Agata Wacławik-Wejman Prezes Zarządu Warszawa, 21 kwietnia 2010 Sz. P. Sławomir Nowak Wiceprzewodniczący Klubu Parlamentarnego Platforma Obywatelska Sz.P. Agnieszka Pomaska Poseł na Sejm RP Szanowni Państwo, W imieniu zarządu INPRIS-Instytutu Prawa i Społeczeństwa dziękuję uprzejmie za zaproszenie do przekazania uwag do projektu ustawy o fundacjach politycznych. Mamy nadzieję, że poniższe uwagi będą pomocne w dalszych pracach nad koncepcją ustawy o fundacjach politycznych. Z poważaniem, /-/ Agata Wacławik-Wejman Zarząd: Agata Wacławik-Wejman (Prezes), Łukasz Bojarski, Filip Wejman, Grzegorz Wiaderek, rachunek bankowy: PL57 1020 1068 0000 1802 0147 5771
1. Fundacje polityczne Projekt ustawy o fundacjach politycznych I. Uwagi ogólne Zgadzamy się z koniecznością poprawy jakości debaty publicznej w Polsce, na którą wskazują Projektodawcy. W naszej ocenie jednym z najważniejszych środków poprawy jakości debaty publicznej jest wypracowanie przez państwo polskie mechanizmów: pozyskiwania danych oraz wiedzy wspierającej rozwój instytucjonalny nowoczesnej demokracji, promowania demokracji w Polsce i zagranicą. Naszym zdaniem kluczową rolę w tym zakresie odgrywa wypracowanie przez Rząd RP strategii i mechanizmów współpracy rządu z think tankami, uczelniami, ekspertami komercyjnymi oraz organizacjami społecznymi (pozarządowymi). W związku z tym, Projektodawcy ustawy o fundacjach politycznych powinni spojrzeć całościowo na zagadnienie pozyskiwania wiedzy eksperckiej przez partie, a przede wszystkim przez rządzących. Powinni rozważyć, jaką rolę w rozwiązaniu tego problemu miałyby odegrać fundacje polityczne. Projekt ustawy powinien wyjaśnić, w jaki sposób utworzenie fundacji politycznych może się realnie przyczynić do poprawy jakości debaty publicznej. Fundacje polityczne znane są w kilku państwach europejskich. Istnieją typowe problemy, które nieodłącznie wiążą się z ich funkcjonowaniem, takie jak: jakość finansowanych z budżetu państwa działań fundacji politycznych; minimalne gwarancje niezależności od partii politycznej, z którą fundacja jest związana; zgodność działalności fundacji z zasadami ustroju demokratycznego; ład korporacyjny fundacji politycznych i mechanizmy służące zapobieganiu konfliktom interesów; transparencja, funkcjonowanie nadzoru i mechanizmy finansowania. Widzimy potrzebę zawarcia w projekcie rozwiązań dotyczących: wymogu zgodności działalności fundacji politycznych z Konstytucją i prawem i sposób jego egzekwowania; warunków finansowania z budżetu państwa dotyczących spełnienia wymogów legalności, organizacji i transparencji działalności fundacji których niespełnienie prowadzić będzie do odmowy finansowania z budżetu państwa; umiejscowienia fundacji politycznych w systemie polskich think tanków, w szczególności o ich relacji do sektora organizacji pozarządowych. Poza nowością instytucji fundacji politycznych, dodatkowym czynnikiem ryzyka przy powstawaniu ram prawnych dla tych organizacji są istotne braki w ogólnych ramach prawnych dla funkcjonowania fundacji w Polsce - w szczególności przestarzała i mająca szereg luk 2
ustawa o fundacjach z 1984 r. Z tego powodu, tworząc regulację fundacji politycznych, ustawodawca powinien szczególnie zwrócić uwagę na: regulacje i wymogi obowiązujące dla fundacji politycznych na szczeblu europejskim, doświadczenia zarówno pozytywne, jak negatywne tych kilku państw, w których fundacje polityczne funkcjonują na poziomie kraju. 