151/4/B/2007 POSTANOWIENIE z dnia 30 lipca 2007 r. Sygn. akt Tw 3/06 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Wyrzykowski - przewodniczący Zbigniew Cieślak - sprawozdawca Jerzy Ciemniewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Prezesa Zarządu Obywatelskiego Stowarzyszenia Konsumentów i Przedsiębiorców W Jedności Siła, nie uwzględnić zażalenia. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE 1. Wnioskiem z 2 lutego 2006 r. Prezes Zarządu Obywatelskiego Stowarzyszenia Konsumentów i Przedsiębiorców W Jedności Siła wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) jest niezgodny z art. 79 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 2 Konstytucji. 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 30 marca 2006 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku, poprzez: doręczenie decyzji lub uchwały odpowiedniego organu wnioskodawcy stanowiącej podstawę sporządzenia i złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego (5 egzemplarzy); doręczenie wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że decyzja lub uchwała została podjęta zgodnie ze statutem Stowarzyszenia (5 egzemplarzy); wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Stowarzyszenia w postępowaniu przed Trybunałem; doręczenie 1 kopii wniosku, statutu wnioskodawcy i aktualnego wyciągu z rejestru sądowego. 3. Pismem z 11 kwietnia 2006 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych. 4. Postanowieniem z 5 czerwca 2006 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Obywatelskiemu Stowarzyszeniu Konsumentów i Przedsiębiorców W Jedności Siła (dalej: Stowarzyszenie). 4.1.Trybunał stwierdził, że w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, Stowarzyszenie nie spełnia wymogów, uzasadniających zaliczenie go do kategorii ogólnokrajowych organizacji pracodawców, mających zdolność wszczynania postępowań w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm.
Podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego było ustalenie, iż statut Stowarzyszenia zarówno przez umożliwienie członkostwa, obok przedsiębiorców, także konsumentom, rolnikom indywidualnym, artystom, twórcom utworów niematerialnych, emerytom, rencistom i osobom niepełnosprawnym ( 2 pkt 1), jak i określenie celów Stowarzyszenia ( 6), nie pozwalał uznać wnioskodawcy za organizację pracodawców w świetle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców) w związku z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: Kodeks pracy), a tym samym za podmiot mający zdolność wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm (art. 191 ust. 4 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił również znaczenie konstytucyjnego wymogu ogólnopolskiego charakteru organizacji pracodawców. Trybunał ustalił na podstawie odpisu aktualnego z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dołączonego do akt sprawy, że wnioskodawca nie posiadał jednostek terenowych lub oddziałów, co potwierdzał brak wpisów w rubryce 3, działu 1 rejestru. Trybunał stwierdził zatem, że Stowarzyszeniu nie można przypisać przymiotu organizacji ogólnokrajowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 4.2. Trybunał Konstytucyjny przypomniał również, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania w sprawie kontroli zgodności norm jest uchwała podjęta przez ogólnokrajowe władze organizacji, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Dla ustalenia, że wniosek złożony do Trybunału pochodzi od konstytucyjnie wskazanego podmiotu, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego podmiotu. Uzasadnia to konieczność dołączenia do wniosku odpisu uchwały tego organu. Trybunał ustalił, iż w myśl 19 pkt 1 statutu, organami wykonawczymi Stowarzyszenia są Zarząd i Prezes Zarządu. Do kompetencji Zarządu należy opracowywanie i uchwalanie planów pracy i działalności Stowarzyszenia ( 20 pkt 1 lit. c), natomiast Prezes Zarządu reprezentuje Stowarzyszenie na zewnątrz i działa w jego imieniu ( 21 pkt 1 lit. a). Trybunał Konstytucyjny na podstawie analizy akt doręczonych w rozpatrywanej sprawie stwierdził, że uchwała wyrażająca wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w ogóle nie została podjęta przez Zarząd, będący władzą statutową Stowarzyszenia. Za uchwałę taką nie można bowiem uznać uchwały Nr 2/01/06 Zarządu z 14 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia planu pracy i działalności Stowarzyszenia w roku 2006 r., w szczególności zaś jej pkt 1 lit. d w brzmieniu podejmowanie inicjatyw na rzecz doskonalenia przepisów prawa w oparciu o par. 7 pkt 6 Statutu (tzn. wypowiadanie się w sprawach publicznych, formułowanie i ogłaszanie stanowisk w sprawach istotnych (...)). Uchwała ta, co oczywiste, nie wyrażała woli wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego oraz nie wskazywała zarówno przedmiotu, jak i wzorców kontroli. Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że podstawy wystąpienia z wnioskiem nie stanowiła tym bardziej Decyzja Nr 8/01/06 Prezesa Zarządu z 21 stycznia 2006 r., który powołując się na pkt 1 lit. d uchwały Zarządu z 14 stycznia 2006 r. oraz postanowienia statutu ( 21 pkt 1 lit. a i b w zw. z 24 pkt 2 i 6 pkt 3) postanowił skierować do Trybunału wniosek w sprawie zgodności z Konstytucją art. 48 ust. 1 ustawy 2
