SAMORZĄDOWE PRAWO WYBORCZE

SAMORZĄDOWE PRAWO WYBORCZE Kazimierz Czaplicki Bogusław Dauter Andrzej Kisielewicz Ferdynand Rymarz 2. wydanie Warszawa 2010

Spis treści SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 11 Wstęp... 17 Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw... 19 DZIAŁ I PRZEPISY WSPÓLNE... 21 Rozdział 1 Przepisy ogólne... 21 Rozdział 2 Prawa wyborcze... 29 Rozdział 3 Organy wyborcze... 49 Rozdział 4 Zarządzanie wyborów... 92 Rozdział 5 Ustalenie liczby radnych... 97 Rozdział 6 Obwody głosowania... 101 5

Spis treści Rozdział 7 Spis wyborców... 108 Rozdział 8 Przebieg głosowania... 121 Rozdział 9 Ustalanie wyników głosowania w obwodach głosowania... 155 Rozdział 10 Protesty wyborcze. Ważność wyborów... 167 Rozdział 10a Komitety wyborcze... 193 Rozdział 10b Nadawanie numerów zarejestrowanym listom... kandydatów... 224 Rozdział 11 Kampania wyborcza... 233 Rozdział 12 Finansowanie wyborów... 257 Rozdział 12a Finansowanie kampanii wyborczej... 262 DZIAŁ II WYBORY DO RAD GMIN. PRZEPISY SZCZEGÓLNE... 303 Rozdział 13 System wyborczy... 303 Rozdział 14 Okręgi wyborcze... 307 Rozdział 15 Zgłaszanie kandydatów na radnych... 320 Rozdział 16 Mężowie zaufania... 348 6

Spis treści Rozdział 17 Karty do głosowania... 352 Rozdział 18 Sposób głosowania i warunki ważności głosu... 360 Rozdział 19 Ustalanie wyników wyborów... 364 DZIAŁ III WYBORY DO RAD POWIATÓW. PRZEPISY SZCZEGÓLNE... 382 Rozdział 20 Zasady ogólne... 382 Rozdział 21 Liczba radnych. System wyborczy... 385 Rozdział 22 Okręgi wyborcze... 387 Rozdział 23 Zgłaszanie kandydatów na radnych... 393 Rozdział 24 Karty do głosowania... 398 Rozdział 25 Sposób głosowania i warunki ważności głosu... 400 Rozdział 26 Ustalanie wyników wyborów... 403 DZIAŁ IV WYBORY DO SEJMIKÓW WOJEWÓDZTW. PRZEPISY SZCZEGÓLNE... 414 Rozdział 27 Zasady ogólne... 414 7

Spis treści Rozdział 28 Liczba radnych. System wyborczy... 416 Rozdział 29 Okręgi wyborcze... 418 Rozdział 30 Zgłaszanie kandydatów na radnych... 422 Rozdział 31 Karty do głosowania... 427 Rozdział 32 Sposób głosowania i warunki ważności głosu... 430 Rozdział 33 Ustalanie wyników wyborów... 433 DZIAŁ V OGŁASZANIE WYNIKÓW WYBORÓW... 444 Rozdział 34 Ogłaszanie wyników wyborów na obszarze województwa... 444 Rozdział 35 Ogłaszanie wyników wyborów na obszarze kraju... 451 DZIAŁ VI WYBORY DO ORGANÓW STANOWIĄCYCH JEDNOSTEK SAMORZĄDU... TERYTORIALNEGO. PRZEPISY SZCZEGÓLNE... 456 Rozdział 36 Obsadzenie mandatów bez głosowania... 456 Rozdział 37 Wygaśnięcie mandatu radnego... 458 Rozdział 38 Wybory uzupełniające... 484 8

Spis treści Rozdział 39 Wybory przedterminowe... 490 Rozdział 40 Zmiany w podziale terytorialnym państwa... 495 DZIAŁ VII PRZEPISY KARNE... 503 DZIAŁ VIII PRZEPISY SZCZEGÓLNE, PRZEPISY PRZEJŚCIOWE I KOŃCOWE... 541 Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta... 551 Rozdział 1 Przepisy ogólne... 553 Rozdział 2 Zgłaszanie i rejestracja kandydatów... 563 Rozdział 3 Sposób głosowania i ustalania wyników wyborów... 576 Rozdział 4 Kampania wyborcza i finansowanie wyborów... 585 Rozdział 5 Wygaśnięcie mandatu wójta... 592 Rozdział 5a Przepisy karne... 608 Rozdział 6 Zmiany w przepisach obowiązujących... 619 Rozdział 7 Przepisy dostosowujące, przejściowe i końcowe... 619 9

