VIII. WYPŁATA ODSZKODOWAŃ Z TYTUŁU UTRATY PRAWA WŁASNOŚCI NIERUCHOMOŚCI 1. Dawni właściciele gruntów warszawskich lub ich następcy prawni dochodzą odszkodowania z tytułu utraty prawa własności gruntu na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) bądź art. 160 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). 2. Zgodnie z art. 215 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) odszkodowanie może być przyznane za: 2.1. gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r. 2.2. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., lub 2.3. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. 3. Postępowanie w sprawach odszkodowawczych polega m.in. na: gromadzeniu dokumentów potwierdzających prawa podmiotowe wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie, określeniu aktualnego właściciela gruntu, przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego w chwili wejścia w życie ww. dekretu (21.11.1945 r.) oraz daty utraty posiadania gruntu przez dawnych właścicieli. W toku prowadzonego postępowania gromadzona jest dokumentacja na podstawie której możliwe jest określenie czy grunt objęty roszczeniem spełnia przesłanki określone w art. 215 tj.: - kiedy inwestor rozpoczął prace wiązane z zagospodarowaniem terenu, co ma znaczenie dla ustalenia kiedy dotychczasowi właściciele utracili możliwość faktycznego posiadania działki (czy przed dniem 5.04.1958 r. czy po tej dacie); - czy w 1945 r. istniała możliwość pobudowania na działce domu jednorodzinnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pozbawienia faktycznej możliwości władania. W orzecznictwie powszechnie aprobowany jest w tej kwestii pogląd, iż faktyczna możliwość władania nieruchomością oznacza faktyczne władztwo nad nieruchomością, władanie nieruchomością, które jest składnikiem instytucji posiadania, określonej w art. 336 Kodeksu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 614/97 wskazał, iż przez faktyczne władanie rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku. Sąd podkreślił, że negatywna przesłanka w postaci pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. może być dostatecznie zobiektywizowana w zasadzie wyłącznie poprzez ustalenie o objęciu faktycznego, rzeczywistego władztwa przez Państwo. Chodzi tu o faktyczne przejęcie władztwa, a nie o objęcie w posiadanie w rozumieniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przeznaczenie działki pod budownictwo jednorodzinne, zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, należy rozpatrywać według kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Pojęcie dom jednorodzinny należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano - był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to ograniczenia wprowadzono w późniejszym okresie. Brak wymienienia w ogólnym planie zabudowania m.st. Warszawy z dnia 11.08.1931 r., budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru 218
budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Powyższy plan zawierał wielkości maksymalne, a nie minimalne określone w danej strefie, jak również wysokość i gęstość zabudowań, których nie można było przekroczyć co oznacza, że nieruchomości nie mogły być zabudowane budynkami wyższymi niż wskazane dla danej strefy. W wyroku z dnia 9 maja 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 615/06 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z art. 10 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216, z późn. zm.) ogólne plany zabudowania obejmują podział miejscowości na strefy według sposobu zabudowania jedno lub wielopiętrowego, zwartego, grupowego, luźnego lub mieszanego, ogniotrwałego lub nieogniotrwałego, gdy ten ostatni jest dopuszczalny, z określeniem najwyższej dopuszczalnej wysokości i gęstości zabudowania dla poszczególnych stref. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 712/08 stwierdził, że użyte w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowanie mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oznacza możliwość wzniesienia na przedmiotowej nieruchomości domu, który będzie zaspokajał potrzeby jednej rodziny. Niedopuszczalne jest w tym zakresie stosowanie zawężających formalnych interpretacji pojęcia domu jednorodzinnego zawartych w aktach prawnych okresu PRL, które nie istniały w polskim systemie prawa w dniu wejścia w życie dekretu. Konsekwentnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 08 sierpnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1993/07 stwierdził: należy zgodzić się, że wskazania planu oznaczały wielkości progowe, a zatem bez naruszania planu możliwe było realizowanie budynków o parametrach mniejszych. Wojewoda Mazowiecki uchylając decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Dzielnicy Śródmieście, w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził miedzy innymi, iż art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnia przyznanie odszkodowania za nieruchomość od możliwości jej przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu i nie zawiera w tym zakresie żadnych wymagań [ ]. Jeżeli zatem dopuszczono zabudowę jednorodzinną w strefie IV (ponieważ nie było zakazu) w okresie obowiązywania Ogólnego Planu Zabudowania z 1931 r., to niezależnie od wniosków jakie można wywieść ze współczesnej wykładni tego planu w świetle pojęć zabudowy jednorodzinnej, przesądza to o istnieniu przesłanki możliwości ówczesnego przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne [ ]. Sposób sformułowania przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia zastosowanie wykładni historycznej do pojęcia budownictwa jednorodzinnego. W konsekwencji uznać należy, że przeznaczenie w planie z 1931 r. nieruchomości pod zabudowę luźną lub grupową, 5-kondygnacyjną, do 70 % powierzchni zabudowania nie wykluczało możliwości przeznaczenia tej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. 4. Ustalanie odszkodowania na podstawie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości - zatem przy określaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania należy uwzględniać aktualny stan prawny nieruchomości. Zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami płatnikiem odszkodowania jest (aktualny lub ostatni przed zbyciem na rzecz osób trzecich) publicznoprawny właściciel gruntu tj. Miasto Stołeczne Warszawa, Skarb Państwa lub Samorząd Województwa Mazowieckiego. Do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest organ wykonawczy ww. podmiotów. 5. Wysokość odszkodowania ustalana jest na podstawie wartości nieruchomości szacowanej na zlecenie Urzędu m. st. Warszawy przez rzeczoznawców majątkowych (biegłych) wyłonionych w drodze przetargu 219
