własności nieruchomości położonej przy

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 24 września 2008 r. Sygn. akt I OSK 1341/07 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak (sprawozdawca) Sędziowie NSA: Joanna Banasiewicz, Leszek Kiermaszek Protokolant: Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i R. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Po 268/07 w sprawie ze skargi W. i R. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 8 stycznia 2007 r. nr SKO-GN-4001/379/06 w przedmiocie odmowy nabycia prawa własności uchyla zaskarżony wyrok; uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 9 listopada 2006 r. nr GN.XI/722414-2-899/06; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 837 zł /osiemset trzydzieści siedem złotych/ kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Po 268/07, oddalający skargę W. i R. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 8 stycznia 2007 r. nr SKO-GN-4001/379/06 w przedmiocie odmowy nabycia prawa własności. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 11 stycznia 2000 r. W.i R. Sz. złożyli wniosek o przekształcenie w prawo własności nieruchomości położonej przy ulicy Cichej 3 w Poznaniu, zapisanej w księdze wieczystej KW nr 130055, obręb Poznań, ark. mapy 9, działka 89 o pow. 618 m 2. Wnioskodawcy oparli swoje żądanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 123, poz. 781). Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 2 listopada 2004 r. nr ZG- 690/5068/I/59/04 odmówił W. i R. Sz. stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpoznaniu odwołania W. i R. Sz. decyzją z dnia 9 lutego 2005 r. nr SKO-GN-4001/383/04 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organy rozpatrujące przedmiotową sprawę wskazały, że W. i R. Sz. nie spełniają przesłanek do nabycia w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych (Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.). Przepisy ww. ustawy stosuje się do osób będących w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Według ustaleń organu na wskazanej nieruchomości nie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, lecz jedynie prawo zabudowy. Wyrokiem z dnia 8 marca 2006 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Po 408/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji jako niezgodne z prawem, to jest z przepisami obowiązującymi w chwili orzekania. Sąd zaznaczył, że wniosek skarżących o przekształcenie w prawo własności złożony w dniu 11 stycznia 2000 r. powinien być przez organ administracji załatwiony w trybie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 123, poz. 781), gdyż przepis ten nakazywał stosowanie ustawy odpowiednio do osób fizycznych, którym przysługuje prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459), decyzją z dnia 9 listopada 2006 r. nr GN.XI/722414-2- 899/06 odmówił przekształcenia prawa dziedzicznej zabudowy w prawo własności wskazanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459) osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi przysługuje prawo przekształcenia tego prawa w prawo własności. Podkreślił, iż z akt sprawy, jak również z odpisu księgi wieczystej nieruchomości wynika, że na przedmiotowej nieruchomości jest ustanowione prawo zabudowy, a nie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Organ wywiódł, że W. i R. Sz. przysługuje prawo dziedzicznej zabudowy, tym samym nie mogą skorzystać oni z zapisów wyżej wskazanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W odwołaniu od powyższej decyzji W. i R. Sz. zarzucili organowi, że nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 408/05). Decyzją z dnia 8 stycznia 2007 r. nr SKO- GN-4001/379/06 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 9 listopada 2006 r., podzielając stanowisko tam zawarte. Kolegium wskazało ponadto, iż wnioskodawcy żądali przekształcenia przysługującego im prawa zabudowy w prawo własności, a tym czasem podstawą decyzji jest ustawa z dnia 29 lipca 2005 r., która nie przewiduje dla prawa zabudowy takiej możliwości. W skardze do wojewódzkiego sądu skarżący W. i R. Sz. podnieśli argument, iż w decyzji z dnia 8 stycznia 2007 r. SKO w Poznaniu nie uwzględniło wiążącego poglądu zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r. wskazującego, że wniosek złożony w 1

2 dniu 11 stycznia 2000 r. powinien być załatwiony przez organ administracyjny w trybie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 września 1997 r. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Po 268/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. i R. Sz. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, wskazując, iż decyzja ta nie narusza prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że wniosek W. i R. Sz. z dnia 11 stycznia 2000 r. zmierzał do przekształcenia przysługującego im prawa zabudowy w prawo własności nieruchomości położonej przy ulicy Cichej 3 w Poznaniu, zapisanej w księdze wieczystej KW nr 130055, obręb Poznań, ark. mapy 9, działka 89 o pow. 618 m 2. Podstawą prawną tego wniosku były przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształcaniu przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 123, poz. 781), przewidujące odpowiednie jej stosowanie w przypadku prawa zabudowy (art. 1 ust. 3 cyt. ustawy). Sąd zwrócił uwagę, że ustawa ta, jak również ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych (Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.), uchylone zostały w dniu 13 października 2005 r. na mocy art. 9 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu w prawo własności (Dz.U. nr 175, poz. 1459). Jednocześnie zgodnie z art. 8 wskazanej wyżej ustawy do spraw wszczętych na podstawie obu tych ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy nowej ustawy. Przy czym ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. w art. 1 ograniczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się ze stosownym wnioskiem o przekształcenie w prawo własności do wskazanych w tym przepisie podmiotów, wśród których nie ma osób, którym przysługuje prawo zabudowy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko organów administracji przyjęte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zaznaczył, iż związanie oceną prawną sądu wyrażoną w wyroku jest aktualne do czasu, kiedy nastąpi taka zmiana stanu prawnego, która czyni pogląd prawny sądu nieaktualnym, (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r. I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3 poz. 129). W niniejszej sprawie brzmienie zapisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - w szczególności art. 8 tego aktu prawnego - stwarzało nowy stan prawny, w którym wyrażone w wyroku z dnia 8 marca 2006 r. poglądy stały się nieaktualne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli W. i R. Sz., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o wieczystego przysługującemu osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 123, poz. 781) w związku z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozważania Sądu dotyczące braku mocy wiążącej wyroku z dnia 8 marca 2006 r. zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów jest sprzeczne ze stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku uchylił się od respektowania praw słusznie nabytych i będących w toku, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt SK 30/04. Sąd ten nie zauważył, że ustawodawca, uchylając dwie ustawy regulujące zasadniczo tylko kwestie przekształceń prawa użytkowania i regulując tę kwestię w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., pominął sprawy przekształcenia prawa zabudowy w prawo własności. Z tego powodu powołanie się na art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. jako przepis przejściowy jest o tyle chybione, że ustawa ta pomija kwestie przekształceń prawa zabudowy w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez W. i R. Sz. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Po 268/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. Art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Znaczenie i ranga ustrojowa tego unormowania, jako gwarancja spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97 LEX nr 47275, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt I FSK 506/05 Lex nr 187499, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II GSK 147/06 Lex 276691). W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie

3 zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania. Sąd, wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu swojego orzeczenia oraz przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania, determinuje rozstrzygnięcie administracyjne w różnych aspektach. Z całą pewnością przesądza o sposobie, a nawet o rezultatach stosowania prawa. Ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 408/05 nie została uwzględniona w zaskarżonym wyroku z dnia 31 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku wskazał, że skarżący złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w dniu 11 stycznia 2000 r. i wniosek ten powinien być przez organ administracyjny rozpoznany w trybie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu w prawo własności (Dz.U. r 123, poz. 781 ze zm.), niezależnie od okoliczności, że po wydaniu decyzji ostatecznej weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459). W tym konkretnym przypadku wykładnia zmierzała do wyjaśnienia, czy przepis zastosowany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Jednakże organ administracyjny, a także Wojewódzki Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie podporządkowały się treści tegoż wyroku i wyrażonej w nim ocenie prawnej, wręcz przeciwnie - sformułowano nowe oceny prawne sprzeczne ze wskazanym wcześniej przez Sąd poglądem, przyjmując bezpodstawnie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w poprzednim wyroku nie dotyczyły aktualnego stanu prawnego wynikającego z powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Niewątpliwie w dniu wydania przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji w I instancji (tj. w dniu 9 listopada 2006 r.), jak i w dniu orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (tj. w dniu 8 stycznia 2007 r.) obowiązywała ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459). Ustawa ta w art. 8 stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 (tj. ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - Dz.U z 2001 r. nr 120, poz. 1299 ze zm. oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości - Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.) i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Jednakże, jak to już wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ferując pierwszy wyrok z dnia 8 marca 2006 r., w którym stwierdził, że do wniosku skarżących stosować należy w dalszym ciągu art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r., miał na uwadze powyższe unormowanie cytowanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., ale uznał je za niemające znaczenia w rozpoznanej sprawie. Przy takiej ocenie prawnej nie ma zatem podstaw w tej sprawie do powoływania się przy ponownym rozpoznaniu sprawy na zmianę stanu prawnego. Ta ocena prawna i wskazania zawarte w powyższym wyroku dotyczyły prawa materialnego, a zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. łączy się bezpośrednio z zarzutami naruszenia prawa materialnego zawartymi w tej skardze kasacyjnej tj. naruszenia art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. w związku z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Odnosząc się do tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie podnosi, że podziela ocenę prawną zawartą w pierwszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2006 r., że wniosek skarżących w tej sprawie powinien być nadal rozpoznany przez organy administracji na podstawie art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, mimo literalnego brzmienia powołanego art. 8 cytowanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nieruchomości. Przywołany wyżej przepis art. 8 budzi poważne wątpliwości interpretacyjne o charakterze konstytucyjnym w kontekście przedmiotowej sprawy, tj. w zakresie dotyczącym praw zabudowy nadal istniejących w dniu wejścia w życie tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy norma prawna budzi wątpliwości co do jej konstytucyjności, pożądane jest najpierw doprowadzenie do jej konstytucjonalizacji przez praktykę sądową (np. wyroki TK: z dnia 2 marca 2004 r. SK 53/03 OTK A 2004 r. nr 3, poz. 16 i z dnia 27 października 2004 r. SK 1/04 OTK A 2004 r. nr 9, poz. 96). Interpretując zatem art. 8 wskazanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), a także równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji), należy uznać, również w kontekście przepisów art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. nr. 22, poz. 159 ze zm.) i 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zamiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz.U. nr 15, poz. 67), nie ma on zastosowania do ochrony praw słusznie nabytych pod rządami powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w szczególności co do prawa zabudowy, o jakim była mowa w art. 1 ust. 3 tej ustawy. Wskazać należy, że na podstawie art. 40 powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i 8 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. pozostałe w mocy prawa zabudowy ustanowione przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy podlegały z urzędu zamianie w drodze decyzji administracyjnych ówczesnych organów gospodarki mieszkaniowej - prezydiów powiatowych (miejskich) rad narodowych - na prawo wieczystego użytkowania, jeżeli

