momencie sporządzania programów stabilizacji (załącznik 5, tabela A 5.7). Dyskrecjonalny wysiłek fiskalny jest alternatywnym wskaźnikiem kursu polityki budżetowej opracowanym do celów analitycznych i jest odrębny od wskaźników stosowanych do oceny zgodności w ramach paktu stabilności i wzrostu. Polega on na oddolnym podejściu po stronie dochodów i podejściu odgórnym po stronie wydatków. W celu uzyskania dalszych informacji zob. część III Sprawozdania w sprawie finansów publicznych w UGW 2013, European Economy, nr 4,

9 okolicznościach stopniowej poprawy prognozy gospodarczej, ale nadal w warunkach niepewnych perspektyw gospodarczych i zmniejszania luki produktowej. W połączeniu z faktem, że tylko sześć państw członkowskich (i tylko jedna spośród największych gospodarek) planuje osiągnięcie lub przekroczenie swoich średniookresowych celów budżetowych na początku 2016 r. 5, wskazuje to na nieadekwatność planowanego dostosowania strukturalnego w 2016 do wymogów paktu stabilności i wzrostu. Łączną korektę można jednak postrzegać jedynie jako ilustrację tego zagadnienia, gdyż nie odzwierciedla ona istotnych różnic między poszczególnymi państwami członkowskimi w stosunku do wymogów paktu stabilności i wzrostu, które są przedmiotem indywidualnej oceny państw przez Komisję. Oczekuje się, że po osiągnięciu wartości maksymalnej 92 % w 2014 r. łączny wskaźnik zadłużenia ma nieco zmaleć zarówno w 2015 r., jak również w 2016 r, co jest zasadniczo zgodne z przewidywaniami będącymi podstawą programów stabilizacji. Jest to spowodowane wzrostem nominalnego PKB i ujemnej wartości rezydualnej zmiany długu (co oznacza, że do celów zredukowania deficytu zaplanowano czynniki inne niż deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych) 6. Pozostający w 2016 r. na poziomie 89 % PKB łączny wskaźnik jest wypadkową bardzo zróżnicowanych krajowych danych dotyczących zadłużenia. Wskaźniki zadłużenia w poszczególnych państwach członkowskich wahają się od 131 % we Włoszech do nieco poniżej 10 % PKB w Estonii. Dane dotyczące Grecji, Cypru i Portugalii, trzech państw członkowskich o wysokim poziomie zadłużenia, nie zostały uwzględnione. Tabela 1: Przegląd gospodarczych i budżetowych wartości zbiorczych (SE-16) na lata Wzrost realnego PKB (zmiana w %) Inflacja HICP (zmiana w %) Saldo nominalne (% PKB) Zmiana salda strukturalnego (p.p. PKB) Programy stabilności z 2015 r. (kwiecień) Projekty planów budżetowyc h (październi k) Jesienna prognoza Komisji z 2015 r. (listopad) Programy stabilności z 2015 r. (kwiecień) Projekty planów budżetowyc h (październi k) Jesienna prognoza Komisji z 2015 r. (listopad) 1,4 1,7 1,6 1,8 1,9 1,8 0,4 0,4 0,1 1,2 1,1 1,0-2,1-1,9-2,0-1,6-1,7-1,7 0,0 0,2 0,0 0,0-0,3-0,1 Dług (% PKB) 91,4 91,1 91,6 90,1 89,8 90,5 Wskaźnik wydatków w ujęciu uwzględniający 47,4 47,6 47,7 47,1 47,5 47,5 5 6 Niemcy, Estonia, Litwa, Luksemburg, Niderlandy i Austria. Ponadto oczekuje się, że dwa państwa członkowskie, a mianowicie Hiszpania i Francja, pozostaną w przyszłym roku objęte procedurą nadmiernego deficytu. Planowane zmniejszenie łącznego wskaźnika zadłużenia jest znacznie mniejsze przy pominięciu w wielkości zagregowanej Niemiec (-0,7 wobec -2,5 punktu procentowego łącznie w latach ). 9

10 m zmiany cykliczne (% potencjalnego PKB) Wskaźnik dochodów w ujęciu uwzględniający m zmiany cykliczne (% potencjalnego PKB) 46,5 46,7 46,7 46,3 46,2 46,3 Wpływ kryzysu związanego z uchodźcami W kilku projektach planów budżetowych wspomina się o skutkach budżetowych wyjątkowego napływu uchodźców (Austria, Belgia, Niemcy i Włochy). Chociaż projekty planów budżetowych stanowią oczywisty kanał przedstawiania szczegółowych informacji na temat potencjalnych kosztów budżetowych związanych z uchodźcami, z faktycznej natury tego nadzwyczajnego zdarzenia 7 oraz faktu, że projekty planów budżetowych są ograniczone do państw członkowskich strefy euro, wynika, że inne państwa członkowskie mogą zgłaszać swoje informacje za pośrednictwem różnego rodzaju dokumentów. Jest to również konieczne, gdyż sytuacja w terenie stale się zmienia. Elastyczność zapewniona w pakcie stabilności i wzrostu umożliwia uwzględnienie dodatkowych wydatków związanych z nadzwyczajnymi wydarzeniami poza kontrolą rządu, zarówno w ramach funkcji zapobiegawczej, jak i naprawczej paktu. W ramach funkcji prewencyjnej paktu wyraźnie przewiduje się, że tymczasowe odstępstwa w odniesieniu do wymaganej korekty budżetowej średniookresowego celu budżetowego mogą zostać przyznane ex ante i mogłyby w każdym przypadku nie być uwzględniane ex post w oparciu o dane dotyczące wyników, pod warunkiem że wynikają one z (i) nadzwyczajnego zdarzenia, (ii) na które państwo członkowskie nie ma wpływu, (iii) mającego znaczny wpływ na sytuację finansową sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz (iv) nie zagrażają one stabilności budżetowej w średnim okresie. W funkcji korygującej przewidziano podobny przepis w odniesieniu do wszczęcia procedury nadmiernego deficytu, definiując jako wyjątkowy nadmierny deficyt wynikający z nadzwyczajnego zdarzenia pozostającego poza kontrolą danego państwa członkowskiego i mającego znaczny wpływ na sytuację finansową sektora instytucji rządowych i samorządowych, pod warunkiem że deficyt pozostaje bliski 3 % PKB. Nieprzewidziane wydatków związane z napływem uchodźców również mogą zostać uwzględnione przy ocenie skutecznego działania w ocenie zgodności z zaleceniem Rady w sprawie procedury nadmiernego deficytu. Należy podkreślić, że wymogi paktu stabilności i wzrostu w zakresie dostosowań, zarówno w funkcji zapobiegawczej, jak również naprawczej, są ustalone w odniesieniu do zmiany salda strukturalnego. W związku z tym odpowiednie uprawnienia w ramach przepisów dotyczących nadzwyczajnego zdarzenia powinny (jedynie) odzwierciedlać zakres, w jakim zdarzenia te mają wpływ na roczną zmianę salda strukturalnego w porównaniu ze zmianą, którą w przeciwnym razie odnotowano by w przypadku braku samego zdarzenia. Komisja będzie zatem co do zasady stosować te postanowienia paktu stabilności i wzrostu przy dokonywaniu oceny (ex post) tymczasowego odstępstwa od wymogów na lata 2015 i 2016 z powodu dodatkowych kosztów w każdym z tych dwóch lat na skutek wyjątkowego napływu uchodźców w porównaniu z rokiem poprzednim. W 7 Finlandia przedstawiła również informacje o przewidywanych kosztach związanych z rosnącą liczbą uchodźców w 2015 r. w piśmie przedstawiającym inne istotne czynniki, które należy uwzględnić w związku z ich sprawozdaniem zgodnie z art. 126 ust. 3 TFUE. 10

11 stosownych przypadkach opinie Komisji na temat projektów planów budżetowych zawierają merytoryczne stwierdzenia odnoszące się do sposobu, w jaki przeprowadzenie oceny zgodności może ucierpieć, gdyby zaszła konieczność dokonania korekty z powodu kosztów związanych z uchodźcami. Komisja dokona ostatecznej oceny indywidualnie w poszczególnych przypadkach, włączając w to zakwalifikowane kwoty, na podstawie odnotowanych danych dostarczonych przez organy danego państwa członkowskiego. Kosztów budżetowych związanych z napływem uchodźców nie uznaje się za wydatki jednorazowe, ponieważ dodatkowe wydatki nie muszą być tymczasowe i jednorazowe. Powinny one być również bezpośrednio powiązane z napływem uchodźców i stanowić jego bezpośrednią konsekwencję (np. zapewnienie zakwaterowania i koszty administracyjne, przyjęcie na szczeblu lokalnym, transport itp.) i być kwotą po odliczeniu wszelkich ukierunkowanych wkładów z odnośnych funduszy unijnych (i ogólnie z budżetu UE). Struktura korekty budżetowej W projektach planów budżetowych przewiduje się jedynie niewielkie zmiany w strukturze finansów publicznych w latach dla strefy euro jako całości (załącznik 5, tabela A5.5 i wykresy A5.1a b ). Planuje się zmniejszenie w 2016 r. stosunku wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB o 0,6 punktu procentowego. Ta pozornie znaczna obniżka wynika jednak głównie z warunków cyklu koniunkturalnego. W rzeczywistości wskaźnik wydatków skorygowanych o skutki cyklu koniunkturalnego odzwierciedla spadek zaledwie o ¼ punktu procentowego. Obniżka ta jest równoważona planowanymi cięciami podatkowymi, czego dowodem jest silniejszy spadek dostosowanego cyklicznie wskaźnika dochodów (-½ punktu procentowego w 2016 r.). W tym względzie planów państw członkowskich, aby zmniejszyć wydatki jako odsetek oczekiwanych dochodów, w ujęciu całościowym, w dużej mierze nie udało się zrealizować w ciągu ostatnich kilku lat. W prognozie Komisji z jesieni 2015 r. (zwanej dalej prognozą Komisji ) potwierdza się niewielkie obniżenie wskaźnika wydatków strukturalnych oraz większą redukcję w przypadku wskaźnika dochodów strukturalnych, przewidziane w projektach planów budżetowych. Zasadniczo jednolita elastyczność podatkowa wynikająca zarówno z projektów planów budżetowych, jak również z prognozy Komisji, wskazuje, że przyczyną zmniejszenia dochodów są środki stosowane przez rządy (załącznik 5, tabela A 5.6). Z analizy prorozwojowego wpływu łącznych planowanych wydatków przedstawionych w projektach planów budżetowych wynika, że planowane dostosowanie nie powinno zaszkodzić średniookresowym perspektywom wzrostu, aczkolwiek przy ograniczaniu wydatków istnieją możliwości podjęcia decyzji bardziej sprzyjających wzrostowi gospodarczemu. W przypadku większości kategorii wydatków spadek ma nastąpić jako odsetek produktu. Największe spadki dotyczą wynagrodzenia pracowników, świadczeń społecznych i zakupów towarów i usług przez sektor instytucji rządowych i samorządowych (załącznik 5, wykres A 5.2). Ponadto