KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 28.10.2014 r. COM(2014) 688 final ANNEX 1 ZAŁĄCZNIK do Komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady oraz Europejskiego Trybunału Obrachunkowego Zalecenia dotyczące wprowadzenia i stosowania dobrowolnych deklaracji krajowych w ramach art. 59 ust. 5 rozporządzenia finansowego PL PL
Zalecenia dotyczące wprowadzenia i stosowania dobrowolnych deklaracji krajowych w ramach art. 59 ust. 5 rozporządzenia finansowego Wprowadzenie i zakres Artykuł 59 ust. 5 rozporządzenia finansowego, w którym mowa o zarządzaniu dzielonym z państwami członkowskimi, wprowadza możliwość składania przez państwa członkowskie dobrowolnych deklaracji krajowych oprócz obowiązkowych deklaracji zarządczych składanych przez organy wyznaczone przez państwa członkowskie jako organy odpowiedzialne za zarządzanie unijnymi środkami finansowymi i ich kontrolę. W odpowiedzi na wniosek Parlamentu Europejskiego zawarty w rezolucji w sprawie udzielenia absolutorium za rok budżetowy 2011 Komisja Europejska powołała grupę roboczą z udziałem przedstawicieli Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji Europejskiej w celu sporządzenia praktycznych zaleceń wspierających państwa członkowskie, które zastanawiają się nad możliwością wprowadzenia deklaracji krajowych. W związku z tym zalecenia zawarte w niniejszym dokumencie powinny być skierowane do państw członkowskich, które składają lub zamierzają składać deklaracje krajowe na mocy art. 59 ust. 5 ostatni akapit rozporządzenia finansowego. Grupa robocza spotkała się dwukrotnie na szczeblu instytucjonalnym i czterokrotnie na szczeblu technicznym. Dokumenty związane z jej pracami są opublikowane pod następującym adresem URL: http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/iwgnd/index_en.cfm. Niniejszy komunikat przedstawia aktualne wyniki prezentacji i dyskusji w grupie roboczej. Równolegle z pracami grupy roboczej trwają również prace nad ustanowieniem przepisów dotyczących deklaracji zarządczych i ich wzorów. Przewiduje się, że odpowiednie wnioski w sprawie rozporządzeń wykonawczych zostaną sfinalizowane w drugiej połowie 2014 r. Ze względu na bliski związek między deklaracjami zarządczymi i deklaracjami krajowymi, zalecenia zawarte w niniejszym dokumencie mogą wymagać dalszego przeglądu w celu uwzględnienia ostatecznych przepisów wspomnianych aktów prawnych po ich przyjęciu oraz aby uwzględnić uwarunkowania krajowe, jeżeli zajdzie taka potrzeba. W pierwszej części niniejszego dokumentu przedstawiono zalecenia grupy roboczej dotyczące struktury i treści deklaracji krajowych oraz innych ważnych kwestii w zakresie ich stosowania, takich jak wybór adresatów, terminy, publikacja i działania następcze. Druga część zawiera ogólne kryteria, które powinno się uwzględniać przy redagowaniu deklaracji krajowych. Zwiększy to ich przydatność dla krajowych lub europejskich organów, do których będą one skierowane. Trzecia i ostatnia część to przykładowy tekst deklaracji krajowej pokazujący, co może ona obejmować. 1
Termin organy krajowe obejmuje również, w stosownych przypadkach, organy szczebla federalnego, poniżej federalnego lub regionalnego (lub równoważnego szczebla zgodnie z postanowieniami konstytucyjnymi). 2
