Szczegółowy opis sposobu realizacji przedmiotu zamówienia. Sierpień 2010

Transkrypt

1 Ocena realizacji PO IG w kontekście krajowych dokumentów strategicznych Szczegółowy opis sposobu realizacji przedmiotu zamówienia Sierpień 2010 Raport powstał w ramach projektu współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego

2 Spis treści 1. Wykaz skrótów Streszczenie Cel i metodologia badania Wyniki badania Rekomendacje Summary Objectives and methodology of the research Results of the research Recommendations Wstęp Cel i zakres badania Cel badania Identyfikacja obszaru badawczego Pytania badawcze Kryteria ewaluacyjne Koncepcja badania Logika przebiegu badania Faza strukturyzacji Faza gromadzenia danych Faza analizy i oceny Metodologia badania Metody i techniki badawcze w zakresie gromadzenia danych Analiza dokumentów Wywiady pogłębione Zogniskowany wywiad grupowy Metody analizy danych Macierz powiązań Panel ekspertów Wyniki oceny Ocena realizacji PO IG w kontekście krajowych strategii horyzontalnych Koncepcja Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do 2033 roku (projekt ekspercki) Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Krajowy Program Reform Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego : Regiony, Miasta, Obszary wiejskie Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Narodowa Strategia Spójności Charakterystyka dokumentu strategicznego

3 Wyniki oceny Program Konwergencji. Aktualizacja Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Program Reformy Regulacji Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Polska 2030 wyzwania rozwojowe Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia Rozwoju Kraju Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Ocena realizacji PO IG w kontekście krajowych strategii sektorowych Kierunki zwiększania innowacyjności gospodarki na lata Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Kierunki rozwoju turystyki do 2015 roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Kierunki udzielania pomocy publicznej w latach Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Koncepcja horyzontalnej polityki przemysłowej Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Narodowa Strategia Kultury oraz Uzupełnienie Narodowej Strategii Rozwoju Kultury na lata Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Plan działań w zakresie rozwoju szerokopasmowej infrastruktury dostępowej do usług społeczeństwa informacyjnego w Polsce w latach Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Polityka ekologiczna Państwa w latach z perspektywą do roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Polityka energetyczna Polski do 2030 roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Polityka transportowa Polski w latach Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju nauki w Polsce do roku 2015 (projekt) Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia Rozwoju Ochrony Zdrowia na lata Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia zmian wzorców konsumpcji na sprzyjające realizacji zasad trwałego i zrównowaŝonego rozwoju

4 Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny ZałoŜenia do Strategii Promocji Gospodarki Polskiej Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Ocena realizacji PO IG w kontekście strategii regionalnych Strategia Rozwoju Społeczno Gospodarczego Polski Wschodniej do roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa dolnośląskiego do roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa kujawsko-pomorskiego na lata Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa lubelskiego na lata Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa lubuskiego. Aktualizacja z horyzontem czasowym do 2020 roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa łódzkiego na lata Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa małopolskiego na lata Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa mazowieckiego do roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa opolskiego Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa podkarpackiego na lata Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa podlaskiego do roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa pomorskiego Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa śląskiego Śląskie Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa świętokrzyskiego do roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa warmińsko-mazurskiego do roku Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa wielkopolskiego do roku Charakterystyka dokumentu strategicznego

5 Wyniki oceny Strategia rozwoju województwa zachodniopomorskiego Charakterystyka dokumentu strategicznego Wyniki oceny Ocena procesu tworzenia strategii wchodzących w zakres Planu Uporządkowania Strategii Rozwoju Plan uporządkowania strategii rozwoju główne załoŝenia Wyniki oceny Podsumowanie wyników badania Odpowiedzi na postawione pytania badawcze Zbiorcze macierze powiązań PO IG oraz analizowanych strategii Wnioski i rekomendacje

6 1. Wykaz skrótów B+R Badania i Rozwój BIZ Bezpośrednie Inwestycje Zagraniczne EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EP KPZK 2033 Ekspercki Projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do 2033 roku EWT Europejska Współpraca Terytorialna FGI Wywiad Grupowy Zogniskowany (Focus Group Interview) GUS Główny Urząd Statystyczny IDI Indywidualne Wywiady Pogłębiony (Individual In-Depth Interview) IZ Instytucja Zarządzająca KPPZK Koncepcji Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju KPR Krajowy Program Reform KSI Krajowy System Informatyczny KSI KSU Krajowa Sieć Innowacji Krajowego Systemu Usług KSRR Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego Regiony, Miasta, Obszary wiejskie MG Ministerstwo Gospodarki MNiSW Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa WyŜszego MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego MSiT Ministerstwo Sportu i Turystyki MSP Małe i Średnie Przedsiębiorstwa MSWiA Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji NFOŚiGW Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej NSRO NSRK Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Narodowa Strategia Rozwoju Kultury NSS Narodowa Strategia Spójności PKB Produkt Krajowy Brutto PO IG Program Operacyjny Pomoc Techniczna PO IŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko PWW Podstawy Wsparcia Wspólnoty SIEG Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki SIMIK System Informatyczny Monitoringu i Kontroli SMART Metodologia tworzenia celów akronim od właściwości dobrze sformułowanych celów (Sprecyzowane, Mierzalne, Ambitne, Realne, Terminowe). SWOT Analiza mocnych i słabych stron oraz szans i zagroŝeń (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) UOKiK Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów UZP Urząd Zamówień Publicznych 6