państwa członkowskie korzystają z dużych oszczędności w wydatkach na spłatę odsetek (jak omówiono bardziej szczegółowo w następnym rozdziale). Ponieważ redukcje nie dotyczą zasadniczo najbardziej produktywnych wydatków, planowane dostosowanie nie powinno zaszkodzić średniookresowym perspektywom wzrostu, aczkolwiek przy ograniczaniu wydatków istnieją możliwości podjęcia decyzji bardziej sprzyjających wzrostowi gospodarczemu. W szczególności planowane jest także zmniejszenie poziomu wydatków kapitałowych. Prognoza Komisji jest zasadniczo zgodna z projektami planów budżetowych, potwierdzając największe zmniejszenie wysokości świadczeń socjalnych i wynagrodzeń w sektorze publicznym, ale przewiduje mniejsze spadki zakupów towarów i usług przez sektor instytucji rządowych i samorządowych. Ponadto według prognozy Komisji przewiduje się nieco większą rolę zmniejszenia wydatków z tytułu odsetek niż określono w projektach planów budżetowych. Środki przedstawione w projektach planów budżetowych wywarłyby jedynie umiarkowany wpływ na strukturę podatkową w przypadku 16 państw członkowskich strefy euro traktowanych łącznie w 2015 r. Oczekuje się, że wszystkie trzy główne kategorie (podatki pośrednie, podatki bezpośrednie i składki na ubezpieczenie społeczne) będą się zmniejszać w relacji 11

12 do PKB, jednakże bez znaczącej zmiany ich wagi względnej. Po stronie dochodów prognozy Komisji są zgodne z projektami planów budżetowych (załącznik 5, wykres A5.3). Tym niemniej projekty planów budżetowych dowodzą, że państwa członkowskie strefy euro w pełni zdają sobie sprawę z korzyści wynikających z ograniczenia obciążenia podatkowego w odniesieniu do pracy i wiele państw członkowskich planuje zastosowanie różnorodnych konkretnych środków lub już je stosuje (tabela 2). Chociaż wiele środków ma stosunkowo niewielki zakres w stosunku do rozmiaru wyzwania, niektóre państwa członkowskie włączyły do swoich projektów planów budżetowych ambitne pakiety ulg podatkowych w odniesieniu do pracy, które mogą mieć znaczący pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Najobszerniejsze reformy wprowadza się w tych państwach członkowskich, które obecnie mają stosunkowo wysokie opodatkowanie pracy w porównaniu ze średnią UE, takich jak Austria, Belgia i Francja. Jednocześnie niektóre państwa członkowskie, które mają relatywnie niskie opodatkowanie pracy, także wprowadzają odpowiednie środki. Środki są ogólnie dobrze ukierunkowane, koncentrując się na tych grupach, w których przypadku wysokie opodatkowanie pracy stwarza największe przeszkody utrudniające zatrudnienie. W praktyce oznacza to zazwyczaj obniżenie podatków na niskich poziomach dochodów; w kilku państwach członkowskich zwiększono kwotę wolną od podatku, a w niektórych obniżono stawki lub przesunięto granice przedziałów w celu zmniejszenia obciążenia podatkowego osób o niskich dochodach. Niektóre państwa członkowskie zmniejszyły także opodatkowanie osób o średnich dochodach, nieliczne podwyżki podatków, które są zawarte w projektach planów budżetowych, odnoszą się natomiast do osób o wyższych dochodach. W większości projektów planów budżetowych nie podano szczegółów na temat finansowania obniżek stawek opodatkowania pracy. Przynajmniej w niektórych przypadkach nie wydaje się, aby zapewnione było pełne i stałe finansowanie. 12

13 Ramka 1: Monitorowanie obciążenia podatkowego pracy Obciążenia podatkowe pracy w strefie euro są stosunkowo wysokie, co wpływa na działalność gospodarczą i zatrudnienie. Wysokie opodatkowanie pracy zmniejsza zachęty do poszukiwania pracy, pracy w godzinach nadliczbowych, zatrudniania nowych pracowników i wypłacania wyższych wynagrodzeń. Skutki te są szczególnie widoczne w przypadku niektórych grup, takich jak osoby o niskich dochodach. Eurogrupa zobowiązała się do zmniejszania obciążeń podatkowych pracy w strefie euro 8 i przyjęła szereg wspólnych zasad dotyczących reform opodatkowania pracy odnoszących się do struktury, finansowania, szerszego kontekstu politycznego oraz poparcia politycznego i społecznego 9. We wrześniu 2015 r. Rada uzgodniła porównanie obciążenia podatkowego pracy w państwach członkowskich strefy euro ze średnią unijną 10. W ramach strefy euro istnieją duże różnice między państwami członkowskimi jeżeli chodzi o wielkość obciążenia podatkowego pracy i jego strukturę (podatki dochodowe od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne opłacane przez pracodawcę, pracownicze składki na zabezpieczenie społeczne), co przedstawiono na poniższych wykresach. Linia w wykresach przedstawia średnią unijną, służącą jako punkt odniesienia w tym przeglądzie, nieważoną średnią OECD ujęto natomiast w wykresie do celów szerszego porównania. Obciążenia podatkowe pracy w przypadku średniego i niskiego