ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 31 sierpnia 2010 r. Nr 4 (47) TREÂå poz. POSTANOWIENIA W SPRAWACH WNIOSKOWYCH str. 241 postanowienie z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. Tw 34/09...645 242 postanowienie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. Tw 34/09...650 243 postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. Tw 10/10...654 244 postanowienie z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. Tw 11/10...658 245 postanowienie z dnia 12 lipca 2010 r. sygn. Tw 13/10...660 POSTANOWIENIA W SPRAWACH SKARGOWYCH 246 postanowienie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. Ts 156/07...663 247 postanowienie z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. Ts 156/07...668 248 postanowienie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. Ts 157/07...673 249 postanowienie z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. Ts 157/07...679 250 postanowienie z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. Ts 221/07...684 251 postanowienie z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. Ts 221/07...687 252 postanowienie z dnia 13 października 2009 r., sygn. Ts 254/07...692 253 postanowienie z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. Ts 254/07...694 254 postanowienie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. Ts 16/08...696 255 postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. Ts 36/08...699 256 postanowienie z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. Ts 36/08...702 257 postanowienie z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. Ts 153/08...705 258 postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. Ts 153/08...707 259 postanowienie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. Ts 160/08...709 260 postanowienie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. Ts 160/08...711 261 postanowienie z dnia 28 maja 2009 r., sygn. Ts 215/08...712 262 postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. Ts 215/08...714 263 postanowienie z dnia 7 października 2008 r., sygn. Ts 279/08...716 264 postanowienie z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. Ts 279/08...718 265 postanowienie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. Ts 296/08...720 266 postanowienie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. Ts 305/08...722 267 postanowienie z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. Ts 305/08...726 268 postanowienie z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. Ts 340/08...728 269 postanowienie z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. Ts 340/08...731 270 postanowienie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. Ts 346/08...734 271 postanowienie z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. Ts 346/08...737 272 postanowienie z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. Ts 361/08...740 273 postanowienie z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. Ts 361/08...742 274 postanowienie z dnia 30 września 2009 r., sygn. Ts 384/08...744 275 postanowienie z dnia 5 lipca 2010 r., sygn. Ts 384/08...746 276 postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. Ts 11/09...747 277 postanowienie z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. Ts 14/09...749 278 postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. Ts 14/09...751 279 postanowienie z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. Ts 15/09...752 280 postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. Ts 15/09...754 281 postanowienie z dnia 20 października 2009 r., sygn. Ts 39/09...755 282 postanowienie z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. Ts 39/09...758
283 postanowienie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. Ts 85/09...761 284 postanowienie z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. Ts 85/09...763 285 postanowienie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. Ts 89/09...765 286 postanowienie z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. Ts 89/09...768 287 postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. Ts 100/09...771 288 postanowienie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. Ts 140/09...774 289 postanowienie z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. Ts 141/09...777 290 postanowienie z dnia 19 marca 2010 r., sygn. Ts 157/09...779 291 postanowienie z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. Ts 157/09...781 292 postanowienie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. Ts 189/09...783 293 postanowienie z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. Ts 189/09...786 294 postanowienie z dnia 31 maja 2010 r., sygn. Ts 233/09...788 295 postanowienie z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. Ts 237/09...790 296 postanowienie z dnia 10 lipca 2010 r., sygn. Ts 237/09...792 297 postanowienie z dnia 7 czerwca 2010 r., sygn. Ts 239/09...794 298 postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. Ts 248/09...796 299 postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. Ts 249/09...799 300 postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. Ts 251/09...802 301 postanowienie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. Ts 267/09...805 302 postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. Ts 267/09...807 303 postanowienie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. Ts 272/09...809 304 postanowienie z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. Ts 272/09...812 305 postanowienie z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. Ts 305/09...814 306 postanowienie z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. Ts 311/09...816 307 postanowienie z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. Ts 311/09...817 308 postanowienie z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. Ts 28/10...819 309 postanowienie z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. Ts 54/10...822 310 postanowienie z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. Ts 95/10...823 Sko ro wi dze: orze czeń we dług sy gna tur... 825 ak tów nor ma tyw nych... 827 rze czo wy... 841
OTK ZU nr 4/B/2010 Tw 34/09 poz. 241 241 POSTANOWIENIE z dnia 16 lutego 2010 r. Sygn. akt Tw 34/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Ewa Łętowska, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych- -Pracodawców w sprawie zgodności: art. 99 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.) z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE W dniu 20 listopada 2009 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców o zbadanie zgodności art. 99 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.; dalej: prawo farmaceutyczne) w brzmieniu w przypadku gdy występującym o zezwolenie na prowadzenie apteki jest lekarz lub lekarz dentysta, zezwolenie wydaje się, jeżeli występujący przedstawi oświadczenie o niewykonywaniu zawodu lekarza. Wnioskodawca zarzuca, że kwestionowany przepis narusza zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej, w sposób nieproporcjonalny prowadząc do jej ograniczenia (art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji), a także zasadę określoności przepisów prawa oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2010 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku przez: wykazanie, że wnioskodawca jest ogólnokrajową organizacją pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tzn. posiada jednostki terenowe lub oddziały (zob. postanowienie TK z 12 lutego 2003 r., Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78); wyjaśnienie, który statutowy organ wnioskodawcy jest legitymowany do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, skoro