203 POSTANOWIENIE z dnia 10 października 2003 r. Sygn. akt Tw 11/03 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Zdyb po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Polskiego Związku Firm Deweloperskich o stwierdzenie zgodności: art. 26b ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE: W dniu 14 kwietnia 2003 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Polskiego Związku Firm Deweloperskich o stwierdzenie zgodności art. 26b ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 13 maja 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych przez wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Polskiego Związku Firm Deweloperskich przed Trybunałem Konstytucyjnym, powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowany akt prawny dotyczy spraw objętych zakresem działania Polskiego Związku Firm Deweloperskich, doręczenie pięciu egzemplarzy wyciągu z rejestru sądowego Polskiego Związku Firm Deweloperskich stwierdzającego, że wnioskodawca jest związkiem pracodawców o zasięgu ogólnokrajowym oraz wskazanie podstawy prawnej sporządzenia przez Prezesa Związku w imieniu wnioskodawcy wniosku. W dniu 22 maja 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym pełnomocnik wnioskodawcy odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej, jeżeli dany wniosek, pytanie prawne lub skarga konstytucyjna
pochodzi od uprawnionego podmiotu. Wyliczenie podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji RP, jest zawarte w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP. 1. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny przeanalizował, czy Polski Związek Firm Deweloperskich jest podmiotem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W myśl tego przepisu, do występowania z wnioskami do Trybunału uprawnione są ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców. Zgodnie z danymi ujawnionymi w statucie Polski Związek Firm Deweloperskich jest związkiem pracodawców, a zatem jedną z form zrzeszania się pracodawców, przewidzianych w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235 ze zm.). Nie każda jednak organizacja pracodawców posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnienie takie przyznała Konstytucja jedynie tym organizacjom, które obejmują zasięgiem swojego działania cały kraj, gdyż tylko one w ogóle mogą posiadać ogólnokrajowe władze. Trybunał Konstytucyjny zajmował się już kwestią sposobu oceny, czy dana organizacja ma charakter ogólnokrajowy (por. m.in. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 20 stycznia 2003 r., sygn. Tw 58/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 159; 17 lutego 2003 r., sygn. Tw 70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76; 12 lutego 2003 r., sygn. Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78. Ponieważ brak jest w tym zakresie definicji ustawowych konieczne jest wskazanie kryteriów pozwalających wyróżnić związek ogólnokrajowy. Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 209 ze zm.) przewiduje jednolity rejestr związków pracodawców, a wśród danych ujawnianych w rejestrze nie ma informacji o ogólnokrajowym charakterze związku. Sąd rejestrowy w postępowaniu o wpis nie bada więc w ogóle tej cechy związku. Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że w obowiązującym stanie prawnym kontrola legitymacji czynnej wnioskodawcy, zarejestrowanego jako związek pracodawców, nie może się ograniczyć do odczytania jego nazwy, ani też deklaracji zawartej w statucie. Okoliczność, iż w nazwie związku figuruje słowo ogólnokrajowy, ogólnopolski lub polski w żadnym razie nie może być uznana za decydującą o legitymacji organów takiego związku do inicjowania abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych. Podobnie, rozstrzygający nie może być w tym przypadku przepis statutu. Stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, oceny tej należy przede wszystkim dokonywać korzystając z danych ujawnionych w rejestrze, w szczególności z wpisów zawartych w dziale I, rubryce 3, obejmującej jednostki terenowe lub oddziały organizacji. Niezbędną przesłanką przypisania wnioskodawcy przymiotu organizacji ogólnokrajowej jest okoliczność posiadania zorganizowanej struktury, opartej na prawidłowo powołanych organach terenowych. Ocena spełnienia tej przesłanki powinna być dokonana w oparciu o dane ujawnione w rejestrze. Według aktualnego odpisu z rejestru, wnioskodawca w niniejszej sprawie, Polski Związek Firm Deweloperskich, nie posiada żadnych jednostek terenowych, ani oddziałów. Wnioskodawca nie przywołał również we wniosku żadnych argumentów, ani nie przedstawił innych dokumentów, które świadczyłyby o posiadaniu przez Polski Związek Firm Deweloperskich jakiejkolwiek struktury terenowej. W przypadku Polskiego Związku Firm Deweloperskich jej brak wyklucza możliwość zakwalifikowania go jako ogólnopolskiego związku pracodawców, choćby z tego względu, że nie ma on możliwości prowadzenia działalności związkowej w 2