wynagrodzenia(2014) Uwagi: Wskaźnik ujęty na wykresie pokazuje wielkość klina podatkowego. Dane dla Łotwy, Litwy i Malty dotyczą 2013 r. Aktualne dane dotyczące Cypru nie są dostępne. Średnie: unijna i dla strefy euro są średnimi ważonymi PKB. Średnia OECD nie jest średnią ważoną. Źródło: Baza wskaźników fiskalnych i świadczeń Komisji Europejskiej w oparciu o dane OECD. Ten przekrojowy przegląd to jedynie pierwszy krok na drodze do sformułowania zdecydowanych, konkretnych zaleceń politycznych dla poszczególnych krajów. Opodatkowanie pracy oddziałuje na wiele innych elementów polityki, takich jak system zasiłków oraz system ustalania płac. Dobre wyniki w zakresie zatrudnienia wskazują, że potrzeba zmniejszenia opodatkowania pracy może być mniej pilna, gdy ograniczenia fiskalne nakazują, aby stosowanie wszelkich obniżek stawek podatkowych było w pełni skompensowane przez inne środki zwiększające dochody lub środki ograniczające wydatki. Ponadto należy mieć na uwadze fakt, iż decyzje poszczególnych państw w odniesieniu do poziomu ochrony społecznej mają wpływ na poziom składek na zabezpieczenie społeczne, zwłaszcza na wysokość składek emerytalnych w tym zakresie stawki podatku dochodowego od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenie społeczne mają odmienny charakter. Dogłębną analizę dotyczącą poszczególnych krajów, z uwzględnieniem wszystkich istotnych informacji, przeprowadza się w ramach europejskiego semestru

14 Prognoza Komisji z jesieni 2015 r. i projekty planów budżetowych Jeżeli chodzi o ogólne perspektywy gospodarcze i budżetowe, obraz wyłaniający się z szesnastu projektów planów budżetowych jest zasadniczo potwierdzany przez prognozę Komisji, co również wskazuje na ciągłe choć umiarkowane ożywienie gospodarcze w trudniejszych warunkach globalnych. Komisja w swojej prognozie przewiduje, że wzrost realnego PKB wyniesie 1,6 % w 2015 r. i zwiększy się do 1,8 % w roku Popyt wewnętrzny jest obecnie wspierany niskimi cenami ropy, wciąż stosunkowo niskim kursem wymiany euro, akomodacyjną polityką monetarna i zasadniczo neutralnym kursem polityki budżetowej. Jednocześnie podstawowa dynamika popytu wewnętrznego pozostaje niska. Globalne warunki gospodarcze uległy pogorszeniu, zwłaszcza w Chinach i niektórych innych wschodzących gospodarkach rynkowych, a handel światowy gwałtownie spowolnił. Ponadto szereg zmian, takich jak dalsze pogorszenie światowej wymiany handlowej, większe niż przewidywano efekty zewnętrzne spowolnienia gospodarczego w gospodarkach wschodzących, lub efekt domina za pośrednictwem rynków finansowych, mogłoby skutkować niższym wzrostem niż przewidywany przez Komisję. Poprawa warunków gospodarczych znajduje również odzwierciedlenie w ciągłym zmniejszaniu różnicy między faktycznym a potencjalnym produktem w prognozie Komisji. Przewiduje się, że ujemna luka produktowa w wysokości 2¼ % potencjalnego PKB w 2014 r. obniży się do 1¾ % w roku bieżącym i do 1 % w 2016 r. Ożywienie perspektyw wzrostu nie znajduje odzwierciedlenia w zmianach cen, ponieważ prognoza inflacyjna pozostaje stłumiona na poziomie zagregowanym. Według prognozy Komisji inflacja HICP wyniesie zaledwie 0,1 % w roku bieżącym, przy prognozowanym wzroście do 1 % w 2016 r., co stanowi odzwierciedlenie stopniowego domykania luki produktowej i niezwykle akomodacyjnej polityki pieniężnej. Pomimo znacznych różnic między państwami członkowskimi stopy oprocentowania prawdopodobnie pozostaną na historycznie niskim poziomie w roku Jednocześnie znaczna nadwyżka oszczędności nad inwestycjami prawdopodobnie utrzyma się w 2016 r., a prognoza zewnętrznego bilansu płatniczego strefy euro wykazuje nadwyżkę o 3,6 % PKB, czyli jest jedynie minimalnie niższa niż w 2015 r. (3,7 % PKB). Ta nadwyżka zewnętrzna, jedna z największych na świecie pod względem wartości, jest tylko częściowo spowodowana oddziaływaniem niższego kursu wymiany euro i niskich cen towarów. Wskazuje ona również na brak popytu wewnętrznego i sygnalizuje, że ożywienie gospodarcze jest w znacznym stopniu zależne od czynników zewnętrznych. Oczekuje się, że łączny deficyt nominalny zmniejszy się z 2,0 % PKB w 2015 r. do 1,7 % PKB w 2016 r., przy czym saldo strukturalne pozostanie w bieżącym roku niezmienione i spadnie nieznacznie w roku Jednak oczekiwany przez Komisję brak poprawy salda strukturalnego w 2015 r. zawiera w sobie przewidywany spadek wydatków z tytułu odsetek, odzwierciedlając fakt, że zyski z obligacji państwowych obniżyły się gwałtownie od końca 2013 r. i osiągnęły historycznie najniższy poziom w pierwszej połowie 2015 r. W wyniku niższych stóp procentowych całkowite wypłaty odsetek realizowane przez państwa członkowskie należące do strefy euro zmniejszyły się w ciągu ostatnich kilku lat, gdyż duże kwoty długu zostały zrolowane od czasu