aktywność o takim charakterze nie mieści się w ramach kompetencji Zarządu ( 24 ust. 1 statutu Związku) określonej jako kierowanie bieżącą pracą Związku (zob. postanowienia TK z: 17 lutego 2003 r., Tw 70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76; 9 czerwca i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i 228); uzasadnienie legitymacji organizacji pracodawców w odniesieniu do kwestionowania przepisu, który dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej przez członków Związku (zob. postanowienie pełnego składu TK z: 7 lipca 2003 r. i 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 1 i 2); dokładne powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji), który w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym działa jako Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców (por. warunki członkostwa określone w 10 ust. 3 statutu Związku, w szczególności prowadzenie działalności w zakresie świadczeń zdrowotnych w podstawowej opiece zdrowotnej ); doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z posiedzenia władzy, o której mowa wyżej, pozwalających stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie z postanowieniami statutu wnioskodawcy. W piśmie z 22 stycznia 2009 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku. 645
poz. 241 Tw 34/09 OTK ZU nr 4/B/2010 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić tylko ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców. Należy przy tym wyjaśnić, że użyty w powołanym przepisie ustawy zasadniczej przymiotnik ogólnokrajowy w sposób istotny ogranicza grupę organizacji pracodawców uprawnionych do wnioskowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. 2.1. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające wyróżnić ogólnokrajowy związek zawodowy. Znajdują one zastosowanie również w odniesieniu do organizacji pracodawców. Zdaniem Trybunału, stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego. Prowadzone badanie nie może bowiem ograniczyć się do odczytania jedynie jej nazwy (np. ogólnopolska, krajowa, polska ), czy też deklaracji zawartej w statucie ( obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ). Przymiotnik ogólnokrajowy, ujęty w treści art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odnosi się do władz organizacji, co z kolei pozwala twierdzić, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju. Wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodawcom, działającym w różnych częściach kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokrajowym. 2.2. Dla stwierdzenia, czy wnioskodawca (jego organ) jest uprawniony do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, konieczne jest zbadanie danych ujawnionych w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w szczególności wpisów zawartych w rubryce 3 działu 1, informujących o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237, ze zm.). 2.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie odpisu aktualnego (numer KRS: 0000019286) z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej dołączonego do akt niniejszej sprawy, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców, nie posiada w swej strukturze jednostek terenowych lub oddziałów, co potwierdza brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że wnioskodawcy nie można przypisać przymiotu organizacji ogólnokrajowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Tym samym należy uznać, że wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego przez Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Okoliczność powyższa ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu. 2.4. Jedynie na marginesie Trybunał postanowił odnieść się do wyjaśnienia wnioskodawcy, który dowodzi, że utworzenie jednostek terenowych lub oddziałów Związku w terminie wyznaczonym w zarządzeniu z 7 stycznia 2010 r. jest niemożliwe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, stanowisko powyższe wynika z niezrozumienia ratio przywołanego zarządzenia. Trybunał przypomina, że wykonanie zarządzenia w ustawowym terminie ma prowadzić do usunię- 646
OTK ZU nr 4/B/2010 Tw 34/09 poz. 241 cia braków formalnych wniosku, tzn. pisma procesowego, nie zaś sanowania sytuacji faktycznej i prawnej podmiotu, które pozwoli mu zyskać status wnioskodawcy w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 3. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców przysługuje prawo inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Na wnioskodawcy ciąży przy tym obowiązek wykazania, który z jego organów jest ogólnokrajową władzą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem. Podstawą wskazania takiej władzy są przepisy ustawy, a w przypadku, gdy ustawa nie reguluje tej kwestii postanowienia statutu organizacji pracodawców. 3.1. Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców określił we wniosku, że organem uprawnionym do występowania w jego imieniu jest Zarząd, który zgodnie z 24 ust. 1 statutu, kieruje bieżącą pracą Związku oraz reprezentuje go na zewnątrz. W zarządzeniu z 7 stycznia 2010 r., odwołując się do utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału, wskazano, że podjęcie uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem o zbadanie abstrakcyjnej zgodności norm nie mieści się w ramach kompetencji określonej jako kierowanie bieżącą pracą Związku. W konsekwencji wnioskodawca został wezwany do wyjaśnienia, który statutowy organ Związku jest legitymowany do podjęcia powyższej uchwały. 3.2. W odpowiedzi wnioskodawca dowodzi, że skoro do kompetencji pozostałych organów Związku, tzn. Zebrania Ogólnego Członków oraz Komisji Rewizyjnej, nie należy podejmowanie uchwał w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, to wszystkie inne sprawy, jakimi będzie zajmował się Związek, niezależnie od rangi podjętego działania, będą miały charakter bieżącej pracy Związku, kierowanie którą jest kompetencją Zarządu. 3.3. Kontynuując prezentowany wyżej tok rozumowania, można by dojść do wątpliwego prawnie wniosku, zgodnie z którym, jeżeli żaden przepis statutu nie przyznaje expressis verbis tej kompetencji Zarządowi, to uprawnienie Prezesa Zarządu do podejmowania decyzji we wszystkich sprawach niezastrzeżonych do kompetencji organów Związku ( 30 ust. 5 statutu), obejmuje również decydowanie o złożeniu wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że Prezes kieruje bieżącą pracą Zarządu i reprezentuje Związek na zewnątrz ( 30 ust. 3 statutu), nie będąc równocześnie organem Związku ( 17 ust. 1 statutu). 3.4. Trybunał Konstytucyjny zwraca zatem uwagę, że kompetencje do reprezentowania osoby prawnej i prowadzenia jej bieżących spraw należy odróżnić od uprawnienia do podjęcia uchwały o wystąpieniu z wnioskiem inicjującym abstrakcyjną kontrolę norm. Trybunał podkreślał wielokrotnie, że podjęcie takiej uchwały stanowi czynność o charakterze nadzwyczajnym, która z tego powodu nie może być dokonana w ramach prowadzenia bieżącej działalności, pracy, czy spraw organizacji (por. postanowienia TK z: 14 stycznia 2003 r., Tw 71/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 161; 17 lutego 2003 r., Tw 70/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 76; 9 czerwca i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i 228; 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 258). 3.5. W tym stanie rzeczy, uchwały podjętej przez Zarząd Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych- Pracodawców nie można uznać za podstawę prawną rozpatrywanego wniosku. Okoliczność powyższa ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu. 4. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wola ogólnokrajowej władzy, zazwyczaj kolegialnej, znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. ustawy lub statutu), a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia takiej władzy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego podmiotu (por. postanowienia TK z: 7 października 2003 r., Tw 1/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 201; 23 listopada 2004 r., Tw 9/04, OTK ZU nr 2/B/2005, poz. 52; 28 września 2004 r., Tw 23/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 266; 21 listopada 2007 r., Tw 32/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 46). 4.1. Dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców, nie zaś od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie 647