4 nie stoją temu na przeszkodzie plany zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to nadal pozostawały w mocy te prawa zabudowy i stąd wynikła potrzeba uregulowania tych zadawnionych stanów prawnych w powołanej ustawie z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, poprzez unormowanie zawarte w art. 1 ust. 3 tej ustawy. Skład orzekający NSA podziela prezentowany w doktrynie pogląd, że określone w powołanej ustawie z dnia 4 września 1997 r. uprawnienie użytkownika wieczystego do przekształcenia tego prawa w prawo własności było majątkowym prawem podmiotowym, realizowanym na skutek koniecznego wniosku uprawnionego, złożonego w ustawowym terminie, poprzez wydanie decyzji administracyjnej o charakterze prawotwórczym, oraz że organ rozpatrujący ten wniosek nie mógł działać na zasadzie swobodnego uznania administracyjnego, lecz miał obowiązek dokonać przekształcenia, jeśli wniosek został złożony w ustawowym terminie i spełnione zostały ustawowe materialnoprawne przesłanki przekształcenia (S. Rudnicki: Uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Monitor Prawniczy z 1997 r. nr 11). O ile stanowisko to mogło budzić wątpliwości na tle pierwotnego tekstu tej ustawy, o tyle zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie wątpliwości te przestały istnieć po wejściu w życie z dniem 28 lipca 2001 r. ustawy zmieniającej z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz.U. nr 72, poz. 749), której w art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. dodano pkt 2a, w którym była mowa wyraźnie i wprost o nabyciu prawa do przekształcenia w prawo własności zgodnie z ust. 2. Taka istotna zmiana uprawnia do wyprowadzenia z tego przepisu normy, że użytkownik wieczysty, który spełniał przesłanki przekształcenia określone w ustawie, miał potencjalne uprawnienie do skorzystania z nabycia prawa własności przez złożenie wniosku w ustawowym terminie pierwotnie do dnia 31 grudnia 2000 r., a po wskazanej wyżej nowelizacji do dnia 31 grudnia 2002 r. Z chwilą zaś złożenia wniosku w tym terminie uprawnienie to ulegało konkretyzacji poprzez powstanie roszczenia majątkowego dochodzonego w postępowaniu administracyjnym żądania wydania pozytywnej decyzji administracyjnej o charakterze prawotwórczym. Złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o przekształcenie tego prawa w prawo własności, o którym mowa w art. 2 omawianej ustawy z dnia 4 września 1997 r., powodowało zatem nie tylko wszczęcie postępowania administracyjnego, tj. sprawy w znaczeniu wyłącznie procesowym, lecz oznaczało wolę skorzystania z przysługującego uprawnienia i zrealizowania prawa do nabycia własności nieruchomości, którego można było odmówić tylko z przyczyny określonej w art. 3 tej ustawy (toczące się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). Jeżeli przyczyna ta nie istniała, to wnioskodawca miał prawo oczekiwać, że żądanie to o charakterze prawa podmiotowego zostanie uwzględnione (por. stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., OPS 6/99 ONSA 2000 r. z. 3, poz. 89 co do skutków złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych przed dniem 15 września 1997 r., tj. przed jej nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 22 maja 1997 r.). Tak więc, użytkownikowi wieczystemu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy z dnia 4 września 1997 r., przysługiwała ekspektatywa nabycia prawa majątkowego potencjalne uprawnienie do nabycia prawa własności, której maksymalne ukształtowanie następowało po złożeniu wniosku o przekształcenie w ustawowym terminie. Odnosiło się to także do osób, którym służyło prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy i którym przysługiwało, zgodnie z art. 1 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, żądanie przekształcenia tego prawa w prawo własności, tj. żądanie mające charakter prawa podmiotowego. Tym samym w odniesieniu do tych osób można mówić o nabyciu z mocy tego przepisu ekspektatywy prawa majątkowego. Prawidłowe ukształtowanie tej ekspektatywy nastąpiło w stosunku do tych posiadaczy legitymujących się przedmiotowym prawem zabudowy, którzy złożyli stosowny wniosek do dnia 31 grudnia 2002 r. W przedmiotowej sprawie niewątpliwy jest, że skarżący W. i R. Sz. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w dniu 11 stycznia 2000 r. (a zatem w terminie wskazanym przepisami obowiązującej wówczas ustawy). Z akt administracyjnych wynika, że początkowo nie zdawali sobie sprawy, że do nieruchomości przy ul. Cichej 3 zapisanej w księdze wieczystej 130055 obr. Poznań, ark. mapy 9, działka 89 o pow. 618 m 2, przysługuje im nadal prawo zabudowy, a nie już prawo użytkowania wieczystego. Sprawa ta wyjaśniana była w toku postępowania administracyjnego. Jednakże okoliczność ta nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, gdyż w zaskarżonej decyzji przyjęto, że przysługiwało im prawo zabudowy sprzed dekretu z dnia 26 października 1945 r., a podobne uprawnienie do żądania przekształcenia w prawo własności przysługiwało na gruncie cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. zarówno użytkownikom wieczystym, jak i osobom mającym nadal prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed wejściem w życie tego dekretu, a w tym zakresie cytowana ustawa w dnia 26 lipca 2001 r. nie wprowadziła zmian. Tym samym W. i R. Sz. przysługuje w tym zakresie od daty złożenia wniosku o przekształcenie ekspektatywa prawa maksymalnie ukształtowana. Problematyka ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych była szeroko i wielokrotnie omawiana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie tym ukształtował się pogląd o konieczności objęcia ekspektatyw, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy, ochroną na równi z ochroną praw słusznie nabytych. W odniesieniu do ochrony ekspektatywy nabycia przywołać należy w szczególności wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r. SK 7/00 (OTK 2000 r. nr 7, poz. 114) i z dnia10 kwietnia 2006 r. SK 30/04 (OTK 2006 r. nr 4, poz. 42). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione okoliczności