7 2. Streszczenie 2.1. Cel i metodologia badania Celem badania była ocena zgodności celów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG) z celami dokumentów strategicznych w zakresie polityk publicznych, których instrumentem realizacji jest PO IG. Badanie miało charakter ewaluacji bieŝącej ( on going ), jako Ŝe było realizowane w trakcie okresu realizacji PO IG. Jednocześnie tematyka badawcza nadaje mu specyfikę zbliŝoną do ewaluacji ex-ante. Obszar przedmiotowy badania objął PO IG oraz horyzontalne i sektorowe strategie dla całego kraju, jak równieŝ strategie regionalne. Badaniem zostały takŝe objęte dokumenty strategiczne przygotowywane w ramach Planu uporządkowania strategii rozwoju, przede wszystkim Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki. Ze względu na charakter badania i specyfikę ocenianej problematyki, wykorzystaliśmy przy jego realizacji pakiet zróŝnicowanych metod i technik gromadzenia danych pierwotnych i wtórnych, przy połoŝeniu szczególnego nacisku na metody jakościowe. W ich zakres wchodziła analiza dokumentów oraz badania terenowe w postaci 34 wywiadów indywidualnych (IDI oraz ITI) oraz zogniskowanego wywiadu grupowego (FGI). Uczestnikami wywiadów byli przedstawiciele Instytucji Zarządzającej oraz Instytucji Pośredniczących, jak równieŝ przedstawiciele ministerstw i urzędów marszałkowskich, pracujący w departamentach odpowiedzialnych za planowanie strategiczne. Głównym narzędziem analizy zebranych danych była macierz powiązań pomiędzy PO IG oraz badanymi dokumentami strategicznymi. Została ona opracowana w oparciu o analizę ekspercką przeprowadzoną przez zespół realizujący badanie. Macierz powiązań przedstawia w sposób stopniowalny zakres powiązań PO IG z poszczególnymi dokumentami strategicznymi na dziewięciu płaszczyznach takich jak: diagnoza sytuacji wyjściowej, cele, instrumenty, wskaźniki, system wyboru projektów, demarkacja, system instytucjonalny, finansowanie oraz metodologia Wyniki badania Streszczenie wyników badania zostało przedstawione w odniesieniu do dziewięciu płaszczyzn analizy powiązania PO IG z poszczególnymi dokumentami strategicznymi. Diagnoza sytuacji wyjściowej Diagnoza sytuacji wyjściowej zawarta w PO IG w umiarkowanym stopniu pokrywa się przedmiotowo z diagnozami przedstawionymi w poszczególnych dokumentach strategicznych. RozbieŜności w przypadku strategii horyzontalnych wynikają przede wszystkim z ich przekrojowego charakteru, który uniemoŝliwia szczegółowe uwzględnienie wszystkich zagadnień przedstawionych w diagnozie zawartej w Programie. W przypadku strategii sektorowych niespójności wynikały zazwyczaj z odmiennego zakresu interwencji. RozbieŜności ze strategiami regionalnymi wynikały z faktu, iŝ diagnoza PO IG koncentrując się na poziomie krajowym, całkowicie pomija wymiar regionalny. W samym Programie równieŝ występują obszary, które powinny zostać uzupełnione w świetle diagnozy przedstawionej w poszczególnych dokumentach strategicznych. Cele Poziom i zakres powiązania celów PO IG z celami dokumentów strategicznych naleŝy ogólnie uznać za wysoki. W toku analizy nie wykryto sprzeczności pomiędzy celami PO IG a celami badanych dokumentów strategicznych. 7

