Doc. dr hab. Ryszard Piotrowski 21 lutego 2015 r. Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

Doc. dr hab. Ryszard Piotrowski 21 lutego 2015 r. Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego Opinia o wniosku Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie zbadania zgodności z Konstytucją RP art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych oraz art. 82 ustawy Kodeks postępowania karnego Tezy opinii: 1. Art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, ze zm.),. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 27 września 2013 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1247) są niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawiają samorząd adwokacki wpływu na sprawowanie pieczy nad należytym występowaniem w charakterze obrońcy, a więc nad wykonywaniem zawodu adwokata, przez radcę prawnego. 2. Art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizacyjną wymienioną w punkcie 1 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że zezwala na łączenie z pozostawaniem w stosunku pracy wykonywania zawodu przez radców prawnych w innych sprawach aniżeli występowanie w charakterze obrońcy w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe. 3. Art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych oraz art. 82 Kodeksu postępowania karnego w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizacyjną wymienioną w punkcie 1, są niezgodne z art. 42 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że dopuszczają występowanie przez radcę prawnego w charakterze obrońcy. Uzasadnienie powyższych tez, w którym wykorzystano opracowania adwokata Jerzego M. Majewskiego i adwokata Michała Synoradzkiego, zawiera: ' 1

WNIOSEK o zbadanie zgodności ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelna Rada Adwokacka wnosi o uznanie, że: 1. Art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizacyjną z dnia 27 września 2013 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1247), są niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawiają samorząd adwokacki wpływu na sprawowanie pieczy nad należytym występowaniem w charakterze obrońcy, a więc nad wykonywaniem zawodu adwokata, przez radcę prawnego. 2. Art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizacyjną wymienioną w punkcie 1 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że zezwala na łączenie z pozostawaniem w stosunku pracy wykonywania zawodu przez radców prawnych w innych sprawach aniżeli występowanie w charakterze obrońcy w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe. 3. Art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych oraz art. 82 Kodeksu postępowania karnego w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizacyjną wymienioną w punkcie 1, są niezgodne z art. 42 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że dopuszczają występowanie przez radcę prawnego w charakterze obrońcy. ' 2

UZASADNIENIE I. Legitymacja do złożenia wniosku. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych są upoważnione do inicjowania abstrakcyjnej kontroli zgodności aktu normatywnego z aktem normatywnym wyższego rzędu. Podjęcie postępowania przed Trybunałem następuje na podstawie spełniającego warunki określone w art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosku uprawnionego podmiotu. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego za organizację zawodową, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, może być uznana organizacja, która spełnia łącznie następujące kryteria: zrzesza osoby fizyczne, jej członkowie stale i w celach zarobkowych wykonują jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które uznawane są za zawód, oraz podstawowym celem i funkcją takiej organizacji jest reprezentowanie interesów całej grupy zawodowej 1. Zgodnie z art. 2 ustawy Prawo o adwokaturze 2, adwokatura to ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, zorganizowanych na zasadach samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2 Prawa o adwokaturze). Do ustawowych zadań tego samorządu zadań należy w szczególności reprezentowanie adwokatury, ochrona jej praw i tworzenie warunków do wykonywania zawodu adwokata (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa o adwokaturze). Jak wielokrotnie stwierdzał Trybunał Konstytucyjny adwokatura jako organizacja zrzeszająca adwokatów oraz aplikantów adwokackich, którzy stale i w celach zarobkowych wykonują czynności polegające na świadczeniu pomocy prawnej, a przy tym 1 Tak zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 6/12. 2 Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 635 ze zm. ' 3