5 rozpatrywanej sprawy uzasadniają w sposób znajdujący podstawę we wskazanych wyżej wartościach konstytucyjnych wyłączenie tej sprawy spod działania art. 8 wskazanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Niewątpliwie bowiem sam sposób, w jakim doszło do zniesienia prawnej możliwości przekształcenia prawa zabudowy w prawo własności, w sytuacji skutecznie złożonego wniosku, nie odpowiada warunkom wywodzonym z zasad ochrony praw słusznie nabytych, równości wobec prawa oraz zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa. Cytowany art. 8 tej ustawy nie zawiera reguł, według których należy kwalifikować te ukształtowane pod rządem uchylonych ustaw sytuacje prawne w zakresie związanym z przedmiotowym prawem zabudowy. W rozpatrywanej sprawie, w wyniku przewlekłego i nieprawidłowego rozpatrywania wniosku skarżących złożonego dnia 11 stycznia 2000 r. - w szczególności wskutek niezgodnych z prawem decyzji z dnia 26 maja 2004 r. i z dnia 2 listopada 2004 r., którymi organy administracji odmówiły uwzględnienia wniosku skarżących wyłącznie z tego powodu, że bezpodstawnie uznały, iż wejście w życie cytowanej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości pozbawiło osoby, którym przysługiwało prawo zabudowy ustanowione przed dniem 21 listopada 1945 r. uprawnienia do przekształcenia tego prawa w prawo własności nieruchomości, wynikającego z art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności sprawa nie została zakończona do dnia wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o. Przepisy art. 8 i 9 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w ich literalnym brzmieniu odzwierciedlają zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Zasada ta jednakże może spowodować pogorszenie sytuacji prawnej zainteresowanych podmiotów. Z tego względu w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niezmiennie wskazuje się, że należy oceniać i uwzględniać skutki retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będący w toku oraz że nowe prawo nie powinno naruszać tych zasad (np. wyroki TK z dnia: 3 listopada 1998 r. SK 7/98 OTK 1998 r. nr 7 poz. 114; 13 kwietnia 1999 r. K 36/98 OTK 1999 r. nr 3, poz. 40; 22 czerwca 1999 r. K 5/99 OTK 1999 r. nr 5, poz. 100; 24 października 2000 r. SK 7/00 OTK 2000 r. nr 7, poz. 256; 10 kwietnia 2006 r. SK 30/04 OTK 2006 r. nr 4, poz. 42). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że bezpośrednie działanie nowego prawa nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im wówczas uprawnień, a do daty zmiany prawa nie doczekały się ich realizacji wskutek przewlekłego prowadzenia przez organy administracji postępowania administracyjnego i wydawania nieprawidłowych decyzji (np. uchwała NSA z dnia 21 lutego 2000 r. OPS 6/99 ONSA 2000 r. nr 3, poz. 89, uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r. OPS 14/00 ONSA 2001 r. nr 3, poz. 101, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r. V SA 1131/02 z glosą E. Łętowskiej OPS 2003 r. nr 78, poz. 93). Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikające z niej zasady: zaufania obywateli do państwa, pewności prawa, ochrona praw nabytych oraz równości wobec prawa, nakazują, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych. Sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją powinna być poddana takim przepisom przejściowym, by istniał czas na dokończenie przedsięwzięć prawidłowo podjętych w celu realizacji przyznanych uprawnień na podstawie wcześniejszej regulacji w przeświadczeniu, że będzie ona miała charakter stabilny. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu w prawo własności nieruchomości nie wprowadziła przepisów przejściowych dotyczących nierozpoznanych wniosków w zakresie określonym w art. 1 ust. 3 uchylonej ustawy z dnia 4 września 1997 r. Literalne brzmienie art. 8 tej ustawy wskazuje, że sprawy wszczęte pod rządami ustawy z dnia 4 września 1997 r. (i z dnia 26 lipca 2001 r.) i niezakończone decyzją ostateczną prowadzi się dalej według przepisów nowej regulacji, nie różnicując sytuacji osób, które na podstawie tej wcześniej obowiązującej ustawy wystąpiły ze stosownym wnioskiem o przekształcenie prawa zabudowy w prawo własności i nabyły ekspektatywę prawa majątkowego maksymalnie ukształtowaną. Nie można jednak, z przyczyn wyżej omówionych, uznać za słuszny pogląd, według którego osoby spełniające przesłanki pierwotne określone przez ustawodawcę i które złożyły w ustawowym terminie wniosek o przekształcenie prawa zabudowy w prawo własności będą traktowane inaczej w zależności od tego, czy orzeczenie o ich roszczeniu nastąpi według przepisów dawnej czy akurat obowiązującej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni art. 8 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w oparciu o konstytucyjne wartości zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa i ochrony praw słusznie nabytych wynikające z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz równości wobec prawa zawartej w art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, wyraża pogląd, że dla zabezpieczenia realizacji ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, nabytej na podstawie art. 1 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie ma zastosowania art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu w prawo własności nieruchomości, w jego literalnym brzmieniu. Przypomnieć należy, że cytowana ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu przysługującego osobom fizycznym w prawo własności weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. W tej samej dacie weszła w życie ustawa z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.), w tym jej art. 209, według którego osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy

6 (Dz.U. nr 50, poz. 280), mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Z regulacji zawartych w tych dwóch ustawach wynika zatem, że do czasu uchylenia cytowanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. i z zastrzeżeniem terminu określonego w art. 2 tej ustawy (po jego zmianie dokonanej z dniem 28 lipca 2001 r. przez ustawę nowelizującą z dnia 21 czerwca 2001 r. Dz.U. nr 72, poz. 749) osobom tym służył do dnia 31 grudnia 2002 r. wybór co do przekształcenia tego prawa zabudowy w prawo własności albo w prawo użytkowania wieczystego (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieniek, Wyd. ZCO, Warszawa - Zielona Góra 1998 r.). Złożenie w powyższym terminie wniosku o przekształcenie tego prawa zabudowy w prawo własności pozwalało zatem na nabycie w tym zakresie ekspektatywy ostatecznie ukształtowanej objętej konstytucyjną ochroną praw słusznie nabytych. Także więc i z tego punktu widzenia wejście w życie z dniem 13 października 2005 r. powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu w prawo własności nieruchomości, która nie objęła istniejących praw zabudowy powstałych przed wejściem w życie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy - przepis art. 8 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. nie może być interpretowany w ten sposób, że wygasił maksymalnie ukształtowaną pod rządem art. 1 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. ekspektatywę nabycia prawa do przekształcenia tego prawa zabudowy nieruchomości w prawo własności. Interpretacja odmienna prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego ochrony praw słusznie nabytych oraz zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), także równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji), a w konsekwencji prowadziłaby do niezgodności art. 8 cytowanej ustawy w tym zakresie z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, co obligowałoby sąd orzekający do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją tak rozumianej normy zawartej w art. 8 powołanej