Część I Zalecenia: Struktura i treść deklaracji krajowej W art. 59 rozporządzenia finansowego (RF) wprowadzono nowy, obowiązkowy i kompleksowy instrument sprawozdawczy dla organów krajowych odpowiedzialnych za zarządzanie programami w ramach zarządzania dzielonego i ich kontrolę: roczną deklarację zarządczą. W RF opisano jedynie ogólne zasady wynikające z deklaracji zarządczych. W aktach wykonawczych (które mają zostać przyjęte przed końcem 2014 r.) ustanowione zostaną szczegółowe przepisy dotyczące zadań i kontroli leżących u podstaw tych deklaracji. W celu uniknięcia powielania działań i równoległych procesów sprawozdawczych, grupa robocza zaleca zatem, aby na strukturę deklaracji krajowej składały się dwa zasadnicze elementy: 1) deklaracje zarządcze i załączniki do nich, 2) deklaracja krajowa podpisana na odpowiednim szczeblu w państwach członkowskich. Podejście to jest zgodne z brzmieniem art. 59 ust. 5 lit. b) ostatni akapit, który stanowi, że państwa członkowskie mogą przedstawiać deklaracje krajowe w oparciu o informacje zawarte w rocznej deklaracji zarządczej i w załącznikach do niej. Deklaracja krajowa może bezpośrednio powielać te informacje lub pośrednio opierać się na nich. Ponadto, w kontekście ewentualnych dodatkowych krajowych wymogów dotyczących informacji, państwa członkowskie nie muszą ograniczać się do treści zaleceń, ale mogą w swojej deklaracji zawrzeć również dodatkowe informacje uznane za konieczne w kontekście krajowym. Kto powinien podpisać deklarację krajową? Grupa robocza zaleca, aby osoba podpisująca na odpowiednim, najlepiej politycznym szczeblu, była, w miarę możliwości, upoważniona do sprawowania nadzoru nad podmiotami wydającymi deklaracje zarządcze. Nadzór ten może być bezpośredni lub, w przypadku gdy deklaracja krajowa jest podpisywana w imieniu całego rządu, pośredni. Podpisujący powinien nie tylko potwierdzić zadeklarowaną pewność i sprawozdania przedłożone przez kierownictwo, lecz również, w przypadku zgłoszenia słabości wymagających działań naprawczych, osoba ta powinna móc w miarę możliwości inicjować procesy lub podejmować decyzje w celu ułatwienia lub umożliwienia realizacji tych działań oraz mieć uprawnienia do egzekwowania stosownych działań. Można przyjąć różne podejścia w zależności od szczególnych wymogów konstytucyjnych państw członkowskich, zakresów odpowiedzialności i struktur zapewniających rozliczalność. Do kogo należy kierować deklarację krajową? Urzędnicy wybrani w wyborach krajowych reprezentujący organy wykonawcze nie odpowiadają przed Komisją, lecz przed właściwym organem ustawodawczym na poziomie krajowym, regionalnym lub poniżej poziomu federalnego, w zależności od struktur politycznych poszczególnych państw członkowskich. Grupa robocza zaleca więc, aby deklaracje były kierowane do organów na właściwym szczeblu ustawodawczym oraz aby były one omawiane i nadzorowane przez te organy. Przykładowo mogłoby to zostać 3
osiągnięte dzięki wprowadzeniu deklaracji krajowej do krajowego instrumentu ustawodawczego lub regulacyjnego lub, ewentualnie, w drodze sprawozdania lub opinii najwyższego organu kontroli, co zainicjowałoby debatę na właściwym forum. Kopię deklaracji należy przesłać Komisji. Termin dostarczenia deklaracji krajowej W odniesieniu do terminu oraz w celu zmaksymalizowania wartości deklaracji krajowej w kontekście wzmocnienia wiarygodności i łańcucha rozliczalności, deklarację krajową należy w miarę możliwości sporządzić jak najszybciej po deklaracji zarządczej oraz załączonych sprawozdaniach zgodnie z wymogami zawartymi w art. 59 RF. W praktyce nie zawsze jest to jednak wykonalne, ponieważ termin dostarczenia sporządzania deklaracji krajowej może zależeć od innych czynników zewnętrznych (takich jak działania następcze w związku z poprzednimi działaniami, oceny zewnętrzne, kontrola parlamentarna lub też ramy czasowe określone w krajowych przepisach ustawowych lub wykonawczych). W takim przypadku pożądane jest, aby deklaracja została wydana przed przyjęciem przez Komisję sprawozdania podsumowującego (zob. art. 