Biuro Analiz Sejmowych OPINIA ZLECONA

Biuro Analiz Sejmowych OPINIA ZLECONA Warszawa, dnia 13 listopada 2008 r. Opinia prawna na temat zgodności z Konstytucją RP projektu ustawy o licencjach prawniczych i świadczeniu usług prawniczych (druk sejmowy nr 680) 1. Przedmiot opinii. Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka zwróciła się o ocenę zgodności z konstytucją projektu ustawy o licencjach prawniczych i świadczeniu usług prawniczych (druk sejmowy nr 680, dalej: projekt ustawy o licencjach prawniczych). Tak ogólnie zakreślony przedmiot opinii pozwala jedynie na analizę wskazanego zagadnienia z punktu widzenia aspektów ustrojowych i nie dotyczy trafności przyjętych przez ustawodawcę metod i środków. 2. Przedmiot projektu ustawy o licencjach prawniczych. Projekt ustawy o licencjach prawniczych przewiduje nowy model dostępu do świadczenia usług prawniczych przez osoby niewykonujące zawodu adwokata czy radcy prawnego, oparty na trójstopniowym systemie licencji prawniczych. Projekt ten określa warunki uprawniające do świadczenia usług prawniczych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia tych usług, czyli posiadających licencję prawniczą, definiuje ich prawa i obowiązki oraz zasady nadzoru nad tymi osobami. Jak podkreśla wnioskodawca, celem projektu jest zwiększenia konkurencyjności na rynku usług prawniczych, na którym będą funkcjonowali przedstawiciele zawodów zaufania publicznego adwokaci i radcy prawni oraz przedsiębiorcy działający na

podstawie ustawy o licencjach prawniczych i świadczeniu usług prawniczych. (zob. uzasadnienie projektu druk sejmowy nr 680, s. 9). 3. Świadczenie usług prawniczych w świetle konstytucji i ustaw. A. Konstytucja z 1997 r. nie reguluje expressis verbis ani kwestii dostępu do pomocy prawnej, ani problemu dostępu do zawodów prawniczych, czy świadczenia usług prawnych. JednakŜe w demokratycznym państwie prawnym, którego fundamentem jest m.in. dbałość o umacnianie praw i wolności jednostek, muszą istnieć instytucje oraz procedury gwarantujące ich faktyczną realizację. To zaś wymaga stworzenia wszystkim podmiotom podlegającym jurysdykcji Rzeczypospolitej Polskiej warunków do ubiegania się o profesjonalną pomoc prawną i bezpiecznego z niej korzystania. Gwarancje szerokiego dostępu do usług prawniczych znajdują podstawy w wielu przepisach konstytucji. Poza wzmiankowaną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji) na uwagę zasługują następujące przepisy ustawy zasadniczej: art. 42 ust. 2 stanowiący, Ŝe kaŝdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania, a w szczególności moŝe wybrać obrońcę lub korzystać z obrońcy z urzędu; art. 45 ust. 1 gwarantujący kaŝdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezaleŝny, bezstronny i niezawisły sąd; art. 77 ust. 2 zakazujący zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, art. 78 ustanawiający prawo zaskarŝania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji; art. 176 ust. 1, z którego wynika, Ŝe postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Jeśli chodzi o dostęp do zawodów prawniczych, naleŝy zauwaŝyć, Ŝe z jednej strony konstytucja gwarantuje wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1), a z wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22) czyni jedną z podstawowych zasad ustroju państwa, z drugiej zaś strony dopuszcza moŝliwość tworzenia w drodze ustawy samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad naleŝytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1). Termin zawód zaufania publicznego nie ma legalnej definicji. W literaturze przedmiotu najczęściej wskazywane cechy zawodów zaufania publicznego to: a) szczególna doniosłość prawidłowego i zgodnego z interesem publicznym 2