mająca za zadanie reprezentowanie interesów całego środowiska zawodowego, jest organizacją zawodową, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji prawo występowania z wnioskiem o dokonanie hierarchicznej kontroli norm przysługuje wyłącznie ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych, a więc stosownie do art. 9 ust. 1 Prawa o adwokaturze w szczególności Naczelnej Radzie Adwokackiej, której ustawa Prawo o adwokaturze powierza reprezentowanie adwokatury (art. 58 pkt 1 Prawa o adwokaturze) oraz przedstawianie wniosków w sprawach tworzenia i stosowania prawa (art. 58 pkt 9 Prawa o adwokaturze). Jak wskazano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Naczelna Rada Adwokacka posiada samoistną kompetencję do reprezentowania samorządu zawodowego wobec organów państwa 3 i jest ogólnokrajową władzą organizacji zawodowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, legitymowaną do inicjowania postępowania przed Trybunałem w sprawie hierarchicznej kontroli aktów normatywnych 4. Dopuszczalny zakres kontroli w wypadku, gdy jest ona wszczynana przez podmiot wyposażony na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji w tzw. legitymację szczególną jest ograniczony wymaganiem, aby zaskarżony akt normatywny dotyczył spraw objętych zakresem działania tego podmiotu 5. Ocena legitymacji wnioskodawcy musi przebiegać z uwzględnieniem okoliczności. Art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przyznaje ogólnokrajowym organom związków zawodowych oraz ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych kompetencję złożenia wniosku o abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności aktu normatywnego dotyczącego spraw tej 3 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 6/12. 4 Tak zwłaszcza w postanowieniu w sprawie o sygn. Tw 21/04. 5 Tak zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 31/01. ' 4

objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Artykuł 32 ust. 2 ustawy o TK wymaga, aby wniosek pochodzący od tych organów zawierał także powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. W orzecznictwie konstytucyjnym wskazuje się, że jedną z funkcji kontroli konstytucyjności jest ułatwienie legitymowanemu podmiotowi realizacji powierzonych mu zadań 6. Podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji mogą korzystać z przyznanego im upoważnienia, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego są to W myśl w szczególności sprawy dotyczące wykonywania określonego zawodu przez członków danej organizacji, wiążące się z prawnym interesem danej organizacji lub jej członków, do reprezentowania których dany organ czy władza są powołane 7. W doktrynie znalazł wyraz pogląd, zgodnie z którym punktem wyjścia oceny legitymacji adwokatury jest analiza przepisów określających jej zakres działania, do którego należy współdziałanie w zakresie ochrony praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa 8. W niniejszej sprawie wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność przepisów art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 27 września 2013 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1247), dalej: ustawa nowelizująca, a także konstytucyjność przepisu art. 82 Kodeksu postępowania karnego w brzmieniu nadanym przez ustawę 6 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 42/01. 7 Tak zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 21/08 i K 1/10. 8 Tak F. Rymarz: Adwokatura i adwokaci w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, w: T. Dębowka- Romanowska, A. Jankiewicz, red.: Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, Warszawa1999, s. 296. Por. także W. Johann: Legitymacja do występowania z wnioskami przed Trybunałem Konstytucyjnym, w: M. Zubik, K. Budziło, red.: Księga XX- lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 26 i nast. ' 5

nowelizującą. Kwestionowane przepisy ustawy o radcach prawnych stanowią, że radca prawny może występować przed sądami w charakterze obrońcy (art. 6 ust. 1), a pomoc prawna polegająca na występowaniu przez radcę prawnego w charakterze obrońcy może być świadczona, pod warunkiem, że radca prawny nie pozostaje w stosunku pracy (art. 8 ust. 6). Kwestionowany przepis art. 82 Kodeksu postępowania karnego stanowi, że obrońcą może być osoba uprawniona do obrony według przepisów o ustroju adwokatury lub ustawy o radcach prawnych. Przepisy te w swej istocie dotykają żywotnych interesów adwokatury, ponieważ: 1) eliminują monopol adwokatów wykonujących wolny zawód (adwokat nie może pozostawać w stosunku pracy) na występowanie w charakterze obrońcy; 2) radykalnie pogarszają atrakcyjność zawodu adwokata, ponieważ pozwalają na interpretację, zgodnie z którą pomoc prawna nie polegająca na występowaniu przez radcę prawnego w charakterze obrońcy może być świadczona także wówczas, kiedy radca pozostaje w stosunku pracy; oznacza to, że radca prawny w odróżnieniu od adwokata może łączyć pracę etatową ze świadczeniem pomocy prawnej, z wyjątkiem występowania w charakterze obrońcy; 3) radykalnie pogarszają sytuację zawodową i w konsekwencji materialną adwokatów specjalizujących się w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, ponieważ wzrośnie liczba prawników podejmujących się obrony w tych sprawach; w braku kwestionowanych przepisów potencjalne pole działalności zawodowej adwokatów byłoby szersze; 4) radykalnie pogarszają sytuację zawodową i w konsekwencji materialną adwokatów specjalizujących się w innych sprawach aniżeli sprawy o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, ponieważ wzrośnie liczba prawników podejmujących się udzielania pomocy prawnej w tych sprawach wobec możliwości ich prowadzenia przez radców prawnych pozostających w stosunku ' 6

