- o zmianie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (druk nr 1661),

SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VII kadencja Prezes Rady Ministrów DKRM-140-79(14)/14 DKRM-140-46(15)/14 Warszawa, 14 stycznia 2015 r. Pan Radosław Sikorski Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Szanowny Panie Marszałku Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowiska wobec poselskich projektów ustawy - o zmianie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (druk nr 1661), - o zmianie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (druk nr 2144). Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Zdrowia do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych. Z wyrazami szacunku (-) Ewa Kopacz

RM-140-96-14 Stanowisko Rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (druk nr 2144) Projekt ustawy o zmianie ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zwany dalej projektem ustawy, podejmuje istotną społecznie problematykę. Projekt ustawy zmierza do zmiany przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687, z późn. zm.). Zmiany dotyczą m.in. określenia przedmiotu ustawy, zamieszczenia definicji, ustalenia osób, którym przysługuje prawo do pochowania zwłok, określenie sposobu pochowania zwłok i szczątków, w tym możliwości pochowania prochów poprzez ich rozsypanie na polach pamięci. Należy zgodzić się z tezą zawartą w uzasadnieniu projektu ustawy, że ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w obecnym brzmieniu jest anachroniczna i nie odpowiada wymaganiom i oczekiwaniom części polskiego społeczeństwa oraz potrzebom przedsiębiorców branży funeralnej. Wątpliwości budzą proponowane w projekcie przepisy definiujące zwłoki, szczątki i prochy. W szczególności jest wątpliwe, czy pojęcie zwłok należy definicyjnie wiązać z aktami stanu cywilnego. W przypadku niewydania aktu stanu cywilnego zwłoki ludzkie przestaną być zwłokami w rozumieniu projektu. Zaproponowana definicja zwłok jest z logicznego punktu widzenia nieprawidłowa, a ponadto modyfikuje bez podania uzasadnienia istotną treść tego pojęcia określoną w języku i kulturze oraz wchodzi bez podania uzasadnienia w kolizję z innymi przepisami prawa, m.in. ograniczając prawnokarną ochronę zwłok przed znieważeniem. Ponadto wprowadzona w projekcie definicja zakładu pogrzebowego, z legislacyjnego punktu widzenia, wydaje się zbędna, gdyż w dalszych przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych pojęcie zakład pogrzebowy nie jest używane. Niekonsekwencja pojawia się również w pojęciu dom przedpogrzebowy, które zostało zdefiniowane w słowniczku, natomiast w tekście ww. ustawy jest używane pojęcie dom pogrzebowy. Określony w art. 1 pkt 1 projektu ustawy zakres ustawy (art. 1) jest szerszy niż rzeczywisty tekst ustawy. Ww. przepis stanowi, że ustawa określa m.in. zasady funkcjonowania krematoriów i zakładów pogrzebowych, co nie znajduje odzwierciedlenia

ani w przedkładanym projekcie ustawy, ani w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Należy mieć na uwadze, że definicje zawarte w dodawanym art. 1a (art. 1 pkt 2 projektu ustawy), znajdują się w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284). Rozporządzenie to zawiera definicje takich pojęć jak: 1) grób ziemny; 2) grób murowany; 3) grób rodzinny; 4) katakumby; 5) kolumbarium. Niemniej jednak zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej definicje pojęć powinny znajdować się w ustawie. Wątpliwość budzi celowość zawarcia w treści dodawanego art. 1b ust. 3 (art. 1 pkt 2 projektu ustawy) sformułowania, że założenie lub rozszerzenie cmentarza wyznaniowego może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych Cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.. Ww. przepis odnosi się do wszystkich cmentarzy (komunalnych, wyznaniowych). Należy również zauważyć, że podobne sformułowanie nie zostało dodane w ust. 2 art. 1b (art. 1 pkt 2 projektu ustawy), dotyczącym cmentarzy komunalnych co należy uznać za zasadne. Należy zaznaczyć, że projekt ustawy nie dokonuje zmian w art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co jest równoznaczne z tym, że celem projektodawcy jest, aby regulacja ta obowiązywała nadal i dotyczyła wszystkich cmentarzy. A tym samym nie ma potrzeby powielania przepisów przedmiotowego artykułu w innych przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ponadto należy zauważyć, że definicja zakładu pogrzebowego (art. 1 pkt 2 projektu ustawy dot. art. 1a pkt 23 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych) tj. wprowadzenie wymogu posiadania przez zakład pogrzebowy co najmniej kostnicy oraz karawanu (pojazdu do przewozu zwłok szczątków lub prochów), budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie wprowadzenia takich wymogów dla zakładu pogrzebowego. 2