poz. 241 Tw 34/09 OTK ZU nr 4/B/2010 i w wykonaniu uchwały uprawnionej władzy. Oznacza to, że podjęcie uchwały jest zawsze czynnością uprzednią w stosunku do czynności sporządzenia wniosku. Jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, w której treść wniosku stanowi załącznik do podjętej uchwały. 4.2. W niniejszej sprawie uchwała 1/13/11/2009 Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych- Pracodawców została podjęta 13 listopada 2009 r., natomiast wniosek jest opatrzony datą 5 listopada 2009 r. Co istotne, również uchwała nr 2/13/11/2009 Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców w sprawie udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu, który sporządził i złożył wniosek, została podjęta 13 listopada 2009 r. 4.3. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany wniosek z 5 listopada 2009 r. jest uprzedni w stosunku do uchwały z 13 listopada 2009 r. i dlatego nie pochodzi od podmiotu uprawnionego wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Okoliczność ta ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu. 5. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z faktu, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców działa na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców), nie wynika automatycznie, że jest podmiotem legitymowanym na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu nie mogą samodzielnie przesądzać rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach organizacji. Przy odmiennej interpretacji to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu takiego uprawnienia, mimo że jest to materia regulowana przepisami Konstytucji i już choćby z tej racji bez wyraźnego przepisu konstytucyjnego nie może być rozszerzana w drodze ustawodawstwa zwykłego (por. postanowienie pełnego składu TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). 5.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina również, że art. 3 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 1127) wprowadził do ustawy o organizacjach pracodawców nową definicję terminu pracodawca. Za pracodawcę został uznany podmiot, o którym mowa w art. 3 kodeksu pracy, czyli jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Atrybutem pracodawcy przestało być natomiast prowadzenie działalności gospodarczej (tak w brzmieniu sprzed nowelizacji). Zdaniem Trybunału, wskazanie przesłanki zatrudniania pracowników jako jedynej cechy konstytuującej pojęcie pracodawcy (w aspekcie formalnym), musi być zatem uwzględniana przy badaniu legitymacji procesowej ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Trybunał uznaje ją za podstawowe kryterium w procesie oceny, czy kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania takiego wnioskodawcy, w szczególności zaś interesu prawnego, o ochronę którego występuje jako pracodawca (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Uprawnienie do wszczęcia postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm nie stanowi zatem szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji. 5.2. Przy wyznaczeniu zakresu działania organizacji pracodawców, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, trzeba wziąć pod uwagę również i to, że legitymacja procesowa w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym została jej przyznana w tym samym przepisie, w którym przewidziano możliwość podejmowania inicjatywy abstrakcyjnej kontroli norm przez związki zawodowe i organizacje zawodowe (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji). Rozwiązanie przyjęte przez ustrojodawcę zakłada, że ustalenie zakresu działania tych podmiotów, rozstrzygające, które przepisy mogą być kwestionowane w złożonych przez nie wnioskach, powinno być dokonywane jednolicie. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zdolność wnioskowa organizacji pracodawców obejmuje ochronę prawną tylko tych interesów pracodawców, które związane są z zatrudnianiem pracowników. Analogicznie, zdolność wnioskowa związków zawodowych obejmuje ochronę prawną tylko interesów pracowniczych, zaś organizacji zawodowych ochronę prawną tylko interesów związanych z wykonywaniem określonego zawodu. 6. Wskazanie samoistnych przesłanek odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców (pkt 2-4 uzasadnienia) nie zwalnia Trybunału Konstytucyjnego z obowiązku 648
OTK ZU nr 4/B/2010 Tw 34/09 poz. 241 odniesienia się do zakresu zaskarżenia w kontekście ograniczenia, które wprowadza omówiony wyżej art. 191 ust. 2 Konstytucji. 6.1. Wnioskodawca występuje o kontrolę art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego, który zezwolenie na prowadzenie apteki przez lekarza lub lekarza dentystę uzależnia od przedstawienia przez te podmioty oświadczenia o niewykonywaniu zawodu lekarza. Skarżonemu przepisowi zarzuca naruszenie zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez nieproporcjonalne jej ograniczenie (art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasady równości wszystkich wobec prawa oraz zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji), a także zasady określoności przepisów prawa oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). 6.2. Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę treść przepisu poddanego kontroli, stwierdza, że jest on immanentnie związany z działalnością gospodarczą, której nie mogą prowadzić członkowie wnioskodawcy (lekarze rodzinni), ale również co szczególnie istotne lekarze dentyści, niebędący (w świetle 10 ust. 3 statutu) członkami Związku. Jest zatem oczywiste, że art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego nie narusza interesów wnioskodawcy (występującego w niniejszej sprawie jako pracodawca), których źródłem powstania są relacje z pracownikami. Trybunał Konstytucyjny ustalił przy tym, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców, uzasadniając naruszenie art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 2 Konstytucji, występuje w obronie interesów gospodarczych swoich (i nie tylko) członków-przedsiębiorców, nie zaś interesów, które kształtują jego status jako pracodawcy. 6.3. Mając na uwadze ograniczoną rzeczowo zdolność wnioskową przyznaną ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakres zaskarżenia wyznaczony przez Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców konsumuje cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Okoliczność powyższa ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 649
