316/5/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 15 września 2010 r. Sygn. akt Tw 12/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak przewodniczący Ewa Łętowska sprawozdawca Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Magnuszew, nie uwzględnić zażalenia. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE 1. W dniu 23 kwietnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy Magnuszew o zbadanie zgodności: 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756; dalej: rozporządzenie z 2009 r.) wraz z załącznikiem, z art. 2 w zw. z art. 32 w zw. z art. 68 w zw. z art. 70 oraz art. 92 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji; art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL), art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach), art. 5 w zw. z art. 5a w zw. z art. 6 oraz art. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji); art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie); art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty). 2. Postanowieniem z 22 czerwca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Magnuszew. 2.1. Trybunał Konstytucyjny uznał podjęcie przez Radę Gminy Magnuszew uchwały nr V/208/10 z 12 kwietnia 2010 r., w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnych przepisów rozporządzenia z wyraźnie wskazanymi przepisami ustawowymi jako wzorcami kontroli, za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozpatrywany wniosek w zakresie, w jakim
samoistnie określa wzorce kontroli oraz konkretyzuje przedmiot kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Tym samym Trybunał Konstytucyjny, mając na względzie przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Magnuszew. 2.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że adresatem zaskarżonego 3 rozporządzenia z 2009 r. jest minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, który ma dokonać podziału części oświatowej według algorytmu. Tym samym kwestionowany przepis nie dotyczy bezpośrednio kompetencji Rady Gminy Magnuszew, w tym w szczególności w zakresie edukacji publicznej. Trybunał stwierdził zatem, że pomiędzy art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie oraz art. 5, art. 5a, art. 14, art. 17 i art. 80 ustawy o systemie oświaty i art. 28 ustawy o dochodach a 3 rozporządzenia z 2009 r. nie występuje związek o takim charakterze, który uzasadniałby zdolność wnioskową Rady Gminy Magnuszew w niniejszej sprawie. 2.3. Trybunał Konstytucyjny uznał również, że skoro w ramach ustaw gminie (radzie gminy) nie przysługują kompetencje do: po pierwsze, ustalania zasad podziału, po drugie, dokonywania tego podziału (art. 28 ust. 5 i 6 ustawy o dochodach), po trzecie, samodzielnego ustalania ram prawnych kształcenia specjalnego, to nie można mówić o naruszeniu art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 EKSL przez 3 rozporządzenia z 2009 r. 2.4. Trybunał Konstytucyjny, mając na względzie przesłankę niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), odmówił nadania wnioskowi Rady Gminy Magnuszew dalszego biegu w odniesieniu do zbadania konstytucyjności zaniechania prawodawczego. 2.5. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że wszczęcie postępowania przez Radę Gminy Magnuszew w interesie ogólnospołecznym wskazywało na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 Konstytucji), która nie przysługiwała wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 3. W zażaleniu z 5 lipca 2010 r. na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 22 czerwca 2010 r. Rada Gminy Magnuszew wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie wnioskowi Gminy Magnuszew dalszego biegu. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o TK, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6-7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2
2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do przedstawionego w zażaleniu stanowiska, zgodnie z którym uchwała Rady Gminy Magnuszew nr V/208/10 z 12 kwietnia 2010 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem precyzyjnie określa, zbadania zgodności którego przepisu zaskarżonego rozporządzenia z aktami wyższego rzędu Gmina się domaga. 2.1. Trybunał nie podziela poglądu wnioskodawcy, że uzasadnienie powołanej wyżej uchwały nie pozostawia (...) żadnych wątpliwości, o który konkretnie przepis zaskarżonego rozporządzenia Gminie chodzi. Trybunał podkreśla, że materię podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 regulują 1, 2, oraz 3 rozporządzenia z 2009 r. Jeśli Rada Gminy Magnuszew nie skonkretyzowała przedmiotu kontroli, to w działaniu tym nie może zastąpić jej Trybunał, który, orzekając, jest związany granicami wniosku (art. 66 ustawy o TK) złożonego w wykonaniu uchwały organu legitymowanego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji). Co istotne dla oceny rozpatrywanego zarzutu, wnioskodawca sam przyznaje w zażaleniu, że w uchwale brakuje wskazania konkretnej podstawy prawnej wniosku oraz konkretnych przepisów, które mają być wzorcami kontroli. Z powyższych względów należy stwierdzić, że w zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny trafnie uznał, iż uchwała Rady Gminy Magnuszew nr V/208/10 z 12 kwietnia 2010 r., w której nie sformułowano zarzutu niezgodności konkretnego przepisu rozporządzenia z 2009 r. z precyzyjnie wskazanymi ustawowymi wzorcami kontroli, nie może być uznana za skutecznie złożone przez ten organ oświadczenie woli wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 Konstytucji. 