nieograniczonego przeprowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164), w oparciu o stan nieruchomości (zagospodarowanie, sposób użytkowania, wyposażenie w media: wodociąg, kanalizację, prąd i gaz, dostępność do dróg publicznych i komunikacji publicznej) z dnia wejścia w życie dekretu warszawskiego tj. z dnia 21 listopada 1945 r. oraz według cen rynkowych nieruchomości o podobnym stanie z dnia dokonywania wyceny. Operaty Szacunkowe są przyjmowane na podstawie protokołu odbioru parafowanego przez wyznaczonego pracownika i podpisanego przez Naczelnika Wydziału. 6. Ustalenie wysokości odszkodowania i wskazanie jego płatnika następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje prawo złożenia odwołania do Wojewody Mazowieckiego, a następnie ewentualnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odszkodowanie wypłacane jest w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stała się ostateczną. 7. Z godnie z art. 160 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 1 tej ustawy albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. Odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji. Stosownie do art. 160 6 Kodeksu postępowania administracyjnego roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 1. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Jednak do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy stosuje się przepisy m.in. art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowej ustawy. Przepis art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zatem stosowany w sytuacji wydania przed dniem 1 września 2004 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.) decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa bądź stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przy czym decyzje nadzorcze o stwierdzeniu naruszenia prawa przy wydaniu decyzji lub stwierdzające nieważność decyzji mogą być wydane także po dniu 1 września 2004 r. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt IV CSK 567/10, oraz z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 399/11. Najczęściej przepis art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie w sprawach gruntów warszawskich w przypadku orzeczeń i decyzji administracyjnych wydanych przez organy administracji państwowej przed 1990 r., a dotyczących odmowy przyznania dawnym właścicielom bądź ich następcom prawnym prawa własności czasowej / użytkowania wieczystego do gruntów nieruchomości warszawskich. Ponadto Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 1, 2, 3 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. 220
Roszczenia odszkodowawcze oparte na powyższym przepisie należą do kategorii spraw cywilnych i są rozstrzygane przez sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1962/07, orzekł, iż wydanie decyzji nieważnościowej lub decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa, po 1 września 2004 r. każdorazowo skutkuje tym, że ewentualny wniosek odszkodowawczy nie podlega kognicji organów administracji publicznej, lecz sądów powszechnych. Sąd Najwyższy wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I CSK 524/08, wskazał, że jeżeli wadliwa decyzja administracyjna zapadła przed wejściem w życie Konstytucji, odszkodowanie należne na podstawie art. 160 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie obejmuje korzyści utraconych na skutek jej wydania, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji. Definicje straty i szkody na gruncie art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do gruntów warszawskich oraz konieczność wykazania związku przyczynowo-skutkowego do ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej przedstawił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 6/2003: Uszczerbek majątkowy wynikły z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) gruntu objętego działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 tego dekretu, stanowi stratę w rozumieniu art. 361 2 k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w znaczeniu art. 160 1 k.p.a. O tym, w jakim zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia wspomnianego uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie w świetle uregulowania zawartego w art. 361 1 k.c. Zdaniem Sądu Najwyższego zaprezentowanym w wyroku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I CSK 472/07, odszkodowanie za grunt przejęty przez państwo na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy powinno odpowiadać jego rzeczywistej wartości. Z kolei w wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I CSK 467/14, Sąd Najwyższy podkreślił, że przy ocenie wysokości uszczerbku majątkowego w postaci damnum emergens [szkody rzeczywistej], spowodowanego wadliwą decyzją administracyjną i polegającego na utracie własności nieruchomości miejskiej (użytkowania wieczystego), należy brać pod uwagę przeznaczenie tej nieruchomości - jako elementu jej ogólnego stanu - z chwili wydania wadliwej decyzji, a ceny z daty ustalenia odszkodowania (art. 363 2 k.c.). Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą z powyższego przepisu za wydanie przed dniem 27 maja 1990r. decyzji administracyjnych o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym prawa własności czasowej / użytkowania wieczystego do gruntów warszawskich, których nieważność następnie stwierdzono bądź stwierdzono ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedzialność taką Skarb Państwa ponosi także w przypadkach gdy decyzje nadzorcze (o sta wierzeniu nieważności lub stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa) zostały wydane po dniu 26 maja 1990 r. Stanowisko takie zajął m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt V CSK 327/07. Ze względu na wartość nieruchomości warszawskich Skarb Państwa w procesach o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego zastępowany jest wielokrotnie przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 1150). 8. Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych Biura Gospodarki Nieruchomościami nie posiada informacji, aby w przeanalizowanych sprawach kiedykolwiek w przeszłości wystąpił przypadek wypłaty odszkodowań, za które jednocześnie zostały uprzednio wypłacone odszkodowanie na podstawie układu indemnizacyjnego. 221
W sprawach nieruchomości objętych układami indemnizacyjnymi Biuro stosuje procedury mające na celu weryfikację wniosków pod kątem uprzedniej wypłaty odszkodowań w ramach umów indemnizacyjnych (procedury w załączeniu). Schemat nr 2. Uproszczona procedura wypłaty odszkodowań 222