poz. 242 Tw 34/09 OTK ZU nr 4/B/2010 242 POSTANOWIENIE z dnia 14 lipca 2010 r. Sygn. akt Tw 34/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Mazurkiewicz przewodniczący Mirosław Wyrzykowski sprawozdawca Zbigniew Cieślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 lutego 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców, nie uwzględnić zażalenia. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE 1. W dniu 20 listopada 2009 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców o zbadanie zgodności art. 99 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.; dalej: prawo farmaceutyczne) w brzmieniu w przypadku gdy występującym o zezwolenie na prowadzenie apteki jest lekarz lub lekarz dentysta, zezwolenie wydaje się, jeżeli występujący przedstawi oświadczenie o niewykonywaniu zawodu lekarza. Wnioskodawca zarzucił, że kwestionowany przepis narusza zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej, w sposób nieproporcjonalny prowadząc do jej ograniczenia (art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji), a także zasadę określoności przepisów prawa oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2010 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku przez: wykazanie, że wnioskodawca jest ogólnokrajową organizacją pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tzn. posiada jednostki terenowe lub oddziały; wyjaśnienie, który statutowy organ wnioskodawcy jest legitymowany do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, skoro aktywność o takim charakterze nie mieści się w ramach kompetencji Zarządu ( 24 ust. 1 statutu Związku) określonej jako kierowanie bieżącą pracą Związku ; uzasadnienie legitymacji organizacji pracodawców w odniesieniu do kwestionowania przepisu, który dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej przez członków Związku; dokładne powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji), który w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym działa jako Związek Lekarzy Rodzinnych Pracodawców (por. warunki członkostwa określone w 10 ust. 3 statutu Związku, w szczególności prowadzenie działalności w zakresie świadczeń zdrowotnych w podstawowej opiece zdrowotnej ); doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z posiedzenia władzy, o której mowa wyżej, pozwalających stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie z postanowieniami statutu wnioskodawcy. 3. W piśmie procesowym z 22 stycznia 2009 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku. 4. Postanowieniem z 16 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi. 4.1. Za takim rozstrzygnięciem Trybunału przemawiało: po pierwsze, niespełnienie przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tj. brak legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania przed Trybunałem w ramach 650
OTK ZU nr 4/B/2010 Tw 34/09 poz. 242 abstrakcyjnej kontroli norm, gdyż Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych Pracodawców nie wykazał, że jest ogólnokrajową organizacją pracodawców; po drugie, uznanie, że uchwała podjęta przez Zarząd Związku nie stanowi podstawy prawnej złożonego wniosku; po trzecie, sporządzenie wniosku w imieniu Zarządu Związku przez pełnomocnika przed podjęciem przez Zarząd stosownej uchwały w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego, co pozwoliło stwierdzić, że wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 4.2. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego jest immanentnie związany z działalnością gospodarczą, której nie mogą prowadzić członkowie wnioskodawcy (lekarze rodzinni), ale również co szczególnie istotne lekarze dentyści, niebędący (w świetle 10 ust. 3 statutu Związku) członkami Związku. W konsekwencji Trybunał rozstrzygnął, że art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego nie narusza interesów wnioskodawcy, którego zdolność procesową wyznacza status pracodawcy (art. 191 ust. pkt 4 Konstytucji), nie zaś przedsiębiorcy. 5. W zażaleniu z 17 marca 2010 r. wnioskodawca wniósł o uchylenie [powyższego] postanowienia i jego zmianę oraz nadanie biegu wnioskowi. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu wnioskodawcy, który kwestionuje stwierdzony, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, brak legitymacji Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców do zainicjowania postępowania przed Trybunałem. 2.1. Wnioskodawca twierdzi, że można ( ) wyobrazić sobie organizację np. pracodawców działającą na terenie całego kraju bez struktur regionalnych, a mimo to skupiającą w swych szeregach liczną rzeszę członków i poprzez demokratyczny statut gwarantującą im właściwą reprezentację na każdym szczeblu, w tym ogólnokrajowym. Zdaniem wnioskodawcy, spełnienie przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji zapewnia odpowiednio skonstruowany statut i przestrzeganie zawartych w nim zapisów. 2.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela powyższej argumentacji. Należy przypomnieć, że zainicjowanie abstrakcyjnej kontroli norm jest bowiem co do zasady uprawnieniem naczelnych organów państwa, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1-2 Konstytucji (zob. postanowienia TK z dnia: 1 września 2003 r. i 5 maja 2004 r., Tw 15/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 102 i 103; L. Garlicki, uwaga 9 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999-2007). Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, związanym i wynikającym ze specyfiki zadań powierzonych danemu podmiotowi przez Konstytucję oraz jego statusu prawnego, zaś rozszerzająca interpretacja podmiotowego zakresu zdolności wnioskowej jest niedopuszczalna (por. postanowienie pełnego składu TK z dnia 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Oznacza to, że nie wszystkie dobrowolne organizacje tworzone przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych (np. organizacje pracodawców) uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115). Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić tylko ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, nie przesądzają samodzielnie rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach poszczególnych organizacji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne determinują sposób wykładni przepisów ustaw i innych 651
poz. 242 Tw 34/09 OTK ZU nr 4/B/2010 aktów normatywnych, a także statutów (por. wyroki TK z dnia: 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87 oraz 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; zob. także M. Safjan, Konstytucja a prawo cywilne, [w:] Ecclesia et status. Księga jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej Profesora Józefa Krukowskiego, red. A. Dębiński, K. Orzeszyna, M. Sitarz, Lublin 2004, s. 785). Przy odmiennej interpretacji, to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu uprawnienia do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, mimo że jest to materia regulowana przepisami ustawy zasadniczej i już choćby z tej racji bez wyraźnego przepisu konstytucyjnego nie może być rozszerzana w drodze aktów podkonstytucyjnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców) związek pracodawców powstaje z mocy uchwały o jego założeniu, podjętej na zgromadzeniu założycielskim przez co najmniej dziesięciu pracodawców. Regulacja ta spotkała się z krytyczną oceną doktryny, gdyż jak podnoszono ważna jest nie tylko liczba członków takiego związku, ale także to, jaka jest liczba zatrudnianych przez nich pracowników oraz jaki obszar kraju jest objęty strukturami tego związku (zob. np. W. Sokolewicz, uwaga 25 do art. 59 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). W postanowieniu z dnia 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) Trybunał Konstytucyjny trafnie zauważył, że sama rejestracja organizacji pracodawców i nabycie osobowości prawnej nie rozstrzyga jednak jeszcze o jej zdolności do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Bowiem w świetle wyraźnego sformułowania przepisów konstytucyjnych, mówiących o ogólnokrajowych władzach organizacji pracodawców zasadne jest uznanie, że choć przymiotnik ogólnokrajowy nie odnosi się explicite do organizacji pracodawców, lecz do jej organu, to jednak reguły inferencyjne nakazują w sposób bezwzględny przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taka organizacja pracodawców, która swym działaniem obejmuje obszar całego kraju, a zatem organizacja ogólnokrajowa (argumentum a minori ad maius). Należy tym samym odróżnić swobodę zrzeszania się, którą gwarantuje jednostkom art. 59 Konstytucji, a rozwija ustawodawstwo zwykłe (m.in. przez powołaną ustawę o organizacjach pracodawców), od uprawnienia zawartego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Zgodnie z tą ostatnią regulacją, prawo do uruchomienia abstrakcyjnej kontroli norm mają tylko organizacje o zasięgu ogólnopolskim, a więc takie, które reprezentują jak najszerszy krąg podmiotów, czego wyrazem jest istnienie w strukturze organizacji pracodawców przede wszystkim jednostek terenowych lub oddziałów. 