66 ust. 9 RF) w czerwcu w roku n +1. Niemniej jednak deklaracje dostarczone po tej dacie zawsze można przyjąć do ewentualnego wykorzystania w kolejnym cyklu poświadczania wiarygodności w procedurze budżetowej. Jawność Grupa robocza zaleca, aby deklaracje państw członkowskich były podawane do wiadomości publicznej. Zwiększy to widoczność zaangażowania wybranych demokratycznie przedstawicieli w przejmowanie ogólnej odpowiedzialności politycznej oraz poprawi rozliczalność środków finansowych UE. Duży poziom przejrzystości zwiększyłby również możliwość podnoszenia przez nich świadomości na temat systemów kontroli środków finansowych UE w państwach członkowskich. Z tych względów grupa robocza zachęca państwa członkowskie do dużego stopnia jawności. Zachęta dla państw członkowskich do wydawania deklaracji krajowych Składanie deklaracji krajowych w uzupełnieniu do obowiązkowych narzędzi sprawozdawczych wymaganych zgodnie z art. 59 ust. 5 może być właściwą podstawą do usprawnienia procedury kontroli, na przykład przy ustalaniu kryteriów ryzyka stosowanych do określenia profilu ryzyka danego państwa członkowskiego w kontekście oceny ryzyka przeprowadzanej na potrzeby kontroli. Może ono również służyć pozostawieniu państwom członkowskim pewnego marginesu swobody w określaniu zakresu kontroli i metod z uwzględnieniem minimalnych wymogów Międzynarodowych Standardów Rewizji Finansowej bez uszczerbku dla właściwych przepisów prawnych. Komisja jest jednak zdeterminowana, aby przestrzegać ogólnej zasady równego traktowania zgodnie z oświadczeniem wydanym przez Komisję w sprawie art. 59 ust. 5 ostatni akapit RF. W związku z tym jakiekolwiek złagodzenie intensywności i częstotliwości kontroli będzie możliwe dopiero wtedy, gdy działalność kontrolna państw członkowskich zostanie oceniona przez Komisję jako faktycznie zadowalająca, a dobrowolna deklaracja krajowa będzie spełniać wszystkie wymogi. Gdy pojawią się dowody na to, że wydawanie deklaracji 4
krajowych ma pozytywny i trwały wpływ na dobre wyniki władz krajowych, grupa robocza zaleca, aby deklaracja była wykorzystywana do oceny skuteczności funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich. W przypadku spełnienia wszystkich kryteriów deklarację należy stosować jako istotny element w procesie uzyskiwania pewności przez Komisję. Dalsza pomoc i monitorowanie Grupa robocza zaleca Komisji, aby nadal udzielała wsparcia i przekazywała informacje zwrotne państwom członkowskim, które już wydają lub są zainteresowane wydawaniem deklaracji krajowych. W tym kontekście Komisja powinna gromadzić najlepsze praktyki i przekazywać informacje na ich temat w rocznych sprawozdaniach z działalności dyrekcji generalnych oraz w sprawozdaniu podsumowującym Komisji. Można również korzystać z innych narzędzi, takich jak podręcznik lub sesje informacyjne na odpowiednich forach. Grupa robocza zachęca również Komisję do przyjęcia jednolitego podejścia do deklaracji krajowych przez wszystkie dyrekcje generalne. Włączenie do tych publicznych dokumentów informacji sprawozdawczych umożliwiłoby również monitorowanie zmian w czasie. Część II Kryteria ogólne: Na podstawie zaleceń, o których mowa powyżej, deklaracje krajowe powinny, na ile to możliwe, obejmować co najmniej następujące elementy: odnosić się do unijnych i krajowych przepisów ustawodawczych lub wykonawczych państwa członkowskiego (w stosownych przypadkach), być skierowane do właściwej krajowej izby ustawodawczej lub właściwego krajowego szczebla i przekazywane do wiadomości Komisji, określać osobę podpisującą, jej stanowisko oraz to, czy deklaracja jest podpisywana w imieniu własnym czy też w imieniu rządu