Wprowadzenie takich wymogów może tworzyć bariery wejścia na rynek oraz wyeliminować z rynku tych przedsiębiorców, którzy działają na małych rynkach lokalnych. Należy także zauważyć, że uzasadnienie dla wprowadzenia tego rodzaju wymogów jest niewystarczające i niepoparte wnikliwą analizą rynkową mającą na celu dokonanie oceny wpływu wprowadzanych wymogów na konkurencję. Dlatego też proponuje się zrezygnowanie z przedmiotowej zmiany. Rząd postuluje również rozważenie celowości rozszerzenia katalogu proponowanych w projekcie ustawy zmian o doprecyzowanie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w myśl którego cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych (przeznaczonych na ten cel) w planach miejscowych. W tej materii występują liczne rozbieżności orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Postuluje się, aby doprecyzować art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w taki sposób, aby wynikało z niego expressis verbis, że nie istnieje możliwość założenia lub rozszerzenia cmentarza na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ze względu na obowiązek planistyczny). Celem obecnego art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych jest, aby w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma zostać założony nowy cmentarz lub rozszerzony już istniejący cmentarz, nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe doprecyzowanie tego przepisu wyeliminowałoby obecnie występujące liczne wątpliwości. Ponadto należy zauważyć, że za powyższą propozycją przemawia także to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem stanowiącym podstawę lokalizacji cmentarzy. W związku z tym, w tej sytuacji, nie mają zastosowania przepisy z zakresu lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowiące, że dla terenów, dla których nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydaje się decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto należy zauważyć, że z obecnej treści art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że groby murowane przeznaczone do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, nie podlegają obowiązkowi wniesienia opłaty za ponowne użycie grobu po upływie 20 lat. Projekt ustawy, poprzez nadanie nowej treści art. 7, zmierza do rozszerzenia obowiązku wnoszenia opłaty na wszystkie groby. Biorąc pod uwagę charakter tej zmiany, należałoby podnieść kwestię braku regulacji przejściowych, 3

odnoszących się do grobów murowanych przeznaczonych dla pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, powstałych przed wejściem w życie opisywanej zmiany. Ponadto należy zauważyć, że dyspozycje zmian zawarte w autopoprawce zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy. Nie odnoszą się one bowiem do zmian (punktów) art. 1 projektu ustawy, a formułują samodzielne zmiany. O ile w przypadku pkt 1 (nadanie brzmienia art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych) i pkt 3 (nadanie brzmienia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych) autopoprawki nie budzi wątpliwości jaka zmiana, choć błędnie sformułowana, jest postulowana w autopoprawce (odpowiednio zmiany w art. 1 pkt 5 i 12 projektu ustawy), to w przypadku pkt 2 autopoprawki nie jest to oczywiste. Punkt ten stanowi art. 18 skreśla się. Dyspozycję tę można odczytywać w ten sposób, że (poprzez nadanie brzmienia pkt 11 w art. 1 projektu ustawy) projektodawcy postulują uchylenie art. 18 w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Z kolei w uzasadnieniu do autopoprawki zawarto stwierdzenie, że jej celem w tym zakresie jest pozostawienie brzmienia obowiązującego art. 18 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych bez zmian, co prawidłowo powinno zostać sformułowane jako skreślenie pkt 11 w art. 1 projektu ustawy. Zaproponowane w art. 1 pkt 6 projektu nowe brzmienie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych może spowodować dodatkowe problemy przy dokonywaniu ekshumacji z grobów wojennych (lub analogicznych miejsc spoczynku) szczątków osób zmarłych przed kilkudziesięcioma laty, które uległy już mineralizacji. Ekshumacji takich dokonuje się m. in. w związku z: 1) prowadzonymi przez Instytut Pamięci Narodowej śledztwami; 2) badaniami archeologicznymi obszarów, na których, bez właściwego pochówku, sprawcy zbrodni komunistycznych i nazistowskich starali się ukryć szczątki swoich ofiar; 3) działaniami mającymi na celu upamiętnienie i zapewnienie godnego miejsca spoczynku ofiar ww. zbrodni, np. podejmowanymi przez Radę Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa; 4) realizacją międzynarodowych umów zawieranych przez Rzeczpospolitą Polską w celu uregulowania współpracy w dziedzinie ochrony grobów wojennych i miejsc pamięci, m.in. Umową między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o grobach ofiar wojen i przemocy totalitarnej. 4