8 Instrumenty Instrumenty PO IG w wysokim lub bardzo wysokim stopniu przyczyniają się do realizacji celów poszczególnych dokumentów strategicznych. Nie zidentyfikowano przypadków, w którym Ŝadne z Działań PO IG nie przyczyniałoby się do realizacji jednego lub więcej celów analizowanych strategii. Liczba Działań Programu, które moŝna uznać za instrumenty realizacji celów poszczególnych dokumentów strategicznych zaleŝała przede wszystkim od tego jak szeroki jest zakres interwencji poszczególnych strategii, a takŝe sposób określenia ich celów Instrumentarium wsparcia określone w PO IG zazwyczaj w wysokim lub bardzo wysokim stopniu pokrywa się z instrumentami realizacji strategii, których obszar interwencji jest bliski obszarowi PO IG. Podobnie jest w przypadku strategii horyzontalnych. Trzeba jednak zwrócić uwagę, Ŝe praktycznie kaŝdy z analizowanych dokumentów strategicznych pomijał jeden lub więcej kierunków działań, które pokrywały się z Działaniami PO IG. W przypadku strategii, których obszar przedmiotowy był w niewielkim stopniu powiązany z obszarem PO IG równieŝ liczba instrumentów, które pokrywały się przedmiotowo z Działaniami Programu, była niewielka. W przypadku strategii regionalnych, poziom pokrywania się instrumentów PO IG z kierunkami działań określonych w poszczególnych strategiach, zaleŝał przede wszystkim od stopnia aktualności tych ostatnich. Generalnie, moŝna powiedzieć, Ŝe im starsza jest dana strategia regionalna, tym jej instrumenty w mniejszym stopniu pokrywają się z instrumentami Programu. Wskaźniki W przypadku większości dokumentów strategicznych system monitorowania jest w znacznej mierze niespójny z systemem monitorowania zawartym w PO IG. Głównymi przyczynami niespójności są: brak określenia wartości początkowych i docelowych (głównie w strategiach regionalnych), brak określenia źródeł monitorowania, brak określenia częstotliwości monitorowania. Kluczowym problemem w przypadku większości dokumentów strategicznych wydaje się być jednak niemoŝność określenia wpływu PO IG na osiągnięcie ich celów. Problem ten wynika przede wszystkim z braku przyczynowo-skutkowego powiązania wskaźników produktu i rezultatu Programu ze wskaźnikami celów poszczególnych strategii. W przypadku większości strategii regionalnych spójność systemów monitorowania z systemem PO IG równieŝ moŝna uznać za stosunkowo wysoką. Kluczową przeszkodą do jej wykorzystania jest jednak niemoŝność zbierania przez samorządy informacji o wartościach wskaźników PO IG dla poszczególnych regionów. System wyboru projektów System wyboru projektów PO IG uwzględnia dokumenty strategiczne. W toku analizy nie natknęliśmy się na przypadek, w którym kryteria wyboru projektów byłyby sprzeczne z celami badanych dokumentów strategicznych. Demarkacja Z wyjątkiem Narodowej Strategii Spójności, analizowane przez nas dokumenty strategiczne nie posiadały systemów demarkacji, zapobiegających dublowaniu się wsparcia. W naszej ocenie wchodzący w zakres NSS dokument Linia demarkacyjna pomiędzy Programami Operacyjnymi Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej jest jednak wystarczającym narzędziem zapewnienia demarkacji pomiędzy poszczególnymi instrumentami. System instytucjonalny Przydatność strategii do koordynacji wsparcia udzielanego w ramach PO IG oraz innych instrumentów (przede wszystkim programów operacyjnych) jest bardzo zróŝnicowana. Część dokumentów strategicznych, nie ma w ogóle opisanego systemu instytucjonalnego. Inne dokumenty strategiczne co prawda zawierają opis systemu instytucjonalnego, ale zazwyczaj jest on przedstawiony albo zbyt pobieŝnie albo teŝ w ogóle nie uwzględnia instytucji odpowiedzialnych za realizację PO IG. W 8

9 niektórych przypadkach pomimo dobrego opisania systemu instytucjonalnego oraz uwzględnienia w nim instytucji odpowiadających za realizację PO IG, w praktyce pozostaje on martwy. MoŜna jednak wyróŝnić dokumenty strategiczne, których systemy instytucjonalne działają sprawnie i faktycznie słuŝą koordynacji wsparcia udzielanego w ramach PO IG oraz innych instrumentów. Finansowanie W większości analizowanych strategii udział finansowy PO IG w źródłach finansowania jest określony nieprawidłowo. Powszechnie występującą nieprawidłowością jest pomijanie w strategiach ich źródeł finansowania (np. Strategia Rozwoju Ochrony Zdrowia na lata ). Często strategie wymieniają Program jako instrument finansowania ich realizacji, jednak nie podają wielkości środków, które mają być wykorzystane. Metodologia Metody diagnozy strategicznej wykorzystane przy opracowaniu dokumentów strategicznych były w znacznej mierze spójne z metodami PO IG i opierały się na analizie bieŝących zjawisk i trendów społeczno-gospodarczych na podstawie dostępnych danych statystycznych. Najczęściej pojawiającą się niespójnością jest brak analizy SWOT. Niespójności metodologiczne pomiędzy PO IG a strategiami występują częściej w obszarze planowania. Wynikają one przede wszystkim z braku jednolitości w sposobie formułowania celów, braku powiązania przyczynowo-skutkowego celów z kierunkami działań, czy teŝ braku określenia systemu monitoringu i systemu instytucjonalnego w dokumentach strategicznych Rekomendacje Wyniki badania posłuŝyły do sformułowania blisko 80 rekomendacji, odnoszących się zarówno do PO IG, jak i do systemu zarządzania strategicznego oraz poszczególnych strategii wchodzących w jego zakres. Rekomendacje dotyczą równieŝ procesu przygotowania Strategii Innowacyjności i Efektywności Gospodarki, która spośród dziewięciu opracowywanych obecnie strategii rozwoju jest najmocniej powiązana przedmiotowo z PO IG. Podsumowanie kluczowych rekomendacji znajduje się poniŝej. Rekomendacje dla PO IG: RozwaŜyć uzupełnienie diagnozy sytuacji wyjściowej zamieszczonej w PO IG w takich obszarach jak: ochrona środowiska i zrównowaŝony rozwój, turystyka, bezpośrednie inwestycje zagraniczne, zakres i struktura polskich przedsiębiorstw za granicą oraz działalność innowacyjna polskich przedsiębiorstw. Diagnoza sytuacji wyjściowej instrumentu, który zastąpi PO IG w kolejnej perspektywie programowania powinna odnosić się równieŝ do wymiaru regionalnego. RozwaŜyć uzupełnienie treści celów PO IG o zagadnienia związane ze zrównowaŝonym rozwojem. Ocenić moŝliwości agregowania i udostępniania wskaźników produktu i rezultatu PO IG na poziomie województw, tak aby mogły być one wykorzystywane przez samorządy do monitoringu wkładu PO IG w realizację strategii regionalnych. Podczas prac nad programem, który zastąpi PO IG w kolejnej perspektywie finansowania, rozwaŝyć moŝliwości wprowadzenia do niego instrumentu, który oferowałby małe granty wspierające wysoce innowacyjne usługi, których głównym źródłem innowacyjności nie jest technologia. Przeanalizować moŝliwości wprowadzenia w niektórych Działaniach PO IG (zwłaszcza w tych, które cieszą się wysokim zainteresowaniem wnioskodawców) dodatkowych kryteriów, które premiują projekty bezpośrednio słuŝące realizacji celów wymienionych dokumentów strategicznych (np. 9