2.3. W postanowieniu z 14 lipca 2004 r. o sygn. Tw 15/04 (OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 235) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stwierdzenie, iż władze danej organizacji są uprawnione do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone oceną merytoryczną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter ogólnokrajowy. Badania takiego należy dokonywać, korzystając przede wszystkim z danych ujawnionych w odpowiednim rejestrze (por. także L. Garlicki, uwaga 11 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). W zażaleniu nie podważono trafności ustalenia przez Trybunał, że odpis aktualny z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (numer KRS: 0000019286) nie zawiera danych, które wskazywałaby na ogólnokrajowy charakter Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców. W rubryce 3 działu 1 rejestru brak jest bowiem wpisów o jednostkach terenowych lub oddziałach tej organizacji pracodawców. 2.4. Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie w zakresie, w jakim stwierdza, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych Pracodawców nie spełnia przesłanki ogólnokrajowości określonej w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji należy uznać za w pełni zasadne. 3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do zarzutu wnioskodawcy, który kwestionuje uznanie, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 192 Konstytucji przedmiot wniosku nie mieści się w zakresie działania Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców. 3.1. Zdaniem wnioskodawcy Konstytucja w ust. 2 art. 191 jednoznacznie określa zakres, w jakim mogą składać wnioski konstytucyjne organizacje wymienione w pkt 3-5 ust. 1 [art. 191]. Natomiast art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców jednoznacznie określa zadania, jakimi taka organizacja się zajmuje. I zapisano w tym przepisie, że zadaniem takiej organizacji jest reprezentowanie interesów gospodarczych swoich członków. 652
OTK ZU nr 4/B/2010 Tw 34/09 poz. 242 3.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela prezentowanego wyżej poglądu, zgodnie z którym obrona interesów gospodarczych stanowi uzasadnienie zdolności wnioskowej ogólnokrajowych organów (władz) organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Trybunał ponownie przypomina, że podmioty te posiadają jedynie ograniczoną rzeczowo legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mogą one złożyć wniosek pod warunkiem, że przedmiot kontroli oraz powołane wzorce kontroli (zakres zaskarżenia) mieszczą się w ich zakresie działania. Pojęcie spraw objętych zakresem działania, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy w stosunku do organizacji pracodawców wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem oraz pracodawcą a organizacją reprezentującą pracowników. Przywołana przez wnioskodawcę ustawa o organizacjach pracodawców nie stanowi samoistnej, a tym samym wystarczającej podstawy dla uznania, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych Pracodawców jest podmiotem legitymowanym na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (zob. pkt 2.2 niniejszego uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje przedstawione w pkt 5 i 6 zaskarżonego postanowienia stanowisko, w którym obszernie wyjaśniono znaczenie zwrotu sprawy objęte zakresem działania w kontekście zdolności wnioskowej organizacji pracodawców. 3.3. Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie w zakresie, w jakim stwierdza, że rzeczowo ograniczona legitymacja procesowa Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców (art. 191 ust. 2 Konstytucji) nie obejmuje wnioskowania o kontrolę norm, które regulują prowadzenie działalności gospodarczej należy uznać za w pełni zasadne. 4. W dalszej części zażalenia wnioskodawca odniósł się do kwestii różnicy dat, którymi opatrzone są wniosek oraz uchwała Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców. 4.1. Zdaniem wnioskodawcy, wniosek konstytucyjny sporządzony na piśmie z chwilą jego utrwalenia uzyskuje byt materialny i do momentu jego złożenia w biurze podawczym Trybunału bądź nadania na poczcie jest mniej lub bardziej udaną»wprawką literacką«. Byt prawny uzyskuje dopiero w momencie uzyskania prezentaty w sytuacji złożenia wniosku w biurze podawczym lub w dacie nadania ( ). I ta data wykonania tych czynności jest decydująca dla oceny prawidłowości przygotowania i złożenia wniosku. 4.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zarówno uchwała Zarządu Związku nr 1/13/11/2009 w sprawie wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jak i uchwała Zarządu Związku nr 2/13/11/2009 w sprawie udzielenia pełnomocnictwa, zostały podjęte 13 listopada 2009 r. Z kolei sam wniosek jest opatrzony datą 5 listopada 2009 r.. Ze względu na to, że Zarząd Związku jest organem kolegialnym, swoje stanowisko w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego abstrahując od kwestii braku legitymacji procesowej tego podmiotu może wyrazić jedynie w formie uchwały. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności wniosku kolegialnej władzy organizacji pracodawców jest więc uprzednio podjęta uchwała, która legitymizuje kierowany przez nią wniosek do Trybunału. Co oczywiste, tekst takiego wniosku może być przygotowany wcześniej przez inne podmioty, np. profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego), jednakże do czasu podjęcia uchwały przez kompetentną władzę organizacji pracodawców, która jest podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania, nie jest on wnioskiem w rozumieniu art. 191 Konstytucji i art. 32 ustawy o TK (por. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4, formułujący podobne stanowisko odnośnie do relacji odpowiednich uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i wniosków kierowanych przez te organy do Trybunału Konstytucyjnego). Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie wniosek powinien zostać sporządzony po podjęciu uchwały przez Zarządu Związku, ewentualnie mógł on stanowić załącznik do tejże uchwały, gdyby tak stanowiła. 4.3. Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie w zakresie, w jakim stwierdza, że wniosek Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców z 5 listopada 2009 r., sporządzony przed podjęciem uchwały z 13 listopada 2009 r., pochodzi od podmiotu nieuprawnionego na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji należy uznać za w pełni zasadne. 653