skali całego kraju. Niemożliwe jest zatem również stwierdzenie, że jego organy są władzami ogólnokrajowymi. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ze względu na fakt, że Polskiemu Związkowi Firm Deweloperskich nie można przyznać przymiotu związku ogólnokrajowego, wnioskodawcy nie można zaliczyć do podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Wniosek pochodzi zatem od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność ta jest samoistną przesłanką odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. 2. Podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP posiadają tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), wymagającą wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Wniosek pochodzący od takiego podmiotu powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ale nadto powinien zawierać powołanie przepisu prawa lub statutu wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Konsekwencją tych uregulowań jest art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zgodnie z którym wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Instytucja ta zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym instytucja ta umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także a nawet przede wszystkim kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające zakwalifikowanie go do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście uzasadniają związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków oczywiście bezzasadnych (art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, że w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji RP nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie każdemu sądowi uprawnienia do przedstawiania Trybunałowi pytań prawnych. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjności przepisów prawa przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. W związku z tym, zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie spraw objętych zakresem działania z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP powinno być wykładane w sposób ścisły. Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy (por. np. postanowienia z: 22 sierpnia 2002 r., T. 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40 oraz 16 grudnia 2002 r., Tw 56/02, niepublikowane). Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności 3
stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny również statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot. Interpretowanie rozszerzająco zakresu tego uprawnienia jest niedopuszczalne. Ocena, w jakim zakresie związek pracodawców jest uprawniony do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawach wskazanych w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji, powinna zostać dokonana na podstawie jego statutu, a przede wszystkim ustawy o organizacjach pracodawców. Trybunał podtrzymuje zdanie wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z 18 listopada 1998 r., sygn. K. 20/98 (OTK ZU nr 1/1999, poz. 5), że wniosek złożony do Trybunału nie tylko musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym organizacji jako takiej lub jej członków, ale ponadto musi być to interes prawny, do którego reprezentowania organizacja została powołana. Ogólną normę kompetencyjną, która stanowi punkt wyjścia ustaleń dotyczących zakresu działalności organizacji pracodawców, stanowi art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców. W myśl tego przepisu podstawowym zadaniem organizacji zrzeszającej pracodawców jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków. Jednakże, zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia z 11 października 2000 r., sygn. K. 8/00 (OTK ZU nr 6/2000, poz. 196), przy interpretowaniu tego artykułu konieczne jest powołanie się na szerszy kontekst. W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał zwracał uwagę na treść art. 1 ustawy o organizacjach pracodawców stanowiącego, że prawo tworzenia takich organizacji mają pracodawcy, a zatem jednostki organizacyjne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, a także osoby fizyczne, jeżeli zatrudniają one pracowników. W tej definicji przesłanką konstytuującą pracodawcę jest zatrudnianie pracowników, a nie prowadzenie jakiejkolwiek innej aktywności, w szczególności działalności gospodarczej. Ponadto art. 16 ust. 2 tejże ustawy wskazuje, że organizacja pracodawców powinna mieć zapewnioną możliwość wykonywania swoich uprawnień na równych prawach ze związkami zawodowymi. Oznacza to, że uprawnienia organizacji pracodawców stanowią niejako odbicie uprawnień związków zawodowych, a osią tej relacji jest stosunek pracy pracowników zatrudnionych u pracodawców. Organizacja pracodawców nie stanowi uniwersalnej formy zrzeszania się podmiotów gospodarczych, która miałaby na celu ochronę jakiegokolwiek interesu (w szczególności interesu gospodarczego), który może powstać podczas prowadzenia działalności przez jej członków. W tym kontekście należy uznać, że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest reprezentowanie ich członków w perspektywie obowiązków i uprawnień pracodawcy. Zdaniem Trybunału przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym tego uprawnienia w jednym przepisie (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) wskazuje, że zakres tego uprawnienia powinien być wyznaczany jednolicie. Organizacje zawodowe grupują osoby, które wykonują zawód, nie pozostając w stosunku podporządkowania. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Intencją ustrojodawcy było przyznanie ochrony tylko takim interesom tychże organizacji, które mają pewien wspólny mianownik. Są to zatem odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu. Racjonalny ustawodawca, który chciałby objąć interesy gospodarcze szczególną ochroną, wyrażającą się przez możliwość skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, przyznałby takie uprawnienie organizacjom powołanym do 4