o Trybunale Konstytucyjnym oraz reprezentować osobiście Stowarzyszenie przed Trybunałem (...) w tej sprawie. 4.3. Trybunał Konstytucyjny uznał na koniec, że Stowarzyszenie wnioskując o kontrolę art. 48 ust. 1 ustawy o TK, występowało o ochronę interesu ogólnospołecznego (wszystkich adresatów tego przepisu), a nie interesu prawnego swoich członków, jeśli nawet utożsamia ich jedynie z pracodawcami. Kwestionowany art. 48 ust. 1 ustawy o TK nie dotyczy bowiem, zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji, spraw objętych zakresem działania Stowarzyszenia, co oznacza, że i z tego powodu wnioskodawca w niniejszej sprawie nie może skutecznie żądać zbadania jego hierarchicznej zgodności. 5. W zażaleniu z 14 czerwca 2006 r. wnioskodawca zaskarżył postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 5 czerwca 2006 r., wnosząc o uwzględnienie zażalenia i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Podmiot legitymowany szczegółowo, który występuje do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie hierarchicznej zgodności norm, ma obowiązek wykazać, że posiada zdolność wnioskową, konieczną z punktu widzenia wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Musi zatem udowodnić, że jest jednym z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, a ponadto uzasadnić że kwestionowany akt normatywny (jego część) dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Na płaszczyźnie procesowej, wnioskodawca jest zobligowany wykazać swoją legitymację nie później niż do dnia wydania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu (por. postanowienie z 27 listopada 2002 r., sygn. Tw 25/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 232). Rozpatrując zażalenie, Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że Trybunał na etapie rozpoznania zażalenia analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń, przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. 2. Pierwszy argument zażalenia zarzuca zaskarżonemu postanowieniu Trybunału błędne przyjęcie, że Stowarzyszenie nie spełnia wymogów, uzasadniających zaliczenie go do kategorii ogólnokrajowych organizacji pracodawców. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powyższe twierdzenie wnioskodawcy jest wynikiem niezrozumienia istoty obowiązujących przepisów prawa, które kształtują status i kompetencje organizacji pracodawców. Trybunał przypomina ponownie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o organizacjach pracodawców pracodawcy mają prawo tworzyć, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia, związki według swego uznania, jak też przystępować do tych organizacji, z zastrzeżeniem stosowania się do ich statutów. Rozstrzygające jest przy tym ustawowe zdefiniowanie terminu pracodawca, który w myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy w związku z art. 3 kodeksu pracy, oznacza jednostkę organizacyjną, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną, jeżeli zatrudniają pracowników. Relewantną cechą organizacji pracodawców jest zatem umożliwienie członkostwa tylko takim podmiotom, które spełniają kryterium stawiane pracodawcy, tzn. zatrudnianie pracowników. Przesłanka członkostwa determinuje, co oczywiste, ustawowe określenie podstawowego zadania organizacji pracodawców, którym jest ochrona praw i reprezentowanie zrzeszonych członków wobec związków zawodowych pracowników, 3
organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego (art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców). Istnienie organizacji, które faktycznie zrzeszają pracodawców, potwierdza wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, utworzonego przez ustawę z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 769, ze zm.). Na podstawie art. 48, art. 54 i art. 60 tejże ustawy Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści tych wpisów (Dz. U. Nr 117, poz. 1237, ze zm.). Przepis 116 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia stanowi, wprost, że w dziale pierwszym rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej wpisuje się w polu pierwszym w rubryce pierwszej oznaczenie rodzaju organizacji, zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Powołany załącznik nazywa i enumeratywnie (29) wymienia wszystkie rodzaje podmiotów wpisywanych do tego rejestru, w tym pod numerem 1 stowarzyszenia i odrębnie pod numerem 23 związki pracodawców, zaś pod numerem 24 federacje i konfederacje pracodawców. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie w pełni podtrzymuje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym zarówno statutowe zasady członkostwa (zwyczajne: 2 pkt 1, 10 pkt 1, honorowe 11 pkt 1, wspierające 11 pkt 1), jak i cele Stowarzyszenia ( 6), uzasadniają uznanie, że wnioskodawca w niniejszej sprawie nie jest organizacją pracodawców, legitymowaną, w rozumieniu art. 191 ust. 4 Konstytucji, do występowania o hierarchiczną kontrolę norm. Należy także podkreślić, że w Krajowym Rejestrze Sądowym dla oznaczenia rodzaju organizacji (dział pierwszy, pole pierwsze, rubryka pierwsza), wnioskodawca został wpisany jako stowarzyszenie (pkt 1 załącznika nr 3 do powołanego wyżej rozporządzenia), nie zaś jako organizacja pracodawców (pkt 23 tegoż załącznika). Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę, że wnioskodawca działając w formie prawnej, jaką jest stowarzyszenie, kształtuje zasady członkostwa w swojej organizacji, odnosząc je do konstytucyjnej wolności zrzeszania się (art. 58) oraz przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855; dalej: Prawo o stowarzyszeniach). Nie oznacza to jednak, że wraz z przyjęciem pracowników w poczet członków Stowarzyszenia, nabywa ono uprawnienia związku zawodowego. Podobnie, Stowarzyszenie nie zyskuje uprawnień organizacji pracodawców, jeśli jego członkami są podmioty zatrudniające pracowników, czy też uprawnień organizacji zawodowych, gdy zrzeszą się w nim osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (np. lekarze, doradcy podatkowi, adwokaci). Wnioskodawca nadal pozostaje stowarzyszeniem, które zgodnie z art. 191 ust. 4 Konstytucji, nie jest podmiotem legitymowanym do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm. 3. Wyjaśnienia Trybunału dotyczące statusu prawnego wnioskodawcy w świetle art. 191 ust. 4 Konstytucji, prowadzą w konsekwencji do podważenia kolejnego zarzutu zażalenia, jakim jest, w ocenie Stowarzyszenia, bardzo istotna sprzeczność w argumentacji Trybunału, związana z rozumieniem ogólnopolskiego charakteru organizacji pracodawców. Wnioskodawca trafnie wskazuje, że art. 10 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach nie uzależnia możliwości i prawa funkcjonowania danego stowarzyszenia jako organizacji ogólnopolskiej i ogólnokrajowej od posiadania przez to stowarzyszenie jednostek terenowych lub oddziałów. 4
Konstatacja powyższa winna zatem przekonać wnioskodawcę, że intencją ustrojodawcy było przyznanie zdolności wnioskowej ściśle określonej grupie podmiotów (związki zawodowe, organizacje pracodawców i organizacje zawodowe), pod warunkiem, że ich władze cechuje ogólnokrajowy charakter, o czym z kolei świadczy utworzenie - w ramach struktury organizacyjnej takich podmiotów - oddziałów lub jednostek terenowych. Jeżeli nawet wnioskodawca abstrahuje od uznania, że stowarzyszenie nie jest podmiotem legitymowanym szczegółowo, to właśnie przywołany przezeń argument braku ustawowego wymogu powołania organów terenowych dla funkcjonowania stowarzyszenia, winien poddać w wątpliwość swoiście rozumianą pewność wnioskodawcy co do przysługującej mu, na gruncie art. 191 ust. 4 Konstytucji, zdolności wnioskowej. 4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do argumentu wnioskodawcy, zgodnie z którym, jeżeli w myśl statutu Stowarzyszenia ( 21 pkt 1 lit. b) Prezes Zarządu kieruje bieżącą działalnością Stowarzyszenia i reprezentuje je na zewnątrz (...), to właśnie Prezes Zarządu Stowarzyszenia, a nie jego Zarząd jest organem organizacji uprawnionym do podjęcia konkretnej decyzji dotyczącej konkretnego działania. Trybunał wyjaśnia zatem, że kompetencję do podjęcia uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności przepisów prawa należy odróżnić od opartej na przytoczonym postanowieniu statutu Stowarzyszenia kompetencji do reprezentowania osoby prawnej i prowadzenia jej spraw bieżących. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że podjęcie uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi czynność o charakterze nadzwyczajnym, która z tego powodu nie może być dokonana w ramach prowadzenia bieżącej działalności organizacji (por. postanowienia z: 17 lutego 2003 r., Tw 70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76 oraz 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 258). W razie stwierdzenia braku uchwały właściwego organu w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać, że złożony wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, co stanowi samoistną przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 5. W ostatnim argumencie zażalenia wnioskodawca podnosi: Trybunał (...) błędnie twierdzi, że kwestionowany art. 48 ust. 1 ustawy o TK nie dotyczy spraw objętych zakresem działania Stowarzyszenia. Uzasadnienie powyższego zarzutu wynika z niezrozumienia istoty kompetencji podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w sprawie legitymacji ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (organizacji zawodowych i związków zawodowych) do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Wyznaczenie zakresu działania organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji musi być dokonane na podstawie regulacji konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o organizacjach pracodawców w kontekście faktu, że uprawnienie organizacji pracodawców do wystąpienia z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę norm ma charakter wyjątkowy. W wydanym w pełnym składzie postanowieniu z 28 stycznia 2004 r. (Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że organizacja pracodawców uprawniona jest do występowania z wnioskami w sprawach dotyczących relacji pracodawca-pracobiorca (ograniczenie zdolności wnioskowej do spraw z zakresu zatrudniania pracowników). Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd wyrażony w powołanym wyżej postanowieniu, zgodnie z którym norma ograniczająca zakres 5
uprawnień do wnioskowania o kontrolę przepisów dotyczących sfery stosunków pracy, jest wprost wyrażona w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskodawca, który uznaje się za organizację pracodawców, kwestionując art. 48 ust. 1 ustawy o TK, występuje o ochronę interesu ogólnospołecznego, a nie interesu swoich członków, nawet jeśli utożsamia ich z pracodawcami. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 6