10 projekty badawczo-rozwojowe dotyczące nowych źródeł energii, czy teŝ związane z wprowadzeniem nowych technologii w sektorze zdrowia). Zmodyfikować wskaźniki rezultatu dla działania 6.3 PO IG, tak aby były one bezpośrednio powiązane z efektami realizacji projektów. Zweryfikować w porozumieniu z GUS adekwatność danych statystycznych, które stanowią podstawę do monitoringu wskaźnika Wydatki inwestycyjne na działalność B+R w ochronie środowiska mierzącego stopień realizacji celu głównego. Podczas prac nad programem, który zastąpi PO IG w kolejnej perspektywie programowania, rozwaŝyć moŝliwość wprowadzenia wskaźników, które pozwalałyby pokazywać jego wpływ na realizację nowych strategii rozwoju. Podczas prac nad programem, który zastąpi PO IG w kolejnej perspektywie programowania, przeprowadzić analizę odnośnie moŝliwości uzupełnienia systemu monitoringu o wskaźniki jakościowe, które będą odpowiadały m.in. na pytania o zakres przedmiotowy wybieranych do wsparcia projektów. Informacje wynikające z analizy wskaźników jakościowych powinny stanowić obowiązkowy element sprawozdań z realizacji programu. Wprowadzić zasady uczestnictwa przedstawicieli jednostek zajmujących się planowaniem strategicznym w poszczególnych ministerstwach w komitecie monitorującym program, który zastąpi PO IG w kolejnej perspektywie programowania. Wprowadzić do programu, który zastąpi PO IG w kolejnej perspektywie programowania kryteria wyboru projektów, które będą badać ich zgodność ze strategiami regionalnymi. Rekomendacje horyzontalne dla systemu zarządzania strategicznego: RozwaŜyć opracowanie i wprowadzenie jednolitych powszechnie obowiązujących standardów dotyczących formy i zasad konstruowania dokumentów strategicznych, stosowanych przez wszystkie ministerstwa. Dokument ten mógłby stanowić uzupełnienie Planu uporządkowania strategii rozwoju oraz ZałoŜeń systemu zarządzania rozwojem Polski. Przeprowadzić działania informacyjno - edukacyjne dotyczące narzędzi analizy strategicznej i planowania strategicznego. Działania te powinny zostać skierowane do wszystkich podmiotów biorących udział w przygotowywaniu nowych strategii rozwoju. Przeprowadzić badania potencjału jednostek odpowiedzialnych za planowanie strategiczne w poszczególnych ministerstwach pod kątem identyfikacji ewentualnych barier i potrzeb przedstawicieli instytucji zaangaŝowanych w prace nad uporządkowaniem strategii rozwoju. Włączyć instytucje realizujące programy operacyjne (zwłaszcza Instytucje WdraŜające), w tym PO IG do procesu przygotowania nowych strategii rozwoju. Opracować zintegrowany system monitoringu zarządzania strategicznego i operacyjnego, obejmujący wszystkie dokumenty planowania strategicznego, począwszy od horyzontalnych strategii rozwoju kraju, poprzez strategie rozwoju oraz strategie regionalne, a skończywszy na programach operacyjnych. Określić precyzyjne, jednolite standardy przygotowywania planów finansowych dla wszystkich dokumentów strategicznych. Dokumenty takie powinny m.in. zawierać orientacyjną prognozę kosztów realizacji strategii oraz, w perspektywach krótkookresowych, listę źródeł finansowania strategii. Podczas przygotowywania diagnozy sytuacji wyjściowej dla opracowywanych strategii rozwoju uwzględnić szczegółową analizę działań władz publicznych w ich obszarze interwencji. Analizowane 10

11 działania powinny dotyczyć stosowania zarówno instrumentów finansowych, jak równieŝ prawnych, fiskalnych oraz organizacyjnych. Włączyć do prac nad strategiami przedstawicieli kluczowych interesariuszy, do których adresowane będą postulowane w nich działania. Najczęściej pojawiające się rekomendacje dla poszczególnych dokumentów strategicznych: Uzupełnić diagnozę sytuacji wyjściowej o te zagadnienia znajdujące się w diagnozie PO IG, które wchodzą w zakres interwencji strategii. Uzupełnić diagnozę sytuacji wyjściowej o analizę dotychczasowych działań władz publicznych w obszarze interwencji strategii. Uzupełnić diagnozę sytuacji wyjściowej o analizę SWOT. Uzupełnić kierunki działań wymienione w strategii o działania, których zakres przedmiotowy pokrywa się z zakresem interwencji Działań PO IG, o ile przyczyniają się one do realizacji celów danej strategii. Uwzględnić PO IG jako instrument realizacji celów strategii. Wprowadzić system monitoringu wskaźników realizacji celów strategii. Uzupełnić zapisy dotyczące systemu funkcjonalnego realizacji strategii, tak aby słuŝył on koordynacji prac instytucji zaangaŝowanych w jej realizację. Upewnić się, Ŝe system ten będzie odpowiadał rzeczywistym potrzebom oraz będzie uwzględniał rzeczywisty potencjał instytucji, które będą wchodziły w jego zakres. Wprowadzić plan finansowy, który w precyzyjny sposób uwzględniałby udział PO IG w źródłach finansowania. Zmodyfikować formę strategii tak, Ŝeby lepiej pokazywała ona zakres oraz logikę jej interwencji (np. wprowadzić dodatkowe cele szczegółowe, zapewnić większą zgodność celów z metodyką SMART, bardziej precyzyjnie określić działania słuŝące do realizacji poszczególnych celów). Rekomendacje odnośnie prac nad Strategią Innowacyjności i Efektywności Gospodarki: Uzupełnić ostateczny zakres interwencji SIEG o sektor turystyki oraz działania związane z rozwojem e-administracji. Włączyć instytucje odpowiadające za realizację PO IG do procesu przygotowania SIEG. Włączyć do prac nad SIEG jej głównych interesariuszy. 11