Wydaje się zasadne, by w toku dalszych prac nad projektem, modyfikując zaproponowane brzmienie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, uwzględniono specyfikę ekshumacji z grobów wojennych oraz z innych pochówków o analogicznym charakterze, bądź to przez poszerzenie, w uzasadnionych przypadkach, katalogu dopuszczalnych miejsc przechowywania szczątków o określonym wieku lub starszych, o miejsca wykorzystywane w takim charakterze przez podmioty profesjonalnie zajmujące się m.in. tego rodzaju ekshumacjami. Miejsca takie powinny spełniać określone standardy, ale nie wydaje się, aby musiały one w każdym przypadku być tak obostrzone, jak w wypadku kostnic, prosektoriów lub domów pogrzebowych. Na pewno kwestia ta powinna stać się przedmiotem dodatkowych rozważań. Wątpliwości budzi także zaproponowany w projekcie ustawy w art. 1 pkt 7 dodawany art. 10 ust. 1b w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Projektodawca, proponując rozwiązanie, zgodnie z którym miałoby być możliwe złożenie wiążącego oświadczenia co do oczekiwanego przez daną osobę sposobu jej pochowania po śmierci, poprzestaje wyłącznie na uregulowaniu o charakterze materialnoprawnym. Wskazać zatem należy, że obowiązywanie projektowanej regulacji wiązałoby się z szeregiem praktycznych problemów o charakterze proceduralnym - nie wiadomo bowiem, w jaki sposób miałoby być zapewniane egzekwowanie dokonania pochówku w sposób zgodny z wolą wyrażoną przez zmarłego. Spośród szeregu problemów rysujących się na tym tle wskazać wystarczy choćby kwestię tego, jaki miałby być krąg podmiotów legitymowanych do żądania wykonania woli zmarłego odnośnie sposobu pochówku, jaki organ i w jakiej procedurze miałby rozstrzygać wynikłe spory i zapewniać wykonanie powziętych rozstrzygnięć, czy wreszcie problematykę ewentualnych sankcji np. w przypadku zgodnego, ze strony wszystkich zainteresowanych, postąpienia wbrew woli zmarłego. Brak ze strony projektodawcy propozycji rozwiązań w tym zakresie uniemożliwia w istocie ocenę proponowanej regulacji. Ponadto ww. przepis budzi wątpliwości także z punktu widzenia poprawności legislacyjnej. Projektodawca posłużył się w nim bowiem niejednoznacznym sformułowaniem zapis poświadczony notarialnie, z którego nie wynika dostatecznie dokładnie, jaka forma jest przewidziana dla złożenia oświadczenia woli o sposobie pochowania. Niejasne pozostaje również to, jak należy rozumieć stwierdzenie, że wola wyrażona w takim zapisie ma pierwszeństwo przed prawem do pochowania. 5

Nowe brzmienie art. 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (art. 1 pkt 8 projektu ustawy) nie zawiera upoważnienia ustawowego do wydania, przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, rozporządzenia, w którym mogłyby zostać określone wyjątki od zasad ustalonych w proponowanym art. 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz mógł zostać ustalony szczegółowy sposób stosowania przepisów niniejszej ustawy do tych wyjątków. Rząd uznaje za zasadne, aby wyjątki od stosowania przepisów ustawy były określone w ustawie, nie zaś w rozporządzeniu, ale wyraża wątpliwość, czy nowe brzmienie art. 12 zawiera wszystkie wyjątki, jakie powinny być określone. Poza tym, w nowym art. 12 ust. 4 sformułowanie: Wyjątki od przepisów w ust. 4 należałoby zmienić na Wyjątki od przepisów w ust. 3. Proponowane brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (art. 1 pkt 12 projektu ustawy) będzie wymagać zmian o charakterze legislacyjno-redakcyjnym, tak aby wyraźnie rozgraniczyć zakres spraw przekazanych do uregulowania określony w tym przepisie od wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Uwagę tę należy odnieść również do obowiązującego brzmienia tego przepisu. Ponadto, w zakresie proponowanej autopoprawki do przedmiotowego projektu art. 20 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiącego upoważnienie do wydania rozporządzenia w sprawie wymagań jakie muszą spełniać cmentarze, należy podkreślić, iż obecnie nazwa ministra właściwego brzmi: minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w związku z czym projekt w tym zakresie posługuje się nazwą nieprawidłową. W odniesieniu do propozycji zmiany brzmienia ww. upoważnienia ustawowego w zakresie dodania w ust. 1 po wyrazach grzebania zwłok wyrazów szczątków oraz prochów należy podkreślić, iż obowiązek określenia wymagań jakim muszą odpowiadać inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, wynika z pkt 4 wymienionego upoważnienia. Ponadto, rozporządzenie określa wymagania, dotyczące grobów oraz innych miejsc grzebania zwłok i szczątków, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. Nr 153, poz. 1783 oraz z 2007 r. Nr 1, poz. 10) szczątkami ludzkimi są m.in. popioły powstałe w wyniku spopielenia zwłok ( 8 ust. 1 pkt 1). Dlatego też zbędne jest dodawanie w ust. 1 wyrazów 6