obniżki stóp procentowych (załącznik 4). Ocenia się zatem, że na poziomie zagregowanym strukturalne saldo pierwotne pogorszy się w 2015 r. o ½ % PKB. Podobnie Komisja oczekuje, że niewielkie pogorszenie strukturalne w 2016 r. będzie wyraźniejsze (-¼ PKB), jeżeli ocena będzie dokonywana na podstawie salda pierwotnego. Zyski nadzwyczajne wynikające z takich historycznie niskich poziomów stóp procentowych długu publicznego stwarzają okazję dla państw członkowskich w pierwszym rzędzie do konsolidacji finansów publicznych i w zależności od ich konkretnej sytuacji do inwestowania w infrastrukturę i zreformowania gospodarki Zasady te zostały potwierdzone przez Eurogrupę na posiedzeniu w dniu 5 października 2015 r.: 14

15 Podczas gdy ogólny obraz sytuacji w zakresie deficytu w strefie euro jest zasadniczo zbieżny z projektami planów budżetowych i prognozą Komisji, różnice między wielkością deficytu przewidywaną w poszczególnych projektach planów budżetowych a prognozą Komisji mogą być stosunkowo duże z różnych względów, zależnie od państwa. Komisja przewiduje, że w większości państw deficyt będzie wyższy w stosunku do odnośnych projektów planów budżetowych, przy czym największe takie różnice dotyczą Hiszpanii, Belgii i Słowacji (załącznik 5 tabela A 5.1 i wykres A 5.4). Pozostałe dodatnie rozbieżności w prognozach mieszczą się w przedziale 0,3 p.p., a w przypadku Niemiec, Estonii i Finlandii prognozowana przez Komisję wartość deficytu jest niższa. Komisja przewiduje nieco wyższe łączne zadłużenie niż państwa członkowskie. Mimo że łączny wskaźnik zadłużenia pozostaje na bardzo wysokim poziomie, Komisja oczekuje, że zmniejszy się ono w roku bieżącym i następnym, osiągając w 2016 r. poziom 90 % PKB. Należy jednakże uznać, że duża część redukcji zadłużenia w strefie euro jest wynikiem działań Niemiec. Wyłączenie Niemiec z obliczeń powoduje, że łączny wskaźnik zadłużenia przewidywany przez Komisję w 2016 r. jedynie ustabilizuje się na poziomie 100 % PKB. W tym przypadku ponownie różnice między wartościami deficytu nominalnego określonymi w projektach planów budżetowych i w prognozie Komisji mogą być większe na poziomie państw członkowskich, przy czym powody tego są różne w zależności od kraju. Większe zróżnicowanie dotyczy Hiszpanii i Irlandii (załącznik 5 tabela A 5.3 i wykres A 5.5 ). W większości przypadków różnice między prognozami pozostają w przedziale od zera do 1 % PKB. Łącznego wskaźnika zadłużenia w strefie euro nie można ocenić pod kątem spełniania wymogów paktu stabilności i wzrostu w odniesieniu do długu publicznego, gdyż państwa członkowskie, które są objęte paktem stabilności i wzrostu, mają w stosunku do niego różny status 12. Jednak w stosunku do ośmiu państw członkowskich strefy euro, które przedłożyły projekty planów budżetowych, obowiązuje wartość odniesienia dotycząca redukcji długu. Zgodnie z prognozą Komisji, spodziewana jest zgodność z nią w przypadku sześciu z tych ośmiu państw. Ocena dostosowań budżetowych w strefie euro Jeżeli chodzi o wielkość strukturalnego dostosowania budżetowego, prognoza Komisji potwierdza utrzymanie zasadniczo neutralnego kursu polityki budżetowej w 2016 r. w strefie euro, następującego po wirtualnym wstrzymaniu konsolidacji fiskalnej, obserwowanym od 2014 r. Zostało to potwierdzone za pomocą alternatywnego pomiaru dyskrecjonalnego wysiłku fiskalnego, którego wynik wskazuje na nieznaczne pogorszenie sytuacji budżetowej zarówno w roku 2015, jak również Jeżeli chodzi o właściwy kurs na poziomie zagregowanym,orientację sytuacji budżetowej w latach należy oceniać pod kątem osiągnięcia długookresowej stabilności finansów publicznych i krótkookresowej stabilizacji makroekonomicznej. Długoterminowe zrównoważenie wymaga, aby dług publiczny był wprowadzany i utrzymywany w sposób zrównoważony, z uwzględnieniem obecnego poziomu zadłużenia i przyszłych przewidywanych wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa 13. Stabilizacja makroekonomiczna może być wyrażona w kategoriach zamknięcia luki produktowej w odpowiednim tempie w krótkiej i średniej perspektywie, jednocześnie zapewniając w obecnej sytuacji przejście od zewnętrznych do wewnętrznych źródeł wzrostu. Instrumenty polityki makroekonomicznej dostępne do osiągnięcia tego celu są ograniczone w warunkach obecnej polityki pieniężnej, gdy nominalne stopy procentowe są już niemal na poziomie zerowym i przy bardzo niskiej inflacji, co dodatkowo wzmacnia znaczenie polityki budżetowej. Ocena łącznego kursu polityki budżetowej w strefie euro wobec zagrożenia dla zrównoważonego Wymogi dotyczące długu państw członkowskich w ramach paktu stabilności i wzrostu różnią się w zależności od tego, czy państwa te są objęte funkcją zapobiegawczą, czy naprawczą i czy ich wskaźnik zadłużenia wynosi powyżej czy poniżej 60 % PKB. Ze wskaźnika zrównoważenia S1 Komisji, który pokazuje łączny wysiłek wymagany w latach w celu dostosowania długu do poziomu 60 % PKB do 2030 r., z uwzględnieniem zobowiązań warunkowych związanych ze starzeniem się społeczeństwa, wynika dostosowanie w wysokości około ¼ % PKB w 2016 r. i w kolejnych latach. 15