12 2. Summary 2.1. Objectives and methodology of the research The objective of the research was to assess the compliance of the objectives of the Innovative Economy Operational Programme (PO IG) with the objectives of the strategic documents in the area of public policies for which the PO IG is an implementation instrument. The research was carried out in the form of an ongoing evaluation, since it took place during the implementation of the PO IG. At the same time, the research subject makes it resemble an ex-ante evaluation. The subject matter of the research comprised the PO IG and the horizontal and sectoral strategies for the whole country, as well as regional strategies. The research also covered the strategic documents elaborated within the Plan for organising the development strategy (Plan uporządkowania strategii rozwoju), especially the Strategy for the Innovativeness and Effectiveness of the Economy (Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki). Because of the nature of the research and the specificity of the issues evaluated, we have taken advantage of a package of various methods and techniques of primary and secondary data collection, with particular emphasis placed on qualitative methods. These covered an analysis of documents and field research in the form of 34 individual interviews (IDI and ITI) and a focus group interview (FGI). The participants in the interviews were representatives of the Managing Authority and Intermediate Bodies, as well as representatives of ministries and marshal s offices employed in the departments responsible for strategic planning. The main tool for the analysis of the collected data was the matrix of connections between the PO IG and the strategic documents examined. It was developed on the basis of an expert analysis carried out by the research team. The matrix of connections presents, in a gradual way, the scope of connections of the PO IG with individual strategic documents in nine areas, such as the diagnosis of the initial situation, objectives, instruments, indicators, project selection system, demarcation, institutional system, financing and methodology Results of the research The summary of the research results has been presented with regard to nine areas of the analysis of the PO IG s connections with individual strategic documents. Diagnosis of the initial situation The diagnosis of the initial situation included in the PO IG to some extent corresponds with the diagnoses presented in individual strategic documents. Discrepancies in the field of horizontal strategies result from, first of all, their cross-sectional nature which does not allow for detailed considering of all issues presented in the diagnosis included in the Programme. As for sectoral strategies, discrepancies mainly stem from a different scope of interventions. While discrepancies between regional strategies and the PO IG should be attributed to the fact that the PO IG concentrates on the national level and it completely ignores the regional dimension. In the very Programme, there are also areas which should be complemented in the light of the diagnosis presented in individual strategic documents. Objectives 12

13 The level and scope of connections of the PO IG objectives with the objectives of the strategic documents is generally high. The analysis has not revealed discrepancies between the objectives of the PO IG and the objectives of the strategic documents analysed. Instruments The instruments of the PO IG to a large or a very large extent contribute to the implementation of the objectives of individual strategic documents. No cases have been found in which any of the PO IG s measures would not contribute to the implementation of one or more objectives of the analysed strategies. The number of the Programme Measures that could be considered instruments for implementation of individual strategic documents depends mainly on the scope of the interventions of individual strategies, as well as on the way of defining their objectives. The support instruments set out in the PO IG usually to a large or a very large extent correspond with the implementation instruments of the strategies whose intervention areas are close to the area of the PO IG. It is also similar in the case of horizontal strategies. It must be observed, however, that almost each of the analysed documents omits one or more measure directions which correspond with the PO IG Measures and can simultaneously contribute to the implementation of its objectives. In the case of strategies whose scope is to little extent connected with the area of the PO IG, the number of instruments that correspond with the Programme s Measures is also small. As for regional strategies, the level of correspondence of PO IG instruments with directions of the measures set out in individual strategies depends, primarily, on the level of validity of the latter. In general, we can say that the older the given regional strategy, the smaller degree of its correspondence with the instruments of the Programme. Indicators In the case of the majority of strategic documents, the monitoring system is to a large extent incoherent with the monitoring system comprised in the PO IG. The main reasons for incoherence are the following: the lack of defined initial and targeted values (especially in regional strategies), the lack of monitoring sources and the lack of defined frequency of monitoring. It seems, however, that the key problem in the case of the majority of strategic documents is the impossibility to determine the impact of the PO IG on fulfilment of the objectives. This problem stems mainly from the lack of a cause and effect relation between the output and result indicators of the Programme and the indicators of individual strategies. In the case of the majority of regional strategies, the coherence of monitoring systems with the PO IG system can be also considered relatively high. The key obstacle to its use is, however, the inability of self-governments to gather information on values of the PO IG indicators for individual regions. Project selection system The system for selection of PO IG projects takes into account the strategic documents. During the analysis, we have not come across a case in which the criteria for project selection are contrary to the objectives of the analysed strategic documents. Demarcation The analysed documents, with the exception of the National Cohesion Strategy (Narodowa Strategia Spójności, NSS), do not have demarcation systems that would prevent overlapping of assistance. In our opinion, the document entitled The Demarcation Line between the Operational Programmes of the Cohesion Policy, the Common Agricultural Policy and the Common Fisheries Policy is, however, a sufficient tool to provide a demarcation between individual instruments. 13