ustawy. Natomiast dokonanie przez sąd orzekający konstytucyjnej interpretacji przepisu art. 8 tej ustawy z uwzględnieniem powinności i uprawnień sądu wynikających z przepisów art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz ukształtowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego standardów co do konstytucyjności prawa, w szczególności w zakresie ochrony praw słusznie nabytych w tym także ekspektatyw prawidłowo ukształtowanych oraz równości wobec prawa, o czym była już wyżej mowa, zwalnia ten sąd od konieczności przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w powyższym przedmiocie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji, polegający na jego niezastosowaniu w rozpoznawanej sprawie. Jak to wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., który ma podwójny charakter nie jest to tylko przepis procesowy, ale także zawiera elementy materialnoprawne, gdyż odnosi się także do materialnoprawnej oceny sprawy. Przepis ten wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 20/07 Lex 338613). Taka jest właśnie sytuacja w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2007 r. (sygn. akt III SA/Po 268/07) i rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 188 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 8 stycznia 2007 r., nr SKO-GN- 4001/379/06 oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 9 listopada 2006 r., nr GN.XI/722414-2-899/06 odmawiającą stwierdzenia nabycia przez skarżących prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Na skutek uchylenia decyzji organów administracji obu instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa, stosownie do art. 153 w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a. tj. na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w związku z art. 8 powołanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu w prawo własności zgodnie z jego interpretacją dokonaną w tym wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 oraz art. 205 2 i 3 p.p.s.a w związku z 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Koszty obejmowały wpis od skargi, opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, opłatę skarbową od pełnomocnictwa, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika.

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 24 września 2008 r. Sygn. akt I OSK 1369/07 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędziowie NSA: Joanna Banasiewicz, Leszek Kiermaszek (sprawozdawca) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 588/06 w sprawie ze skargi H. i W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 22 sierpnia 2006 r. nr SKO-7867/178- N/05 w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Go 588/06, uchylił zaskarżoną przez H. i W. małżonków W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 22 sierpnia 2006 r. w przedmiocie odmowy nabycia przez użytkowników wieczystych, stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości, i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że H. i W.W.w dniu 23 września 2002 r. złożyli podanie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy Lipowej 11 o powierzchni 484 m 2, stanowiącej własność Gminy L., a będącej w ich użytkowaniu wieczystym do dnia 12 maja 2080 r. Pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia 30 września 2002 r. Burmistrz Miasta L., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych (Dz.U. nr 113, poz. 1209), orzekł o odmowie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia 19 listopada 2002 r. Na skutek skargi wniesionej przez H. i W. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 3053/02, uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na wadliwe dokonanie przez organy wykładni przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia 24 czerwca 2005 r. odmówił przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności z tej przyczyny, że wnioskodawcy w dniu 25 maja 1990 r. nie byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, a zatem nie został spełniony jeden z warunków umożliwiający nabycie nieodpłatne z mocy. W oparciu o wpis do księgi wieczystej nieruchomości organ ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość została zabudowana budynkiem mieszkalnym dopiero w 2002 r. Od decyzji tej odwołanie wnieśli H. i W. W., które zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze. Kolegium decyzją z dnia 17 stycznia 2005 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności, a związane z datą wybudowania budynku mieszkalnego, odwołujący bowiem wskazywali, że już w 1987 r. uiszczali podatek od nieruchomości zabudowanej. Rozpoznając sprawę po raz trzeci, Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia 18 listopada 2005 r., wydaną już na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nieruchomości (Dz.U. rn 175, poz. 1459), ponownie odmówił orzeczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ pierwszej instancji stwierdził, że z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nieruchomości, która w art. 9 uchyliła poprzednie ustawy, a w art. 8 postanawia, że do spraw wszczętych, na podstawie uchylonych ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. Zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych może nastąpić po spełnieniu warunków wymienionych w tym przepisie. W stosunku do wnioskodawców żadna z okoliczności wskazanych w art. 5 tej ustawy nie zachodzi. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawcy nie spełniają także warunków wynikających z uchylonej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., gdyż nieruchomość, której są użytkownikami wieczystymi, nie jest nieruchomością rolną i nie została zabudowana do dnia 26 maja 1990 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, po rozpoznaniu odwołania H. i W.W., decyzją z dnia 3 stycznia 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium w motywach swej decyzji wywiodło, że odwołujący są zainteresowani tylko nieodpłatnym przekształceniem użytkowania, tymczasem nie spełniają warunków określonych w art. 5 obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nieruchomości. W związku ze zmianą stanu prawnego nie mają również znaczenia podnoszone przez odwołujących się zarzuty co do rzeczywistego terminu zabudowy działki. 7