krajowego lub regionalnego (lub równoważnego właściwego szczebla zgodnie z postanowieniami konstytucyjnymi), zgodnie z ustawodawstwem lub obowiązującymi praktykami w danym państwie członkowskim. W stosownych przypadkach należy wyraźnie zaznaczyć istniejące powiązania hierarchiczne między podpisującym a dyrektorami/szefami agencji lub organów odpowiedzialnych za zarządzanie. Źródła informacji, na których opiera się deklaracja krajowa. Deklaracja powinna opierać się na deklaracjach zarządczych i innych sprawozdaniach wymaganych w art. 59 ust. 5 RF: rocznych sprawozdaniach finansowych, opiniach z niezależnych audytów oraz rocznym podsumowaniu audytów i kontroli. RF zawiera obecnie wymóg, aby roczne podsumowanie audytów i kontroli obejmowało również analizę charakteru i zakresu błędów i słabości systemowych, jak również podjęte lub planowane działania naprawcze. Ponadto należałoby dążyć do uzupełnienia tego szerszym odniesieniem, takim jak udostępnione mi informacje, co zapobiegnie celowemu pominięciu znanego i istotnego faktu, który nie został wyraźnie zgłoszony przez kierownictwo. 5
Zakres pewności: Komisja musi uzyskać pewność co do pięciu celów dotyczących kontroli wewnętrznej wymienionych w art. 32 rozporządzenia finansowego: legalność i prawidłowość; skuteczność, wydajność i oszczędność; zapobieganie nadużyciom finansowymi ich korygowanie; ochrona mienia oraz wiarygodność sprawozdawczości. Odpowiada za to kierownictwo. Proponuje się zawrzeć w deklaracji krajowej ogólne sformułowanie zamiast wyraźnie wymieniać wszystkie cele kontroli, ponieważ w niektórych przypadkach deklaracje mogą nie obejmować wszystkich pięciu celów kontroli. Wartość dodana deklaracji krajowych na odpowiednim szczeblu wynika głównie ze zwiększenia zaangażowania kierownictwa w rozwiązywanie kwestii słabości systemowych oraz zaangażowania odpowiedniego szczebla ustawodawczego w państwie członkowskim. W związku z tym deklaracja krajowa powinna zawierać wyraźne odniesienie do błędów i słabości systemowych oraz wyraz zaangażowania na rzecz wsparcia kierownictwa w terminowym wdrożeniu środków naprawczych. Wsparcie mogłoby polegać na: wskazówkach politycznych dla różnych zaangażowanych jednostek administracyjnych oraz, w stosownych przypadkach, przydziale zasobów lub propagowaniu reform regulacyjnych (np. uproszczenia). Wszelkie dodatkowe informacje zawarte w związku z wymogami parlamentarnymi mogą również zwiększyć poziom pewności wskazywany w deklaracjach krajowych. Tego rodzaju informacje uzupełniające mogą np. dotyczyć wszelkich środków krajowych podjętych w celu ochrony interesów finansowych UE lub ocen zewnętrznych przeprowadzonych przez krajowe instytucje kontroli. Komisji zaleca się, aby w swoich działaniach związanych z uzyskiwaniem pewności uwzględniała wszelkie takie informacje w jak największym stopniu. Należy również starać się o pozyskanie niezależnego poświadczenia wiarygodności wydanego przez niezależnego audytora (najwyższy organ kontroli). Część III Przykłady: Grupa robocza przyjmuje do wiadomości następujące przykłady zaproponowane do ewentualnego wykorzystania. Można przyjąć różne podejścia w zależności od szczególnych wymogów konstytucyjnych państw członkowskich, poziomu zakresów odpowiedzialności i struktur zapewniających rozliczalność, jeśli tylko obejmują one zasadnicze elementy, o których mowa w zaleceniach i ogólnych kryteriach określonych w częściach I i II. Przykład nr 1 Uwzględniając przepisy [odniesienie do krajowych przepisów ustawowych lub wykonawczych] ja, niżej podpisany/podpisana, w ramach moich obowiązków jako [ ], w imieniu [ ] i w oparciu o udostępnione mi informacje, niniejszym oświadczam, że przyjąłem/przyjęłam deklaracje zarządcze, podpisane przez dyrektorów/szefów agencji lub organów, w których deklarują oni pewność co do [kompletności i poprawności informacji przedstawionych w sprawozdaniach finansowych, wykorzystania wydatków zgodnie z ich przeznaczeniem oraz systemu zarządzania i kontroli wprowadzonego w celu 6