16 rozwoju oraz uwarunkowań o charakterze cyklicznym wskazuje na potrzebę dalszego ograniczania wciąż wysokiego wskaźnika zadłużenia, bez hamowania ożywienia gospodarczego przy jednoczesnym unikaniu polityk procyklicznych. W odniesieniu do tej kwestii wstępne obliczenia Komisji wskazują, że pewna umiarkowana konsolidacja w 2016 r., zgodnie z wymogami zawartymi w zaleceniach dla poszczególnych krajów i zasugerowana za pomocą wskaźników stabilności, byłaby spójna ze zmniejszeniem luki produktowej. Tymczasem kurs polityki budżetowej, który miałby na celu zamknięcie luki produktowej w szybszym tempie, może być realizowany kosztem poprawy zrównoważenia i okazać się nie do pogodzenia z przestrzeganiem wymogów paktu stabilności i wzrostu. Wyważając oba te cele, zasadniczo neutralny kurs polityki budżetowej w strefie euro spodziewany w przyszłym roku wydaje się zasadniczo właściwy, także przy uwzględnieniu historycznie niskiego poziomu stóp procentowych i dużej nadwyżki zewnętrznej, które wskazują na potrzebę pewnego wsparcia popytu. Jednocześnie, ze względu na swój tymczasowy charakter, oszczędności wynikające z niskich odsetek mogą stanowić zagrożenie w przypadku ciągłego ich wykorzystywania do zwiększania wydatków publicznych lub obniżek podatków. Obawy dotyczące zrównoważenia są potwierdzone przez nieznaczne pogorszenie salda strukturalnego przewidywane dla strefy euro w prognozie Komisji na 2016 r., które może nie odpowiadać średniemu poziomowi korekt wymaganych od państw członkowskich strefy euro w ramach paktu stabilności i wzrostu 14. Ponadto motorem tego zjawiska jest bardzo mała lub wręcz ujemna korekta ze strony państw członkowskich, które mają problem ze zrównoważeniem, niezależnie od wciąż niewystarczającego zorientowania na wykorzystanie dostępnej przestrzeni fiskalnej w innych państwach członkowskich. 14 Obliczenie zagregowanego wymogu dostosowania dla strefy euro jest utrudnione przez szereg czynników, takie jak zwłaszcza traktowanie państw, które zastosowały korekty wyższe od wymaganych, i założenia dotyczące ukierunkowania dostosowania zasadniczego lub strukturalnego w odniesieniu do państw członkowskich objętych funkcją naprawczą paktu. W świetle wymaganej minimalnej poprawy salda strukturalnego o co najmniej 0,5 % PKB, rozumianej jako punkt odniesienia w ramach funkcji naprawczej oraz podobnego poziomu odniesienia w zakresie dostosowania w obrębie funkcji prewencyjnej, Komisja przewiduje jednak, że nieznaczne pogorszenie sytuacji w strefie euro niemal na pewno spowoduje, że wymóg zagregowany nie zostanie spełniony. 16

17 3. Ocena poszczególnych projektów planów budżetowych Opinie Komisji dotyczące projektów planów budżetowych koncentrują się na zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz zaleceniami wydanymi na jego podstawie. W przypadku państw członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu (ang. Excessive Deficit Procedure, EDP) Komisja w swych opiniach ocenia postęp w zakresie korekty nadmiernego deficytu, zarówno w odniesieniu do wielkości docelowych deficytu nominalnego, jak i strukturalnego. W przypadku państw członkowskich, które są objęte funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu, Komisji ocenia przestrzeganie założeń prowadzących do osiągnięcia średniookresowych celów budżetowych lub postępów na drodze do ich osiągnięcia, a także zachowanie zgodności z regułą dotyczącą zadłużenia, aby sprawdzić, czy plany są zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu oraz wydanymi w lipcu przez Radę zaleceniami dla poszczególnych krajów. Wszystkie państwa członkowskie strefy euro nieobjęte programem dostosowań makroekonomicznych, z wyjątkiem Portugalii, przedłożyły swoje projekty planów budżetowych do dnia 15 października. Niezłożenie przez Portugalię projektu planu budżetowego niezawierającego zmian w zakresie polityki jest niezgodne z przepisami dwupaku i Komisja wzywa Portugalię do jak najszybszego złożenia pełnego projektu planu budżetowego. Hiszpania złożyła swój projekt planu budżetowego już we wrześniu, a Komisja przyjęła swoją opinię w dniu 12 października. W przypadku żadnego projektu planu budżetowego nie stwierdzono szczególnie poważnej niezgodności, o której mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 473/2013. Niemniej jednak niektóre z przedłożonych planów dają powody do obaw. W tabelach 2a i 2b podsumowano oceny planów budżetowych poszczególnych krajów według opinii