3. Wnioskodawca twierdzi w zażaleniu, że jeżeli wola wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego ( ) w ocenie Trybunału nie jest wyrażona dostatecznie precyzyjnie powinna być doprecyzowana w drodze wezwania do usunięcia braków formalnych. Odnosząc się do powyższego stanowiska, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że z brakiem formalnym mamy do czynienia wówczas, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału, a jedynie, przez przeoczenie, nie dołączono jej do wniosku. W takiej sytuacji późniejsze złożenie uchwały do akt sprawy usuwa przeszkodę formalną i pozwala nadać wnioskowi dalszy bieg. Jeśli natomiast uchwała w ogóle nie została podjęta lub została podjęta, ale nie wyznacza zakresu zaskarżenia (tzn. nie precyzuje przedmiotu i wzorców kontroli), należy uznać, że jest to brak nieusuwalny w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK. 4. Zdaniem wnioskodawcy, niewskazanie w uchwale ustawowych wzorców kontroli nie powoduje, iż pełnomocnik Gminy na etapie składania wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją zaskarżonego rozporządzenia, jest pozbawiony prawa do konkretyzacji i doprecyzowania woli Rady Gminy Magnuszew zawartej w jej uchwale. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje i podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym pełnomocnik wnioskodawcy, również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, do wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. 3
Z tego względu rozpatrywany wniosek w zakresie, w jakim samoistnie określał wzorce kontroli oraz konkretyzował przedmiot kontroli, pochodził od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa została tym samym prawidłowo wskazana w zaskarżonym postanowieniu jako podstawa odmowy (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Magnuszew. 5. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do przedstawionego w zażaleniu stanowiska, zgodnie z którym Gmina Magnuszew w przedmiotowej sprawie ma legitymację prawną do występowania z przedmiotowym wnioskiem, albowiem nie występuje jak to ustalił Trybunał w interesie ogólnospołecznym, ale przede wszystkim własnym, jako podmiotu, którego bezpośrednio dotyczą przepisy zaskarżonego rozporządzenia. 5.1. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, art. 191 ust. 2 w zw. z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle, również w odniesieniu do pojęcia spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Akt normatywny (jego część) kwestionowany we wniosku musi być bezpośrednio związany z zakresem działania danego podmiotu, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustaw. Podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są zatem uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje (zob. postanowienia TK z: 17 listopada 2004 r., Tw 41/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 274; 24 maja 2005 r., Tw 38/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 97 oraz 19 kwietnia i 28 listopada 2005 r., Tw 56/04, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 206 i 207). 5.2. Kwestionowany przez wnioskodawcę 3 rozporządzenia z 2009 r. określa zasady podziału części oświatowej na rok 2010. Rada Gminy Magnuszew nie była adresatem tego przepisu, bowiem, co oczywiste, w zakresie jej działania nie mieści się decydowanie (czy choćby współuczestniczenie w decydowaniu) o podziale tychże środków. 5.3. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm, jeżeli akt normatywny (jego przepis lub przepisy) dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). W zakresie działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie mieści się zwłaszcza wnioskowanie o hierarchiczną kontrolę norm, jeżeli stawiane zarzuty wskazują na naruszenie przepisów Konstytucji, które mają charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli (por. postanowienie TK z 9 października 2002 r., Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233). Z tego względu należy stwierdzić niedopuszczalność występowania przez wnioskodawcę w rozpatrywanej sprawie o zbadanie zgodności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z 2009 r. z prawem do powszechnego i równego dostępu obywatela do wykształcenia (art. 70 Konstytucji) i prawem obywatela do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji), a także z zasadą równości wszystkich wobec prawa i zakazem dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji) oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). 4
5.4. Tym samym w zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny trafnie ustalił, że Rada Gminy Magnuszew zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych ochrony interesu osób wymagających kształcenia specjalnego, lekarzy wydających orzeczenia o niepełnosprawności, obywateli, a zatem nie tylko mieszkańców tej gminy, tym bardziej, że zaskarżone regulacje (i ich skutki) mają zasięg ogólnopaństwowy, nie zaś lokalny (ograniczony terytorialnie do obszaru danej gminy, a osobowo tylko do jej mieszkańców), jak próbowano dowodzić we wniosku i zażaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie przychyla się w pełni do przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, zgodnie z którym występowanie przez Radę Gminy Magnuszew w interesie ogólnospołecznym wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 Konstytucji), która co oczywiste nie przysługuje wnioskodawcy w rozpatrywanej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 5