IV. ZWROT NAKŁADÓW PONIESIONYCH PRZEZ SKARB PAŃSTWA BĄDŹ M. ST. WARSZAWĘ NA ODBUDOWĘ, REMONTY I MODERNIZACJĘ BUDYNKÓW WYBUDOWANYCH NA GRUNTACH WARSZAWSKICH PRZED 1945 R. I STANOWIĄCYCH, W ŚWIETLE ART. 5 DEKRETU WARSZAWSKIEGO, ODRĘBNĄ OD GRUNTU WŁASNOŚĆ NASTĘPCÓW PRAWNYCH WŁAŚCICIELI HIPOTECZNYCH. 1. Biuro Gospodarki Nieruchomościami rozpoznaje wnioski byłych właścicieli nieruchomości warszawskich lub ich następców prawnych złożone w trybie art. 7 w/w dekretu. Z dniem wejścia w życie dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 roku, na własność ówczesnej gminy m. st. Warszawy przeszły wszystkie grunty w granicach starej Warszawy. Złożenie wniosku w terminie wywołało ten skutek prawny, że usytuowane na gruntach budynki i urządzenia pozostały odrębnym od gruntu przedmiotem własności byłych właścicieli (art. 5) chyba, że odmówiono przyznania własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) wówczas budynki tak jak wcześniej grunt, przechodziły na rzecz gminy m. st. Warszawy później Skarbu Państwa (art. 8). 2. O ile grunty przeszły na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu, to budynki i urządzenia, w sytuacji złożonych terminowych wniosków przechodziły na rzecz Skarbu Państwa dopiero z chwilą odmowy przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu dawnych nieruchomości. Proces, zwykle odmownego rozpoznawania tych wniosków trwał od końca lat 40 tych, nawet do przełomu lat 70-tych i 80-tych ub. wieku. Najwcześniej odbierano prawo własności budynków i urządzeń lub ich części odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego w Śródmieściu, stopniowo przesuwając się w stronę obrzeży miasta, zgodnie z ogłoszeniami o objęciu gruntów w posiadanie przez m. st. Warszawę. (w pierwszej kolejności planowano odbudować centrum miasta). 3. Do czasu wydania odmownych orzeczeń i protokolarnego przejęcia przez Prezydium Rady Narodowej nieruchomości, właściciele mieli faktyczną możliwość władania i administrowania odrębnymi nieruchomościami budynkowymi. Śledząc losy wielu nieruchomości, badając historię ich odbudowy lub naprawy po zniszczeniach wojennych, można wyodrębnić kilka typów sytuacji: 3.1. PRN odmawiało przyznania własności czasowej a odbudowę nawet większych fragmentów ulic powierzało np. Dyrekcji Odbudowy Miasta lub innym jednostkom działającym na jego zlecenie (np. ul. Nowy Świat, Krakowskie Przedmieście) 3.2. W sytuacji opisanej w punkcie 1) zdarzało się, że PRN przyznawało byłym właścicielom tzw. promesę przyznania prawa własności czasowej i pozwolenie na odbudowę, naprawę budynków, lecz później, podczas trwającego remontu pod różnymi pozorami odbierano prawo odbudowy, aby budynki często w końcowym stadium robót przejąć na rzecz Skarbu Państwa 3.3. Zdarzały się również sytuacje, w których dawni właściciele nieruchomości powierzali odbudowę, naprawę bądź remont różnym jednostkom: osobom prawnym, zrzeszeniom, cechom rzemiosł itp. zawierając z nimi stosowne umowy, w których w zamian za odbudowę osoby te miały prawo bezpłatnie użytkować te nieruchomości przez umówiony okres czasu. (w tych przypadkach przejęcie nieruchomości w administrację Skarbu Państwa PRN następowało zwykle dopiero w latach 70-tych czy 80-tych a więc po wygaśnięciu w/w umów) 3.4. Dawni właściciele na podstawie promes i pozwoleń na budowę odbudowali budynki, natomiast PRN dopiero po okresie około 20 lat odmawiało przyznania prawa własności czasowej i przejmowało budynki w administrację 11