Komisji przyjętych w dniu 16 listopada wraz z oceną postępów w zakresie reform dotyczących zarządzania budżetem. Oceny te są oparte na prognozie Komisji z jesieni 2015 r. Aby ułatwić porównanie, ocenę planów ujęto zbiorczo w trzech szerokich kategoriach, które mają różne znaczenia w zależności od tego, czy dane państwo członkowskie jest objęte procedurą nadmiernego deficytu, czy też nie: Zgodny: według prognozy Komisji nie ma potrzeby dostosowania planów budżetowych w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia zgodności z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Zasadniczo zgodny: Komisja zwraca się do władz o zastosowanie niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia, by budżet na rok 2016 był w pełni zgodny z paktem stabilności i wzrostu, uzasadniając to wezwanie następująco: W przypadku państw członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu: podczas gdy Komisja w swojej prognozie przewiduje, że docelowa wartość deficytu nominalnego zostanie osiągnięta, zauważa się wyraźny niedostatek wysiłku fiskalnego w stosunku do zalecanej wartości, który zagraża zgodności z zaleceniem w ramach procedury nadmiernego deficytu. W przypadku państw członkowskich objętych funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu: zgodnie z prognozą Komisji projekt planu budżetowego może powodować pewne odchylenia od średniookresowego celu budżetowego lub prowadzącej do tego celu, ale różnica w stosunku do wymogu nie stanowi znacznego odstępstwa od wymaganego dostosowania. Ocenia się, że państwa członkowskie, których to dotyczy, spełniają, w stosownych przypadkach, wymagania w zakresie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu. Zachodzi ryzyko nieprzestrzegania wymogów: według prognozy Komisji projekt planu budżetowego najprawdopodobniej nie zapewni przestrzegania wymogów paktu stabilności i wzrostu. Komisja zwraca się zatem do władz o zastosowanie niezbędnych środków w ramach krajowej procedury budżetowej w celu zapewnienia, by budżet na rok 2016 był w pełni zgodny z paktem stabilności i wzrostu, uzasadniając to wezwanie następująco: 17

18 W przypadku państw członkowskich objętych procedurą nadmiernego deficytu: prognoza Komisji na rok 2016, jeśli zostanie potwierdzona ex post, mogłaby doprowadzić do zintensyfikowania działań w ramach procedury nadmiernego deficytu, ponieważ przewiduje się, że zalecany wysiłek fiskalny nie zostanie zrealizowany, a zalecany docelowy deficyt nominalny nie zostanie osiągnięty. W przypadku państw członkowskich objętych funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu: według prognozy Komisji należy spodziewać się znacznego odstępstwa od średniookresowego celu budżetowego w 2016 r. lub nieosiągnięcia wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu, w stosownym przypadku. Zgodnie z komunikatem Komisji pt. Optymalne wykorzystanie elastyczności przewidzianej w obowiązujących zasadach paktu stabilności i wzrostu z dnia 13 stycznia 2015 r., Włochy i Finlandia w swoich projektach planów budżetowych 15 wnosiły o możliwość odstąpienia w ramach elastyczności od zalecanej średniookresowego celu budżetowego w oparciu o reformy strukturalne i klauzulę inwestycyjną. Należy zauważyć, że na tym etapie przyznanie elastyczności odbędzie się poza normalnym cyklem europejskiego semestru i będzie stanowić odstępstwo od procesu określonego w komunikacie w sprawie elastyczności przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu. W każdym razie, wobec braku wystarczającego marginesu bezpieczeństwa w stosunku do wartości odniesienia dla deficytu wynoszącej 3 % PKB, Finlandię ocenia się obecnie jako państwo niekwalifikujące się do żądanego tymczasowego odstępstwa w 2016 r. W odniesieniu do Włoch wydaje się, że kryteria kwalifikowalności do klauzuli inwestycyjnej mogą być spełnione na podstawie prognozy Komisji. Komisja weźmie to pod uwagę w ramach oceny następnego programu stabilności. Szczególną uwagę należy zwrócić na to, czy odchylenie od ścieżki dostosowania jest skutecznie wykorzystywane do celów zwiększania inwestycji, oraz na powrót tych planów na ścieżkę dostosowania prowadzącą do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Komisja oceni również, czy postępy w zakresie programu reform strukturalnych są zgodne z zaleceniami Rady. Ponadto w przypadku kilku projektów planów budżetowych (Austria, Belgia, Niemcy i Włochy) wspomniano o skutkach budżetowych wyjątkowego napływu uchodźców. Jak wskazano powyżej, elastyczność ujęta w pakcie stabilności i wzrostu umożliwia uwzględnienie dodatkowych (z roku na rok) wyjątkowych wydatków związanych z nadzwyczajnymi wydarzeniami poza kontrolą rządu (np. nadzwyczajne koszty ze względu na wyjątkowy wzrost napływu uchodźców), zarówno w ramach funkcji prewencyjnej, jak