pracy; w braku kwestionowanych przepisów potencjalne pole działalności zawodowej adwokatów byłoby szersze; 5) pozbawiają adwokaturę jej tożsamości wolnego zawodu zaufania publicznego, ponieważ adwokaci tracą monopol na występowanie w charakterze obrońcy, a radcowie prawni zyskują zdolność łączenia pozostawania w stosunku pracy z występowaniem w innych sprawach aniżeli sprawy o przestępstwa i przestępstwa skarbowe; 6) zagrażają wykonywaniu zawodu adwokata jako zawodu wolnego, a więc należytemu wykonywaniu tego zawodu, co pozostaje w interesie publicznym wobec wyraźnego brzmienia art. 4 b ust. 1 prawa o adwokaturze, w myśl którego zawód adwokata jest zawodem wolnym (adwokat nie może wykonywać zawodu jeżeli pozostaje w stosunku pracy); racjonalny ustawodawca wiąże ten sposób wykonywanie owego zawodu z gwarancjami prawa do niezależnego i niezawisłego sądu; 7) poza sferą pomocy prawnej polegającej na występowaniu w charakterze obrońcy kwestionowane przepisy zacierają granice między zawodem adwokata i zawodem radcy prawnego, tworząc zawód o hybrydowym charakterze (radca prawny funkcjonujący jak adwokat), co zagraża należytemu wykonywaniu zawodu adwokata; 8) w kwestionowanych przepisach ustawodawca przekazuje jednej grupie zawodowej (radcom prawnym) wyłącznie uprawnienia innej grupy zawodowej (adwokaci), nie obciążając jej obowiązkami tej drugiej, związanymi z wykonywaniem wolnego zawodu, co w stosunku do adwokatów ma dyskryminacyjny charakter. Wszystkie te sprawy stanowiące konsekwencje kwestionowanych we wniosku przepisów - mieszczą się w ramach umocowania ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej do reprezentowania interesów jej członków. Samorząd zawodowy ma konstytucyjny obowiązek, wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy zasadniczej, sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem ' 7

zawodu adwokackiego jako zawodu zaufania publicznego. Wypełniając ten obowiązek występuje poprzez uprawniony organ z niniejszym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek ten znajduje umocowanie w art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, w myśl którego adwokatura powołana jest do współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich. Zgodnie z art. 3 tej ustawy samorząd zawodowy ma reprezentować adwokaturę i chronić jej prawa, które w przekonaniu wnioskodawcy zasadniczo naruszają prawa adwokatury w zakresie wskazanym we wniosku. Zaskarżone przepisy dotyczą bezpośrednio realizacji zadań samorządu adwokackiego wynikających z Konstytucji i ustaw. W ocenie Wnioskodawcy przepisy te należą do jego zakresu działania, aczkolwiek dotyczą radców prawnych, ponieważ redefinicja przez ustawodawcę znaczenia zawartego w Konstytucji pojęcia obrońcy przez objęcie nim innej niż adwokaci grupy zawodowej ogranicza dotychczasową wyłączność uprawnień zawodu adwokata w zakresie spraw karnych w funkcji obrończej. Uzasadnienie to odzwierciedla konsekwencje kwestionowanych przepisów, a zatem spełnia wymogi standardu dotyczącego tego rodzaju wniosku. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zrzeszenia przedstawicieli określonego zawodu (...) mogą domagać się kontroli wyłącznie tych aktów normatywnych, które są bezpośrednio związane z wykonywaniem danej profesji (...) To zatem konieczność obrony celów ściśle zawodowych uzasadnia przyznanie ogólnokrajowym władzom tychże organizacji legitymacji ograniczonej rzeczowo, pozostawiając podmiotom legitymowanym generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji) inicjowanie kontroli norm mające na celu ochronę interesu ogólnospołecznego 9. Jako przedmiot wniosku wskazano przepisy art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych oraz art. 82 Kodeksu postępowania karnego w brzmieniu określonym w ustawie nowelizacyjnej. Kwestionowane regulacje wejdą w życie dnia 1 lipca 2015 r., a zatem po złożeniu wniosku w Trybunale 9 Ibidem. ' 8

