79 POSTANOWIENIE z dnia 27 maja 2003 r. Sygn. akt Tw 72/02 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Safjan przewodniczący Marek Mazurkiewicz sprawozdawca Teresa Dębowska-Romanowska, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie z dnia 12 lutego 2003 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE: 5 listopada 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w sprawie zgodności art. 137 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1990 r. Nr 65, poz. 385 ze zm., dalej: UoSW) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 1991 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich (Dz. U. Nr 99, poz. 440, dalej: rozporządzenie Rady Ministrów) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 42 ust. 2, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2002 r. wezwano do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego poprzez nadesłanie 5 egzemplarzy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. 16 grudnia 2002 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonego przez Trybunał braku formalnego wniosku oraz dosłał pełnomocnictwo. Postanowieniem z 12 lutego 2003 r. odmówiono nadania dalszego biegu wnioskowi, uzasadniając swą odmowę brakiem czynnej legitymacji procesowej Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w trybie abstrakcyjnej kontroli norm oraz faktem braku bezpośredniego związku między kwestionowanymi przepisami a zakresem działania wnioskodawcy. 27 lutego 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło zażalenie na postanowienie z 12 lutego 2003 r. z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie biegu sprawie przez przyjęcie do dalszego rozpoznania wniosku Ogólnopolskiego
Akademickiego Związku Zawodowego oraz pismo, w którym wnioskodawca uzupełnił zażalenie na postanowienie z 12 lutego 2003 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm., dalej: ustawa o TK) jest zobowiązany, do badania legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji domagających się wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm. Zgodnie ze wskazanym przepisem, wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Należy podkreślić, że w trakcie postępowania wstępnego badaniu podlega przede wszystkim kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP. Tylko taka wnikliwa kontrola każdego wniosku casu ad casum już w stadium rozpoznania wstępnego prowadzić może do ujednolicania praktyki orzeczniczej w tych sprawach, zapobiegając zarówno bezpodstawnemu nadawaniu biegu wnioskom nieuprawnionych podmiotów, jak też bezpodstawnej odmowie nadania biegu takim wnioskom. Na podmiotach występujących do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm na podstawie legitymacji szczególnej ciąży obowiązek wykazania, że należą one do grupy podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto, że kwestionowany akt prawny dotyczy ich zakresu działania. Legitymację procesową wnioskodawca musi posiadać na każdym etapie postępowania. Z punktu widzenia procesowego wnioskodawca jest obowiązany wykazać swoją legitymację nie później niż do momentu wydania postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania biegu wnioskowi (por. postanowienie TK z 27 listopada 2002 r., sygn. Tw 25/02, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 190). Rozpatrując zażalenie Trybunał nie bada ponownie wniosku od strony spełnienia wymogów formalnych, a jedynie stwierdza, czy zaszły przesłanki odmowy nadania dalszego biegu w momencie wydawania tegoż postanowienia. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego ze względu na brak legitymacji po stronie wnioskodawcy do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu podkreślono, że brak jest podstaw, aby zaliczyć wnioskodawcę do grupy podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W zażaleniu wnioskodawca kwestionuje zasadność stanowiska Trybunału Konstytucyjnego stwierdzając, iż Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy posiada przymiot ogólnokrajowego związku zawodowego, co na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 uzasadnia przyznanie temu związkowi legitymacji szczególnej do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Ponadto wnioskodawca stwierdza, iż zaskarżone przepisy UoSW oraz rozporządzenia Rady Ministrów, są bezpośrednio związane z interesem prawnym Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego. Uzasadnia to zdaniem wnioskodawcy, uznanie 2
legitymacji tego związku zawodowego do wszczęcia kontroli konstytucyjnej tych przepisów. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, ogólnokrajowe organy związków zawodowych są uprawnione do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm. Posłużenie się w ustawie zasadniczej pojęciem ogólnokrajowego związku zawodowego, w sposób jednoznaczny ogranicza grupę związków zawodowych uprawnionych do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jedynie takie związki zawodowe, które swoim działaniem obejmują obszar całego kraju, mogą posiadać ogólnokrajowe organy. Obowiązująca konstytucyjna zasada wolności zrzeszania się (art. 59 ust. 1 Konstytucji), rozwinięta między innymi w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), gwarantuje obywatelom dużą swobodę tworzenia organizacji społecznych. Do utworzenia związku zawodowego wystarczy zgodna wola 10 osób fizycznych. Sama rejestracja związku i związane z tym nadanie mu osobowości prawnej nie rozstrzyga jednak jeszcze o jego zdolności do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Gdyby wobec tak niskiego progu wymagań stawianych organizatorom w istocie każdy zarejestrowany związek mógł inicjować abstrakcyjną kontrolę aktów normatywnych, okazałoby się, że grupa 10 osób może kwestionować konstytucyjność ustaw. Poważną barierę w tym zakresie stanowi właśnie wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wymaganie ogólnokrajowego charakteru związku. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w obecnym stanie prawnym brak jest legalnej definicji pojęcia związku ogólnokrajowego. Nie ulega wszakże wątpliwości, że ogólnokrajowy związek zawodowy musi być odróżniony z jednej strony od struktur ponadzwiązkowych (federacji) tworzonych na podstawie art. 11 ustawy o związkach zawodowych, a z drugiej strony od organizacji związkowych o mniejszym zasięgu i od struktur wewnątrzzwiązkowych (organizacji zakładowych, branżowych). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje stanowisko wyrażone w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, nie publikowane), w którym zaznaczono, iż wobec braku ustawowej definicji, konieczne jest wskazanie kryteriów pozwalających wyróżnić związek ogólnokrajowy [...]. W obowiązującym stanie prawnym kontrola legitymacji czynnej wnioskodawcy, zarejestrowanego jako związek zawodowy, nie może się ograniczyć do odczytania jego nazwy, ani też deklaracji zawartej w statucie. Okoliczność, iż w nazwie związku figuruje słowo «ogólnokrajowy» w żadnym razie nie może być uznana za decydującą o legitymacji organów takiego związku do inicjowania abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych. Podobnie, na pewno nie jest rozstrzygający przepis statutu. Stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego. Jak wskazano już w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, nie publikowane) wpis w dziale I, rubryce 3, rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, obejmujący jednostki terenowe lub oddziały organizacji dotyczy także związków zawodowych. Jak wynika z jednoznacznej regulacji art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.) organizacje zawodowe podlegają obowiązkowi wpisu do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zakres informacji, jakie organizacje zawodowe obowiązane są ujawnić w rejestrze, określa szczegółowo rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład 3
Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237 ze zm.). Zgodnie z 116 pkt 3 wskazanego rozporządzenia, w dziale pierwszym rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej dla fundacji, stowarzyszeń oraz innych organizacji społecznych i zawodowych wpisuje się w rubryce trzeciej dane posiadanych przez organizację jednostek terenowych lub oddziałów. Należy zatem stwierdzić, iż te organizacje zawodowe, które posiadają strukturę w postaci jednostek terenowych, mają możliwość jej ujawnienia w dziale I, rubryce 3 rejestru. Trybunał Konstytucyjny, podejmując badanie legitymacji szczególnej danego podmiotu do występowania z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, obowiązany jest do jednoznacznego stwierdzenia czy podmiot ten uprawniony jest w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji do inicjowania postępowania przed Trybunałem. Analiza dokumentów doręczonych do Trybunału Konstytucyjnego wraz z wnioskiem Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego, a w szczególności wyciągu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz publicznych zakładów opieki zdrowotnej, nie pozwala na zakwalifikowanie wnioskodawcy do grupy związków ogólnokrajowych. Uniemożliwia to potwierdzenie prawdziwości deklaracji zawartej w statucie Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego, zgodnie z którą terytorialny zakres działania związku obejmuje cały kraj. Również we wniosku nie wskazano innych przesłanek umożliwiających uznanie ogólnokrajowego charakteru tego związku. Należy podkreślić, iż przepisy Konstytucji nakładają na wnioskodawcę obowiązek udowodnienia swojej legitymacji do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Obowiązek ten potwierdza dodatkowo przepis art. 31 ust. 1 ustawy o TK, na mocy którego prawo wszczęcia postępowania przed Trybunałem przysługuje jedynie uprawnionemu podmiotowi. Należy zatem uznać, że wnioskodawca nie wykazał w sposób wystarczający, że jest ogólnokrajowym związkiem zawodowym, a tym samym, iż w ogóle należy do kategorii podmiotów uprawnionych, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W zażaleniu Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego wnioskodawca kwestionuje zasadność odmowy nadania przez Trybunał Konstytucyjny dalszego biegu wnioskowi z powodu braku bezpośredniego związku między kwestionowanymi przepisami a zakresem działania wnioskodawcy. Odnosząc się do powyższego zarzutu wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny podkreśla, iż legitymacja związków zawodowych i innych podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm, jest wyraźnie ograniczona do spraw objętych ich zakresem działania. Biorąc pod uwagę, że nie wszystkie organizacje mają taką legitymację, przesłankę określającą dopuszczalność zaskarżenia należy interpretować ściśle. Dotyczy to zarówno przedmiotu zaskarżenia, jak również wskazanego przez wnioskodawcę konstytucyjnego wzorca kontroli. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z 12 lutego 2003 r., zgodnie z którym brak jest legitymacji związku zawodowego do kwestionowania zgodności przepisu ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jak wskazano w kwestionowanym postanowieniu, norma zawarta w art. 92 ust. 1 Konstytucji wyraża zasadę hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa w Rzeczypospolitej. Jednocześnie wyznaczając granice działania podmiotów sprawujących władzę w państwie, nie odnosi się do sfery praw i obowiązków obywateli. Tym samym nie może stanowić konstytucyjnego wzorca kontroli w przypadku wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisu ustawy, formułującego prawa i obowiązki określonej grupy społecznej lub zawodowej. 4
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznając, że zażalenie nie podważyło zasadności stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu, orzekł jak w sentencji. 5