wykonywania istotnego z racji znaczenia, jaką dana dziedzina społecznej aktywności zawodowej odgrywa w społeczeństwie, oraz z racji konieczności zapewnienia ochrony gwarantowanych konstytucją praw podmiotowych jednostki; b) powierzanie w warunkach wysokiego zaufania uprawiającym taki zawód informacji osobistych i dotyczących Ŝycia prywatnego osób korzystających z ich usług; c) uznawanie tych informacji za tajemnicę zawodową, która nie moŝe być ujawniona; d) objęcie osób dysponujących taką tajemnicą w wypadku moŝliwości naruszenia istotnych dóbr jednostki w razie jej ujawnienia immunitetem zwalniającym je od odpowiedzialności karnej za nieujawnienie informacji; e) korzystanie ze świadczeń tych zawodów często w razie nastąpienia realnego albo choćby potencjalnego niebezpieczeństwa dla dóbr jednostki o szczególnym charakterze (np. Ŝycie, zdrowie, wolność, godność, dobre imię); f) niepodleganie regułom hierarchii urzędniczej; g) występowanie sformalizowanej deontologii zawodowej oraz rękojmia naleŝytego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania zawodu, gwarantowana z jednej strony przez wysokie bariery dostępu do wykonywania kaŝdego z zawodów zaufania publicznego, obejmujące nie tylko wymóg ukończenia odpowiedniego szkolenia, lecz równieŝ reprezentowanie odpowiedniego poziomu etycznego, z drugiej sprawowaną w interesie publicznym pieczą organów samorządu zawodowego 1. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika takŝe, Ŝe zawody zaufania publicznego wykonywane są w sposób załoŝony i społecznie aprobowany, o ile ich wykonywaniu towarzyszy realne zaufanie publiczne, na które składa się szereg czynników. Wśród nich na plan pierwszy wysuwają się: przekonanie o zachowaniu przez wykonującego ten zawód dobrej woli, właściwych motywacji, naleŝytej staranności zawodowej oraz wiara w przestrzeganie wartości istotnych dla profilu danego zawodu 2. Zawody zaufania publicznego muszą być poddane stosownej reglamentacji oraz gwarancjom, gdyŝ wymaga tego interes publiczny. Status zawodu zaufania publicznego i objęcie jego wykonywania zasięgiem obligatoryjnej korporacji 1 Zob. P. Sarnecki, komentarz do art. 17 konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, (red.) L. Garlicki, Warszawa 1999-2007, tom IV; tenŝe Opinia w sprawie wykładni art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Przegląd Sejmowy 2/2001, s. 75-76; M. Tabernacka, Pojęcie zawodu zaufania publicznego, Acta Uniwersitatis Wratislaviensis nr 2663, s. 302. 2 Zob. wyrok z 18 lutego 2004, P21/02, OTK ZU 2/A/2004, poz. 9; wyrok z 2 lipca 2007, K41/05, OTK ZU 7/A/2007, poz. 72. 3

zawodowej moŝe jednak uzasadniać wprowadzenie pewnych ograniczeń w zakresie wolności wykonywania zawodu oraz podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w powiązaniu z wolnością wykonywania zawodu 3. Od zawodów kwalifikowanych jako zawody zaufania publicznego społeczeństwo oczekuje spełnienia wymogu posiadania bardzo wysokich umiejętności fachowych, zwykle ukończenia wyŝszych studiów i odbycia dalszych szkoleń. Weryfikacja przygotowania do tego zawodu i nabór do niego nie moŝe być zatem pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Określenie tych wymogów naleŝy do ustawodawcy, który ponosi społeczną i polityczną odpowiedzialność za dokonany wybór. NaleŜy podkreślić, Ŝe konstytucja nie gwarantuje ani nie wyznacza granic działania poszczególnych prawniczych grup zawodowych, pozostawiając tę sferę regulacji ustawowej. B. W obecnym stanie prawnym istnieją trzy grupy zawodowe świadczące pomoc prawną: adwokaci świadczący pomoc prawną na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), radcy prawni świadczący pomoc prawną na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) oraz podmioty świadczące pomoc prawną na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807). Pierwsze dwie grupy zawodowe adwokaci i radcy prawni noszą przymiot zawodów zaufania publicznego i działają w oparciu o obowiązkowe zrzeszenie w samorządach zawodowych, o których mowa w art. 17 ust. 1 konstytucji. 4. Świadczenie usług prawniczych na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat zasad i zakresu świadczenia pomocy prawnej przez adwokatów i radców prawnych i przy tej okazji na temat dopuszczalności otwarcia rynku usług prawniczych dla podmiotów spoza tych grup zawodowych. 3 Zob. np. wyrok TK z 19 października 1999 r., SK 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 119; wyrok TK z 21 maja 2002 r., K 30/01, OTK ZU Nr 3/A/2002, poz. 32 4