Konstytucyjnym. Ocenie Trybunału mają podlegać nie przepisy ustawy nowelizacyjnej z dnia 27 września 2013 r. (o zmianie ustawy Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw), ale przepisy ustawy o radcach prawnych oraz Kodeksu postępowania karnego, które na skutek nowelizacji zostały zmienione. Naczelna Rada Adwokacka nie kwestionuje trybu uchwalenia tych przepisów. Kwestionowany w niniejszym wniosku art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizacyjną stanowi, że Świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy. Zgodnie ze skarżonym w niniejszym wniosku art. 8 ust. 6 w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizacyjną Pomoc prawna polegająca na występowaniu przez radcę prawnego w charakterze obrońcy w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe może być świadczona w ramach wykonywania przez niego zawodu na podstawie umowy cywilnoprawnej, w kancelarii radcy prawnego oraz w spółce, o której mowa w ust. 1, pod warunkiem że radca prawny nie pozostaje w stosunku pracy. Zakaz zatrudnienia nie dotyczy pracowników naukowych i naukowo-dydaktycznych. Kwestionowany we wniosku art. 82 Kodeksu postępowania karnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną stanowi, że Obrońca może być jedynie osoba uprawniona do obrony według przepisów ustawy o ustroju adwokatury lub ustawy o radcach prawnych. II. Wzorce kontroli. 1. Uwagi wstępne. Legitymacja wnioskowa Naczelnej Rady Adwokackiej a wzorce kontroli. ' 9

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszczono powoływanie wzorców kontroli, których adresatem jest wnioskodawca, jeśli powoływane są one co ma miejsce w niniejszej sprawie ze względu na ochronę interesów wnioskodawcy. Trybunał Konstytucyjny badając legitymację wnioskową Krajowej Rady Notarialnej, stwierdził: Legitymacja ogólnokrajowych władz organizacji zawodowych, w tym samorządów zawodowych zrzeszających osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, koncentruje się wokół spraw dotyczących wykonywania określonego zawodu przez członków korporacji, zwłaszcza w aspekcie nałożonych obowiązków i przyznanych uprawnień. [ ] Intencją ustrojodawcy, na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej, było przyznanie ochrony tylko takim interesom wskazanych w nim podmiotów, które odznaczają się pewnymi wspólnymi cechami. Są to [ ] interesy związane z wykonywaniem zawodu. [ ] W konsekwencji, organizacja zawodowa, występując o ochronę interesów związanych z zawodem wykonywanym przez jej członków, nie może abstrahować od zakresu swojego działania. Uzasadnieniem legitymacji będzie bowiem wykazanie, że wnioskodawca jest zarówno adresatem kwestionowanego aktu normatywnego (konkretnych przepisów), jak i wzorców kontroli (w tym konstytucyjnych), jeśli stawia zarzut ich naruszenia w kontekście ochrony interesów korporacyjnych 10. W sprawie, której dotyczy niniejszy wniosek ochrona interesów korporacyjnych nie byłaby możliwa bez powołania konstytucyjnych wzorców kontroli, które mają na celu ochronę interesu ogólnospołecznego, a zarazem także interesu korporacyjnego, co stanowi realizację art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego samorząd adwokacki sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, a zatem właśnie w interesie publicznym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego bowiem sformułowanie art. 17 ust. 1 wyznacza ramy i 10 Tak w uzasadnieniu postanowienia w sprawie o sygn. Tw 23/05. ' 10