2. Reklama polityczna i finansowanie partii politycznych Proponowane ograniczenia reklamy wyborczej budzą wątpliwości w kontekście konstytucyjnie zagwarantowanej wolności słowa. Dodatkowo trzeba rozróżnić ewentualny zakaz wydawania na reklamę wyborczą środków pochodzących z budżetu państwa (co ma sens) od generalnego zakazu finansowania określonej reklamy politycznej także z innych, własnych, środków partii politycznej, co byłoby znacznym ograniczeniem wolności słowa. Należy także rozważyć skutki regulacji dotyczącej reklamy w kontekście propozycji utworzenia fundacji politycznych, których funkcjonowanie (i np. medialne nagłaśnianie określonych działań fundacji) istotnie wzmacniałoby widoczność największych partii politycznych w życiu publicznym. Z zakazem reklamy wiąże się także kwestia środków przeznaczanych na fundacje polityczne. Z uzasadnienia projektu ustawy o fundacjach politycznych nie wynika, dlaczego na cele działania fundacji politycznych ma być przeznaczane właśnie 25% dotacji na partie. Należałoby rozważyć, jakie będzie przeznaczenie pozostałych 75%, zwłaszcza w obliczu zakazu reklamy? Ma to także związek z programem wyborczym Platformy Obywatelskiej była tam zapowiedź rezygnacji z finansowania partii politycznych z budżetu Państwa, w projekcie ustawy o fundacjach politycznych należy jednak uwzględnić, że do takiej rezygnacji dojdzie. Warto też podkreślić, że w obecnej sytuacji prawnej 25% dotacji oznacza w przypadku dwóch największych partii budżet roczny ok. 10 milionów złotych. Jest to znaczna suma pochodząca ze środków publicznych, tym bardziej potrzebne jest określenie szczegółowych rozwiązań dotyczących sposobów jej wydatkowania i jawności tego procesu. 1) Art. 3. II. Uwagi szczegółowe 1. Art. 3 ustawy powinien formułować kryteria oraz zasady oceny prawidłowości celów działalności fundacji politycznych. Możliwe jest odesłanie w tym zakresie do art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz.U.91.46.203). Cele fundacji politycznych powinny mieścić się bowiem w zakresie określonym w art. 1 tej ustawy.: Art. 1. Fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich, jak: ochrona zdrowia, rozwój 3
gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami. Analogiczny przepis obowiązuje też dla fundacji na szczeblu europejskim. Zgodnie z art. 3 ust. 2 Rozporządzenia WE 2004/2003 (w brzmieniu nadanym Rozporządzeniem nr 1524/2007): Art. 3. 2. Fundacja polityczna na poziomie europejskim spełnia następujące warunki: [ ] c) musi przestrzegać, w szczególności w swoim programie i swoich działaniach, zasad, na których opiera się Unia Europejska, a mianowicie zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności; Odesłanie do art. 1 ustawy o fundacjach z 1984 r. sprecyzuje też organom nadzorującym (Państwowa Komisja Wyborcza, właściwy sąd) kryteria oceny zgodności celów fundacji oraz działalności fundacji z obowiązującym prawem. Niespełnianie tych kryteriów powinno być podstawą odmowy finansowania z budżetu państwa lub wręcz likwidacji fundacji. Ustawa powinna określić organ posiadający kompetencje w tym zakresie. 2. Z art. 1 ustawy o fundacjach z 1984 r. oraz z art. 2 pkt 4 Rozporządzenia WE nr 2004/2003 wynika, że cele fundacji politycznych muszą być celami społecznie użytecznymi (a nie prywatnymi, np. świadczenie usług, sporządzanie wewnętrznych, niedostępnych publicznie ekspertyz na rzecz jednego tylko podmiotu np. partii-fundatora). 3. Cele fundacji politycznych określone w art. 3 są sformułowane w bardzo ogólny sposób i wymagają doprecyzowania. Punktem odniesienia mogą być cele wyznaczone fundacjom politycznym na szczeblu europejskim, które wyraźnie wskazują na publiczny wymiar działalności fundacji politycznych: Art. 3 i 4 ustawy o fundacjach politycznych Art. 2 pkt 4 Rozporządzenia WE nr 2004/2003 (w brzmieniu nadanym przez art. 1 Rozporządzenia WE nr 1524/2007) 1) podniesienie jakości debaty publicznej; 2) promocja wartości demokratycznych w kraju i za granicą; 3) zwiększenie aktywności wyborczej obywateli i ich świadomości obywatelskiej; 4) rozwój kultury politycznej. Cele, o których mowa w art. 3 mogą być realizowane w szczególności poprzez: 1) działalność informacyjną, edukacyjną, badawczą, naukową i wydawniczą; 2) organizowanie konferencji, seminariów i obserwacja, analiza i aktywny udział w debacie poświęconej kwestiom dotyczącym polityki i integracji europejskiej, rozwijanie działalności związanej z kwestiami polityki europejskiej, takiej jak organizacja i pomoc w organizacji poświęconych tym kwestiom seminariów, szkoleń, konferencji i badań, gromadzących zainteresowane podmioty, w tym organizacje młodzieżowe i innych przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, 4