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego utrzymanie przez ustawodawcę reglamentowanych zawodów prawniczych stanowi wyraz przekonania, Ŝe istnieją waŝne społeczne racje ich wyodrębnienia dla wykonywania kwalifikowanych czynności w sferze stosowania prawa. Trybunał uznaje jednak, Ŝe podjęcie czynności zawodowej polegającej na świadczeniu pomocy prawnej odnieść moŝna do działania innej kategorii podmiotów niŝ adwokaci czy radcy prawni. Zdaniem Trybunału otwarcie zawodów prawniczych i zwiększenie dostępności (finansowej, terytorialnej, takŝe dla mniej zamoŝnych) usług prawniczych jest wręcz poŝądane 4. Trybunał Konstytucyjny zauwaŝa jednocześnie, Ŝe musi ono następować w drodze całościowych rozwiązań, wewnętrznie spójnych, które w sposób przejrzysty ukształtują model prawniczego kształcenia zawodowego. Ustawodawca musi udzielić jasnej odpowiedzi sprecyzować w odrębnej ustawie - zakres świadczonych usług prawnych (pomocy prawnej), przy bardzo wyraźnym i precyzyjnym oddzieleniu od pomocy świadczonej przez adwokatów, czy radców prawnych. Ustawodawca musi zatem określić: kryteria według których ma nastąpić podział sfer w zakresie świadczenia pomocy prawnej między prawników o kwalifikacjach potwierdzonych wpisem na listę zawodu zaufania publicznego a osoby legitymujące się innym rodzajem kwalifikacji prawnych. Ustawa powinna określać sposób rozpoczęcia i zakończenia tego typu działalności, zdefiniować formy organizacyjne wskazanego świadczenia pomocy prawnej, uregulować formy nadzoru zawodowego oraz zakres i tryb egzekwowania odpowiedzialności za świadczone usługi (przy ewentualnej powinności majątkowego ubezpieczenia odpowiedzialności zawodowej). Model przygotowania do wykonywania zawodów prawniczych moŝe być zatem róŝny. W nierównym stopniu moŝe uwzględniać wartości takie, jak: społeczna dostępność pomocy prawnej, odpowiedzialność za poziom świadczonej pomocy prawnej czy dostępność poszczególnych zawodów dla aspirujących do ich wykonywania. Zadaniem ustawodawcy jest określenie optymalnego w danej sytuacji modelu przygotowania i wykonywania zawodu prawnika. Przyjęte rozwiązania musi cechować koherencja i brak sprzeczności, równe traktowanie osób wykonujących poszczególne zawody prawnicze lub aspirujących do nich, unikanie rozwiązań 4 Zob. wyrok z 21 maja 2002, K 30/01, OTK ZU 3/A/2002, poz. 32; wyrok z 19 kwietnia 2006, K 6/06, OTK ZU 4/A/2006, poz. 45. 5

słuŝących omijaniu prawa oraz przerzucaniu ryzyka niewłaściwego świadczenia usług na odbiorców tych świadczeń 5. 5. Ocena projektu ustawy o licencjach prawniczych w świetle przepisów konstytucji oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Jak wspomniano, wybór modelu dotyczącego przygotowania do świadczenia pomocy prawnej oraz świadczenia usług prawniczych naleŝy do ustawodawcy. Projekt ustawy o licencjach prawniczych przewiduje nie tylko uprawnienia do świadczenia tego rodzaju usług, lecz ponadto tworzy drogę dodatkowego kształcenia zawodowego w celu podnoszenia kwalifikacji, odmienną od kształcenia w ramach korporacji adwokatów czy radców prawnych. W efekcie projektowanych zmian ma powstać na rynku korpus prawników legitymujących się jednym z trzech stopni licencji prawniczych, świadczących usługi prawnicze w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, w zakresie przysługujących im uprawnień. Zamiarem wnioskodawcy, podkreślanym w uzasadnieniu projektu ustawy, jest wykreowanie zwykłego (usługowego) zawodu prawniczego, który nie będzie nosił przymiotów zawodu zaufania publicznego. Na uwagę zasługują następujące cechy regulacji zawartej w projekcie ustawy o licencjach prawniczych, odpowiadające dyrektywom płynącym z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego co do unormowania rynku usług prawniczych: sprecyzowanie sposobu nabywania licencji prawniczej I, II i III stopnia, zasady jej przyznawania, zawieszania, cofania i przywracania; powołanie organu Prawniczej Komisji Licencyjnej - właściwego w przedmiocie licencji prawniczych oraz sprawowania nadzoru nad osobami posiadającymi licencję prawniczą; określenie zakresu usług świadczonych przez osoby legitymujące się danym stopniem licencji; określenie praw i obowiązków osób posiadających licencję prawniczą oraz zakresu odpowiedzialności za ich naruszenie; wprowadzenie zasady obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy świadczeniu usług prawniczych. 5 Zob. zwłaszcza wyrok o sygn. K 6/06, op. cit. 6

