Wojciech Radecki Instytut Nauk Prawnych PAN Zakład Prawa Ochrony Środowiska we Wrocławiu REALIZACJA PRZYWILEJU PIERWSZEŃSTWA W ZAWARCIU UMOWY UŻYTKOWANIA RYBACKIEGO Określenie uprawnionego do rybactwa na wodach płynących, w tym na jeziorach przepływowych, występujące w ustawie z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (tekst pierwotny Dz. U. z 1985 r. nr 21, poz. 91, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 189, poz. 1471 ze zm.) zmieniało się kilkakrotnie. Początkowo był nim ten, kto otrzymał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Zmiana nastąpiła wraz z wejściem w życie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst pierwotny Dz. U. z 2001 r. nr 115, poz. 1229, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), które oznaczało przejście z instrumentarium administracyjnego do instrumentarium cywilnego: w miejsce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich (decyzji administracyjnej) weszła umowa cywilnoprawna zawarta z właścicielem wody. Chodzi o umowę użytkowania obwodu rybackiego przewidzianą w art. 13 ust. 3 Prawa wodnego zawieraną przez reprezentującego w sprawach rybackich właściciela wody dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (dalej w skrócie dyrektora RZGW ) ze zwycięzcą konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego. Szczegóły dotyczące przeprowadzania konkursu ofert regulowały odpowiednie rozporządzenia, aktualnie jest to rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 stycznia 2007 r. w sprawie konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego (Dz. U. nr 27, poz. 181). Od zasady, że tylko umowa użytkowania obwodu rybackiego stanowi podstawę uprawnień do rybactwa na wodach płynących, Prawo wodne przewidziało od razu wyjątek uwzględniający przemiany, jakie nastąpiły w rybactwie we wczesnych latach 90. ubiegłego stulecia. Otóż na mocy ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst pierwotny Dz. U. z 1991 r. nr 107, poz. 464, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) dawne państwowe gospodarstwa rybackie zostały zlikwidowane, a jeziora, na których prowadziły one gospodarkę rybacką, zostały przejęte do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Do zarządzania przejętym mieniem została powołana, będąca wtedy nowością
w naszym systemie prawnym, instytucja powiernicza pod nazwą Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej w skrócie AWRSP ), przemianowana następnie w Agencję Nieruchomości Rolnych (dalej w skrócie ANR ). Podstawową formą zagospodarowania jezior była umowa dzierżawy w rozumieniu kodeksu cywilnego. Konsekwencje takiego sposobu prowadzenia gospodarki rybackiej na jeziorach dostrzegł ustawodawca w art. 217 ust. 5 i 6 Prawa wodnego w brzmieniu pierwotnym stanowiąc, że w terminie 10 lat od wejścia w życie Prawa wodnego (tj. do końca 2011 r.) uprawnienia Skarbu Państwa wykonuje AWRSP, a po upływie tego terminu prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz marszałkowie województw wstępują z mocy prawa w miejsce AWRSP w umowy dzierżawy i inne, dotyczące wykonywania rybactwa śródlądowego. Ten stan prawny zmienił się w połowie pierwszej dekady XXI wieku w ten sposób, że termin wykonywania uprawnień przez ANR został skrócony do 31 grudnia 2005 r., a po jego upływie, tj. z dniem 1 stycznia 2006 r. w miejsce ANR w umowy dotyczące wykonywania rybactwa śródlądowego na jeziorach wstąpili z mocy prawa właściwi dyrektorzy RZGW (nowy ust. 5a i zmieniony ust. 6 w art. 217 Prawa wodnego). Oznaczało to, że rybacka dzierżawa jezior stała się instytucją trwałą stanowiącą, obok użytkowania obwodu rybackiego, źródło uprawnień do rybactwa na jeziorach przepływowych 1. Wniosek ten znalazł uznanie w wyroku Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2009 r., którego teza głosi: Z art. 217 ust. 6 ustawy Prawo wodne wynika w sposób wyraźny, że ustawodawca uznał za celowe pozostawienie dotychczasowych umów dzierżawy obwodów rybackich, w związku z czym o ich zamianie na podstawie tej normy w prawo użytkowania nie może być mowy 2. Umowa dzierżawy, jak każda umowa zawarta na czas oznaczony, kiedyś musi się skończyć. Powstaje przeto pytanie, co dalej? W ówczesnym stanie prawnym odpowiedzi mogły być dwie: 1) dotychczasowy dzierżawca występuje do dyrektora RZGW z wnioskiem o zawarcie nowej umowy dzierżawy na dalszy okres, 2) dotychczasowy dzierżawca staje do konkursu ofert i jeżeli go wygra, to dyrektor RZGW zawiera z nim umowę, ale już nie dzierżawy, lecz użytkowania obwodu rybackiego. 1 W. Radecki, Leksykon prawa rybackiego, wodnego i ochrony przyrody dla wędkarzy i rybaków, Wrocław 2007, s. 24. 2 Wyrok SN z 9 grudnia 2009 r. IV CSK 248/09, przytoczony przez M. Kałużnego, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2012, s. 610-611.