warsztatów; 3) przygotowywanie na potrzeby fundatora ekspertyz i analiz; 4) przyznawanie stypendiów i grantów na rzecz badaczy i organizacji pozarządowych zajmujących się problematyką związaną z celami fundacji; 5) współpracę z krajowymi i zagranicznymi organizacjami pozarządowymi, uczelniami i innymi instytucjami badawczymi. rozwój współpracy z jednostkami o takim samych charakterze w celu wspierania demokracji, spełnianie roli forum współpracy na poziomie europejskim dla krajowych fundacji politycznych, przedstawicieli środowisk akademickich i innych ważnych dla tego procesu podmiotów. 4. W projekcie występuje niespójność między regulacją art. 3 i art. 8, która powoduje, że nie jest jasne czy cele określone w art. 3 mają charakter bezwzględnie obowiązujący dla fundacji politycznych. Z art. 3 wynika, że określone w nim cele obowiązują dla wszystkich fundacji politycznych. Co innego wynika z art. 8 ust. 1 pkt 3 oraz 8 ust. 2, które przewidują nie tylko możliwość określania celów szczegółowych fundacji, ale też zmieniania celów fundacji. Wymaga wyjaśnienia, w jakim zakresie jest dopuszczalna ingerencja fundatora i modyfikowanie określonych w art. 3 celów fundacji politycznych? W naszej ocenie, jedyna dopuszczalna modyfikacja mogłaby polegać na zawężeniu celu fundacji politycznej w stosunku do zakresu celów określonego w art. 3 ustawy. 2) Art. 5 ust. 2 i 3. Ze względu na publiczny charakter fundacji politycznych oraz finansowanie z budżetu państwa produkty fundacji politycznych, zgodne z celami określonymi w art. 3 projektu ustawy, powinny służyć interesowi publicznemu i być publicznie dostępne. Nie wydaje się dopuszczalne świadczenie indywidualnych usług na zamówienie jednego podmiotu, np. fundatora, z wyłączeniem zasady jawności i publicznej dostępności produktów opracowanych przez fundacje polityczne. 3) Art. 20 ust. 2. Pojęcie rachunku bankowego nie zostało zdefiniowane w ustawie. Czy chodzi o pojęcie rachunku bankowego z ustawy Prawo bankowe? Jeśli nie, to może się okazać, że ustawa dopuszcza zakładanie przez fundacje polityczne rachunków bankowych za granicą, także anonimowych rachunków bankowych w państwach, które to dopuszczają. Ta sama kwestia pojawia się w art. 23 ust. 2 pkt 1. 4) Art. 23. Proponujemy rozważenie dodania tu wymogów dotyczących finansowania z budżetu państwa, jakie znane są prawu europejskiemu. Dzięki temu stworzone zostaną podstawowe gwarancje prawidłowości finansowania działalności fundacji politycznych, które dają również podstawowe gwarancje prawidłowości funkcjonowania i relatywnej niezależności tych fundacji. Zgodnie z art. 6 Rozporządzenia WE 2004/2003 (w brzmieniu nadanym 5
Rozporządzeniem nr 1524/2007), warunkiem uzyskiwania finansowania publicznego przez partie polityczne jest: 1) Transparencja źródeł finansowania 2) Zakaz określonych źródeł finansowania W związku z tym: Ad 1. Dla polskich fundacji politycznych powinny zostać wprowadzone następujące podstawowe wymogi transparencji: a) coroczna publikacja dochodów i wydatków oraz oświadczenia o aktywach i pasywach fundacji; b) publikacja źródeł finansowania, w tym listy określającej darczyńców i darowizny otrzymane od każdego z nich. Ad 2. Finansowanie z budżetu państwa dla fundacji politycznych powinno zostać uzależnione od następujących ograniczeń dotyczących źródeł finansowania: a) darowizn anonimowych; b) darowizn pochodzących z budżetów ugrupowań i partii politycznych; c) darowizn od przedsiębiorstw, na które władze publiczne mogą wywierać bezpośrednio lub pośrednio dominujący wpływ na podstawie struktury własnościowej, udziału finansowego lub przepisów mających wobec nich zastosowanie; d) darowizn przekraczających określoną kwotę (na poziomie europejskim jest to 12 000 EUR rocznie) na darczyńcę, od jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej innej niż przedsiębiorstwo państwowe; e) darowizn od władz publicznych z państw trzecich, w tym od zagranicznych przedsiębiorstw, na które władze publiczne mogą wywierać bezpośrednio lub pośrednio dominujący wpływ na podstawie struktury własnościowej, udziału finansowego lub przepisów mających wobec nich zastosowanie. 