poz. 243 Tw 10/10 OTK ZU nr 4/B/2010 5. Ostatnią kwestią podniesioną w zażaleniu jest zakwestionowanie przez wnioskodawcę stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że Zarząd Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców nie jest organem uprawnionym do podjęcia uchwały w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu przyjętego w zaskarżonym postanowieniu. Jak wynika z 27 in principio statutu wnioskodawcy, do kompetencji Zarządu należą sprawy niezastrzeżone dla Zebrania Ogólnego Członków i Komisji Rewizyjnej, które z kolei zostały wymienione w zamkniętym katalogu uprawnień tych władz ( 23 i 32). Stąd uprawniony jest pogląd wnioskodawcy o możliwości podjęcia właśnie przez Zarząd Związku stosownej uchwały na podstawie 27 in principio statutu. Powyższe ustalenie nie może jednak stanowić podstawy do uwzględnienia zażalenia i przekazania wniosku do rozpoznania merytorycznego, gdyż jego rozpoznanie byłoby niedopuszczalne w świetle okoliczności, które zostały wykazane w punktach 2-4 niniejszego uzasadnienia. 6. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś argumenty podniesione w zażaleniu nie podważyły ustaleń przedstawionych w tym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Granat, 243 POSTANOWIENIE z dnia 1 lipca 2010 r. Sygn. akt Tw 10/10 po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Prezydium Federacji Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki o zbadanie zgodności: 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 listopada 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury (Dz. U. Nr 196, poz. 1516): 1) z art. 31 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123, ze zm.); 2) z art. 1 i art. 29 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, ze zm.); 3) z art. 24, art. 32 ust. 1 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE W dniu 15 kwietnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Prezydium Federacji Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki (dalej: Prezydium Federacji) o zbadanie zgodności 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 listopada 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury (Dz. U. Nr 196, poz. 1516; dalej: rozporządzenie z 2009 r.) z art. 31 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 654
OTK ZU nr 4/B/2010 Tw 10/10 poz. 243 z 2001 r. Nr 13, poz. 123, ze zm.; dalej: ustawa o działalności kulturalnej), art. 1 i art. 29 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589, ze zm.; dalej: ustawa o PIP), a także z art. 24, art. 32 ust. 1 i art. 92 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowe organy związków zawodowych mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek przedstawiony przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy złożony wniosek odpowiada określonym przez prawo wymogom formalnym. Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w przypadku, gdy wniosek jest oczywiście bezzasadny lub gdy braki formalne, wskazane w zarządzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Wola ogólnokrajowego organu związku zawodowego, który ma zazwyczaj strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez niego uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), zaś treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała ogólnokrajowego organu związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu (por. postanowienie TK z 21 listopada 2007 r., Tw 32/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 46). 2. Wnioskodawca załączył do rozpatrywanego wniosku dwie uchwały. Pierwszą jest uchwała nr 58 XIV-Prez.ZD/10 Prezydium Zgromadzenia Delegatów Związkowych (dalej: Prezydium Zgromadzenia) Federacji Związków Zawodowych Pracowników Kultury i Sztuki (dalej: Federacja ZZPKiS albo Federacja) z 28 marca 2010 r. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP i ustawami przepisu zawartego w 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 listopada 2009 r.. Uchwała rozstrzyga, że Prezydium Zgromadzenia Delegatów Związkowych uchwala wystąpienie Federacji ZZPKiS do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wymienionej we wstępie niniejszej uchwały ( 1 pkt 1) oraz (...) upoważnia przewodniczącego ( ) do reprezentowania Federacji ZZPKiS w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym ( 1 pkt 2) (dalej: uchwała Prezydium Zgromadzenia). Drugą jest uchwała nr 56/IX ZD/10 Zgromadzenia Delegatów Związkowych Federacji ZZPKiS (dalej: Zgromadzenie Federacji) z 29 marca 2010 r. (dalej: uchwała Zgromadzenia), w myśl której (...) Zgromadzenie Delegatów Związkowych po zapoznaniu się z Uchwałą Prezydium Zgromadzenia Delegatów Związkowych Federacji ZZPKiS z 28 marca 2010 r. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP i ustawami przepisu zawartego w 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 listopada 2009 r. zatwierdza treść powyższej Uchwały. Uchwał tych nie można jednak uznać za podstawę prawną wniosku, złożonego do Trybunału Konstytucyjnego 15 kwietnia 2010 r. 2.1. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał, że podjęcie uchwały o wystąpieniu z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm stanowi czynność o charakterze nadzwyczajnym, która z tego powodu nie może być dokonana samodzielnie przez organ wykonawczy organizacji w ramach prowadzenia jej bieżącej działalności (por. postanowienia TK z: 9 czerwca 2004 r. i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i 228; 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 258). Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w zakresie statutowych ( 24) kompetencji Prezydium Zgromadzenia, określonych jako podejmowanie uchwał i decyzji we wszystkich sprawach bieżących, nie mieści się podjęcie uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. 655
poz. 243 Tw 10/10 OTK ZU nr 4/B/2010 W konsekwencji Prezydium Zgromadzenia nie posiada zdolności wnioskowej, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, trudno jest także ustalić, dlaczego Zgromadzenie Federacji zatwierdziło uchwałę Prezydium Zgromadzenia, skoro statut takiej procedury nie przewiduje. Zgodnie z 20 ust. 1 statutu, Zgromadzenie Federacji jest w okresie pomiędzy Zjazdami Związków Członkowskich naczelnym organem Federacji, który podejmuje wszelkie niezastrzeżone dla Zjazdu postanowienia ( 21 statutu). Literalna wykładnia powołanych przepisów przemawia za uznaniem, że to w zakresie kompetencji Zgromadzenia Federacji mieści się podjęcie nie zatwierdzającej, ale pierwotnej uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uchwała Prezydium Zgromadzenia nie może stanowić skutecznej podstawy wystąpienia z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, uzasadnia odmowę nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu. 2.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od ogólnokrajowego organu związku zawodowego, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Uzasadnia to konieczność dołączenia do wniosku uchwały tego organu. Treść uchwały i wniosku muszą być zbieżne, ale nie znaczy to, że sprecyzowane w ustawie o TK wymagania stawiane wnioskowi odnoszą się także do uchwały. Minimalna zbieżność, która musi cechować wniosek i uchwałę, obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu przez odpowiednie oznaczenie aktu normatywnego (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu jego niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (wzorzec kontroli). Uchwała może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go w Trybunale Konstytucyjnym oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały konkretnie określonemu podmiotowi, nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, bowiem w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowy organ związku zawodowego jest uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm. Biorąc powyższe pod uwagę, wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały podjętej uprzednio przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego, nie może być uznany, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o TK, za pismo skutecznie wszczynające postępowanie przed Trybunałem. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w uchwale Prezydium Zgromadzenia nie wskazano explicite konstytucyjnych wzorców kontroli (poza art. 92; art. 7 i art. 2 nie zostały powołane we wniosku). W uchwale tej nie skonkretyzowano również ustawowych wzorców kontroli, tzn. nie określono, z którym przepisem (przepisami) ustaw wymienionych w 3 pkt 3 i 4, kwestionowany 1 pkt 4 rozporządzenia z 2009 r. jest niezgodny. W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęcie przez Prezydium Zgromadzenia uchwały (zatwierdzonej przez Zgromadzenie), która nie precyzuje wzorców kontroli, musi być uznane za nieskuteczne złożenie oświadczenia woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 4) nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, uzasadnia odmowę nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu. Jednocześnie trzeba podkreślić, że tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209). 2.3. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że skonkretyzowanie wzorców kontroli zarówno na poziomie Konstytucji, tzn. powołanie art. 24, art. 32 ust. 1 i art. 92, jak i na poziomie ustawy, tzn. wskazanie art. 31 ustawy o działalności kulturalnej oraz art. 1 i art. 29 ustawy o PIP, nastąpiło natomiast we wniosku, złożonym do Trybunału 15 kwietnia 2010 r. i podpisanym przez przewodniczącego Federacji ZZPKiS. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że podmiot umocowany przez wnioskodawcę do sporządzenia lub podpisania wniosku jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie 656
OTK ZU nr 4/B/2010 Tw 10/10 poz. 243 posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Uchwała Prezydium Zgromadzenia upoważniła przewodniczącego Federacji ZZPKiS do reprezentowania Federacji ZZPKiS w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy zatem wyjaśnić, że wszczęcie postępowania następuje na podstawie złożonego wniosku (art. 31 ust. 1 ustawy o TK). Oznacza to, że umocowanie do reprezentowania w postępowaniu nie obejmuje czynności poprzedzających złożenie wniosku. Jednocześnie na gruncie tejże uchwały nie można ustalić, który podmiot został upoważniony do sporządzenia, podpisania i złożenia wniosku w Trybunale Konstytucyjnym. Skoro Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała Prezydium Zgromadzenia nie mogła stanowić skutecznej podstawy złożenia wniosku, to należało w konsekwencji uznać, że rozpatrywany wniosek, samoistnie określający wzorce kontroli w odniesieniu do zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z 2009 r., pochodzi od podmiotu, który w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji nie ma legitymacji do inicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej zgodności norm. Okoliczność powyższa uzasadnia niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a tym samym stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi. 3. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w myśl 16 ust. 1 statutu Organami Federacji są: Zjazd Związków Członkowskich, Zgromadzenie Delegatów Związkowych, Prezydium Zgromadzenia Delegatów Związkowych [zwane w przepisach statutu»prezydium Zgromadzenia«], Komisja Rewizyjna. Należy również zasygnalizować, że statut dokonuje rozróżnienia pomiędzy stanowiskiem przewodniczącego Federacji i funkcją przewodniczącego Prezydium Zgromadzenia ( 23 ust. 1 pkt 1). Jeżeli zatem statut wymienia wśród organów Federacji tylko Prezydium Zgromadzenia, nie zaś Prezydium Federacji, tzn. organ, który w rozpatrywanej sprawie został oznaczony jako wnioskodawca, to w konsekwencji, także i z tego powodu należy uznać, że wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 657
poz. 244 Tw 11/10 OTK ZU nr 4/B/2010 244 POSTANOWIENIE z dnia 2 lipca 2010 r. Sygn. akt Tw 11/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Zatorze o zbadanie zgodności: 1) art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 32, art. 65 ust. 5 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 30b ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.) z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji, odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE W dniu 20 kwietnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Zatorze o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela) z art. 2, art. 7, art. 32, art. 65 ust. 5 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji; po drugie, art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do inicjowania kontroli konstytucyjności norm. Wola rady (sejmiku) jako organu kolegialnego znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy, zaś treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z sesji rady (sejmiku). Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego organu. Dla ustalenia, czy wniosek pochodzi od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Stąd wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tego organu. Treść uchwały i wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbieżność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej, którym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowana umowa międzynarodowa (por. postanowienie TK z 21 lutego 2006 r., Tw 59/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 84 i powołane tam orzeczenia). 658
OTK ZU nr 4/B/2010 Tw 11/10 poz. 244 2.1. W 1 uchwały nr LVII/327/10 podjętej 19 marca 2010 r. Rada Miejska w Zatorze wnosi do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 30a ust. 3 i art. 30b ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( ) jest niezgodny z Konstytucją (...). Uchwały tej nie można jednak uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 20 kwietnia 2010 r. 2.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w powołanej uchwale Rady Miejskiej w Zatorze nie skonkretyzowano konstytucyjnych wzorców kontroli, tzn. nie określono, z którym przepisem (przepisami) Konstytucji, zdaniem wnioskodawcy, art. 30a ust. 3 i art. 30b Karty Nauczyciela są niezgodne. W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęcie przez Radę Miejską w Zatorze uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z wyraźnie wskazanymi przepisami Konstytucji jako wzorcami kontroli, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 3) nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm. Jednocześnie trzeba podkreślić, że tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (por. postanowienie TK z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209). 2.3. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że sprecyzowanie konstytucyjnych wzorców kontroli, tzn. powołanie art. 2, art. 7, art. 16 ust. 2, art. 32, art. 65 ust. 5, art. 165 ust. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4, nastąpiło dopiero w samym wniosku złożonym do Trybunału. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik wnioskodawcy, również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany wniosek w zakresie, w jakim samoistnie określa wzorce kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność powyższa, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miejskiej w Zatorze. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 659