Wówczas byłem zdecydowanym zwolennikiem pierwszego rozwiązania 3, aczkolwiek miałem świadomość, że dyrektor RZGW jedynie może, ale wcale nie musi zawrzeć nowej umowy dzierżawy. Przyczyna leżała w tym, że ówczesne rybactwo nie znało instytucji występującej w zbliżonej dziedzinie, jaką jest łowiectwo, w postaci pierwszeństwa w zawarciu nowej umowy dzierżawy. Ustawa z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst pierwotny Dz. U. z 1995 r. nr 147, poz. 713, obowiązujący tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) w art. 29 ust. 2, przewiduje, że obwody łowieckie wydzierżawia się na czas nie krótszy niż 10 lat, a po upływie tego okresu dotychczasowemu dzierżawcy przysługuje pierwszeństwo w zawarciu umowy dzierżawy na dalszy okres. W ten sposób Prawo łowieckie zapewnia niezbędną ciągłość gospodarowania w obwodzie łowieckim, jeżeli w stosunku do dotychczasowego dzierżawcy (tj. koła łowieckiego Polskiego Związku Łowieckiego) nie ma zastrzeżeń merytorycznych. Nic tedy dziwnego, że także dzierżawcy jeziorowych obwodów rybackich chcieli sobie zapewnić podobne prawo. Pierwszym krokiem w tym kierunku okazała się ustawa z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o rybactwie śródlądowym (Dz. U. nr 200, poz. 1322), która po przepisie wskazującym, że w obwodzie rybackim uprawniony do rybactwa jest organ administracji publicznej wykonujący uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego albo osoba władająca obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właściwym organem administracji publicznej, dodała nowe ust. 3 i 4 w brzmieniu, które wprawdzie już nie obowiązuje, ale które warto przytoczyć w całości: 3. Po upływie okresu, na jaki została zawarta umowa, o której mowa w ust. 1 pkt 2, osobie będącej stroną takiej umowy przysługuje prawo pierwszeństwa w zawarciu umowy na dalszy okres. 4. Osoba uprawniona, o której mowa w ust. 3, powinna złożyć oświadczenie o skorzystaniu ze swojego prawa w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, na jaki została zawarta umowa, o której mowa w ust. 1 pkt 2. Pojawiło się przede wszystkim pytanie, o jaką umowę tu chodzi. Odpowiedź była oczywista: chodziło o umowę, jaką osoba władająca obwodem rybackim zawarła z właściwym organem administracji publicznej, gdyż o takiej 3 W. Radecki, Problemy Prawa Rybackiego. Dzierżawa rybacka a użytkowanie rybackie, Komunikaty Rybackie 2007, nr 2, s. 36-39.
umowie stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy rybackiej. Ale istota problemu prawnego sprowadzała się do tego, czy chodziło: tylko o umowę użytkowania obwodu rybackiego zawartą z dyrektorem RZGW na podstawie art. 13 ust. 3 Prawa wodnego, czy także o umowę dzierżawy zawartą z AWRSP (później ANR). Nie miałem najmniejszych wątpliwości, że w art. 4 ust. 3 i 4 ustawy rybackiej chodziło o umowy obu rodzajów 4. Wprawdzie AWRSP (potem ANR) nie była organem administracji publicznej, ale była instytucją powierniczą powołaną do wykonywania zadań administracji publicznej niejako w zastępstwie organów administracji publicznej 5. Nie ma żadnego znaczenia to, że dyrektor RZGW jako organ administracji publicznej nie jest następcą prawnym ANR, która nie jest organem administracji publicznej. Rzeczywiście w znaczeniu administracyjnoprawnym nie jest, ale w znaczeniu cywilnoprawnym jest, ponieważ według jasnego i niebudzącego żadnych wątpliwości art. 217 ust. 6 Prawa wodnego z dniem 1 stycznia 2006 r. dyrektor RZGW wstąpił z mocy prawa w miejsce ANR w umowy dotyczące wykonywania rybactwa śródlądowego, a więc w umowy dotyczące rybactwa śródlądowego na jeziorach. Jeżeli dotychczasowy dzierżawca rybacki złożył przewidziane w art. 4 ust. 4 ustawy