RZECZPOSPOLITA POLSKA Rzecznik Praw Obywatelskich RPO-623243-X/09/TS 00-090 Warszawa Tel. centr. 0-22 551 77 00 Al. Solidarności 77 Fax 0-22 827 64 53 Warszawa, lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący : Rzecznik Praw Obywatelskich Organ : Rada m. st. Warszawy Skarga kasacyjna Rzecznika Praw Obywatelskich Na podstawie art. 8 i 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 14 pkt 6 z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147) zaskarżam w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/10, wydane w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Nr XXXVI/1077/2008 Rady m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, doręczone skarżącemu w dniu 18 czerwca 2010 r. i wnoszę o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zaskarżonemu postanowieniu
2 zarzucam naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj. art. 50 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 58 1 pkt 6 w/w ustawy w związku z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 142 Nr 1591 ze zm.). Uzasadnienie Pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na przepis 6 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, w części określającej, że warunkiem posiadania prawa do uiszczania rocznej opłaty abonamentowej za parkowanie przez mieszkańca strefy, który użytkuje pojazd samochodowy na podstawie umowy użyczenia, jest zawarcie umowy użyczenia w formie aktu notarialnego, a także na postanowienia 5 ust. 3 oraz 5 ust. 7 pkt 4 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, stanowiącego załącznik Nr 2 do wspomnianej uchwały, które zawierały analogiczne regulacje, jak przepis 6 ust. 1 uchwały. Zaskarżonym przepisom Rzecznik zarzucił niezgodność z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rzecznika, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem odrzucił skargę. W uzasadnieniu powołanego postanowienia Sąd dokonał wywodu na temat legitymacji procesowej Rzecznika Praw Obywatelskich wskazując, że aczkolwiek wspomniana legitymacja ma charakter formalny i jej podstawę prawną stanowi art. 50 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak w związku z treścią art. 8 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich legitymacja ta nie jest zupełnie oderwana od występowania interesu prawnego podmiotu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Sąd stwierdził, że w przypadku naruszenia wspomnianego interesu, Rzecznik podejmując czynności w związku z powzięciem
3 wiadomości wskazującej na naruszenie praw i wolności człowieka i obywatela (art. 8 ustawy o RPO), ma uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego w oparciu o przepis art. 50 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych ustaleń sąd wywiódł tezę, że przedmiotem działalności Rzecznika Praw Obywatelskich może być m.in. ochrona interesu podmiotów wskazanych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Możliwość dochodzenia ochrony interesu prawnego tych podmiotów, który został naruszony uchwałą organu gminy, podlega jednak wyłączeniu w przypadku, gdy sąd administracyjny orzekał już w sprawie i skargę oddalił (art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W takiej sytuacji, przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają żadnym podmiotom, czy organom państwa kompetencji do poddania uchwały organu gminy ponownej kontroli ze strony sądu administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę, że wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2258/09), WSA w Warszawie oddalił skargę Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej Gromada" na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania i w przedmiotowym wyroku wypowiedział się w zakresie zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej, o której mowa w 6 tej uchwały. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ten sam przedmiot praw i obowiązków, o jakim mowa w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich, był już zatem przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej. Sąd uznał, że z uwagi na tożsamość przedmiotu skargi RPO z przedmiotem skargi Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej Gromada", którą WSA w Warszawie oddalił, skarga Rzecznika jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przypadku przedmiotowej skargi Rzecznika mamy bowiem do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, którą cechuje tożsamość przedmiotowa. Uznając, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia systemowa przepisów procedury sądowo-administracyjnej oraz ustawy o RPO i ustawy o samorządzie gminnym jest błędna i doprowadziła do wydania orzeczenia z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Rzecznik postanowił wnieść skargę kasacyjną od przedmiotowego orzeczenia.
4 Stosownie do postanowień art. 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę do sądu administracyjnego, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Możliwość uruchomienia przez Rzecznika kontroli sądowo-administracyjnej potwierdzają także postanowienia art. 50 1 tej ustawy. Powołane przepisy stanowią wyłączną podstawę legitymacji skargowej Rzecznika Praw Obywatelskich, która nie jest ograniczona żadnymi przesłankami materialno-prawnymi. Wprawdzie Rzecznik Praw Obywatelskich, jako konstytucyjny organ kontroli państwowej, działa na rzecz ochrony praw obywateli i wnosi do sądu administracyjnego skargi w sprawach dotyczących interesów obywateli, jednak jedyną podstawą legitymacji skargowej Rzecznika jest ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, str. 133, wyd. Zakamycze 2005). Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia ze strony Rzecznika jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, legitymacja skargowa Rzecznika opiera się wyłącznie na przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, w którego uzasadnieniu sąd stwierdził, że legitymacja skargowa Rzecznika Praw Obywatelskich regulowana jest przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do określania legitymacji Rzecznika do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Identyczne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I OSK 978/05. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia sąd zwrócił uwagę, iż Rzecznik nigdy nie działa we własnym interesie, lecz realizuje swoje kompetencje w celu ochrony praw i interesów obywateli, co w konsekwencji oznacza, że podstawę zaskarżania uchwał organów gmin przez Rzecznika stanowią przepisy ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje tu zastosowania.