3.5. Istnieją wreszcie sytuacje (zwykle na obrzeżach dawnej Warszawy), iż wnioski dekretowe nigdy nie zostały rozpoznane odmownie, a budynki przedstawiające najczęściej niską wartość i zły stan techniczny nie zostały przejęte w administrację państwową (od 1945 roku do dnia dzisiejszego nieruchomości te pozostają we władaniu i administracji dawnych właścicieli lub ich następców prawnych). 4. Biuro Gospodarki Nieruchomościami prowadząc postępowania administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosków dekretowych w decyzjach, jakie wydaje zawsze orzeka wyłącznie wobec gruntu nieruchomości, bowiem zgodnie z art. 5 dekretu budynki i urządzenia, jeżeli istniały na gruncie w dniu 21 listopada 1945 roku (i jak wskazuje obszerne orzecznictwo i liczne opinie prawne jakie uzyskaliśmy), niezależnie od stopnia zniszczeń wojennych i późniejszych nakładów osób trzecich pozostają własnością dawnych właścicieli lub ich następców prawnych. Własność budynków i urządzeń natomiast przywracana jest byłym właścicielom poprzez stwierdzenie nieważności odmownych orzeczeń administracyjnych PRN przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze lub Ministra Infrastruktury i kierowaniu przez te organy spraw rozpoznania wniosków dotyczących przyznania praw do gruntu do ponownego rozpoznania przez Prezydenta m. st. Warszawy. Stwierdzenie nieważności orzeczeń przez SKO i MI wywołuje skutek ex tunc tzn. z chwilą stwierdzenia nieważności tychże, budynki i urządzenia na powrót stanowią własność byłych właścicieli na mocy art. 5 dekretu. 5. Mając na uwadze stany faktyczne nieruchomości oraz problemy z błędnym utożsamianiem procedury ustanawiania użytkowania wieczystego gruntu pod budynkami ze zwrotem budynków, BGN w każdym przypadku bada losy nieruchomości, historię ich odbudowy lub naprawy po zniszczeniach wojennych m.in. poprzez przeprowadzanie kwerendy archiwalnej, analizę przebiegu i terminów prawnego i faktycznego przejęcia nieruchomości w administrację państwową lub osób trzecich. W tym celu przeszukiwane są zasoby Archiwum Państwowego w Warszawie, Archiwum Akt Nowych, księgi hipoteczne, zasoby Narodowego Archiwum Cyfrowego, zasoby Archiwum Zakładowego Urzędu m. st. Warszawy, przejętego od Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego archiwum dawnego Wydziału Architektury i Polityki Budowlanej, zasoby archiwalne poszczególnych jednostek m. st. Warszawy, archiwalne gazety i czasopisma takie jak Życie Warszawy czy tygodnik Stolica, a także dostępne zasoby bibliotek cyfrowych. Urząd m.st. Warszawy zleca także biegłym z zakresu budownictwa wykonanie stosownych opracowań dotyczących ustalenia daty budowy bądź przebudowy czy remontu budynków. W zależności od poczynionych ustaleń BGN podejmuje szereg działań mających zabezpieczyć interes m. st. Warszawy. We wszystkich wyżej wymienionych sytuacjach (za wyjątkiem pkt. 3.5.) wcześniej bądź później przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości budynkowe, poprzez wydanie orzeczeń administracyjnych o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej gruntu (obecnie użytkowania wieczystego). Po tym następowało faktyczne przejęcie tych nieruchomości w administrację państwową. Obecnie nieruchomości te pozostają w zarządzie i administracji Zakładów Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicach. Administrowanie wiąże się m.in. z czynieniem nakładów na utrzymanie substancji budynkowej lub też, w uzasadnionych przypadkach i w miarę posiadanych na ten cel środków finansowych, modernizacją wykraczającą poza zakres napraw bieżących. Począwszy od powzięcia przez ZGN wiadomości o toczącym się postępowaniu z wniosku byłych właścicieli nieruchomości, żadne nakłady przekraczające zakres napraw bieżących na nieruchomościach nie powinny być przez administratora ponoszone (wykształciła się pozytywna praktyka, polegająca na tym, że przed zamierzonym remontem ZGN zapytuje BGN o aktualny stan prawny nieruchomości budynkowej, w którą zamierza zainwestować). We wszystkich przypadkach ustanawiania prawa użytkowania wieczystego w stosunku do gruntów zajętych przez budynki będące w administracji ZGN, decyzje Prezydenta m. st. Warszawy zawierają następujące sformułowanie, które stanowi warunek zawarcia umowy notarialnej w wykonaniu tejże decyzji: Termin zawarcia umowy o ustanawianiu prawa użytkowania wieczystego gruntu zostanie 12