14 Institutional system The usefulness of strategies in coordination of assistance granted within the PO IG and other instruments (mainly operational programmes) varies a lot. Some strategic documents do not have a defined institutional system at all. Other strategic documents contain a description of the institutional system, but it is usually presented too briefly or it does not take into account the institutions responsible for the implementation of the PO IG. Is some cases, despite a good description of the institutional system which includes the institutions tasked with the implementation of the PO IG, it remains practically dead. There are, however, strategic documents whose institutional systems operate effectively and do contribute to coordination of the assistance granted within the PO IG and other instruments. Financing In the majority of the analysed strategies, the financial share of the PO IG in the sources of financing is defined incorrectly. Strategies quite frequently do not present sources of their financing (e.g. Strategy for Healthcare Development for the Years ) and this is a common irregularity. Strategies often name the Programme as an instrument for financing of their implementation, yet they fail to give the amounts of funds to be used. Methodology The methods of a strategic diagnosis used in the elaboration of the strategic documents were to a large extent coherent with the methods of the PO IG and were based on an analysis of current phenomena and socio-economic trends carried out on the basis of statistical data available. The most frequent incoherence is the lack of a SWOT analysis. Methodological inconsistencies between the PO IG and strategies more often appear in the area of planning. They mainly stem from the lack of uniformity in formulation of objectives, the lack of cause and effect relations between the objectives and directions of measures, and the lack of defined monitoring and institutional systems in the strategic documents Recommendations On the basis of the research results, almost 80 recommendations have been produced with respect to both the PO IG as well as the strategic management system and individual strategies that it comprises. The recommendations are also related to the process of the development of the Strategy for the Innovativeness and Effectiveness of the Economy, which is the closest to the subject of the PO IG out of nine development strategies that are being elaborated now. The following is the summary of the key recommendations. Recommendations for the PO IG: To consider complementing the initial situation diagnosis included in the PO IG in the following areas: environmental protection and sustainable development, tourism, direct foreign investments, scope and structure of Polish enterprises abroad and innovative activities of Polish enterprises. A diagnosis of the initial situation of the instrument that will replace the PO IG in the next programming perspective should also cover the regional dimension. To consider complementing the contents of the PO IG objectives with issues related to sustainable development. 14

15 To assess possibilities for aggregating the output and result indicators of the PO IG and for making them available at the level of Polish administrative regions (voivodeships) so that they could be used by self-governments in monitoring of the impact of the PO IG on the implementation of regional strategies. During works on the programme which will replace the PO IG in the next financial perspective, it should be considered whether it can comprise an instrument that would offer small grants for highly innovative services for which technology is not the main source of innovativeness. To analyse possibilities of introducing additional criteria that would promote projects directly aimed at the implementation of the objectives set out in strategic documents (e.g. research and development projects related to new energy sources or those connected with introduction of new technologies in the health sector) into some Measures of the PO IG (especially in those that are highly popular with beneficiaries). To modify result indicators for measure 6.3 of the PO IG so that they are directly connected with the effects of the projects implementation. To verify, by agreement with the Central Statistical Office (GUS), the accuracy of statistical data that provides the basis for monitoring of the indicator Investment in R&D activities within the environmental protection, which measures the degree of the fulfilment of the main objective. To consider, in the process of elaborating the programme to replace the PO IG in the next programming perspective, a possibility to introduce indicators that would allow for depicting its impact on the implementation of new development strategies. In the process of elaborating the programme to replace the PO IG in the next programming perspective, to carry out an analysis with regard to possibilities of complementing the monitoring system with qualitative indicators that would, among other things, answer the questions on the scope of projects selected for assistance. Information from analyses of qualitative indicators should be an obligatory element of reports on the programme implementation. To introduce the rules for participation of representatives of units that deal with strategic planning in individual ministries in the monitoring committee of the programme which will replace the PO IG in the next programming perspective. To introduce criteria for project selection that will examine their compliance with regional strategies in the programme to replace the PO IG in the next programming perspective. Horizontal recommendations for the strategic management system: To consider developing and introducing unified common standards for the form and rules of strategic documents elaboration to be used by all ministries. Such a document could supplement the Plan for organising the development strategy and the Assumptions for the management system of Poland s development. To undertake informative and educational activities with regard to tools for strategic analysis and strategic planning. Such activities should be addressed to all entities that participate in the elaboration of new development strategies. To examine the capacity of units responsible for strategic planning in individual ministries in order to identify potential barriers and needs of representatives of the institutions involved in the works on the organisation of development strategies. To engage institutions that implement operational programmes (especially the Implementing Authorities), including the PO IG, in the process of elaboration of new development strategies. 15