5) Art. 25-28. 1. Ustawa powinna określić także w sposób widełkowy minimalną i maksymalną liczebność zarządu i rady nadzorczej. Złą praktyką byłaby nadmierna liczebność członków tych organów (np. więcej niż 5 osób w zarządzie i więcej niż 9 osób w radzie fundacji). 2. Spełnianie przez fundację polityczną ustawowych warunków organizacji organów (zob. też niżej uwagi do art. 27 ust. 1) powinno być jednym z warunków, od których spełnienia należy uzależnić możliwość uzyskiwania przez fundacje polityczne dotacji z budżetu państwa. 6
3. Warto rozważyć wprowadzenie wymogu dotyczącego składu rady, tak by nie ograniczał się on do polityków danej partii politycznej można wyobrazić sobie na przykład wymóg udziału w pracach rady przedstawicieli świata nauki. 4. Warto rozważyć procentowe ograniczenie wydatków fundacji na personel i koszty organizacyjne, tak by środki fundacji nie stały się sposobem zarabiania zatrudnionych w niej polityków, a były przeznaczane na działalność statutową. 5. Warto rozważyć zasadę niepołączalności działania w organach fundacji zarówno w zarządzie jak i w radzie nadzorczej - ze sprawowaniem stanowisk funkcyjnych w partiach, tak by osoby zajmujące się działalnością fundacji mogły poświęcić jej swój czas i by oddzielić je od bieżącej polityki. Należy dążyć do zapewnienia eksperckiego, nie partyjnego charakteru organów fundacji. 6) Art. 27 ust. 1. 1. W ustawie powinien zostać określony minimalny zakres zadań rady inaczej wymóg rady nie gwarantuje żadnego nadzoru, jedynie mnoży organy fundacji. Rada powinna sprawować stały nadzór nad wszelkimi dziedzinami działalności fundacji politycznej i warunki do tego stałego nadzoru powinien zapewniać statut. Można tu odwołać się do analogii do ukształtowania funkcji rady nadzorczej w spółkach kapitałowych. Do minimalnego zakresu zadań rady należeć powinny zatem: - wybór zarządu, - ocena sprawozdań rocznych przygotowywanych przez zarząd, - udzielanie absolutorium zarządowi, - minimalna częstotliwość posiedzeń rady, - rola rady w wyznaczaniu kierunków działalności fundacji. 2. W celu wykonania swoich obowiązków rada powinna mieć możliwość badania wszystkich dokumentów spółki, żądania od zarządu i pracowników sprawozdań i wyjaśnień oraz dokonywania rewizji stanu majątku spółki. 7) Art. 27 ust. 2. Ustawa powinna określić minimalny zakres tematyczny Kodeksu Etycznego, w szczególności regulacje dot. konfliktu interesów. 8) Art. 29. 1. Czy Państwowa Komisja Wyborcza będzie jedynym organem nadzorczym fundacji politycznych? Czy też będą podlegać również innym, merytorycznie właściwym organom nadzoru, wzorem ustawy o fundacjach z 1984 r.? Należałoby to jasno rozstrzygnąć. 2. Ze względu na finansowanie fundacji z budżetu państwa, fundacje polityczne powinny podlegać kontroli Najwyższej Izby Kontroli. 7
9) Art. 31 ust. 2. W sytuacji istotnych naruszeń prawa PKW powinna mieć nie możliwość, lecz obowiązek zwrócenia się do sądu o zawieszenie organów, a także do prokuratury o podjęcie określonych prawem działań. 10) Art. 33 ust. 1. Przepis wymaga doprecyzowania. 1. Zasada jawności źródeł finansowania fundacji wymaga aby fundacja polityczna publikowała nie ogólną informację, ale dokładną listę wszystkich źródeł finansowania, z podaniem nazw i nazwisk darczyńców i z wyszczególnieniem kwot otrzymanych od poszczególnych darczyńców. 2. Ponadto, fundacje powinny w sprawozdaniu opisywać swoją organizację, zarówno zasady jak obsadę stanowisk w organach oraz wynagrodzenia/kwoty zwrotu kosztów osób wchodzących w skład organów. Organizacja powinna, podobnie jak kwestie finansowe, podlegać ocenie organu nadzorującego. 8