8 Na skutek skargi wniesionej przez H. i W. W.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Go 113/06, uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego, nie podzielając poglądu, że postępowanie administracyjne wskutek zmiany stanu prawnego stało się bezprzedmiotowe. Sąd stwierdził, że odróżnić należy bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż okoliczności sprawy i przepisy zarówno obowiązującej, jak i uchylonej ustawy przewidują możliwość nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Wreszcie Sąd wskazał, że wobec wniesienia odwołania rolą organu odwoławczego było skontrolowanie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, decyzją z dnia 22 sierpnia 2006 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L.z dnia 18 listopada 2005 r. o odmowie orzeczenia o przekształceniu użytkowania. Kolegium powołało się na przepis art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nieruchomości, który nakazuje do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów obowiązującej ustawy. Nieodpłatne przekształcenie użytkowania możliwe jest tylko na warunkach określonych w art. 5 tej ustawy, a wymienionych w tym przepisie kryteriów odwołujący się nie spełniają. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim H. i W. W. zarzucili, iż organy administracyjne bezzasadnie odmówiły orzeczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności według stanu prawnego w chwili złożenia przez nich wniosku. Spełniają wszystkie ustawowe warunki do nabycia, stąd decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku musi być postrzegana jako naruszająca prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w pisemnych motywach wyroku stwierdził na wstępie, że istnieje wiele kryteriów podziału decyzji administracyjnej; niektóre wynikają wprost z przepisów, inne zaś wypracowane zostały w doktrynie. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie ma podział na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji typowym przykładem decyzji deklaratoryjnej jest decyzja stwierdzająca nabycie prawa własności, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych. Sąd zwrócił uwagę, że osoba fizyczna będąca w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie powołanej ustawy użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiącej nieruchomość rolną nabywa własność tej nieruchomości z mocy prawa (art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego Dz.U. nr 64, poz. 592). Określenie, że nabycie własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna powoduje, że decyzja o przekształceniu ma cechy deklaratoryjno-konstytutywne. Skoro tak, to w stosunku do skarżących decydujące znaczenie będzie miało spełnienie przesłanek nabycia własności nieruchomości w okresie od dnia 26 maja 1990 r. do dnia 13 października 2005 r. Zmiana przepisów prawa, dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o, nie będzie się odnosiła do skarżących, skoro decyzja o przekształceniu prawa musi jedynie potwierdzać stan prawny istniejący w dacie nabycia własności nieruchomości z mocy prawa. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 35 k.p.a. dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy, co nie może powodować ujemnych skutków dla skarżących. Można, co prawda, mówić o odpowiedzialności odszkodowawczej organu, jednak naruszenie przez administrację publiczną powinności terminowego załatwienia sprawy nie można przenosić na stronę, która dopełniła swych obowiązków, negatywnych skutków opieszałości. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze. Zaskarżając wyrok w całości, wnoszący skargę kasacyjną z powołaniem się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 8 w związku z art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o (Dz.U. nr 175, poz. 1459), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że Sąd uchylił zgodną z prawem decyzję. W oparciu o ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi H. i W. W., ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o nieruchomości w art. 8 wyraźnie określa, jakie przepisy mają być stosowane do spraw wszczętych pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną. Mianowicie ustawodawca wskazał, że stosować należy przepisy obowiązującej ustawy. Wyrażony przez Sąd pierwszej instancji odmienny pogląd wykracza poza granice obowiązującego prawa, gdyż od wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały przed wejściem w życie nowego prawa i trwają nadal w czasie dokonania zmiany prawa. Następnie wnoszący skargę kasacyjną zgodził się ze stanowiskiem

9 Sądu, iż zwłoka organu w załatwianiu sprawy nie może powodować ujemnych dla strony skutków. Jednakże wyraził pogląd, że stwierdzenie zwłoki nie daje podstawy do uchylenia z tego powodu, zgodnej z prawem, decyzji, ale stanowić może podstawę odpowiedzialności za szkodę dochodzoną w postępowaniu cywilnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. i W.W. wnieśli o jej oddalenie, uznając sformułowane w skardze zarzuty za bezzasadne. Na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednak pogląd wnoszącego skargę kasacyjną w zakresie błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nieruchomości, wnieśli o rozważenie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do konstytucyjności tego przepisu z uwagi na naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w zakreślonych w skardze granicach. Wnoszący skargę kasacyjną w jej osnowie powołał przepisy art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., co mogłoby oznaczać, że skarga oparta została na obydwu podstawach kasacyjne wymienionych w tym przepisie. Jednakże przytoczenie podstawy kasacyjnej, a następnie jej uzasadnienie jednoznacznie wskazuje na to, iż skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przystępując do oceny zasadności przedstawionych zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm materialnoprawnych, w pierwszej kolejności wskazać należy na ewolucję przepisów przewidujących możliwość nabycia przez użytkowników wieczystych. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 123, poz. 781 ze zm.) określała zasady przekształcenia tego prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym przepisy ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy (nowelizacja z 1998 r. rozszerzyła ten krąg o następców prawnych) i złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000 r. W zamian za przekształcenie prawa ustawa w art. 4 i 5 przewidywała jednorazową opłatę pobieraną przez dotychczasowego właściciela (jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa), z kolei w art. 6 wymieniona została grupa użytkowników wieczystych i ich następców prawnych uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Przekształcenie tego prawa następowało w drodze decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę wpisu w księdze wieczystej (art. 2 ust. 3 ustawy). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/88 - OTK ZU 2000 r. nr 3, poz. 87 stwierdzono niekonstytucyjność szeregu przepisów tej ustawy. Na skutek tego orzeczenia część przepisów ustawy utraciła moc (art. 1 ust. 2a, art. 4, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5), z kolei ustawodawca w noweli z 2001 r. do tekstu ustawy wprowadził art. 4a określający zasady ustalania opłat za przekształcenie w prawo własności. W okresie obowiązywania wskazanej ustawy uchwalona została ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych (Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.), która w art. 1 ust. 1 rozszerzyła krąg osób uprawnionych do przekształcenia. Stosownie do treści tego przepisu, w wersji pierwotnej, osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach państwa polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe i 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługiwało roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Podobnie jak w ustawie z dnia 4 września 1997 r. ostateczna decyzja orzekająca o przekształceniu w prawo własności stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 1 ust. 4 ustawy). Zmianę przepisów tej ustawy wprowadziła ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.n r 64, poz. 592), która w art. 15 nadała nowe brzmienie art. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych. Według art. 1 ust. 1 tej ustawy po nowelizacji osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna. Uprawnienie do nabycia prawa własności nieruchomości nabyły także osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób (art. 1 ust. 2 ustawy). W dniu 29 lipca 2005 r. uchwalona została nowa ustawa o przekształceniu w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), która weszła w życie, zgodnie z treścią art. 10, po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 13 października 2005 r. Jednocześnie w myśl art. 9 ustawy utraciły moc obydwie dotychczasowe ustawy: z dnia 4 września 1997 r. o wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu

10 przez użytkowników wieczystych. Nowa ustawa w dalszym ciągu stwarza dla osób fizycznych będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych uprawnienie do zgłoszenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (ust. 1 ust. 1). Żądanie takie zgłosić mogą również osoby fizyczne będące następcami wymienionych osób (art. 1 ust. 3). Ustawa jako zasadę przyjęła odpłatne nabycie prawa własności z możliwością zastosowania bonifikaty (art. 4). Natomiast nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności następuje tylko na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a albo ich następców prawnych (art. 5), tj. osób fizycznych będących w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. i 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W międzyczasowym przepisie art. 8 ustawy, którego naruszenie zarzucił wnoszący skargę kasacyjną, ustawodawca stwierdził, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Zgodzić się przyjdzie z poglądem autora skargi kasacyjnej, że ustawodawca, konstruując przepisy międzyczasowe, posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, a jego retrospektywne działanie nie doznaje jakichkolwiek wyjątków. Oznacza to, że od chwili wejścia w życie nowego prawa stosować go należy do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju: zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe, str. 84). Posłużenie się przez ustawodawcę zasadą bezpośredniego działania nowego prawa z jednej strony może się okazać zabiegiem legislacyjnym zawierającym rozwiązanie korzystniejsze dla zainteresowanych, z drugiej zaś spowodować pogorszenie ich sytuacji prawnej. Konstruując więc przepisy międzyczasowe, ustawodawca powinien mieć na uwadze następstwa retrospektywnego działania prawa uwzględniając, że nowe prawo nie może naruszać wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady państwa prawa. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00 (OTK ZU 2000 r. nr 7, poz. 256), stanowienie przepisów przejściowych musi obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą się pojawiać na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań, i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów dotkniętych tymi przepisami. Z kolei w innym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał na powinność ustawodawcy starannego uwzględnienia za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (wyrok z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98 OTK ZU 1999 r. nr 3, poz. 40). Dokonując oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., rozważyć należy sytuację prawną, w jakiej znaleźli się skarżący w chwili dokonania zmiany prawa. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania nieruchomości złożyli do organu administracji w 2002 r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych. Zgodnie z tym, co już rozważono, warunkiem nabycia prawa własności nieruchomości przez dotychczasowych użytkowników wieczystych było spełnienie kryteriów wynikających z art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy (24 października 2001 r.). Po stronie skarżących po spełnieniu ustawowych kryteriów powstało więc uprawnienie (ekspektatywa) nabycia prawa własności nieruchomości w tym trybie. Zwrócić należy uwagę, że biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym, nabycie prawa własności nie następowało ex lege, gdyż warunkiem koniecznym do powstania prawa było złożenie wniosku, a następnie wydanie prawotwórczej decyzji administracyjnej o nabyciu prawa (zbliżoną regulację zawierały przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r., również ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. nawiązuje do tej regulacji). Jednakże istotną zmianę w sytuacji skarżących spowodowała nowelizacja tej ustawy z 2003 r. dokonana ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Z chwilą wejścia w życie tej ustawy, uwzględniając nowe brzmienie art. 1 ust. 1, użytkownicy wieczyści spełniający kryteria wymienione w tym przepisie nabywają własność nieruchomości z mocy prawa, a nabycie prawa następuje z dniem, w którym decyzja, o której mowa w art. 1 ust. 3, stała się ostateczna. Oznacza to, że decyzja administracyjna o nabyciu prawa własności w tym trybie utraciła wyłącznie prawotwórczy charakter, gdyż przez to, że stwierdza nabycie własności nieruchomości z mocy prawa, nosi również cechy decyzji deklaratoryjnej. Stwierdzić więc przyjdzie, że z chwilą wejścia w życie noweli do ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. ekspektatywa skarżących nabycia została w sposób maksymalny ukształtowana. Wydanie decyzji administracyjnej o nabyciu prawa własności nieruchomości stanowiło już konsekwencję złożenia wniosku w tym zakresie. Skarżący mieli więc prawo oczekiwać wydania decyzji w