szczątków oraz prochów. W przypadku zaś wzięcia pod uwagę nowych projektowanych definicji wprowadzanych do przedmiotowej ustawy, należy wskazać, że również w tym kontekście wprowadzenie ww. wyrazów do art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych wydaje się zbędne, albowiem prochy zostały zdefiniowane jako prochy powstałe w wyniku spopielenia zwłok lub szczątków, w związku z czym oczywistym jest fakt, iż wymagania, dotyczące miejsc chowania zwłok i szczątków będą miały w tym zakresie zastosowanie. Ponadto, w projekcie uregulowano kwestię miejsc chowania prochów określając, iż mogą być pochowane przez złożenie w grobach ziemnych, w grobach murowanych, w grobach urnowych, katakumbach oraz kolumbariach. W związku z powyższym przepisy rozporządzenia w tym zakresie będą miały zastosowanie również do miejsc pochowania prochów. W odniesieniu do zmiany polegającej na dodaniu w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych po wyrazach techniczno-budowlanych wyrazów w tym dodatkowych wymagań, jakim powinny odpowiadać tworzone pola pamięci - mając na uwadze zapewnienie poszanowania zwłok, szczątków oraz prochów, a także bezpieczeństwo sanitarne oraz w odniesieniu do kwestii dodania w ww. przepisie pkt 5, zgodnie z którym w rozporządzeniu miałyby zostać określone wymagania, jakim muszą odpowiadać pola pamięci, należy wskazać, iż zgodnie z definicją zawartą w projekcie ustawy przez pole pamięci należy rozumieć miejsce niezabudowane, usytuowane na terenie cmentarza, wolne od grobów, kolumbariów i katakumb, służące do rozsypywania prochów. Powyższe pole pamięci nie stanowi obiektu budowlanego, a zatem wykracza poza właściwość ministra do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Co do kwestii, dotyczącej zapewnienia poszanowania zwłok oraz szczątków jak również zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego, należy wskazać, iż materia ta wykracza poza zakres przedmiotowy rozporządzenia, którego celem podstawowym jest określenie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca grzebania zwłok przy uwzględnieniu wymagań techniczno-budowlanych, które to wymagania pozostają w kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Ponadto, należy mieć na uwadze również fakt, iż kwestie dotyczące zagadnień sanitarnych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Co więcej kwestie, dotyczące bezpieczeństwa sanitarnego, m.in. przy przewożeniu zwłok oraz ekshumacji, zostały uregulowane w 11 7

i 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi. Mając powyższe na uwadze, proponuje się zrezygnowanie z dokonywania zmian ww. upoważnienia ustawowego. Niewątpliwie sprawy opisane w przedkładanym projekcie ustawy wymagają pilnego uregulowania, ale również w przypadku nowelizacji tych przepisów warto byłoby zwrócić uwagę na regulacje dotyczące stwierdzania zgonu i jego przyczyny oraz wystawiania karty zgonu, które obecnie są nieprecyzyjne i pozostawiają dużo swobody w ich interpretowaniu. Konieczne jest również jednoznaczne określenie sposobu finansowania osób uprawionych do wydawania kart zgonu. Jednocześnie należy zauważyć, że propozycje dotyczące wystawiania kart zgonu będą wymagały uwzględnienia przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. poz. 1741). Rząd dostrzega potrzebę nowelizacji aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ze względu na jej niedostosowanie do współczesnych realiów i potrzeb społecznych. W związku z tym, Rząd przygotuje projekt uwzględniający wszystkie niezbędne zmiany w ustawie. Mając na uwadze liczne zgłoszone zastrzeżenia natury merytorycznej i legislacyjnej do projektu poselskiego, Rada Ministrów negatywnie opiniuje projekt ustawy i rekomenduje zaprzestanie prowadzenia dalszych prac legislacyjnych nad nim. 8