Wstęp WSTĘP Oddajemy do wykorzystania w praktyce wyborczej drugie już wydanie Samorządowego Prawa Wyborczego komentarza, wydanego po raz pierwszy w 2006 r. przez Dom Wydawniczy ABC Wolters Kluwer Polska. W ciągu czterech lat od pierwszego wydania nastąpiły istotne zmiany w polskim prawie wyborczym, które wymagają wydania nowego komentarza. W szczególności wprowadzone zostało postulowane dość powszechnie głosowanie przez pełnomocnika dla wyborców, którzy mają trudności z osobistym oddaniem głosu. Uściśleniu i rozszerzeniu uległy również inne ważne przepisy wyborcze, w tym przepisy karne chroniące pewne dobra związane z procesem wyborczym. Wszystkie zmiany zostały uwzględnione w drugim wydaniu komentarza, w szczególności: wcześniej objęte Suplementem z 2006 r. do pierwszego wydania oraz kolejne zmiany ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, z lat 2006 2009. Wybory samorządowe pod względem ich przygotowania, organizacji i przeprowadzenia należą do najtrudniejszych wyborów w Polsce. Trudności wiążą się z tym, że w jednym dniu przeprowadzane są w rzeczywistości poczwórne wybory: do rad gmin, rad powiatów (miast na prawach powiatu), sejmiku województwa i bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta miasta te ostatnie dość często w pierwszej i drugiej turze wyborów. W mieście stołecznym Warszawie w tym samym czasie przeprowadza się wybory do Rady m.st. Warszawy, wybory do rad dzielnic m.st. Warszawy oraz bezpośrednie wybory Prezydenta m.st. Warszawy i burmistrzów dzielnic m.st. Warszawy. Do trudności, które muszą poko- 17

Wstęp nać obwodowe komisje wyborcze oraz sami wyborcy, należą różne systemy i sposoby głosowania: w wyborach radnych gmin liczących do 20 000 mieszkańców oraz w bezpośrednich wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast obowiązuje metoda większościowa; w wyborach radnych gmin liczących powyżej 20 000 mieszkańców, rad powiatów i sejmików województw metoda proporcjonalna. Wyborom samorządowym, przeprowadzanym lokalnie, zazwyczaj towarzyszy duże napięcie emocjonalne, niekiedy bowiem różnica głosów między poszczególnymi kandydatami na radnych lub kandydatami na wójtów, burmistrzów, prezydentów miasta wynosi kilkanaście głosów. Z tego względu ocena ważności każdego pojedynczego głosu jest bardzo doniosła. W tego typu wyborach odnotowuje się znacznie więcej głosów nieważnych niż w innych, co wyraźnie wskazuje na skalę trudności, przed którymi stoją wyborcy. Komentarz do ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ma na celu ułatwienie przygotowania, organizacji i przeprowadzenia wyborów samorządowych przez obwodowe i terytorialne komisje wyborcze oraz przez administrację organów samorządu terytorialnego: gmin, powiatów i województw. W tezach komentarza do zawierającej analogiczne rozwiązania ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta znajduje się wiele odesłań do komentarza ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Osobno zostały omówione jedynie odmienne uregulowania. Interpretacji przepisów ordynacji samorządowych dokonano na podstawie przede wszystkim dotychczasowego dorobku orzeczniczego Państwowej Komisji Wyborczej, jej wytycznych i wyjaśnień oraz spostrzeżeń praktyki wyborczej wyborów samorządowych przeprowadzonych w latach 1994, 1998, 2002 i 2006. Autorami opracowania są osoby zajmujące się zawodowo przygotowaniem, organizacją i przeprowadzaniem wyborów i referendów. 18

Wykaz skrótów USTAWA z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547; zm.: Dz. U. z 2004 r. Nr 25, poz. 219, Nr 102, poz. 1055, Nr 167, poz. 1760; z 2005 r. Nr 175, poz. 1457; z 2006 r. Nr 17, poz. 128, Nr 34, poz. 242, Nr 146, poz. 1055, Nr 159, poz. 1127, Nr 218, poz. 1592; z 2007 r. Nr 48, poz. 327, Nr 112, poz. 766; z 2008 r. Nr 96, poz. 607, Nr 180, poz. 1111; z 2009 r. Nr 213, poz. 1651 i 1652; z 2010 r. Nr 57, poz. 356) 19