rybackiej oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwszeństwa w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, na jaki została zawarta umowa dzierżawy, to dyrektor RZGW był zobowiązany (jeżeli nie miał zastrzeżeń co do racjonalności prowadzonej przed dzierżawcę gospodarki rybackiej) zawrzeć z nim kolejną umowę na dalszy okres. Pojawiło się wszakże pytanie: jaką umowę? Na pierwszy rzut oka wydawało się, że kolejną umowę dzierżawy. Ale moim zdaniem nadarzyła się okazja, aby przepisy niejako wyprostować. Dlatego uważałem, że dyrektor RZGW powinien zawrzeć z dotychczasowym dzierżawcą umowę użytkowania obwodu rybackiego, tak jak nakazuje art. 13 ust. 3 Prawa wodnego. Oczywiste było i jest, że art. 4 ust. 3 i 4 ustawy rybackiej to przepisy szczególne względem art. 13 ust. 5 Prawa wodnego, a zatem jeżeli dotychczas uprawniony składał oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwszeństwa, to dyrektor RZGW uwzględniał jego wniosek bez konkursu ofert 6. 4 W. Radecki, Kompendium Prawa Rybackiego, wydanie czwarte, Poznań 2011, s. 128-129. 5 Por. P. Wajda, A. Wiktorowska, Agencje administracyjne, [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 6. Podmioty administrujące, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2011, s. 404. 6 W. Radecki, Kompendium Prawa Rybackiego, wydanie czwarte, Poznań 2011, s. 129.
Ustawodawca w pełni podzielił trafność moich poglądów i ustawą z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o rybactwie śródlądowym (Dz. U. poz. 1158): uzupełnił art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy rybackiej wskazując wyraźnie, że termin umowa zawarta z właściwym organem administracji publicznej obejmuje zarówno: 1) umowę użytkowania obwodu rybackiego zawartą na podstawie art. 13 ust. 3 Prawa wodnego, jak i 2) umowę dzierżawy jezior zawartą na podstawie art. 217 ust. 6 Prawa wodnego, zmienił art. 4 ust. 3 ustawy rybackiej wskazując wyraźnie, że prawo pierwszeństwa w zawarciu umowy przysługuje uprawnionemu do rybactwa z mocy jednej lub drugiej umowy, zmienił art. 4 ust. 4 ustawy rybackiej w ten sposób, że dotychczasowy termin 30 dni od wygaśnięcia dotychczasowej umowy zastąpił terminem 6 miesięcy, ale nie od wygaśnięcia dotychczasowej umowy, lecz do jej wygaśnięcia, dodał ust. 5 do art. 4 ustawy rybackiej, który przesądza, że nowa umowa ma być umową użytkowania obwodu rybackiego (a nie kolejną dzierżawą) zawieraną na co najmniej 10 lat, chyba że strony ustalą dłuższy okres, dodał dotyczące opłat rocznych ust. 6 i 7 do art. 4 ustawy rybackiej. Oczywiste jest, że zawarcie nowej umowy następuje bez konkursu ofert, gdyż to wynika z zasady pierwszeństwa. Sytuacja jest zatem następująca: uprawniony do rybactwa musi baczyć, aby w terminie do 6 miesięcy przed dniem upływu okresu, na jaki została zawarta dotychczasowa umowa (użytkowania lub dzierżawy) złożyć oświadczenie o skorzystaniu z prawa pierwszeństwa. Jeżeli to uczyni, to dyrektor RZGW musi zawrzeć z nim kolejną umowę użytkowania obwodu rybackiego 7. W praktyce pojawił się problem terminu do złożenia wniosku o skorzystaniu z prawa pierwszeństwa. Chodziło o umowę dzierżawy rybackiej, która została zawarta w 1998 r. i wygasała 31 października 2013 r. Dzierżawca złożył wniosek o przedłużenie umowy dzierżawy właśnie 31 października 2013 r. Dyrektor RZGW odmówił zawarcia kolejnej umowy argumentując, że dopiero ustawa z 30 sierpnia 2013 r. zrównała stare umowy dzierżawy z nowymi umowami użytkowania rybackiego, ale ustawa ta weszła w życie 1 listopada 2013 r., czyli wniosek złożony przed jej wejściem w życie nie mógł być 7 W. Radecki, Kompendium Prawa Rybackiego, wydanie piąte, Poznań 2014, s. 137-138.