16 To elaborate an integrated system for strategic and operational management monitoring that would cover all strategic planning documents, from horizontal strategies for the country s development, through development strategies and regional strategies, to operational programmes. To define precise and unified standards for preparing financial plans for all strategic documents. Such documents should comprise, inter alia, an approximate forecast about costs of the strategy implementation and, in short-term perspectives, a list of sources of financing for the strategies. To take into account, while elaborating a diagnosis of the initial situation for development strategies, a detailed analysis of the activities of public authorities in the areas of their intervention. The analysed activities should be related to the use of financial, legal, fiscal and organisational instruments alike. To engage representatives of key stakeholders in the works on strategies, as they are the addressees of measures promoted there. Most frequent recommendations for individual strategic documents: To complement the diagnosis of the initial situation with these issues presented in the diagnosis of the PO IG that are included in the scope of the strategy intervention. To complement the diagnosis of the initial situation with an analysis of the activities of public authorities that have been undertaken in the field of the strategy intervention so far. To complement the diagnosis of the initial situation with a SWOT analysis. To complement directions of measures set out in the given strategy with measures whose scope overlaps with the scope of the intervention of the PO IG measures, provided that they contribute to the fulfilment of the objectives of the given strategy. To consider the PO IG as an instrument for the fulfilment of the objectives of the strategy. To introduce a monitoring system for indicators of the accomplishment of the strategy s objectives. To complement the regulations on the functional system for the strategy implementation so that it is used for coordination of works of the institutions involved in its implementation. To ensure that this system will meet the actual needs and that it will take into account the actual capabilities of the institutions that are its part. To introduce a financial plan that would precisely reflect the share of the PO IG in the sources of financing. To modify the form of the strategy so that to make it better present the scope and logic of its interventions (e.g. to introduce additional detailed objectives, to ensure a better compliance of the objectives with the SMART methodology, to more precisely determine the measures aimed at the fulfilment of individual objectives). Recommendations with regard to the works on the Strategy for the Innovativeness and Effectiveness of the Economy (SIEG): To complement the final scope of the SIEG with the tourism sector and measures related to e- administration development. 16

17 To engage the institutions responsible for the implementation of the PO IG in the process of the development of the SIEG. To engage the key stakeholders of the SIEG in its elaboration. 17

18 3. Wstęp Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (PO IG) stanowi jeden z podstawowych instrumentów realizacji polityki spójności w Polsce. Jednocześnie jest on kluczowym lub co najmniej waŝnym instrumentem polityk rozwojowych w tych obszarach strategicznych, które są objęte jego interwencją. Do obszarów tych naleŝą zwłaszcza: PO IG ma równieŝ bardzo istotne znaczenie dla szeregu innych polityk publicznych, do realizacji których przyczynia się w sposób bezpośredni lub pośredni. Oznacza to, Ŝe kwestia właściwego powiązania PO IG z odpowiednimi dokumentami o charakterze strategicznym, ma kluczowe znaczenie. Jest to szczególnie waŝne w sytuacji bardzo ograniczonych środków publicznych, które mogą być przeznaczone na cele rozwojowe w obszarach objętych odpowiednimi politykami publicznymi, pochodzących ze źródeł innych niŝ polityka spójności. PO IG powinien być w związku z tym instrumentem ukierunkowanym w sposób optymalny na realizację celów określonych w odpowiednich strategiach, jednocześnie pozostając w zgodzie z celami i zasadami wynikającymi z polityki spójności i naleŝących do niej dokumentów strategicznych. Mechanizm słuŝący zapewnianiu takiej zgodności i odpowiednich powiązań powinien być jednocześnie moŝliwie elastyczny, ze względu na to, Ŝe procesy tworzenia i aktualizacji poszczególnych strategii nie są i nie muszą być skorelowane czasowo z rytmem programowania środków polityki spójności. Biorąc to pod uwagę, celowe jest nie tylko zapewnienie właściwego poziomu powiązań programu operacyjnego ze stosownymi dokumentami strategicznymi w trakcie jego przygotowywania, ale i okresowa analiza tych powiązań juŝ w trakcie realizacji programu. Jest to tym waŝniejsze teraz, gdy rozpoczyna się wdraŝanie nowego podejścia do polityki rozwoju oraz wchodzących w jej skład strategii. Jest to więc szczególnie dobry moment do przyjrzenia się związkom PO IG i odpowiednich dokumentów strategicznych w zakresie ich celów, takŝe mierzonych określonymi w nich wskaźnikami oraz zastanowienia się, czy i jakie zmiany są potrzebne w mechanizmach koordynacji i współpracy międzyinstytucjonalnej w zakresie zapewniania takiej zgodności. Temu właśnie zostało poświęcone niniejsze badanie. 18

19 4. Cel i zakres badania 4.1. Cel badania Celem badania było: Ocena zgodności celów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG) z celami dokumentów strategicznych w zakresie polityk publicznych, których instrumentem realizacji jest PO IG Identyfikacja obszaru badawczego Badaniem został objęty cały Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka na lata Głównym celem PO IG jest rozwój polskiej gospodarki w oparciu o innowacyjne przedsiębiorstwa. Osiągnięcie celu głównego PO IG będzie moŝliwe poprzez realizację sześciu celów szczegółowych: 1. Zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw. 2. Wzrost konkurencyjności polskiej nauki. 3. Zwiększenie roli nauki w rozwoju gospodarczym. 4. Zwiększenie udziału innowacyjnych produktów polskiej gospodarki w rynku międzynarodowym. 5. Tworzenie trwałych i lepszych miejsc pracy. 6. Wzrost wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce. PO Innowacyjna Gospodarka realizowany jest poprzez 8 priorytetów tematycznych oraz priorytet Pomoc Techniczna: Priorytet I Badania i rozwój nowoczesnych technologii Celem osi priorytetowej jest zwiększenie znaczenia sektora nauki w gospodarce poprzez realizację prac B+R w kierunkach uznanych za priorytetowe dla rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. Działanie 1.1 Działanie 1.2 Działanie 1.3 Działanie 1.4 Wsparcie badań naukowych dla budowy gospodarki opartej na wiedzy Wzmocnienie potencjału kadrowego nauki Wsparcie projektów B+R na rzecz przedsiębiorców realizowanych przez jednostki naukowe Wsparcie projektów celowych Priorytet II Infrastruktura sfery B+R Celem osi priorytetowej jest wzrost konkurencyjności polskiej nauki dzięki konsolidacji oraz modernizacji infrastruktury naukowo-badawczej i informatycznej najlepszych jednostek naukowych działających w Polsce. Działanie 2.1 Działanie 2.2 Działanie 2.3 Rozwój ośrodków o wysokim potencjale badawczym Wsparcie tworzenia wspólnej infrastruktury badawczej jednostek naukowych Inwestycje związane z rozwojem infrastruktury informatycznej nauki 19