ukierunkowanie sprawowanej pieczy. Ramy te determinuje interes publiczny. Sprawowana piecza służyć winna mocą postanowienia konstytucyjnego ochronie tego interesu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie sprawowania pieczy w tym również skierowanie wniosku inicjującego kontrolę konstytucyjności podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę 11. 2. Wzorce kontroli i uzasadnienie zarzutów dotyczących niezgodności kwestionowanych przepisów z tymi wzorcami. 2.1. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Wnioskodawca kwestionuje zgodność z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wprowadzonego ustawą nowelizacyjną - w art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych oraz w art. 82 Kodeksu postępowania karnego - rozwiązania, polegającego na dopuszczeniu występowania przez radcę prawnego w charakterze obrońcy w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, pod warunkiem, że radca prawny nie pozostaje w stosunku pracy. Wskazane przepisy ustawy o radcach prawnych i Kodeksu postępowania karnego są niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawiają samorząd adwokacki wpływu na sprawowanie pieczy nad należytym występowaniem w charakterze obrońcy, a więc nad wykonywaniem zawodu adwokata, przez radcę prawnego. Rozwiązanie to oznacza, że obrona w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe może być wykonywana nie tylko przez adwokatów, ale także przez radców prawnych. Powoduje to stworzenie przez ustawodawcę nowego zawodu zaufania publicznego, a mianowicie radcy prawnego, który jest 11 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 21/02. ' 11

jednocześnie adwokatem nie będąc jednak członkiem samorządu adwokackiego. Może to prowadzić do stanu określanego przez Trybunał Konstytucyjny jako istotnie zawężający szanse realizacji konstytucyjnej powinności właściwego (pełnego) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu 12. Jednakże z zastanego a więc takiego, którego Konstytucja nie formułuje, ale które ukształtowało się w Polsce na tle poglądów doktryny i orzecznictwa 13 - pojęcia zawodu zaufania publicznego wynika przymusowy charakter przynależności do samorządu zawodowego. Niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 17 ust. 1 Konstytucji polega na tym, że pozwalają radcy prawnemu na występowanie w roli adwokata nie będącego członkiem adwokatury, a to narusza określone w tym przepisie wymagania dotyczące zawodu zaufania publicznego, którego wykonywanie wymaga przynależności do danego samorządu zawodowego. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dla samorządów zawodowych określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucja precyzuje podstawowe cele ich funkcjonowania, jakimi są: reprezentowanie osób wykonujących zawód oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Pociąga to za sobą m.in. przymusowość przynależności do samorządu wszystkich osób, które wykonują tego rodzaju zawody 14. W myśl orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nadanie pewnym zawodom charakteru zawodów zaufania publicznego oznacza, w rozumieniu Konstytucji, ustawową dopuszczalność nakładania pewnych ograniczeń w zakresie konstytucyjnej wolności dostępu do zawodu i jego wykonywania (art. 65 ust. 1 Konstytucji) oraz objęcie osób wykonujących takie zawody obowiązkiem przynależności do samorządu zawodowego. Konstytucyjnym zadaniem samorządu zawodowego jest piecza nad zgodnym z regułami właściwymi dla 12 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 6/06. 13 Tak L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 132. 14 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 21/02. ' 12

danego zawodu jego wykonywaniem 15. Kwestionowane przepisy pozwalają na wykonywanie zawodu adwokata bez przynależności do samorządu adwokackiego i przez to są niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego piecza jakiegokolwiek samorządu zawodowego (w tym samorządu adwokackiego) ze względu na swą naturę i zasięg podmiotowy nie może obejmować czynności, które nie są czynnościami wchodzącymi w zakres wykonywania danego zawodu 16. Samorząd adwokacki nie może więc z punktu widzenia tego stanowiska obejmować czynności radcy prawnego, nawet jeżeli działa on jak adwokat. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1 w aspekcie podmiotowym obejmuje adwokatów i radców prawnych wykonujących swoje zawody i odnosi się także do aplikantów wykonujących czynności zawodowe 17. Pogląd ten odzwierciedla zastane pojęcie zawodu zaufania publicznego, które wszakże nie obejmuje powołanej przez kwestionowane przepisy kategorii radcy prawnego będącego jednocześnie adwokatem. Z tego względu są one niezgodne z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Wymaga podkreślenia, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w obrębie zawodów ściśle prawniczych występuje wyraźne zróżnicowanie poszczególnych grup, (...) np. przez odmienne ukształtowanie statusu adwokatów i notariuszy, czy też adwokatów i radców prawnych 18. Zróżnicowanie to pozostaje w granicach konstytucyjnych, podczas gdy przepisy zmierzające do jego wyeliminowania konstytucyjny. naruszają standard W doktrynie wskazano, że powołanie samorządu zawodowego oznacza stworzenie dla danej grupy zawodowej przymusowej organizacji, wyposażonej w pewne władztwo publiczne, organizacji zamkniętej i o sformalizowanym 15 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 6/06. 16 Ibidem. 17 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 21/02. 18 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 30/01. ' 13