11 ustawowym, a zarazem rozsądnym terminie przewidzianym do załatwienia tego rodzaju spraw przez właściwy organ administracji. Niezałatwienie sprawy i niewydanie ostatecznej decyzji do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu w prawo własności nieruchomości spowodowało drastyczne pogorszenie ich sytuacji, jako że utracili stosownie do uregulowań zawartych w nowej ustawie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania nieruchomości. Dotychczasowa ustawa gwarantowała zaś nabycie tego prawa ex lege w razie spełnienia ustawowych kryteriów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd o konieczności objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (por. wyroki z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99 OTK ZU 1999 r. nr 5, poz. 100 i z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98 OTK ZU 1998 r. nr 7, poz. 114). Potrzeba objęcia ochroną takich ekspektatyw na równi z ochroną praw nabytych dotyczy w szczególności prawa własności, a to zważywszy na ochronę tego prawa zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis art. 8 w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nieruchomości w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych i niezakończonych decyzją ostateczną, narusza w tym zakresie konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych (maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa własności nieruchomości). Rozważenia jednak wymaga, czy sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, uprawnione są do orzekania o niekonstytucyjności przepisu prawa rangi ustawowej. W punkcie wyjścia wskazać przyjdzie, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). Nie może być kwestionowane, że adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do którego prerogatyw należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008, s. 23 i nast. oraz podana tam literatura i orzecznictwo). Oczywiście w sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy, regułą powinno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Zgoła odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy dla sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisu (przepisów) Konstytucji można wywieść normę samowykonalną, lub gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. V SA 613/00 (OSP 2001 r. nr 5, poz. 82), ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i odwołując się do wcześniejszych uwag, Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że zasada ochrony praw nabytych, w tym ekspektatyw w sposób maksymalnie ukształtowanych, niejednoznacznie oceniana w doktrynie, od lat stanowi wzorzec w procesie kontroli konstytucyjności przepisów dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. W odniesieniu do ochrony ekspektatywy nabycia prawa własności doniosłe znaczenie mają dwa orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W pierwszym z nich (wyrok z dnia 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00 OTK ZU 2000 r. nr 7, poz. 114) Trybunał orzekł, że przepis art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz.U. nr 6, poz. 37) w zakresie, w jakim dotyczy spółdzielni produkcji rolnej, wobec której z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw nie wydano decyzji, o której mowa w art. 274 2 ustawy - Prawo spółdzielcze, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przepis art. 274 ustawy - Prawo spółdzielcze do czasu wejścia

12 w życie ustawy skreślającej ten przepis z tekstu ustawy (7 lutego 1990 r.) stwarzał po stronie spółdzielni produkcji rolnej uprawnienie do nabycia w drodze uwłaszczenia nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a jedynym wymaganiem stawianym spółdzielni do nieodpłatnego nabycia własności było złożenia wniosku. Decyzja administracyjna stanowiła tylko konieczne następstwo złożenia wniosku. Tym samym w momencie złożenia takiego wniosku można już było mówić o pojawieniu się po stronie spółdzielni ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, gdyż prawo nie wymagało już od niej innego samodzielnego działania. Zatem skreślenie przepisu art. 274 ustawy - Prawo spółdzielcze bez odniesienia się przez ustawodawcę do sytuacji spółdzielni produkcji rolnej, która złożyła stosowny wniosek, a sprawa na drodze administracyjnej nie została zakończona, stanowi działanie godzące w zasadę państwa prawa i zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Z kolei w innym orzeczeniu (wyrok z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. SK 30/04 OTK ZU 2006 r. nr 4, poz. 42) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z zasadą ochrony praw słusznie nabytych, wyrażoną w art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, przepisu art. 1 pkt 81 lit. a w związku z art. 9 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. r n6, poz. 70) w zakresie, w jakim odnosi się do wszczętych i niezakończonych przed jego wejściem w życie spraw dotyczących nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy niezabudowanych przez ich posiadaczy. Trybunał uznał, że przepis art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu dotychczasowym był źródłem ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, gdyż stwarzał uprawnienie dla posiadaczy nieruchomości niezabudowanych do nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na warunkach określonych w tym przepisie. Zakwestionowany zaś przepis ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r., nadający nowe brzmienie art. 207 ust. 1, nie przewidywał już możliwości nabycia niezabudowanych nieruchomości przez ich posiadaczy. Nowelizacja art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 9), wobec braku przepisów przejściowych wyrażała zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i nie odnosiła się do spraw będących w toku. Nowelizacja wywołała więc daleko idące konsekwencje w zakresie podmiotowych praw niektórych posiadaczy nieruchomości, stąd zakwestionowane przepisy w zakresie, w jakim odnoszą się do spraw wszczętych i niezakończonych dotyczących nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanych przez ich posiadaczy, zostały uznane za niekonstytucyjne. Mając na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych z treści przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, można wywieść normę, której sens pozostaje w wyraźnej kolizji z brzmieniem art. 8 w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych (Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.) i do czasu wejścia w życie nowej ustawy niezakończonych decyzją ostateczną. Sądy administracyjne, zgodnie z tym co rozważono, są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją. Skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności wymienionych przepisów ustawy z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez sąd w niniejszej sprawie przepisów ustawy, bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. Całokształt poczynionych rozważań prowadzi do konkluzji, iż zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej norm materialnoprawnych okazały się nieusprawiedliwione. W konsekwencji zaskarżony wyrok, pomimo niepełnej argumentacji dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej, wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, organ administracji uwzględni ocenę prawną i wynikające z niej wskazania sądu co do dalszego postępowania, które powinno być prowadzone w dalszym ciągu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych w związku z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rozumianym w sposób wynikający z oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.