zagwarantowania legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw rozliczeń], załączone do niniejszej deklaracji i wymienione w załączniku. Jako [ ] jestem odpowiedzialny/odpowiedzialna za nadzór nad agencjami rządowymi i innymi organami, którym powierzono zarządzanie środkami budżetowymi UE objętymi tymi deklaracjami, na łączną kwotę [ ] w okresie sprawozdawczym opisanym w załączniku. Ja, niżej podpisany/podpisana, (w imieniu rządu..) biorę na siebie ogólną odpowiedzialność polityczną za zarządzanie tymi środkami budżetowymi UE na podstawie udostępnionych mi informacji, pewności zadeklarowanej przez kierownictwo oraz towarzyszących im sprawozdań 1. Zbadałem/zbadałam charakter i zakres nieprawidłowości i słabości systemowych zgłoszonych w odniesieniu do agencji i organów w rocznych podsumowaniach załączonych do deklaracji zarządczych, jak również działania naprawcze, podjęte lub zaplanowane przez kierownictwo w celu wyeliminowania tych nieprawidłowości lub słabości. W oparciu o moją własną ocenę i wszystkie dostępne mi informacje mam wystarczającą pewność, że przy pomocy tych środków można by skutecznie usunąć stwierdzone słabości oraz podjąłem/podjęłam odpowiednie działania w celu wsparcia kierownictwa odpowiednich agencji i podmiotów w celu ich wdrożenia bez zbędnej zwłoki. Miejsce i data Podpis Załącznik Sekcja A Agencje i organy składające deklaracje zarządcze pozbawione istotnych błędów lub słabości systemu. Agencja / zarządzany program / wydatki na rok budżetowy Sekcja B Agencje i organy składające deklaracje zarządcze zawierające istotne błędy lub słabości systemu. Agencja / zarządzany program / wydatki na rok budżetowy Przykład nr 2 Część I Rozliczalność Część ta zawiera opis założeń, na podstawie których wydano deklarację, i zakresu pewności. Tekst powinien zawierać opis odpowiednich przepisów UE, a także opis administracji publicznej oraz ram kontroli wewnętrznej. Struktury te gwarantują należyte zarządzanie 7
finansowe środkami UE w państwie członkowskim i zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie przepisami ustawowymi i wykonawczymi. Część II Podsumowanie sprawozdania Podsumowanie sprawozdania finansowego dotyczącego środków unijnych składa się z rachunku zysków i strat, bilansu i rachunku przepływów pieniężnych w ramach działów środki i dochody. Należy również załączyć opis zasad rachunkowości zastosowanych w podsumowaniu sprawozdania. Część III Ocena systemu kontroli wewnętrznej Ta część zawiera podsumowanie dokumentów, w których dokonano oceny systemów kontroli wewnętrznej organów zarządzających/odpowiedzialnych. W jej skład wchodzą: deklaracje dotyczące sprawozdań i ocen z kontroli wewnętrznej przedstawione przez kierownictwo organów odpowiedzialnych za zarządzanie środkami UE w ich sprawozdaniach rocznych, wyniki kontroli deklaracji przedłożone przez krajowy urząd kontroli/najwyższy organ kontroli, deklaracje zarządcze przedłożone przez organy zarządzające oraz wyniki kontroli przedłożone przez krajowe organy kontroli w odniesieniu do programów UE. Należy opisać zgłoszone nieprawidłowości i słabości systemowe oraz działania naprawcze, podjęte, prowadzone lub zaplanowane przez kierownictwo lub osobę podpisującą w celu wyeliminowania tych nieprawidłowości lub słabości. Część IV Deklaracja Ta część