członkostwie, gdzie członkowie posiadają monopol w wykonywaniu tego zawodu 19. W świetle stanowiska doktryny w tradycyjnej, a więc wyznaczającej treść zastosowanego w art. 17 ust. 1 Konstytucji pojęcia zastanego, konstrukcji korporacji samorządów zawodowych, mieści się monopol wykonywania pewnego zawodu jedynie przez członków korporacji 20. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażono pogląd, że samorządy zawodów zaufania publicznego mogą, a niekiedy nawet powinny, ograniczać wolność wykonywania zawodu ze względu na cele, dla realizacji których zostały powołane, zawsze jednak w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony 21. Kwestionowane przepisy naruszają tę koncepcję samorządu zawodowego. 2.2. Art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Wzorzec ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do oceny zgodności z Konstytucją RP art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych, w myśl którego pomoc prawna polegająca na występowaniu przez radcę prawnego w charakterze obrońcy w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe może być świadczona (...) pod warunkiem, że radca prawny nie pozostaje w stosunku pracy. Przytoczony przepis oznacza, że radca prawny pozostający w stosunku pracy może świadczyć pomoc prawną nie polegającą na występowaniu w charakterze obrońcy w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, ale polegającą na występowaniu w sprawach cywilnych. Art. 8 u.r.p. ust. 6 w dodanym brzmieniu dopuszcza łączenie przez radcę prawnego wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych form wykonywania zawodu (na 19 Tak P. Sarnecki: uwagi do art. 17, w: L. Garlicki, red.: Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2005, t. IV, s. 4. 20 Ibidem, s. 3. 21 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 21/02. ' 14

podstawie umowy o pracę, na podstawie umowy cywilnoprawnej, w kancelarii radcy prawnego oraz w spółce) z pozostawaniem radcy prawnego w stosunku pracy 22, we wszystkich sprawach innych niż karne. Jednakże adwokat w myśl art. 4b ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze nie może wykonywać zawodu jeżeli pozostaje w stosunku pracy; zawód adwokata jest zawsze wykonywany jako zawód wolny 23. Radca prawny natomiast może w świetle art. 8 ust. 6 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną świadczyć pomoc prawną i dodatkowo pozostawać w stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Oznacza to, że ustawodawca traktuje dwa podobne zawody zaufania publicznego adwokatów i radców prawnych nierówno, wprowadzając preferencje dla radców prawnych. Nie znajduje oparcia w zasadzie sprawiedliwości społecznej wprowadzenie ustawowego zakazu łączenia wykonywania zawodu adwokata z dodatkowym zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę przy jednoczesnym ustawowym zezwoleniu radcom prawnym na łączenie wykonywania zawodu i pozostawania w stosunku pracy (z wyjątkiem dotyczącym prowadzenia spraw karnych). Rozwiązanie takie, wprowadzone w art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, jest niesprawiedliwe. Ustawowo wyznaczony zakres usług profesjonalnych świadczonych przez adwokatów i radców prawnych jest podobny, co ustawodawca dodatkowo potwierdza dopuszczając możliwość świadczenia przez radców prawnych pomocy prawnej także w sprawach karnych. Żadna wartość konstytucyjna nie usprawiedliwia preferencyjnego traktowania radców prawnych przez ustawodawcę na zasadach określonych w kwestionowanym przepisie art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) 22 Tak. K. Kwapisz: Ustawa o radcach prawnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 32. 23 Por. M. Gawryluk, Prawo o adwokaturze. Komentarz, Warszawa 2012, s. 38. ' 15

w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących 24. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie. Ustalenie to musi być dokonywane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma 25. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z podobieństwem adresatów regulacji wyznaczonym przede wszystkim przez wykonywanie zawodów zaufania publicznego oraz ustawowo uznaną tożsamość kwalifikacji niezbędnych do wykonywania tych zawodów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, co nie zawsze jest jednak równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania, przy czym dopuszczając zróżnicowanie usprawiedliwione Trybunał uznaje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te w myśl orzecznictwa Trybunału - muszą mieć relewantny, racjonalnie uzasadniony charakter 26. W niniejszej sprawie uprzywilejowanie przez ustawodawcę radców prawnych w stosunku do adwokatów nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Przeciwnie, należy się spodziewać osłabienia adwokatury ze względu na większą w wyniku ustanowienia art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych atrakcyjność wykonywania zawodu radcowskiego. Racjonalny ustawodawca, konstytucyjnie zobowiązany wobec 24 Tak w uzasadnieniu późniejszych. orzeczenia w sprawie o sygn. K 10/96 i w uzasadnieniach licznych wyroków 25 Ibidem. 26 Ibidem. ' 16