Art.. 20

Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 Dział I PRZEPISY WSPÓLNE Rozdział 1 PRZEPISY OGÓLNE Art. 1 Andrzej Kisielewicz Ustawa określa zasady i tryb przeprowadzania wyborów do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgłaszania kandydatów oraz warunki ważności tych wyborów. 1. Przepis art. 1 ustawy określa przedmiot jej uregulowania. Ustawa określa zasady i tryb przeprowadzania wyborów do organów stanowiących wszystkich trzech szczebli samorządu terytorialnego. Obejmuje więc zagadnienia o charakterze materialnoprawnym, ustrojowym i proceduralnym, dotyczące powierzania władzy przedstawicielskiej we wspólnotach lokalnych. W ordynacji samorządowej uregulowano czynne i bierne prawo wyborcze do organów samorządowych oraz prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w wyborach, łącznie z zasadami finansowania kampanii wyborczych i wyborów. Przewidziano również odpowiedzialność karną za przestępstwa i wykroczenia polegające na naruszeniu zasad i trybu przeprowadzania wyborów. Andrzej Kisielewicz 21

Art. 1 Dział I. Przepisy wspólne Ordynacja zawiera przepisy prawne określające organizację i kompetencje organów wyborczych organizujących i przeprowadzających wybory samorządowe oraz organów sprawujących nadzór nad ich przeprowadzaniem. Przedmiotem tej ustawy są także kwestie związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów, np. dotyczące zarządzania wyborów, sporządzania i prowadzenia spisu wyborców, kampanii wyborczej, przebiegu głosowania, ustalania wyników głosowania i wyników wyborów. W systematyce ordynacji samorządowej można wyróżnić części (działy) zawierające ogólne przepisy prawne odnoszące się do wszystkich rodzajów wyborów samorządowych i części (działy) zawierające przepisy szczególne, poświęcone wyborom do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. 2. Ordynacja samorządowa zawiera kompleksowe uregulowanie problematyki wyborów samorządowych. Nie jest jednak regulacją zupełną. Świadczą o tym zawarte w niej odesłania do innych ustaw: ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360 z późn. zm.) czy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 z późn. zm.). Pewne regulacje bezpośrednio dotyczące wyborów samorządowych zawierają również tzw. ustrojowe ustawy samorządowe: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). Trzeba wreszcie dodać, że w zakres regulacji prawnych dotyczących wyborów do organów samorządowych wchodzi również ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.), która zawiera odrębne uregulowania w kwestiach zgłaszania i rejestracji kandydatów na wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, sposobu głosowania i ustalania wyników wyborów, a także prowadzenia kampanii wyborczej i finansowania wyborów. 22 Andrzej Kisielewicz

Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 Pewien związek z problematyką wyborów na szczeblu samorządowym ma ponadto ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.). Referendum lokalne jest formą władczej wypowiedzi mieszkańców wspólnoty samorządowej, udzielanej w trybie głosowania. Z tego względu niektóre rozwiązania organizacyjne i proceduralne, określające zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego, wykazują podobieństwo do instytucji prawnych funkcjonujących w ramach prawa wyborczego (np. kampania referendalna, finansowanie referendum, tryb przeprowadzania oraz ustalania i ogłoszenia wyników referendum). 3. Ordynacja samorządowa jest jedynie częścią systemu źródeł prawa wyborczego w Polsce. Podstawowe znaczenie w tym systemie ma niewątpliwie wspomniana ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu. Oprócz niej wymienić należy jeszcze ustawę z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219 z późn. zm.). Wszystkie te akty prawne dotyczą takich samych albo bardzo podobnych instytucji prawa wyborczego. Powtarzają się w nich zatem pewne regulacje. Natomiast niektóre występujące pomiędzy nimi różnice nie zawsze są merytorycznie uzasadnione, co sprawia, że obraz polskiego prawa wyborczego nie jest klarowny. Stan ten pogarsza również nie najlepsza jakość tworzonego prawa, w dodatku często zmienianego. Zdarza się też, że zmiany są podporządkowane doraźnym celom politycznym. W związku z tym od dawna postuluje się kodyfikację prawa wyborczego objęcie jednym aktem prawnym co najmniej podstawowych zasad i instytucji prawa wyborczego (zob. np. B. Banaszak, Prawo wyborcze obywateli, Warszawa 1996, s. 22 23). Ułatwiłoby to wyborcom orientowanie się w skomplikowanych niekiedy regułach rządzących procesem wyborczym. Miałoby również istotne znaczenie dla pracy organów wyborczych, w których tylko część osób legitymuje się odpowiednim przygotowaniem zawodowym, niezbędnym dla sprawnego i zgodnego z prawem przeprowadzenia wyborów. Andrzej Kisielewicz 23