zawiera podsumowanie oceny dokonanej na podstawie sprawozdań finansowych, systemu kontroli wewnętrznej, deklaracji i kontroli podsumowanych w części III [w tym ewentualnych słabości i błędów]. Na tej podstawie podpisujący składa następującą deklarację: Prawidłowe i rzetelne sprawozdania finansowe Podsumowanie sprawozdania finansowego dotyczącego środków unijnych, składające się z rachunku zysków i strat, bilansu i rachunku przepływów pieniężnych, zostało sporządzone zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami rachunkowości obowiązującymi w [państwo członkowskie]. [Podpisujący] ocenia, że we wszystkich istotnych aspektach[, z wyjątkiem funduszy...,] sprawozdanie finansowe jest prawidłowe i rzetelne. Zadowalająca kontrola wewnętrzna [Podpisujący] ocenia, że [rząd] ma do dyspozycji ramy regulacyjne zapewniające należytą kontrolę wewnętrzną środków finansowych UE. Przykład nr 3 Część I Podpisanie 8
Uwzględniając decyzję Rady Ministrów [państwo członkowskie] z dn. [data], niniejszym oświadczam, w imieniu [osoba odpowiedzialna za składanie deklaracji krajowej] w ramach moich obowiązków jako [stanowisko osoby podpisującej deklarację krajową], w kwestii zarządzania finansowego zasobami w odniesieniu do wymienionych niżej funduszy objętych zarządzaniem dzielonym oraz w oparciu o informacje, jakimi dysponuję, że (w podziale na fundusze w ramach zarządzania dzielonego): Część II Treść deklaracji 1. Działanie systemu ustanowionego w [nazwa państwa członkowskiego], w tym środków zarządzania zasobami z [nazwa funduszu] i ich kontroli w roku budżetowym [rok], gwarantuje, zgodnie z posiadanymi przeze mnie informacjami, wystarczającą pewność co do legalności i prawidłowości operacji leżących u podstaw rozliczeń, jak również co do kwalifikowalności wniosków o płatność [z wyjątkiem: wspomnieć niedociągnięcia w funkcjonowaniu systemu] 2. Wydatki i dochody do łącznej kwoty [kwota] EUR zapisane na dobro rachunku lub obciążające rachunek funduszu [nazwa funduszu], ujęte w oświadczeniu konsolidującym wydanym przez [organ wydający] oraz we wnioskach o płatność do Komisji za rok budżetowy [rok], są, zgodnie z posiadanymi przeze mnie informacjami, legalne, prawidłowe, poprawne i kompletne do szczebla beneficjenta końcowego [w przypadku przekroczenia progu istotności: z wyłączeniem kwoty [kwota] EUR [%] nieprawidłowych wydatków]. 3. Niezrealizowane wnioski do łącznej kwoty [kwota] EUR dotyczące [nazwa funduszu] ujęte w oświadczeniu konsolidującym wydanym przez [organ wydający] oraz we wnioskach o płatność do Komisji za rok budżetowy [rok] są, zgodnie z posiadanymi przeze mnie informacjami, legalne, prawidłowe, poprawne i kompletne. Część III Zakres Zgodnie z posiadanymi przeze mnie informacjami, badania i korekty dotyczące zatwierdzenia wniosków o płatność do Komisji uwzględniono w załączniku. Potwierdzenia i zastrzeżenia zawarte w niniejszej deklaracji są ograniczone do kwestii o istotnych konsekwencjach, są bezpośrednim wynikiem kontroli i wykluczają nieodłączne zagrożenia wynikające z interpretacji prawodawstwa UE. <podpis> Nota wyjaśniająca Próg rozliczalności Wspomnieć o kryteriach i progu tolerancji mających zastosowanie do informowania o kwestiach szczególnych. Będzie to określone w chwili przekroczenia progu tolerancji na poziomie funduszu. Zatwierdzenie przez Komisję Europejską Ostatecznie Komisja Europejska decyduje o zgodności krajowego wdrożenia z przepisami 9
UE oraz o wykonaniu prawodawstwa UE. W związku z tym istnieje nieodłączne ryzyko w odniesieniu do zakresu i wysokości korekt dokonywanych przez Komisję. Słabości i działania naprawcze w podziale na fundusze a... b... itd. 10