Jednocześnie model ten zakłada utrzymanie reglamentowanych zawodów prawniczych, co stanowi wyraz przekonania, Ŝe istnieją waŝne społeczne racje ich wyodrębnienia. W ramach obowiązujących unormowań konstytucyjnych nie budzi zastrzeŝeń sam fakt kompleksowej regulacji zakreślającej moŝliwość świadczenia pomocy prawnej przez podmioty inne niŝ posiadające cechy zawodów zaufania publicznego. Pewne wątpliwości nasuwa jednak sposób, w jaki projekt ustawy o licencjach prawniczych określa zakres świadczonej pomocy prawnej w odniesieniu do pomocy świadczonej przez adwokatów i radców prawnych. Na gruncie analizowanego projektu ustawy licencja prawnicza uprawnia przede wszystkim do: udzielania porad prawnych, sporządzania opinii prawnych, pism procesowych, projektów umów i innych oświadczeń woli, występowania przed organami administracji publicznej oraz podmiotami wykonującymi zadania z zakresu administracji publicznej. Ponadto posiadający licencję prawniczą I stopnia będzie mógł występować przed sądami powszechnymi i administracyjnymi na podstawie dalszego pełnomocnictwa udzielonego przez osobę posiadającą licencję prawniczą co najmniej II stopnia, adwokata lub radcę prawnego z wyjątkiem spraw rodzinnych, opiekuńczych, postępowania w sprawach nieletnich, spraw o przestępstwa i przestępstwa skarbowe; posiadający licencję prawniczą II stopnia będzie mógł występować przed sądami i trybunałami z wyjątkiem spraw rodzinnych, opiekuńczych, postępowania w sprawach nieletnich, spraw o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, chyba Ŝe do występowania w tych sprawach otrzyma pełnomocnictwo osoby posiadającej licencję prawniczą III stopnia, adwokata lub radcy prawnego. Licencja prawnicza III stopnia zakłada świadczenie pomocy prawnej wszelkiego rodzaju, włącznie z występowaniem przed sądami i trybunałami bez ograniczeń co do zakresu spraw (art. 16-18 projektu ustawy). Na pierwszy plan wysuwa się spostrzeŝenie, Ŝe zakres czynności w obrębie licencji III stopnia odpowiada pomocy prawnej dokonywanej przez adwokatów, a ma szerszy zasięg niŝ zakres czynności w ramach wykonywania zawodu radcy prawnego 6. Podstawową róŝnicą jest wyłączenie moŝliwości przekazywania osobom świadczącym pomoc prawną na podstawie licencji prawniczej spraw z urzędu. 6 Na mocy art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, z wyjątkiem występowania w charakterze obrońcy w postępowaniu karnym i w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe. NaleŜy równieŝ podkreślić, Ŝe bardzo szeroki 7

Regulacja ta budzi wątpliwości dotyczące kryteriów, według których ma nastąpić podział sfer w zakresie świadczenia pomocy prawnej pomiędzy prawników o kwalifikacjach potwierdzonych wpisem na listę zawodów zaufania publicznego, a prawników legitymujących się licencją prawniczą. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, Ŝe podstawowym kryterium jest rozgraniczenie sfery pomocy prawnej na tę, w której świadczy się pomoc dla najbardziej potrzebujących i gdzie obywatel nie ma wpływu na przyznanego do reprezentacji adwokata lub radcę prawnego z urzędu, od tej, w której świadczy się komercyjne usługi prawnicze, klient dokonuje swobodnego wyboru prawnika, a o wynagrodzeniu prawnika decydują zasady gospodarki wolnorynkowej (druk sejmowy nr 680). W moim przekonaniu uprawnienie do świadczenia pomocy prawnej w najszerszym zakresie przez osoby posiadające licencję III stopnia zrównuje istotę wykonywanego przez nich zawodu z zawodem adwokata czy radcy prawnego. Wyłączenie spod kognicji tych osób spraw prowadzonych z urzędu jest natomiast niewystarczającą przesłanką dla zróŝnicowania istoty zawodów prawniczych. Wykonywanie zawodu adwokata i radcy prawnego wiąŝe się zarówno z uzyskaniem specjalistycznego przygotowania zawodowego (aplikacja, egzamin) jak i obowiązkiem przestrzegania tajemnicy zawodowej, powinnością ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej, a przede wszystkim podlega pieczy odpowiedniego samorządu zawodowego i odpowiedzialności dyscyplinarnej. NaleŜy się zatem zastanowić, czy dopuszczenie dokonywania tych samych czynności przez adwokatów (radców prawnych) i osoby, wobec których formułuje się inny rodzaj wymogów zwłaszcza w zakresie nadzoru (nadzór sprawowany jest przez Prawniczą Komisję Licencyjną, powoływaną i odwoływaną przez Ministra Sprawiedliwości) 7, nie podwaŝa sensu wyodrębnienia zawodów adwokata i radcy prawnego jako zawodów zaufania publicznego. zakres czynności w ramach świadczonych usług prawnych został przewidziany takŝe dla posiadających licencję II stopnia po uzyskaniu odpowiedniego pełnomocnictwa. 7 NaleŜy zauwaŝyć, Ŝe projekt ustawy o licencjach prawniczych przewiduje obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej, katalog praw i obowiązków, wśród których jest zobowiązanie zachowania tajemnicy zawodowej, rodzaj sankcji za ich naruszenie, a takŝe specjalny tryb weryfikacji wiedzy w formie egzaminu na III stopień licencji. Nasuwa się jednak spostrzeŝenie, Ŝe sposób uzyskania licencji III stopnia jest w pewnym zakresie łatwiejszą drogą uzyskania uprawnień do świadczenia bardzo szeroko zakreślonej pomocy prawnej (zwolnienie z egzaminu na III stopień licencji osób posiadających stopień doktora nauk prawnych, zob. art. 18 ust. 3 projektu ustawy). Ponadto projekt ten przewiduje moŝliwość przyznania licencji prawniczej osobie, wobec której zapadło prawomocne orzeczenie sądu dyscyplinarnego, którym orzeczono wydalenie z adwokatury czy pozbawienie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego (zob. art. 23 ust. 3 pkt a i b). 8