wyraźnego brzmienia art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego jest ona najwyższym prawem - do wykonywania postanowień ustawy zasadniczej w największym możliwym stopniu, nie może ustawowo destabilizować zawodu zaufania publicznego unormowanego przez art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego argumenty na rzecz odstępstwa od zasady równości muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych 27. W niniejszej sprawie uprzywilejowanie radców prawnych nie pozostaje we właściwej proporcji do naruszenia interesów adwokatów, które w rezultacie nastąpi. Ponadto, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, argumenty na rzecz odstępstwa od zasady równości muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych 28, do których należy zasada sprawiedliwości społecznej wyrażona w art. 2 Konstytucji RP. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznania za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnieniu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej. W tym sensie zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej w znacznym stopniu nakładają się na siebie. W niniejszej sprawie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ze względu na tę cechę relewantną, jaką jest świadczenie pomocy prawnej, nie znajduje oparcia w zasadzie sprawiedliwości społecznej i nie służy urzeczywistnieniu tej zasady. Przeciwnie, art. 8 ust. 6 ustawy o radcach 27 Ibidem. 28 Ibidem. ' 17

prawnych zezwalając na łączenie wykonywania zawodu przez radców prawnych z pozostawaniem w stosunku pracy w innych sprawach aniżeli występowanie w charakterze obrońcy w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, przekazuje jednej grupie zawodowej (radcom prawnym) wyłącznie uprawnienia drugiej grupy zawodowej (adwokatów wykonujących wolny zawód) nie obciążając jej obowiązkami tej drugiej (zakaz pozostawania w stosunku pracy jako warunek wykonywania zawodu). Wykonujący te dwa podobne zawody, mając formalnie podobne uprawnienia, powinni mieć w myśl reguł sprawiedliwości dystrybutywnej odpowiadające przyznanym uprawnieniom obowiązki. Wolny zawód prawniczy (obejmujący adwokatów oraz tych radców prawnych, którzy swój zawód wykonują wyłącznie w formie kancelarii lub na zasadzie spółki) winien mieć prawo do niezależnego prowadzenia spraw, powierzonych mu na jego warunkach przez klienta, ale uprawnienie to obciążone jest obowiązkiem dbałości o całkowitą i bezdyskusyjną niezależność. Prawu do wykonywania wolnego zawodu prawniczego winien odpowiadać symetryczny obowiązek z nim związany, w szczególności obowiązek powstrzymania się od wykonywania zawodu w sposób budzący jakiekolwiek podejrzenia co do niezależności od nacisków, wynikających z zależności służbowej (urzędniczej). Należy podkreślić, że kwestionowany przepis art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych nie wyklucza sytuacji, w której noże mieć miejsce konflikt interesów polegający na tym, że radca prawny zatrudniony przez organ samorządu terytorialnego jest pełnomocnikiem strony występującej z roszczeniami wobec tego organu. W przekonaniu wnioskodawcy z powyższych względów art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizacyjną przez to, że zezwala na łączenie z pozostawaniem w stosunku ' 18