również naprawczej paktu. Komisja dokona ostatecznej oceny, w tym kwalifikowalności kwot, na podstawie zaobserwowanych danych dostarczonych przez organy danego państwa członkowskiego, dokonując oceny (ex post) tymczasowego odstępstwa od wymogów na lata 2015 i Ponadto Komisja oceniła wstępnie stopień ogólnej zgodności w odniesieniu do reform zarządzania budżetowego, określonych w zaleceniach dla poszczególnych krajów na 2015 r. Wyniki oceny projektów planów budżetowych przedstawiono w pięciu szerokich kategoriach. Są to: Brak postępów: Państwo członkowskie nie zapowiedziało ani nie przyjęło żadnych środków w celu zastosowania się do odpowiednich indywidualnych zaleceń. Ograniczone postępy: Państwo członkowskie zapowiedziało pewne środki w celu zastosowania się do odpowiednich indywidualnych zaleceń, lecz środki te wydają się niewystarczające lub istnieje ryzyko, że nie zostaną one przyjęte/zastosowane. Pewne postępy: Państwo członkowskie zapowiedziało lub przyjęło środki w celu zastosowania się do odpowiednich indywidualnych zaleceń. Środki te są obiecujące, lecz jeszcze nie wszystkie zostały wdrożone i nie we wszystkich przypadkach ich wdrożenie jest pewne. 15 Finlandia zwróciła się z formalnym wnioskiem o przyznanie elastyczności w ramach zaktualizowanego programu stabilności, przedłożonego w dniu 28 września 2015 r. wraz z projektem planu budżetowego. 18

19 Znaczne postępy: Państwo członkowskie przyjęło środki, z których większość wdrożono. Środki te stanowią zastosowanie się w dużym stopniu do odpowiednich indywidualnych zaleceń. Pełne wykonanie: Państwo członkowskie przyjęło i wdrożyło środki, które stanowią pełne zastosowanie się do odpowiednich indywidualnych zaleceń. Kompleksowa ocena postępów w realizacji zaleceń dla poszczególnych krajów na 2015 r. zostanie dokonana w sprawozdaniu dotyczącym poszczególnych krajów z 2016 r. oraz w ramach indywidualnych zaleceń dla poszczególnych krajów na 2016 r., które mają zostać przyjęte przez Komisję w maju. 19

20 Tabela 2a: Przegląd opinii Komisji w sprawie projektów planów budżetowych państwa członkowskie obecnie objęte funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu Państwo BE* DE EE IT* Ogólna zgodność projektu planu budżetowego z paktem stabilności i wzrostu Ogólny wniosek na podstawie prognozy Komisji z jesieni 2015 r. Zasadniczo zgodny Zgodny Zgodny Ryzyko niezgodności Zgodność z wymogami funkcji zapobiegawczej paktu w latach : pewne odstępstwo od celu średniookresowego. 2016: pewne odstępstwo od celu średniookresowego. 20 Postęp we wdrażaniu reform budżetowych o charakterze strukturalnym zasugerowanych w indywidualnych zaleceniach dla poszczególnych krajów z 2015 r. Postępy w odniesieniu do zaleceń dla poszczególnych krajów dotyczących zarządzania budżetowego Pewne postępy Główne środki w projekcie planu budżetowego służące zastosowaniu się do zaleceń dla poszczególnych krajów dotyczących klina podatkowego Zwiększenie uprawnienia do zwolnień podatkowych, dalsze podwyższenie standardowej kwoty odliczenia kosztów uzyskania przychodu. Dalszy wzrost premii za pracę, ulga podatkowa dla osób o niskich dochodach. Zniesienie przedziału dla 30 % podatku oraz podniesienie progu dla drugiego pod względem wysokości przedziału podatku dochodowego od osób fizycznych. Dalsze obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników dla osób o niskich dochodach. Stopniowe obniżenie składek na ubezpieczenie społeczne opłacanych przez pracodawcę, częściowo poprzez absorpcję istniejących subsydiów płacowych, częściowo poprzez dodatkowe obniżenie w przypadku niskich lub średnich płac. Rozszerzenie zwolnienia ze składek na ubezpieczenie społeczne dla pierwszych pracowników zatrudnianych przez MŚP. 2015: osiągnięcie wyniku lepszego niż średniookresowy cel budżetowy; osiągnięcie Zwiększenie minimalnej kwoty wartości odniesienia wolnej od podatku dochodowego. dotyczącej zadłużenia. Zwiększenie dodatków na dziecko. Ograniczone postępy 2016: osiągnięcie wyniku Korekta przedziałów podatku lepszego niż dochodowego na potrzeby hamulca średniookresowy cel fiskalnego. budżetowy; osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej zadłużenia. 2015: osiągnięcie wyniku lepszego niż Zwiększenie minimalnej kwoty średniookresowy cel wolnej od podatku dochodowego. budżetowy Nie dotyczy Wprowadzenie zwrotu podatku 2016: osiągnięcie wyniku dochodowego dla osób o niskich lepszego niż dochodach. średniookresowy cel budżetowy 2015: pewne odstępstwo od Obniżenie o 40 % na łączny okres dwóch lat składek na ubezpieczenie społeczne płaconych przez pracodawcę celu średniookresowego. Pewne postępy na rzecz nowych stałych pracowników 2016: znaczne odstępstwo od zatrudnionych w roku Przedłuża się w ten sposób wcześniej wprowadzone pełne wyłączenie na