uwzględniony. Argumentacja dyrektora RZGW jest błędna. Wprawdzie umowa dzierżawy została zawarta z AWRSP, która nie była organem administracji publicznej, ale była instytucją powierniczą działająca w imieniu organu administracji publicznej. Kiedy z dniem 1 stycznia 2006 r. w umowę dzierżawy wstąpił dyrektor RZGW, będący bezspornie organem administracji publicznej, umowę należało traktować tak, jak umowę zawartą z organem administracji publicznej. Ustawa z 30 sierpnia 2013 r. nowelizująca ustawę rybacką nie wprowadziła nowego rozwiązania, jedynie usunęła jakiekolwiek wątpliwości co do tego, że umowa zawarta z organem administracji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy rybackiej to nie tylko umowa użytkowania rybackiego, lecz także umowa dzierżawy rybackiej. Ale sprawa okazuje się nieco bardziej skomplikowana niż mogłoby się wydawać. Chodzi o art. 4 ust. 4 ustawy rybackiej, który odmiennie wyznacza termin złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwszeństwa: art. 4 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym do 31 października 2013 r. 30 dni od dnia upływu okresu, na jaki poprzednia umowa została zawarta, art. 4 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od 1 listopada 2013 r. do 6 miesięcy przed dniem upływu okresu, na jaki poprzednia umowa została zawarta. Jeżeli umowa wygasa 31 października 2013 r., to jeśli stosować ustawę rybacką w brzmieniu sprzed nowelizacji z 30 sierpnia 2013 r. wniosek został złożony za wcześnie (umowa jeszcze trwała), a gdyby stosować ustawę w brzmieniu po nowelizacji wniosek mógłby być złożony najwcześniej 1 listopada 2013 r., ale wtedy za późno, skoro umowa już wygasła. Nie pomoże sięgnięcie do art. 2 ustawy nowelizacyjnej z 30 sierpnia 2013 r., gdyż ten dotyczy umów, których okres trwania kończy się w terminie nieprzekraczającym 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, czyli do końca kwietnia 2014 r. Skorzystanie z przywileju pierwszeństwa jest możliwe w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia wejścia w życie nowelizacji, czyli do końca grudnia 2013 r. Ten przepis nie ma żadnego odniesienia do umowy, która wygasa 31 października 2013 r., czyli przed wejściem w życie nowelizacji. Jak zatem należało potraktować wniosek dzierżawcy złożony 31 października 2013 r.? Trzeba mieć na uwadze to, że poruszamy się w obrębie prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Skorzystanie z prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy rybackiej, jest oświadczeniem woli,
wobec czego należy kierować się przepisem art. 65 1 kodeksu cywilnego, który stanowi, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Kierując się tą normą nie mam najmniejszych wątpliwości, że wniosek złożony 31 października 2013 r. należało uznać za złożony w odpowiednim terminie (odmienna interpretacja prowadziłaby do pozbawienia dzierżawcy w ogóle możliwości skorzystania z przywileju pierwszeństwa, to zaś jest nie do pomyślenia) i rozpoznając po dniu 1 listopada 2013 r. wniosek o przedłużenie umowy dzierżawy należało go potraktować jako wniosek o zawarcie umowy użytkowania obwodu rybackiego. Jeżeli dyrektor RZGW nie ma uzasadnionych zastrzeżeń co do racjonalności prowadzonej przez dzierżawcę gospodarki rybackiej, musi zawrzeć umowę użytkowania obwodu rybackiego, gdyż tak działa przywilej pierwszeństwa. A jeżeli odmówi, tak jak to uczynił w rozpatrywanej sprawie? Od negatywnego stanowiska dyrektora RZGW nie ma, rzecz jasna, odwołania, bo to nie jest decyzja administracyjna. Jedynym możliwym rozwiązaniem jest wystąpienie do sądu cywilnego z powództwem o zawarcie umowy użytkowania obwodu rybackiego. Jeżeli art. 4 ust. 5 ustawy rybackiej stanowi, że po złożeniu przez dzierżawcę w terminie oświadczenia woli o skorzystaniu z prawa pierwszeństwa dyrektor RZGW zawiera z nim umowę użytkowania obwodu rybackiego, oznacza to, że dyrektor RZGW jest zobowiązany złożyć oświadczenie woli o zawarciu takiej umowy. Jeżeli odmówi, to mamy do czynienia z sytuacją uregulowaną od strony materialnoprawnej w art. 64 kodeksu cywilnego, a od strony procesowej w art. 1047 1 kodeksu postępowania cywilnego: prawomocne orzeczenie sądu zobowiązujące dyrektora RZGW do złożenia oświadczenia woli o zawarciu umowy zastępuje to oświadczenie. Z powództwem o wydanie takiego orzeczenia należy wystąpić do sądu cywilnego i jeżeli sąd powództwo uwzględni, będzie to oznaczać, że umowa użytkowania obwodu rybackiego została zawarta.