pracy wykonywania zawodu przez radców prawnych w innych sprawach aniżeli występowanie w charakterze obrońcy w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. 2.3 Art. 42 ust. 2 Konstytucji RP. Konstytucja RP stanowi w art. 42 ust. 2, że każdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Może on w szczególności wybrać obrońcę lub na zasadach określonych w ustawie korzystać z obrońcy z urzędu. W doktrynie podkreślono, że Konstytucja podtrzymuje tradycyjne rozwiązanie, przewidujące funkcjonowanie obrońców z wyboru oraz obrońców z urzędu. Są to określenia o tak już zastanym rozumieniu, że nie muszą być one przez Konstytucję wyjaśnione 29. Zastane a więc takie, jakie uformowało się w Polsce na tle poglądów doktryny i orzecznictwa 30 - pojęcie obrońcy odnosi się bowiem do adwokata wykonującego wolny zawód i nie pozostającego w stosunku pracy stale, nie zaś tylko wtedy, kiedy prowadzi on sprawy karne. W świetle stanowiska doktryny Konstytucja odwołuje się do oczywistego rozumienia pojęcia obrońcy w procesie karnym, charakterystycznego dla tradycji i kultury prawnej nie tylko polskiej, ale wszystkich cywilizowanych 29 Tak P. Sarnecki: uwagi do art. 42, w: L. Garlicki, red,: Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2003, t. III, s. 9. 30 Tak L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 132. ' 19

państw 31. A zatem choć więc Konstytucja o tym nie wzmiankuje, takie rozumienie winno być wiążące zarówno dla ustawodawcy, ustalającego konkretne uprawnienia obrońców w procesach karnych, jak i dla organów orzekających, przed którymi obrońca występuje w imieniu swego mocodawcy 32. Według doktryny art. 42 ust. 2 Konstytucji precyzuje, iż prawo do obrony obejmuje między innymi możliwość korzystania przez daną osobę (oskarżonego) z pomocy swobodnie wybranego obrońcy (adwokata) lub obrońcy z urzędu 33, w świetle ustawy zasadniczej obrońcą jest wykwalifikowany prawnik (uprawniony do obrony na podstawie przepisów o ustroju adwokatury) 34. Zdaniem doktryny zatem językowa wykładnia Konstytucji wskazuje, że obrońcą może być jedynie adwokat. W myśl art. 82 Kodeksu postępowania karnego w brzmieniu sprzed nowelizacji obrońcą może być jedynie osoba uprawniona do obrony według przepisów o ustroju adwokatury 35. Ustawa dopuszczająca występowanie w tej roli przez radcę prawnego jest - w świetle zastanego pojęcia obrońcy - niezgodna z Konstytucją RP. Wspomniana ustawa w istocie zmienia Konstytucję, ponieważ zmienia zastane pojęcie obrońcy stanowiąc, że może być nim również radca prawny. Rozwiązanie to do projektu zmian procedury karnej przedłożonego rządowi przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego wprowadził Minister Sprawiedliwości 36. W doktrynie wskazano, że jest to w istocie przejaw działań nastawionych na to, aby metodą swoistego salami doprowadzić do 31 Por. P. Sarnecki, ibidem. 32 Ibidem. 33 Tak P. Winczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008, s. 105. 34 Tak B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 232. 35 Por. T. Grzegorczyk: Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2014, t. I, s. 368. 36 Tak T. Grzegorczyk: Podstawowe kierunki projektowanych zmian procedury karnej. Referat przedstawiony na posiedzeniu Komitetu Nauk Prawnych PAN w dniu 14 VI 2012 roku, Państwo i Prawo nr 11/2012, s. 15. ' 20

ujednolicenia uprawnień członków obu korporacji w sferze procedury karnej i w konsekwencji wymusić ich połączenie się. Działania takie rozpoczęły się w 2001 r. przy uchwalaniu nowego kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz w 2005 r. przy zmianie w związku z tym kodeksem przepisów procedury karnej skarbowej; doprowadziły wówczas do wyposażenia radców prawnych w prawo wykonywania funkcji obrońcy w sprawach o wykroczenia powszechne i skarbowe 37. Tego rodzaju praktyka zmuszania korporacji zawodów zaufania publicznego do połączenia się jako przesłanka polityki legislacyjnej pozostaje w sprzeczności z zasadą pomocniczości oraz z zasadą dialogu społecznego, o których mowa we wstępie do Konstytucji. Kwestionowane przepisy art. 6 ust. i art. 8 ust. 6 ustawy o radcach prawnych oraz art. 82 Kodeksu postępowania karnego w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizacyjną są niezgodne z art. 42 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że dopuszczają występowanie przez radcę prawnego w charakterze obrońcy. Prezes Naczelnej Rady Adwokackiej 37 Ibidem. ' 21

Załączniki: - pełnomocnictwo do czynności przed Trybunałem Konstytucyjnym - uchwała nr Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia - pięć odpisów wniosku ' 22