reprezentowania właśnie takich interesów swoich członków (np. izbom gospodarczym). Ponieważ tego nie uczynił, należy przyjąć, że zdolność wnioskowa organizacji pracodawców dotyczy tylko takich interesów ich członków, które odnoszą się do relacji pracobiorca pracodawca. Ochrona interesów gospodarczych i ochrona interesów pracowniczych, pracodawców i zawodowych odbywa się na różnych płaszczyznach, choć płaszczyzny te mogą mieć pewne punkty styczne. Stosunki pracy stanowią jeden z aspektów działalności pracodawców w życiu gospodarczym. Skoro przepis art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji do podmiotów uprawnionych zalicza organizacje pracodawców, to im, a nie przedsiębiorcom lub organizacjom osób prowadzących działalność gospodarczą, przyznaje uprawnienie do występowania do Trybunał Konstytucyjnego z wnioskami. Zatem przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje wolę ustrojodawcy do ograniczenia zdolności wnioskowej organizacji skupiających pracodawców, jedynie do spraw dotyczących stosunków pracodawca pracobiorca. Realizacja ochrony interesów gospodarczych pracodawców przed Trybunałem Konstytucyjnym może się odbywać jedynie w trybie skargi konstytucyjnej lub wniosku podmiotów legitymowanych ogólnie. Trybunał rozważył zatem, czy zaskarżone we wniosku przepisy dotyczą zakresu działania Polskiego Związku Firm Deweloperskich. Przepis art. 26b ust. 2 pkt 4 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych ustanawia ograniczenie w możliwości odliczenia od podstawy podatku faktycznie poniesionych w danym roku podatkowym wydatków na spłatę kredytu lub pożyczki udzielonych podatnikowi na sfinansowanie inwestycji mającej na celu zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych. Kwestionowany przepis ogranicza możliwość skorzystania z takiej ulgi do sytuacji, w której inwestycja zostanie zakończona przed upływem trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym uzyskano pozwolenie na budowę oraz spełnienia pewnych dodatkowych wymogów. Takie rozwiązanie, jak wskazuje sam wnioskodawca, powoduje, że możliwość odliczenia od podstawy opodatkowania danych wydatków jest w dużej mierze niezależna od podatników, gdyż ich wpływ na szybkość realizacji inwestycji mieszkaniowej jest niewielki. Art. 26b ust. 2 pkt 4 kwestionowanej ustawy ogranicza więc prawo do ulgi przysługujące podatnikowi (który w danym wypadku jest osobą fizyczną). Nie dotyczy on praw i obowiązków realizatorów inwestycji. Może natomiast zmniejszać popyt w sektorze budownictwa mieszkaniowego, a to z kolei ma wpływ na warunki prowadzenia działalności gospodarczej przez firmy deweloperskie. Oddziaływanie to ma jednak charakter pośredni i kształtuje faktyczną sytuację gospodarczą na rynku nieruchomości. Nie dotyczy to natomiast w żaden sposób wolności lub praw firm deweloperskich występujących w obrocie jako pracodawców. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że kwestionowany przepis nie dotyczy zakresu działania Polskiego Związku Firm Deweloperskich jako związku pracodawców. Odnosi się on co najwyżej i to w sposób pośredni do interesów gospodarczych członków wnioskodawcy. W związku z tym Związek nie posiada legitymacji do wniesienia wniosku o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm tego przepisu. II. Trybunał rozważył również, czy uchwała będąca podstawą sporządzenia wniosku spełniała odpowiednie wymogi. Zgodnie z art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oświadczenie wnioskodawcy musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Uprawniony organ wnioskodawcy zobowiązany jest wskazać konkretne przepisy aktu normatywnego, które kwestionuje, a także przepisy aktu wyższego rzędu będące podstawą kontroli w danej sprawie (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2003 r., sygn. Tw 65/02, niepublikowane). Uchwała Zarządu Polskiego Związku Firm Deweloperskich z 10 kwietnia 2003 r., nr 1/2003 nie spełnia wszystkich tych wymogów. Nie wskazano w niej 5
bowiem, jakie przepisy konstytucyjne miałyby być podstawą kontroli w danej sprawie. Konkretyzacji wzorców kontroli dokonał dopiero pełnomocnik we wniosku. Uchwała Zarządu Nr 1/2003 nie spełnia zatem wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W związku z tym nawet gdyby przyjąć, że Polski Związek Firm Deweloperskich jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku, to uchwała Zarządu Związku Nr 1/2003, nie mogłaby być podstawą wszczęcia abstrakcyjnej kontroli norm przed Trybunałem Konstytucyjnym. III. Trybunał pragnie ponadto odnieść się do treści pisma nadesłanego w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego w sprawie uzupełnienia braków formalnych wniosku. W piśmie tym pełnomocnik pisze m.in., że wnioskodawca (...) jest ogólnokrajowym organem (władzą) Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych. Polski Związek Firm Deweloperskich może być co najwyżej członkiem Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, a niej jej organem, ani władzą. Podstaw do twierdzenia, jakie zawarł pełnomocnik, nie daje również Statut Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych. Taka praktyka wnioskodawcy, polegająca na dowolnym kształtowaniu treści korespondencji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, zasługuje na szczególną krytykę również ze względu na fakt, że pismo to zostało nadesłane w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku, w związku z zarządzeniem sędziego wydanym pod rygorem nie nadania dalszego biegu wnioskowi. Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 6