5 Skoro zatem judykatura oraz doktryna prawa zgodnie stoją na stanowisku, iż Rzecznik jest legitymowany do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów gmin na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jego legitymacja jest pozbawiona aspektu materialno-prawnego, nie ulega wątpliwości, że oczywiście błędna jest dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia przepisów postępowania, że legitymacja Rzecznika nie jest oderwana od interesu prawnego podmiotu, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, i tylko w przypadku naruszenia takiego interesu Rzecznik jest uprawniony do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego,. Formalny charakter legitymacji skargowej Rzecznika Praw Obywatelskich przesądza o tym, iż Rzecznik posiada uprawnienie do uruchamiania sądowej kontroli działalności uchwałodawczej organów gmin w aspekcie generalnym. Natomiast legitymacja skargowa, której podstawą jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, opiera się na kryterium naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które należy rozumieć jako niedopuszczalną ingerencję w sferę indywidualnych praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego, spowodowaną podjęciem uchwały przez organ gminy. W świetle powyższego, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że w sytuacji, gdy określony podmiot wniósł na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę do sądu administracyjnego i sąd orzekł w tej sprawie oddalając skargę, to żaden organ państwowy nie ma już kompetencji do poddania wspomnianej uchwały ponownej kontroli sądowo-administracyjnej. Z treści art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że niemożność ponownego zaskarżenia uchwały, której legalność była już przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego, dotyczy wyłącznie podmiotów, których legitymacja skargowa oparta jest na przepisie art. 101 ust. 1 w/w ustawy. Skoro Rzecznik jest uprawniony do zaskarżania uchwał organów gmin na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to z mocy art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie traci on legitymacji do wniesienia skargi w przypadku, gdy sąd orzekał już w sprawie legalności uchwały, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy.
6 Jeżeli zatem art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do Rzecznika Praw Obywatelskich i nie pozbawia go uprawnienia do zaskarżania uchwał organów gmin, to stwierdzić należy, że nietrafny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż skarga Rzecznika na przepisy uchwały Rady m. st. Warszawy w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania jest niedopuszczalna z uwagi na wydanie przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę innego pomiotu na wspomnianą uchwałę, w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 2258/09, oraz że skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczalność zaskarżenia przez Rzecznika przepisów prawa miejscowego, które były już przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego, potwierdza wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06. We wspomnianym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanki nieważności postępowania, określonej w art. 183 2 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawie, w której sąd administracyjny rozpatrzył skargę Rzecznika na uchwałę Rady m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, mimo że wcześniej sąd administracyjny wydał orzeczenie w sprawie ze skargi obywatela na tą samą uchwałę. Z powyższego wyroku płynie wniosek, że w przypadku skarg wnoszonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich sąd może odrzucić taką skargę w przypadku, gdy stwierdzi tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym (art. 58 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast tzw. tożsamość przedmiotowa sprawy, nie stanowi - wbrew poglądowi sądu - przesłanki do odrzucenia skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. W ocenie Rzecznika, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadną postacią tożsamości sprawy. Tożsamość podmiotową wyklucza okoliczność, iż w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 2258/09 skarżącym był inny podmiot, a mianowicie Ogólnokrajowa Spółdzielnia Turystyczna Gromada". Natomiast o braku tożsamości przedmiotowej świadczy zarówno odmienny zakres zaskarżenia przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w skargach wniesionych przez w/w Spółdzielnię i przez Rzecznika Praw Obywatelskich, jak i fakt, że wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2258/09), sąd
7 administracyjny orzekł jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08), który dotyczył uprawnienia do uiszczania opłaty abonamentowej przez właściciela lokalu położonego na terenie strefy płatnego parkowania, niezameldowanego w tym lokalu. Natomiast skarga wniesiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich miała na celu kontrolę przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy, które uzależniały posiadanie prawa do uiszczania opłaty abonamentowej przez mieszkańców strefy parkowania użytkujących pojazdy samochodowe na podstawie umowy użyczenia, od zawarcia tej umowy w formie aktu notarialnego. W kwestii tej sąd administracyjny nie wypowiedział się w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2258/09), gdyż był związany granicami sprawy, w której skargę wniosła Ogólnokrajowa Spółdzielnia Turystyczna Gromada" (art. 134 1 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa rozstrzygnięta przez sąd administracyjny powołanym wyżej orzeczeniem jest inną, odrębną sprawą niż ta, w której skargę wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Niezależnie zatem od faktu, iż skarga Rzecznika i skarga Spółdzielni Gromada" dotyczyły tej samej jednostki redakcyjnej uchwały (przepisu 6 ust. 1), skargi te wniesiono w zupełnie różnych sprawach. Przedstawione argumenty jednoznacznie wskazują, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 50 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 58 1 pkt 6 tej ustawy w związku z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, wnoszę jak na wstępie.