1 47 POSTANOWIENIE z dnia 5 listopada 2001 r. Sygn. T 33/01 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zdzisław Czeszejko-Sochacki przewodniczący Janusz Niemcewicz Jadwiga Skórzewska-Łosiak sprawozdawca po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 listopada 2001 r. zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 września 2001 r. o odmowie nadania biegu wnioskowi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów w sprawie zgodności: 1) art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1989 r. o radach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) z art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) uchwały Nr 42/II/89 Krajowej Rady Radców Prawnych z 3 października 1989 r. w sprawie Regulaminu postępowania Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich (niepublikowanej), z art. 88 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji; 3) art. 33 ust. 2 i 3 w zakresie konkursu na aplikanta powołanej ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych z art. 2 i art. 87 Konstytucji p o s t a n a w i a : nie uwzględnić zażalenia. Uzasadnienie: I 1. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Prawników i Ekonomistów pismem z 27 lipca 2001 r. przedstawiło wniosek o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1989 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) z art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; 2) uchwały Nr 42/II/89 Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich (nie publikowanej) z art. 88 ust. 1 i 2, art. 87 ust.1, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i2 Konstytucji; 3) art. 33 ust. 2 i 3 w zakresie konkursu na aplikanta powołanej ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych z art. 2 i art. 87 Konstytucji.
2 Ogólnopolskie Stowarzyszenie Prawników i Ekonomistów jako stowarzyszenie zwykłe swój zakres działania wywodzi z Regulaminu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów z 25 czerwca 2001 r. 2. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 13 września 2001 r. odmówił nadania biegu wnioskowi. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 194 ust. 1 pkt 4 Konstytucji do podmiotów uprawnionych do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa zalicza m.in. ogólnokrajowe władze organizacji zawodowych. Z kolei art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowi, że wniosek pochodzący od ogólnokrajowej organizacji zawodowej powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego iż kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych jej zakresem działania. Wymieniony przepis ustawowy dopełnia treść regulacji konstytucyjnej, w ten sposób, że stanowi podstawę prawna do ustalania, czy rzeczywiście w konkretnym postępowaniu są spełnione przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji. Ustawodawca zobiektywizował w ten sposób ocenę spełnienia przez dany podmiot przesłanek legitymacji. Formalna nazwa dokumentu statut, który określa strukturę organizacyjną, cele i zadania danego stowarzyszenia, nie jest rzeczą przypadku, a przeciwnie odpowiada jego ustawowo określonej osnowie, która musi być w nim zawarta i podlega ocenie nie tylko z punktu widzenia prawa o stowarzyszeniach, ale także ogólnych zasad obowiązującego w Polsce porządku prawnego. Istota legitymacji szczególnej nakazująca literalną interpretację konstytucyjnie określonych jej przesłanek podmiotowych i przedmiotowych oraz ustawowo sprecyzowanych podstaw ich kontroli w postępowaniu wstępnym wymusza ścisłą wykładnię pojęcia statutu, o którym mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Taka wykładnia znajduje dodatkowo uzasadnienie w ratio legis unormowania zawartego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Skoro w przepisie tym mówi się ogólnokrajowych władzach organizacji zawodowych, to kryje się w tym założenie pewnej reprezentatywności tych organizacji. Jej konieczna przesłanką jest osobowość prawna, której nie posiada stowarzyszenie zwykłe. Ponadto gdyby uznać, że stowarzyszenie zwykłe ma legitymację do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm, to mogłoby to prowadzić do obejścia konstytucyjnego założenia, iż krąg podmiotów mających taką legitymację jest ujęty w sposób ograniczony. Z ustawy prawo o stowarzyszeniach, nie sposób wywieść, że kwestionowany akt mieści się w zakresie działania Regulaminu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie nie można powołać przepisu prawa lub statutu z którego by wynikało, że kwestionowany przez nią akt dotyczy spraw objętych jej zakresem działania. 3. Pismem z 24 września 2001 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Prawników i Ekonomistów wniosło zażalenie na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 września 2001 r. Zdaniem wnioskodawcy osobowość prawna nie jest koniecznym warunkiem reprezentatywności stowarzyszenia. Ponadto nie ma żadnych rozsądnych powodów, by przyznać legitymacje procesową 15-osobowemu stowarzyszeniu i 10-osobowemu związkowi zawodowemu, a nie przyznać jej 1000-osobowemu stowarzyszeniu zwykłemu. W ocenie wnioskodawcy wykładnia gramatyczna wyrażenia organizacja zawodowa nie pozbawia legitymacji procesowej czynnej generalnie wszystkich stowarzyszeń zwykłych. Ustawa może normować wyłącznie dwie sprawy organizację Trybunału Konstytucyjnego i tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tryb postępowania nie obejmuje legitymacji do wszczęcia postępowania. Wnioskodawca zwrócił ponadto uwagę, że stowarzyszenie zwykłe posiada zdolność procesową na gruncie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.
