215/6B/2005 POSTANOWIENIE z dnia 8 sierpnia 2005 r. Sygn. akt Tw 30/05 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jerzy Stępień, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy o stwierdzenie zgodności: art. 15-18, art. 27, art. 32, art. 40, art. 41, art. 79-83, art. 96, art. 97, art. 113-119, art. 132, art. 136, art. 137, art. 139, art. 142, art. 143, art. 146, art. 148, art. 150, art. 159, art. 242 i art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135) z: 1) wyrażonymi w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami: sprawiedliwości, równości obywateli w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego, rzetelności działania instytucji publicznych, dialogu społecznego; 2) art. 20, art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu. UZASADNIENIE: Wnioskiem z 23 maja 2005 r. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) w zakresie, w jakim konstruuje mechanizmy kształtujące wysokość wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, finansowanej z ubezpieczenia zdrowotnego, jest niezgodna z: wyrażonymi w preambule Konstytucji zasadami: sprawiedliwości, równości obywateli w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego, rzetelności działania instytucji publicznych, dialogu społecznego, a także z art. 20, art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał następujące przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w jego ocenie, odpowiedzialne łącznie za konstrukcję niekonstytucyjnych mechanizmów: art. 15-18, art. 27, art. 32, art. 40 i art. 41 jako te, które określają w sumie zakres świadczeń zdrowotnych, przysługujących obywatelom w ramach ubezpieczenia zdrowotnego; art. 79-83, art. 242 i art. 243 określające wysokość składek na ubezpieczenie zdrowotne, a zatem i ilość środków przeznaczonych na świadczenia zdrowotne; art. 96, art. 97, art. 113-119 konstytuujące Narodowy Fundusz Zdrowia i określające jego zadania w ramach ubezpieczenia zdrowotnego; art. 132, art. 136, art. 137, art. 139, art. 142, art. 143, art. 146, art. 148, art. 150 i art. 159 określające sposób zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego i sposób finansowania świadczeniodawców przez NFZ.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności aktu normatywnego z ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową lub Konstytucją mogą wystąpić tylko podmioty wskazane w art. 191 ustawy zasadniczej. Przepis ten wyodrębnia dwie grupy podmiotów, którym takie prawo przysługuje. Art. 191 ust. 1 pkt 1 wymienia podmioty legitymowane generalnie, to jest takie, które mogą inicjować postępowania w sprawie konstytucyjności wszystkich norm, jakie na gruncie polskiego systemu prawnego podlegają kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Drugą grupę stanowią podmioty legitymowane szczegółowo, to jest takie, które mogą wystąpić z wnioskiem, o ile akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działalności, a więc jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów normatywnych bezpośrednio związanych z aktywnością podmiotu legitymowanego. Na takie ukształtowanie legitymacji indywidualnej wskazuje wyraźnie treść art. 191 ust. 2 Konstytucji. Problem zakresu przedmiotowego legitymacji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 był wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu, wydanym w sprawie K 20/98, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powiązanie sprawy wnoszonej do Trybunału z określonym ustawowo zakresem działania wnioskodawcy należy interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek złożony do Trybunału musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania organizacja została powołana (OTK ZU nr 1/1999, poz. 5). Podobne stanowisko Trybunał zajął w orzeczeniu wydanym w sprawie U. 1/98 (OTK ZU nr 5/1998, poz. 66), gdzie uznał, że powoływanie się na realizację celów ogólnospołecznych i aktywność społecznogospodarczą związku zawodowego nie daje podstaw do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zgodności kwestionowanych przepisów prawa z Konstytucją. Stanowisko to zostało przez Trybunał Konstytucyjny potwierdzone również w orzeczeniach z: 11 października 2000 r. w sprawie K 8/00 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 196) i 28 czerwca 2000 r. w sprawie U 1/00 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 148). Pogląd ten znalazł pełną aprobatę w doktrynie prawa konstytucyjnego (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 109). 2. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy (dalej: OZZL), uzasadniając legitymację w odniesieniu do kwestionowanych we wniosku przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, twierdzi, że dotyczą one spraw objętych jego zakresem działania. Wnioskodawca wskazał 5, 6 oraz 7 ust. 1 i 2 swojego statutu w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.; dalej: ustawa o związkach zawodowych). Trybunał Konstytucyjny przypomina zatem, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych zrzeszonych w związku zawodowym ludzi pracy. W myśl 5 statutu OZZL, związek zrzesza lekarzy i lekarzy stomatologów (zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz spółdzielczej umowy o pracę, a także czerpiących środki utrzymania z pracy wykonywanej na innej podstawie niż stosunek pracy), nadto członkami związku mogą być również lekarze i lekarze stomatolodzy: bezrobotni, emeryci i renciści. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że wnioskodawca reprezentuje i broni praw oraz interesów swoich członków, tzn. lekarzy i lekarzy stomatologów. 2
W rozpatrywanej sprawie podstawę uzasadnienia niekonstytucyjności przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi twierdzenie wnioskodawcy, zgodnie z którym zaskarżona ustawa konstruuje mechanizmy kształtujące warunki wynagradzania i wysokość wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, finansowanej z ubezpieczenia zdrowotnego. Na podstawie art. 191 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych oraz 5 statutu OZZL jest zatem oczywiste, że do zakresu działania wnioskodawcy nie należy reprezentowanie i obrona praw oraz interesów innych, poza lekarzami i lekarzami stomatologami, pracowników służby zdrowia, w szczególności pielęgniarek, położnych, diagnostów laboratoryjnych, techników medycznych i innego personelu medycznego. Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy jest podmiotem, któremu nie przysługuje legitymacja do kwestionowania przepisów objętych wnioskiem w zakresie, w jakim ich adresatami są pracownicy służby zdrowia, niebędący równocześnie członkami związku. 3. Trybunał Konstytucyjny zbadał następnie zdolność wnioskową OZZL w odniesieniu do postanowień ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wskazanych jako przedmiot kontroli. Jak przekonuje wnioskodawca, o jego legitymacji w rozpatrywanej sprawie decyduje okoliczność zakwestionowania przepisów, które kreują niekonstytucyjny mechanizm kształtowania wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, bo obrona praw i interesów ekonomicznych należy do zakresu działania związku. Argument powyższy, prima facie, nie budzi wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny musiał przeto, zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej, rozstrzygnąć, czy Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy jest podmiotem uprawionym do zaskarżenia przepisów ustawy, które stanowią podstawę zarzutu niekonstytucyjności mechanizmu ustalania wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, będących członkami związku. Dla uznania, że sama sprawa wynagrodzeń mieści się w zakresie działania Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy, nie wystarczy bowiem powołanie odpowiedniego postanowienia ustawy o zawiązkach zawodowych lub statutu OZZL. Konieczne jest natomiast zbadanie, czy zakwestionowane przepisy ustawy należą do zakresu działania Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy, co w konsekwencji pozwoli stwierdzić, czy wnioskodawca posiada legitymację do zainicjowania kontroli norm w niniejszej sprawie. Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy dowodzi, że niezgodny z Konstytucją (wyrażonymi w jej preambule zasadami: sprawiedliwości, równości obywateli w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego, rzetelności działania instytucji publicznych, dialogu społecznego oraz jej art. 20, art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 32) mechanizm kształtowania wynagrodzeń pracowników służby zdrowia (w tym członków związku) jest następstwem rozwiązań ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, regulujących: A) zakres świadczeń w ramach ubezpieczenia społecznego (art. 15-18, art. 27, art. 32, art. 40 i art. 41); B) wysokość składek na ubezpieczenie zdrowotne, a zatem i ilość środków przeznaczonych na świadczenia zdrowotne (art. 79-83, art. 242 i art. 243); C) Narodowy Fundusz Zdrowia, w tym jego zadania w ramach ubezpieczenia zdrowotnego (art. 96, art. 97, art. 113-119); D) sposób zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego i sposób finansowania świadczeniodawców przez NFZ (art. 132, art. 136, art. 137, art. 139, art. 142, art. 143, art. 146, art. 148, art. 150 i art. 159). 3