wyznaczony po przedłożeniu przez strony decyzji protokołu zdawczo-odbiorczego budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy ( ) z ewentualnym rozliczeniem nakładów poniesionych na remont budynku wykraczających poza zakres napraw bieżących zawiązanych z jego zarządem i administracją. Tak więc, uzależniamy ostateczne uregulowanie stanu prawnego całej nieruchomości od wcześniejszego, polubownego przejęcia posiadania budynku przez jego właścicieli oraz porozumienia co do rozliczenia kosztów zarządu i remontów o ile miały miejsce. W przypadku braku porozumienia, sprawy kierowane są na drogę sądową. W sytuacjach opisanych w pkt. 3.1. i 3.2. procedura przejęcia od aktualnego zarządcy nieruchomości wygląda podobnie, ale zawsze poprzedzona jest dodatkowymi czynnościami: - zlecenie wykonania operatu szacunkowego określającego wartość poczynionych nakładów oraz poinformowanie stron postępowania o ustalonej wartości nakładów i przeprowadzenie rokowań w przedmiocie ich zwrotu pomiędzy Burmistrzem właściwej dzielnicy a nabywcami; - umieszczenie warunku w decyzji, polegającego na tym, iż zawarcie umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nastąpi w przypadku wcześniejszego osiągnięcia porozumienia co do rozliczenia nakładów należnych m. st. Warszawie, w przypadku braku porozumienia sprawa może zostać skierowana na drogę sądowa decyzję w tym przedmiocie podejmuje Burmistrz Dzielnicy na obszarze której posadowiony jest budynek. Osiągnięcie porozumienia w kwestii rozliczenia tychże nakładów może okazać się bardzo trudne o ile nie niemożliwe byli właściciele chcą rekompensować nakłady należne Miastu wskazując na bezumowne korzystanie z nieruchomości przez Miasto, utracone pożytki, obciążanie nieruchomości kwaterunkowymi umowami najmu, dewastację budynku lub odszkodowania z innych tytułów. Wówczas sprawy mogą być kierowane do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny z powództwa Miasta bądź byłych właścicieli. Jak jednak wskazuje dotychczasowe orzecznictwo sądów, Miasto ma szansę na odzyskanie waloryzowanych kwot w postępowaniu sądowym jedynie wówczas gdy przedstawi rachunki, faktury na materiały budowlane lub robociznę oraz jednoznacznie wykaże następstwo prawne po podmiotach, instytucjach, które w latach 40-60-tych dokonywały odbudowy budynków po zniszczeniach wojennych. Jednocześnie, byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni często uzyskują zasądzane od Miasta kwoty za bezumowne korzystanie z nieruchomości lub za szkodę rzeczywistą i utracone pożytki z tytułu np. sprzedanych przez Miasto lokali na rzecz najemców. W sytuacjach opisanych w pkt. 3.1. i 3.2., w których nawet ze wstępnej analizy nie wynika aby obecnie Miasto lub Skarb Państwa mogły wykazać następstwo prawne po inwestorach, uczestnikiem postępowania administracyjnego, który również decyzję otrzymuje do wiadomości jest o ile istnieje - następca prawny inwestora. Otrzymuje on pouczenie, że wszelkie roszczenia z tytułu poczynionych przez jego poprzednika prawnego nakładów na nieruchomości mogą być dochodzone przez niego na drodze cywilnej. Odnośnie pkt. 3.3. należy przyjąć, że w sytuacjach w których Skarb Państwa przejął nieruchomość przed zakończeniem umowy zawartej przez byłego właściciela z inwestorem, to Skarb Państwa wchodził w miejsce byłego właściciela jako strona umowy, stając się po wydaniu orzeczenia odmownego właścicielem budynku, często pozbawiając prawa posiadania nieruchomości tegoż inwestora a kwaterując tam lokatorów. Odnośnie pkt. 3.4. i 3.5. z oczywistych względów nie ma podstaw do żądania zwrotu nakładów, gdyż zostały one poniesione przez dawnych właścicieli lub ich następców prawnych. (można na tę okoliczność przyjąć dodatkowe oświadczenia stron pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań). 6. BGN w każdym z przypadków, w których Miastu należne mogą być nakłady, a strony odmawiają uiszczenia wyliczonych kwot, podejmuje właściwe działania. 13