3 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 191 ust. 2 pkt 4 Konstytucji prawo inicjowania kontroli konstytucyjności prawa przysługuje m.in. ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych. Organizacje te mogą wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Konstytucja nie uzależnia expressis verbis prawa do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa przez organizacje zawodowe od posiadania osobowości prawnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego obowiązująca Konstytucja nie wyklucza a priori składania wniosków w sprawach, o których mowa w art. 188 tego aktu prawnego, przez organizacje nie posiadające osobowości prawnej. Organizacja taka musi jednak spełniać przesłanki wynikające z art. 191 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny analizował pojęcie organizacji zawodowej w postanowieniu z 30 maja 2000 r. (sygn. U. 5/99). Trybunał Konstytucyjny wyraził wówczas pogląd, że organizacja zawodowa winna spełniać określone kryteria, a mianowicie: kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie interesów całego środowiska, całej grupy zawodowej) (OTK ZU Nr 4/2000, poz. 114, s. 617). Prawo inicjowania kontroli konstytucyjności przysługuje wyłącznie ogólnokrajowym władzom takiej organizacji. Termin ogólnokrajowy znaczy dotyczący całego kraju, obejmujący cały kraj (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1988, t. II, s. 493). Wynika stąd, że kompetencję do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa posiadają wyłącznie organizacje zawodowe ogólnokrajowe. Przy ocenie ogólnokrajowego charakteru danej organizacji i jej władz, należy wziąć pod uwagę w szczególności terytorialny zakres bazy członkowskiej, struktury organizacyjnej oraz prowadzonej działalności. Organizacja ogólnokrajowa, posiadająca władze ogólnokrajowe, to organizacja, która skupia członków z różnych części kraju, posiada struktury organizacyjne w różnych częściach kraju i prowadzi działalność w różnych częściach kraju. Z treści Konstytucji wynika wyraźnie dążenie prawodawcy konstytucyjnego, aby kompetencję do inicjowania kontroli konstytucyjności powierzyć tylko takim organizacjom, które reprezentują interesy danej grupy zawodowej w skali całego kraju. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego osobowość prawna organizacji zawodowej jest czynnikiem mającym istotne znaczenie dla zdolności do reprezentowania interesów danej grupy zawodowej w skali całego kraju. Organizacja zawodowa, która nie posiada osobowości prawnej, może inicjować abstrakcyjną kontrole konstytucyjności prawa tylko wtedy, gdy wykaże, że w chwili złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter ogólnokrajowy. 2. W ocenie wnioskodawcy ustawa dotycząca Trybunału Konstytucyjnego może normować wyłącznie organizację Trybunału Konstytucyjnego i tryb postępowania przed tym organem. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego poglądu. Ustawa o Trybunale może normować również inne sprawy, tak aby umożliwić funkcjonowanie tej instytucji. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym normuje m.in. szczegółowe zasady wybierania i status sędziów, definiuje pojęcie sporów kompetencyjnych, rozszerza konstytucyjny zakres kompetencji o prawo sygnalizowania luk i uchybień w prawie, nakłada na Trybunał obowiązek informowania Sejmu i Senatu o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału. Ustawa nie może jednak regulować tych spraw, które zostały II
