216/6B/2005 POSTANOWIENIE z dnia 15 listopada 2005 r. Sygn. akt Tw 30/05 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Grzybowski przewodniczący Marek Mazurkiewicz sprawozdawca Janusz Niemcewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 sierpnia 2005 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy, nie uwzględnić zażalenia. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE: 1. Wnioskiem z 23 maja 2005 r. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) w zakresie, w jakim konstruuje mechanizmy kształtujące wysokość wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, finansowanej z ubezpieczenia zdrowotnego, jest niezgodna z: wyrażonymi w preambule Konstytucji zasadami: sprawiedliwości, równości obywateli w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego, rzetelności działania instytucji publicznych, dialogu społecznego, a także z art. 20, art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał następujące przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w jego ocenie, odpowiedzialne łącznie za konstrukcję niekonstytucyjnych mechanizmów: art. 15-18, art. 27, art. 32, art. 40 i art. 41 jako te, które określają w sumie zakres świadczeń zdrowotnych, przysługujących obywatelom w ramach ubezpieczenia zdrowotnego; art. 79-83, art. 242 i art. 243 określające wysokość składek na ubezpieczenie zdrowotne, a zatem i ilość środków przeznaczonych na świadczenia zdrowotne; art. 96, art. 97, art. 113-119 konstytuujące Narodowy Fundusz Zdrowia i określające jego zadania w ramach ubezpieczenia zdrowotnego; art. 132, art. 136, art. 137, art. 139, art. 142, art. 143, art. 146, art. 148, art. 150 i art. 159 określające sposób zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego i sposób finansowania świadczeniodawców przez NFZ. 2. Postanowieniem z 8 sierpnia 2005 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu. 2.1. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy uzasadniając swoją legitymację w odniesieniu do kwestionowania przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, dowodził, iż, zaskarżona ustawa konstruuje mechanizmy kształtujące warunki
wynagradzania i wysokość wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, finansowanej z ubezpieczenia zdrowotnego. Trybunał Konstytucyjny zbadał zatem zdolność wnioskową Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy i ustalił, zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z 5 Statutu OZZL, że do zakresu działania wnioskodawcy nie należy reprezentowanie i obrona praw oraz interesów innych, poza lekarzami i lekarzami stomatologami, pracowników służby zdrowia, w szczególności pielęgniarek, położnych, diagnostów laboratoryjnych, techników medycznych i innego personelu medycznego. Trybunał Konstytucyjny uznał powyższą okoliczność za podstawę stwierdzenia, że Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy jest podmiotem, któremu nie przysługuje legitymacja do kwestionowania przepisów objętych wnioskiem w zakresie, w jakim ich adresatami są pracownicy służby zdrowia, niebędący równocześnie członkami Związku. 2.2. Wnioskodawca twierdził, że o jego legitymacji w rozpatrywanej sprawie rozstrzyga również okoliczność zakwestionowania przepisów, które kreują niekonstytucyjny mechanizm kształtowania wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, bowiem obrona praw i interesów ekonomicznych należy do zakresu działania Związku. Argument powyższy, prima facie, nie budził wątpliwości. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy dowodził, że niezgodny z Konstytucją (wyrażonymi w jej preambule zasadami: sprawiedliwości, równości obywateli w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego, rzetelności działania instytucji publicznych, dialogu społecznego oraz jej art. 20, art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 32) mechanizm kształtowania wynagrodzeń jego członków-pracowników służby zdrowia jest następstwem rozwiązań ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, regulujących: A) zakres świadczeń w ramach ubezpieczenia społecznego (art. 15-18, art. 27, art. 32, art. 40 i art. 41); B) wysokość składek na ubezpieczenie zdrowotne, a zatem i ilość środków przeznaczonych na świadczenia zdrowotne (art. 79-83, art. 242 i art. 243); C) Narodowy Fundusz Zdrowia, w tym jego zadania w ramach ubezpieczenia zdrowotnego (art. 96, art. 97, art. 113-119); D) sposób zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego i sposób finansowania świadczeniodawców przez NFZ (art. 132, art. 136, art. 137, art. 139, art. 142, art. 143, art. 146, art. 148, art. 150 i art. 159). Trybunał Konstytucyjny zbadał zatem stronę podmiotową zaskarżonych przepisów i ustalił, że adresatem regulacji dotyczących: A) zakresu świadczeń są świadczeniobiorcy, wskazani w art. 2 ustawy; B) wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne jest każda osoba objęta powszechnym obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym; C) Narodowego Funduszu Zdrowia jego organy wewnętrzne; D) sposobu zawierania umów dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu i świadczeniodawca (art. 132 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 159 ustawy). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wnioskowanie o zbadanie zgodności przywołanych wyżej przepisów, nie znalazło oparcia zarówno w ustawowo, jak i statutowo wyznaczonym zakresie przedmiotowym działania Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy. Z całą pewnością za podstawę taką nie można było uznać art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, jak również postanowień Statutu OZZL ( 6 i 7 ust. 1 w zw. z 5). Kwestionowane przepisy wskazywały na charakter generalny legitymacji wnioskodawcy, gdyż z natury rzeczy dotyczyły one interesu prawnego: wszystkich świadczeniobiorców (A), wszystkich ubezpieczonych (B), wszystkich ubezpieczonych, wobec których Narodowy Fundusz Zdrowia zarządza 2
publicznymi środkami finansowymi, przeznaczonymi na świadczenia opieki zdrowotnej (C), stron zawierających umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności świadczeniodawcę, którym, co oczywiste, nie jest żaden związek zawodowy, zrzeszający pracowników służby zdrowia (D). W tym znaczeniu żądanie kontroli kwestionowanych przepisów zmierzało do ochrony interesu ogólnospołecznego (ogólnopaństwowego), o którą co Trybunał podkreślił wyraźnie mogą wnioskować wyłącznie podmioty legitymowane generalnie (art. 191 ust. 1 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny uznał zatem, że w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji, legitymacja szczegółowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy oznacza brak zdolności objęcia wnioskiem zaskarżonych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i zbadania ich zgodności z powołanymi wzorcami kontroli. 2.3. Zdaniem wnioskodawcy, niekonstytucyjność mechanizmu kształtowania wynagrodzeń pracowników służby zdrowia jest konsekwencją niedostatecznej wysokości środków przeznaczonych na finansowanie opieki zdrowotnej (wysokość składki w odniesieniu do katalogu świadczeń) oraz zła praktyka funkcjonowania Narodowego Funduszu Zdrowia (sposób zawierania umów ze świadczeniodawcami i niewystarczające środki finansowe przeznaczane na realizację umów). Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że jego kompetencje określa art. 188 ustawy zasadniczej. Należy do nich, między innymi, funkcja orzekania o hierarchicznej zgodności norm, w której jednak nie mieści się wiążąca ocena celowości przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań, zwłaszcza w aspekcie ich praktycznego funkcjonowania, a także badanie i orzekanie o stanach faktycznych. Skoro orzekanie w tym zakresie nie mieści się w konstytucyjnych kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego, wydanie orzeczenia należało uznać za niedopuszczalne. Skutkowało to koniecznością odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, niezależnie od stwierdzonego wcześniej, zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji, braku legitymacji po stronie wnioskodawcy. W zażaleniu z 22 sierpnia 2005 r. wnioskodawca zaskarżył postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 sierpnia 2005 r., wnosząc o jego uchylenie i o skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Podmiot legitymowany szczegółowo, który występuje do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, ma obowiązek wykazać, że posiada zdolność wnioskową, konieczną z punktu widzenia wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Musi zatem udowodnić, że jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto uzasadnić, że kwestionowany akt normatywny (lub jego część) dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Na płaszczyźnie procesowej, wnioskodawca jest zobligowany wykazać swoją legitymację nie później niż do dnia wydania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (por. postanowienie z 27 listopada 2002 r., sygn. akt Tw 25/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 232). Rozpatrując zażalenie, Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że 3
Trybunał na etapie rozpoznania zażalenia analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Pierwszy argument zażalenia odnosi się do stwierdzenia Trybunału, iż Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy jest podmiotem, któremu nie przysługuje legitymacja do kwestionowania przepisów objętych wnioskiem w zakresie, w jakim ich adresatami są pracownicy służby zdrowia, niebędący równocześnie członkami Związku. W ocenie wnioskodawcy jest oczywiste, że naszą intencją było i jest zaskarżenie wskazanych mechanizmów w zakresie, w jakim odnoszą się one do lekarzy (ale nie możemy przecież udawać, że nie wiemy, iż te same mechanizmy odnoszą się też do innych pracowników służby zdrowia, finansowanej ze środków NFZ i przy rozpoznaniu wniosku nie można abstrahować od tego). Wyjaśnienia powyższe, zwłaszcza w kontekście sugestii skierowanej do Trybunału, iż przy rozpoznaniu wniosku nie można abstrahować (...) od sytuacji innych niż lekarze pracowników służby zdrowia, jednoznacznie wskazują na działanie Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy w celu ochrony interesu ogólnospołecznego, który dominuje nad ochroną interesu ekonomicznego członków Związku. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym legitymacja szczegółowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji) oznacza brak zdolności objęcia wnioskiem zaskarżonych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i żądania zbadania ich zgodności z powołanymi wzorcami kontroli. Zakres zaskarżenia, analizowany w aspekcie kręgu adresatów kwestionowanych przepisów, przekonuje, że prawo złożenia wniosku o tak wyznaczonych granicach, przysługuje jedynie podmiotom legitymowanym generalnie (art. 191 ust. 1 Konstytucji). 3. Drugi argument zażalenia wiąże się z błędem, który zdaniem wnioskodawcy popełnił Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując oddzielnie każdy z zaskarżonych przepisów. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy dowodzi, że w zaskarżonej ustawie nie można wskazać jednego czy choćby paru pojedynczych przepisów, które są odpowiedzialne za stworzenie niesprawiedliwego społecznie mechanizmu kształtowania wynagrodzeń pracowników (w tym lekarzy) służby zdrowia finansowanych ze środków NFZ. Dopiero łączne ich zastosowanie tworzy taki mechanizm. W odpowiedzi na powyższy zarzut należy przypomnieć, że na etapie wstępnego rozpoznania wniosku Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek rozstrzygnąć, czy podmiot inicjujący postępowanie w sprawie hierarchicznej zgodności norm spełnia wymogi określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 w związku z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny bada zatem w szczególności, czy wyznaczony we wniosku zakres zaskarżenia (przedmiot i wzorce kontroli) dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 192 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność poddania kontroli kilku czy kilkunastu przepisów, które zgodnie z żądaniem podmiotu legitymowanego szczegółowo wymagają łącznego rozpoznania, nie zwalnia Trybunału z obowiązku poddania ocenie odrębnie każdego zakwestionowanego przepisu. Natomiast przywołanie przez wnioskodawcę przykładów wyroków, w których Trybunał dokonał łącznej kontroli wszystkich zaskarżonych przepisów (sygn. akt K 40/00 oraz sygn. akt K 14/03), wymaga następującego wyjaśnienia. Otóż, w obydwu sprawach inicjatorami postępowania były podmioty legitymowane generalnie (art. 191 ust. 1 Konstytucji); w pierwszej Rzecznik Praw Obywatelskich, w drugiej grupa posłów na Sejm RP. Oczywiste jest zatem, że ich 4
wnioski nie podlegały wstępnemu rozpoznaniu, zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej, i dlatego skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego mógł poddać łącznej kontroli wszystkie kwestionowane przepisy. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, uzasadniające twierdzenie, iż zakres podmiotowy przepisów poddanych kontroli z wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 Konstytucji), która co oczywiste nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 4. W ostatnim argumencie zażalenia wnioskodawca podejmuje próbę wykazania, że właściwość Trybunału obejmuje wiążącą ocenę celowości przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań, zwłaszcza w aspekcie ich praktycznego funkcjonowania, a także badanie i orzekanie o stanach faktycznych. Trybunał Konstytucyjny zwraca zatem uwagę, iż za podstawę zarzutu niekonstytucyjności przepisów kształtujących mechanizm kształtowania wysokości wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, przyjęto okoliczność niedostatecznej wysokości środków przeznaczonych na finansowanie opieki zdrowotnej (wysokość składki w odniesieniu do katalogu świadczeń) oraz złą praktykę funkcjonowania Narodowego Funduszu Zdrowia (sposób zawierania umów ze świadczeniodawcami i niewystarczające środki finansowe przeznaczone na realizację umów). Należy ponownie podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie dysponuje instrumentarium prawnym, które pozwoliłoby obliczyć wielkość zaniżonych wynagrodzeń czy też rynkową wartość pracy. Tylko dokonanie wyliczeń o takim charakterze mogłoby stanowić podstawę oceny, czy wysokość wynagrodzeń pracowników służby zdrowia jest zgodna z powołanymi przez wnioskodawcę konstytucyjnymi wzorcami kontroli. W świetle powyższych wyjaśnień, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie, podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym wyrokowanie w zakresie wskazanym przez Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy nie mieści się w konstytucyjnie określonych kompetencjach Trybunału i z tego też względu uznaje za niedopuszczalne wydanie orzeczenia w rozpatrywanej sprawie. Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 5