poz. 245 Tw 13/10 OTK ZU nr 4/B/2010 245 POSTANOWIENIE z dnia 12 lipca 2010 r. Sygn. akt Tw 13/10 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy w Bochni w sprawie zgodności: 1) art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.) z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.); 2) art. 30b ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.) z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności art. 30b ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.) z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. UZASADNIENIE W dniu 26 kwietnia 2010 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy w Bochni o zbadanie zgodności: po pierwsze art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, ze zm.; dalej: Karta Nauczyciela) z art. 2, art. 7 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, a także z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL); po drugie art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r. wnioskodawca został wezwany do: dokładnego uzasadnienia, w jaki sposób art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela narusza art. 2, art. 7 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 2 EKSL; dokładnego uzasadnienia, w jaki sposób art. 30b Karty Nauczyciela narusza art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji; doręczenia dwóch odpisów wniosku oraz czterech odpisów załączników do wniosku. W piśmie procesowym z 17 czerwca 2010 r., wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego tego samego dnia (data stempla pocztowego), wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych (ich części) z aktami normatywnymi mającymi wyższą moc prawną. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy złożony wniosek odpowiada określonym przez prawo wymogom formalnym. Na tym etapie postępowania Trybunał odmawia nadania dalszego biegu w przypadku, gdy wniosek jest oczywiście bezzasadny lub gdy braki formalne, wskazane w zarządzeniu sędziego, nie zostały usunięte w terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK). Ponadto, wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także, jeżeli akt 660
OTK ZU nr 4/B/2010 Tw 13/10 poz. 245 normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. 2. Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu wniosku Rady Gminy w Bochni postanowił odmówić nadania mu dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji. 3. Wnioskodawca kwestionuje zgodność art. 30b Karty Nauczyciela w brzmieniu: Regionalna izba obrachunkowa, w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577, z późn. zm. [dalej: ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych]), dotyczących kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, kontroluje osiągnięcie w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, z uwzględnieniem art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela. Zdaniem wnioskodawcy art. 30b Karty Nauczyciela narusza fundamentalną zasadę swobody politycznej dysponowania wydatkami przez gminy oraz zasadę autonomii samorządu, która również wynika z art. 16 i 165 Konstytucji, gdyż ustawodawca ustanawiając ścisłą kontrolę w przestrzeganiu art. 30a w/w ustawy pozbawił samorząd realnej możliwości obrony swojej autonomii i praw mu przysługujących. 3.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że regionalne izby obrachunkowe są zobowiązane, na podstawie art. 171 ust. 2 in fine Konstytucji oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, zgodnie z art. 13 pkt 10 tejże ustawy, do zadań izb należą także inne sprawy określone w odrębnych ustawach. W granicach tego przepisu mieści się zatem kompetencja regionalnych izb obrachunkowych, przyznana im przez art. 30b Karty Nauczyciela zaskarżony we wniosku. Należy zasygnalizować, że art. 30b Karty Nauczyciela jest konsekwencją niezakwestionowanego przez wnioskodawcę art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela, który nakazuje organowi prowadzącemu szkołę, a będącemu jednostką samorządu terytorialnego, przedkładanie regionalnej izbie obrachunkowej sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach i placówkach prowadzonych przez tę jednostkę, z uwzględnieniem wysokości kwoty różnicy, o której mowa w art. 30a ust. 2 Karty Nauczyciela. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują istotną część zadań publicznych samodzielnie, działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Oznacza to, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom ustanowionym w ustawach. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza więc poddania ich działalności kontroli sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe, ale pod warunkiem, że ograniczenia te znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i wartościach, których pierwszeństwo ochrony, przedłożone nad zasadą ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, zależy od rozstrzygnięcia ustawodawcy. Ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie może jednak cechować dowolność; musi ono w każdym przypadku znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., K 1/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 38 oraz wyrok TK z 8 maja 2002 r., K 29/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 30). Jak zauważył w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, gwarantując samorządowi terytorialnemu udział w sprawowaniu władzy oraz powierzając implicite organom państwa określenie rozmiarów i form tego udziału, polski ustawodawca konstytucyjny ustanowił prawnopozytywne podstawy działania samorządu terytorialnego i włączył go do struktury sprawowania władzy ( ), a tym samym odmówił mu przymiotu władzy suwerennej, o innym niż prawo stanowione przez to państwo źródle władzy publicznej (uchwała TK z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK w 1994 r., poz. 46; zob. też wyrok TK z 4 maja 1998 r., K 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31). Oznacza to, że zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu, wykonywanie zadań publicznych nie oznacza możliwości dowolnego działania służącego ich realizacji, a także stosowania wszelkich możliwych środków, ale takich i tylko takich, które są prawnie dopuszczalne. Oznacza to także, że jednostki samorządu terytorialnego w procesie stosowania norm prawnych nakładających na nie określone zadania, zwłaszcza w sytuacji, gdy dysponują one w tym celu środkami publicznymi, winny podlegać stosownej kontroli (analogicznie do organów administracji publicznej). 661
poz. 245 Tw 13/10 OTK ZU nr 4/B/2010 Nie można zatem uznać kontroli przewidzianej w zaskarżonym art. 30b Karty Nauczyciela za konstytucyjnie niedopuszczalną ingerencję w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji przez art. 30b Karty Nauczyciela cechuje oczywista bezzasadność. Okoliczność powyższa stanowi, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 30b Karty Nauczyciela z art. 16 ust. 2 Konstytucji. 3.2. Zdaniem wnioskodawcy, art. 30b Karty Nauczyciela jest również niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowana regulacja nie narusza zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące jednostek samorządu terytorialnego podlegają kontroli sądu administracyjnego. Nie istnieją zatem ograniczenia prawne, które uniemożliwiałyby zaskarżenie stosownego rozstrzygnięcia regionalnej izby obrachunkowej (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 23 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 778/09, niepubl.), podjętego na podstawie art. 30b Karty Nauczyciela, gdyby, zdaniem zainteresowanej jednostki samorządu terytorialnego, godziło ono w gwarantowaną przez Konstytucję zasadę samodzielności gmin, powiatów i województw. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji przez art. 30b Karty Nauczyciela cechuje oczywista bezzasadność. Okoliczność powyższa stanowi, na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy o TK, podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 30b Karty Nauczyciela z art. 165 ust. 2 Konstytucji. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 662