4 uregulowane wyczerpująco w Konstytucji. Do spraw tych należy określenie kręgu podmiotów uprawnionych do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji. Z tego względu ustawa nie może zawężać kręgu wymienionych podmiotów, ustanawiając wymóg posiadania osobowości prawnej. 3. Oceniając zasadność zarzutów przedstawionych w zażaleniu, należy ustalić wykładnię art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W myśl tego przepisu wniosek pochodzący od ogólnokrajowej organizacji zawodowej powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego iż kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych jej zakresem działania. Termin statut jest używany na określenie zbioru przepisów określających strukturę, zadania, zakres i sposób działania instytucji lub organizacji (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1988, t. III, s. 325). W tym znaczeniu termin ten używany jest również w języku prawnym. Nasuwa się w związku z tym pytanie, czy termin statut odnosi się wyłącznie do dokumentów określonych nazwanych jako statut w ustawie, czy też może odnosić również do dokumentów mieszczących się w zakresie pojęcia statutu, ale określonych w ustawie przy pomocy innej nazwy. Trybunał Konstytucyjny w pełni podziela pogląd, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Należy jednak podkreślić, że zasada wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją nie może prowadzić do podważenia jednoznacznego rezultatu wykładni językowej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego termin statut użyty w art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym powinien być odnoszony do wszelkich dokumentów określających organizację i zasady działania zrzeszeń, bez względu na terminologię przyjętą w innych aktach ustawodawczych. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Prawników i Ekonomistów jest stowarzyszeniem zwykłym działającym na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 20, poz. 104, ze zm.). Wymieniona ustawa reguluje działalność stowarzyszeń, nazywanych również stowarzyszeniami rejestrowanymi, stowarzyszeń zwykłych oraz zawiązków stowarzyszeń. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, stowarzyszenie zwykłe jest najprostszym, najmniej sformalizowanym rodzajem stowarzyszeń, które jednak za to odformalizowanie płaci poważnymi ograniczeniami możliwości działania w porównaniu ze stowarzyszeniami rejestrowanymi (E. Smoktunowicz, Prawo zrzeszania się w Polsce, Warszawa 1992, s. 106). Organizację stowarzyszenia zwykłego normuje regulamin. Regulamin musi określać w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Z tego względu regulamin stowarzyszenia zwykłego można uznać za statut w rozumieniu art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. 4. Z dokumentów przesłanych przez Ogólnopolskie Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów wynika, że organizacja ta powstała 25 czerwca 2001 r. Statut organizacji nie przewiduje expressis verbis szerszych form działalności o charakterze ogólnokrajowym. W świetle postanowień tego aktu prawnego wnioskodawca realizuje swoje cele, organizując spotkania prawników i ekonomistów miedzy sobą i z innymi osobami oraz w inny sposób prawem dozwolony. Wnioskodawca nie przedstawił przekonujących dowodów, wskazujących na skupianie członków z różnych części kraju oraz na prowadzenie działalności w różnych częściach kraju. Oceniając legitymację Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów do inicjowania kontroli konstytucyjności prawa na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, należy również zwrócić uwagę na art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. W myśl tego przepisu stowarzyszenie zwykłe
5 nie może powoływać terenowych jednostek organizacyjnych. Sam ustawodawca ograniczył zatem możliwości stowarzyszenia zwykłego w zakresie prowadzenia działalności o zasięgu ogólnokrajowym. W konkluzji należy stwierdzić, że Ogólnopolskie Stowarzyszenia Prawników i Ekonomistów nie jest organizacją ogólnokrajową, uprawnioną do inicjowania abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Z powołanego statutu nie wynika także, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.