Dotychczasowa praktyka w tym względzie wskazuje, że zarówno organy odwoławcze tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny jak i sądy powszechne w przypadku skierowania spraw na drogę sądową, nie podzielały i nadal nie podzielają stanowiska gminy. Przede wszystkim w pierwszej kolejności odmawiano przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości, jeżeli na budynek usytuowany na tym gruncie czyniono jakiekolwiek nakłady, które mogłyby być należne gminie czy osobom trzecim; jako argument wysuwano tezę, iż budynki takie nie spełniają przesłanek art. 5 dekretu, a więc próbowano podnosić, iż fakt jakiejkolwiek naprawy budynku przez osoby trzecie pozbawia byłego właściciela prawa własności budynku. Jak wskazuje orzecznictwo, które przez lata ukształtowało się na kanwie restytucji nieruchomości warszawskich jak i norma przepisu art. 7 dekretu, fakt iż budynki obecnie znajdujące się na gruncie nie spełniają wymogów art. 5 dekretu, nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Organy nadzorcze i sądowo-administracyjne, wskazują w przypadkach poczynienia nakładów przez Skarb Państwa bądź osoby trzecie na rozbudowę, nadbudowę, odbudowę ze zniszczeń wojennych budynków drogę cywilno-prawną. Wyraźnie negując rozliczanie tychże nakładów w postępowaniu administracyjnym zupełnie wykluczają możliwość, aby nakłady poczynione na w/w cele miały stanowić powód odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Pojawiła się teza aby wobec braku jasnej definicji budynku w przepisach dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stosować późniejsze przepisy dekretu z dnia 3 lipca 1947 roku o popieraniu budownictwa (Dz., U. Nr 52, poz. 270 ze zm), który w art. 2 ust. 2 stwierdza, iż naprawę budowli położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. Dalej przeciwnicy restytucji wskazują, że sam fakt, iż budynki uległy zniszczeniu podczas wojny przesądza, o tym że nie stanowi on odrębnego od gruntu przedmiotu własności i tu nie istotną kwestią jest nawet to, iż z tychże zniszczeń wojennych odbudowali go poprzedni właściciele po wezwaniu władz budowlanych do naprawy i za ich pozwoleniem wydanym w trybie cytowanego niżej dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Przyjmując powyższą argumentację uznać należałoby, że zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, budynek czy też budynek uszkodzony po dniu 21 listopada 1945r. (data wejścia w życie dekretu) pozostał własnością dotychczasowego właściciela, ale paradoksalnie, na skutek przeprowadzonej na własny koszt i za zgodą ówczesnych władz administracyjnych odbudowy budynku dawny właściciel utracił jego własność. Wobec znacznego zniszczenia zwłaszcza centralnej części Warszawy na skutek działań wojennych wiele budynków zostało zniszczonych w stopniu wyższym niż 66% i taka interpretacja spowodowałaby wyłączenie zasady określonej w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w myśl, której w określonych sytuacjach budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. (jeżeli był zniszczony w stopniu wyższym niż 66% a następnie odbudowany czy to przez dawnego właściciela, czy przez Skarb Państwa lub osoby trzecie na podstawie przepisów dekretu z dnia 26.10.1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 389), to nie jest tym samym budynkiem, o którym mowa w art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (por. załączony wyrok Sądu Najwyższego z dnia 08.01.2002r. (syg. akt I CKN 739/99)). Tak ustalony stan faktyczny nie jest przyczynkiem do odmowy przyznania prawa własności czasowej w trybie art. 7 tego dekretu. Inna interpretacja naruszałaby prawa gwarantowane dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i pozostawałaby w sprzeczności z zasadą lex retro non agit. Wskazując na te i inne argumenty odnośnie interpretacji art. 5 dekretu i pojęcia budynku obszernie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 29 października 1999r. (sygn. akt I CKN 108/99) oraz z dnia 21 listopada 2000r. (sygn. akt I CKN 1014/00) jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 kwietnia 1996r. (sygn. akt I SA 549/95) i z dnia 17 stycznia 2002r. (sygn. akt I SA 1482/00) oraz SKO w licznych decyzjach uchylających decyzje o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego. 14