Trybunał Konstytucyjny zbadał zatem stronę podmiotową zaskarżonych przepisów i ustalił, że adresatem regulacji dotyczących: A) zakresu świadczeń są świadczeniobiorcy, wskazani w art. 2 ustawy; B) wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne jest każda osoba objęta powszechnym obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym; C) Narodowego Funduszu Zdrowia są jego organy wewnętrzne; D) sposobu zawierania umów jest dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu i świadczeniodawca (art. 132 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 159 ustawy). W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskowanie o zbadanie zgodności powołanych wyżej przepisów, nie znajduje oparcia zarówno w ustawowo, jak i statutowo wyznaczonym zakresie przedmiotowym działania Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy. Z całą pewnością za podstawę taką nie można uznać art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, jak również postanowień statutu OZZL ( 6 i 7 ust. 1 w zw. z 5). Kwestionowane przepisy wskazują na charakter generalny legitymacji wnioskodawcy, gdyż z natury rzeczy dotyczą one interesu prawnego: wszystkich świadczeniobiorców (A), wszystkich ubezpieczonych (B), wszystkich ubezpieczonych, wobec których Narodowy Fundusz Zdrowia zarządza publicznymi środkami finansowymi, przeznaczonymi na świadczenia opieki zdrowotnej (C), stron zawierających umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności świadczeniodawcę, którym, co oczywiste, nie jest żaden związek zawodowy, zrzeszający pracowników służby zdrowia (D). W tym znaczeniu żądanie kontroli kwestionowanych przepisów zmierza do ochrony interesu ogólnospołecznego (ogólnopaństwowego), o którą co należy wyraźnie podkreślić mogą wnioskować wyłącznie podmioty legitymowane generalnie (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny uznaje zatem, że w świetle art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 Konstytucji legitymacja szczegółowa Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy oznacza brak zdolności objęcia wnioskiem zaskarżonych przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i zbadania ich zgodności z powołanymi wzorcami kontroli (por. postanowienie TK z 12 listopada 2003 r., Tw 14/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 205 w odniesieniu do przepisów z grupy C). 4. Z uzasadnienia zarzutów wynika, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi generalnie sposób kształtowania wysokości wynagrodzeń pracowników służby zdrowia, finansowanej z ubezpieczenia zdrowotnego. W szczególności niekonstytucyjność tego mechanizmu jest, zdaniem Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy, konsekwencją niedostatecznej wysokości środków przeznaczonych na finansowanie opieki zdrowotnej (wysokość składki w odniesieniu do katalogu świadczeń) oraz zła praktyka funkcjonowania Narodowego Funduszu Zdrowia (sposób zawierania umów ze świadczeniodawcami i niewystarczające środki finansowe przeznaczane na realizację umów). Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że jego kompetencje określa art. 188 ustawy zasadniczej. Należy do nich, między innymi, funkcja orzekania o hierarchicznej zgodności norm, w której jednak nie mieści się wiążąca ocena celowości przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań, zwłaszcza w aspekcie ich praktycznego funkcjonowania, a także badanie i orzekanie o stanach faktycznych. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku z 19 listopada 2001 r. (K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251), Trybunał Konstytucyjny nie orzeka w społecznej i gospodarczej próżni i zna ekonomiczne realia służby zdrowia oraz sytuację materialną i zawodową jej pracowników, nie dysponuje jednak instrumentarium prawnym pozwalającymi na obliczenie wielkości zaniżonych wynagrodzeń lub rynkowej wartości pracy. Tylko 4
dokonanie tego rodzaju wyliczeń w odniesieniu do wszystkich grup zawodowych, pozwoliłoby ocenić, czy wysokość wynagrodzeń pracowników służby jest zgodna z powołanymi wzorcami kontroli, zwłaszcza zaś z konstytucyjnymi zasadami: sprawiedliwości społecznej (art. 2), solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych jako jednej z podstaw ustroju gospodarczego (art. 20), godności człowieka (art. 30), równości wszystkich wobec prawa i zakazem dyskryminacji (art. 32) czy proporcjonalności (art. 31 ust. 3). Jako że orzekanie w tym zakresie nie mieści się w konstytucyjnych kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego, wydanie orzeczenia uznać trzeba za niedopuszczalne, co z kolei, na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, skutkuje koniecznością odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi, niezależnie od stwierdzonego wyżej, zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji, braku legitymacji Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy. W tym stanie rzeczy, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 5