20 Priorytet III Kapitał dla innowacji Celem osi priorytetowej jest po pierwsze zwiększenie liczby przedsiębiorstw działających na bazie innowacyjnych rozwiązań, a po drugie zwiększenie dostępu do zewnętrznych źródeł finansowania przedsięwzięć innowacyjnych. Działanie 3.1 Działanie 3.2 Działanie 3.3 Inicjowanie działalności innowacyjnej Wspieranie funduszy kapitału podwyŝszonego ryzyka Tworzenie systemu ułatwiającego inwestowanie w MSP Priorytet IV Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia Oś priorytetowa ma na celu podniesienie poziomu innowacyjności przedsiębiorstw poprzez stymulowanie wykorzystania nowoczesnych rozwiązań w przedsiębiorstwach. Działanie 4.1 Działanie 4.2 Działanie 4.3 Działanie 4.4 Działanie 4.5 Wsparcie wdroŝeń wyników prac B+R Stymulowanie działalności B+R przedsiębiorstw oraz wsparcie w zakresie wzornictwa przemysłowego Kredyt technologiczny Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym Wsparcie inwestycji o duŝym znaczeniu dla gospodarki Priorytet V Dyfuzja innowacji Celami priorytetu są: zapewnienie przedsiębiorcom wysokiej jakości usług i infrastruktury słuŝących wzmocnieniu oraz wykorzystaniu ich potencjału innowacyjnego; wzmocnienie pozycji konkurencyjnej przedsiębiorstw poprzez rozwój powiązań kooperacyjnych. Działanie 5.1 Wspieranie rozwoju powiązań kooperacyjnych o znaczeniu ponadregionalnym Działanie 5.2 Wspieranie instytucji otoczenia biznesu świadczących usługi proinnowacyjne oraz ich sieci o znaczeniu ponadregionalnym Działanie 5.3 Wspieranie ośrodków innowacyjności Działanie 5.4 Zarządzanie własnością intelektualną Priorytet VI Polska gospodarka na rynku międzynarodowym Celem osi priorytetowej jest poprawa wizerunku Polski jako atrakcyjnego partnera gospodarczego, miejsca nawiązywania wartościowych kontaktów handlowych, lokowania inwestycji, prowadzenia działalności gospodarczej oraz rozwoju usług turystycznych. Działanie 6.1 Działanie 6.2 Działanie 6.3 Działanie 6.4 Działanie 6.5 Paszport do eksportu Rozwój sieci centrów obsługi inwestorów i eksporterów oraz powstawanie nowych terenów inwestycyjnych Promocja turystycznych walorów Polski Inwestycje w produkty turystyczne o znaczeniu ponadregionalnym Promocja polskiej gospodarki Priorytet VII Społeczeństwo informacyjne budowa elektronicznej administracji Celem osi priorytetowej jest poprawa warunków prowadzenia działalności gospodarczej poprzez zwiększenie dostępności zasobów informacyjnych administracji publicznej oraz usług publicznych w formie cyfrowej dla obywateli i przedsiębiorców. Priorytet VIII Społeczeństwo informacyjne zwiększanie innowacyjności gospodarki Celem osi priorytetowej jest stymulowanie rozwoju gospodarki elektronicznej poprzez wspieranie tworzenia nowych, innowacyjnych eusług, innowacyjnych rozwiązań elektronicznego biznesu oraz zmniejszanie technologicznych, ekonomicznych i mentalnych barier wykorzystywania eusług w 20

21 społeczeństwie. Działanie 8.1 Działanie 8.2 Działanie 8.3 Działanie 8.4 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej Wspieranie wdraŝania elektronicznego biznesu typu B2B Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu - einclusion Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ostatniej mili Priorytet IX Pomoc techniczna Priorytet ma na celu zapewnienie wsparcia dla procesu zarządzania, wdraŝania i monitorowania PO IG oraz efektywnego, zgodnego z prawem i politykami wspólnotowymi, wykorzystania finansowego wkładu UE oraz środków krajowych. Działanie 9.1 Działanie 9.2 Działanie 9.3 Działanie 9.4 Wsparcie zarządzania WyposaŜenie instytucji Informacja i promocja Ewaluacja Realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka odpowiada następujący układ celów i osi priorytetowych: Badaniem objęte zostały równieŝ wszystkie krajowe dokumenty strategiczne, odnoszące się do dziedzin, których dotyczą interwencje w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, w tym: 21