Poddanie zawodów zaufania publicznego stosownej pieczy samorządów zawodowych świadczy o tym, Ŝe takiego ochronnego rozwiązania wymaga interes publiczny. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny piecza samorządowych prawniczych zawodów zaufania publicznego sprawowana być winna w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, a interes ten nie moŝe być utoŝsamiany z interesem korporacji zawodowych czy jej członków 8. Przekazanie samorządom zawodowym sprawowania pieczy nad ich członkami stanowi wyraz przekazania im określonego władztwa publicznego, pozwala na dokładniejszą kontrolę, stosowanie większego zestawu sankcji itp. UwaŜam, Ŝe w świetle poglądów doktryny oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uprawnienia przyznane osobom posiadającym licencję prawniczą III stopnia i wymogi związane z wykonywaniem tych uprawnień (obowiązkowe ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej, wymóg przestrzegania pewnych zasad, jak obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, podwyŝszone bariery dostępu do zawodu) co do istoty wykonywanego zawodu wbrew intencji wnioskodawcy - nadają mu cechy zawodu zaufania publicznego. NaleŜy wobec tego poddać w wątpliwość, czy przekazanie nadzoru nad tak określonym zawodem Prawniczej Komisji Licencyjnej, moŝe spełnić funkcję naleŝytego nadzoru nad dobrem (interesem) publicznym, jaki w przypadku zawodów zaufania publicznego pełni niezaleŝny samorząd zawodowy. 6. W świetle przedstawionych powyŝej ustaleń jawią się następujące wnioski: Model świadczenia pomocy prawnej mieści się w granicach regulacji ustawowej. Z pewnością poŝądane jest poddanie tej regulacji zakresu świadczenia pomocy prawnej przez osoby nienaleŝące do kręgu podmiotów wpisanych na listy korporacyjne tym bardziej, Ŝe obecnie brak jest kompleksowego unormowania tej kwestii. Trudno jednak zrozumieć, dlaczego te same usługi mają być świadczone zarówno przez prawników poddanych rygorom zawodów zaufania publicznego jak i przez prawników niepodlegającym tym rygorom. NaleŜy zauwaŝyć, iŝ skoro wolą ustawodawcy jest wyodrębnienie zawodów adwokata i radcy prawnego jako zawodów zaufania publicznego, a projekt ustawy o 8 Zob. wyrok z 18 lutego 2004, P21/02, op. cit. 9

licencjach prawniczych woli tej nie kwestionuje, regulacje dotyczące świadczenia usług prawniczych przez inne podmioty powinna cechować koherencja i spójność z obowiązującym stanem prawnym. W tym zakresie, w mojej ocenie, rozwiązanie zawarte w projekcie ustawy o licencjach prawniczych budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z art. 17 ust. 1 konstytucji. Sporządziła - za pośrednictwem Biura Analiz Sejmowych - Dr Katarzyna Kubuj Instytut Nauk prawnych PAN 10