Następnie podejmowano próby zapisywania w decyzjach o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu konieczności uregulowania na rzecz gminy kwot wynikających z operatów szacunkowych wyceny nakładów. Jednakże, w przypadku odwołania stron od takich decyzji, zarówno SKO (np. decyzja znak KOC 1424/Go/99 z dnia 10.02.2000r.) jak i Wojewoda Mazowiecki w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa (np. decyzja znak SPW.VI.7220d/117/00/02 z dnia 18.04.20004r.) każdorazowo uchylało te punkty decyzji. Argumentowano to m.in. w ten sposób, że rozliczenia nakładów oraz ustalenie kto te nakłady poniósł dotyczą stosunków cywilnoprawnych, gdzie obie strony występują wobec siebie w równej pozycji. Natomiast decyzja administracyjna jest jednostronnym aktem władczym, rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Dlatego też może rozstrzygać wyłącznie o sprawach, które ustawodawca wyraźnie przekazał do orzekania w tym trybie. Istnieją sytuacje, w których organy administracji orzekają o stosunkach cywilnoprawnych, jednakże zakres rozstrzygnięcia dokładnie określa przepis ustawy przewidujący taką możliwość. Kwestia wzajemnych rozliczeń może być załatwiona przez strony ugodowo, zaś w braku rezultatu o zasadności roszczeń rozstrzygnie sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Zapisy dotyczące zwrotu kwot nakładów uznano za pozbawione podstaw prawnych, roszczenie bowiem o należne gminie czy Skarbowi Państwa nakłady na nieruchomość ma charakter cywilnoprawny i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Istnieje również sytuacja, iż strona początkowo zgodziła się z zapisem o konieczności zwrotu nakładów i uiściła kwotę jaką tam zapisano przed zawarciem umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Obecnie jednak występuje do SKO o uchylenie tego punku decyzji. W przypadku uzyskania jego uchylenia, Miasto czeka proces sądowy o zwrot uiszczonej kwoty. Z kolei kilka postępowań sądowych z pozwu gminy obecnie m. st. Warszawy o zwrot nakładów (wytoczonych przez gminę już po wydaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i zawarciu umowy w wykonaniu tych decyzji) zakończyło się oddaleniem pozwów zarówno w I jak i w II instancji (m.in. wyrok Sądu Okręgowego z dnia 06.03.2003r. sygn. akt IC1347/99 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 18.06.2004r. sygn. akt I ACa 1302/03). Jak to wynika z przebiegu postępowań, Miasto ma szansę na odzyskanie waloryzowanych kwot jedynie wówczas gdy przedstawi rachunki, faktury na materiały budowlane lub robociznę oraz jednoznacznie wykaże następstwo prawne po podmiotach, instytucjach, które w latach 40-60-tych dokonywały odbudowy budynków po zniszczeniach wojennych. Jednocześnie co najmniej w jednym z tych postępowań pozwani wytoczyli powództwo wzajemne o zasądzenie odszkodowania od Miasta za sprzedane lokale i utracone pożytki w kwocie kilkakrotnie przekraczającej wartość nakładów. 7. Odrębną kwestią jest rozliczanie nakładów na budynki poczynionych przez ZGN w czasie faktycznego administrowania i zarządzania budynkami. W tej materii znajduje zastosowanie art. 229 1 kodeksu cywilnego, w myśl którego roszczenia właściciela przeciwko samoistnemu posiadaczowi o wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy, o zwrot pożytków lub o zapłatę ich wartości, jak również roszczenia o naprawienie szkody z powodu pogorszenia rzeczy przedawniają się z upływem roku od dnia zwrotu rzeczy. To samo dotyczy roszczeń samoistnego posiadacza przeciwko właścicielowi o zwrot nakładów na rzecz. Dochodzenie powyższych roszczeń jest więc dużo łatwiejsze aniżeli roszczeń dotyczących odbudowy budynków albowiem strona powodowa administrując i zarządzając budynkiem posiada całość dokumentacji dotyczącej poniesionych nakładów na budynek. 15