242/4/B/2010 Trybunał Konstytucyjny w składzie: POSTANOWIENIE z dnia 14 lipca 2010 r. Sygn. akt Tw 34/09 Marek Mazurkiewicz przewodniczący Mirosław Wyrzykowski sprawozdawca Zbigniew Cieślak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 lutego 2010 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców, nie uwzględnić zażalenia. p o s t a n a w i a: UZASADNIENIE 1. W dniu 20 listopada 2009 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców o zbadanie zgodności art. 99 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, ze zm.; dalej: prawo farmaceutyczne) w brzmieniu w przypadku gdy występującym o zezwolenie na prowadzenie apteki jest lekarz lub lekarz dentysta, zezwolenie wydaje się, jeżeli występujący przedstawi oświadczenie o niewykonywaniu zawodu lekarza. Wnioskodawca zarzucił, że kwestionowany przepis narusza zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej, w sposób nieproporcjonalny prowadząc do jej ograniczenia (art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji), a także zasadę określoności przepisów prawa oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2010 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku przez: wykazanie, że wnioskodawca jest ogólnokrajową organizacją pracodawców, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tzn. posiada jednostki terenowe lub oddziały; wyjaśnienie, który statutowy organ wnioskodawcy jest legitymowany do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, skoro aktywność o takim charakterze nie mieści się w ramach kompetencji Zarządu ( 24 ust. 1 statutu Związku) określonej jako kierowanie bieżącą pracą Związku ; uzasadnienie legitymacji organizacji pracodawców w odniesieniu do kwestionowania przepisu, który dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej przez członków Związku; dokładne powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy (art. 191 ust. 2 Konstytucji), który w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym działa jako Związek Lekarzy Rodzinnych Pracodawców (por. warunki członkostwa określone w 10 ust. 3 statutu Związku, w szczególności prowadzenie
działalności w zakresie świadczeń zdrowotnych w podstawowej opiece zdrowotnej ); doręczenie wyciągu z protokołu oraz listy obecności z posiedzenia władzy, o której mowa wyżej, pozwalających stwierdzić, że uchwała została podjęta zgodnie z postanowieniami statutu wnioskodawcy. 3. W piśmie procesowym z 22 stycznia 2009 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku. 4. Postanowieniem z 16 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi. 4.1. Za takim rozstrzygnięciem Trybunału przemawiało: po pierwsze, niespełnienie przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, tj. brak legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania przed Trybunałem w ramach abstrakcyjnej kontroli norm, gdyż Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych Pracodawców nie wykazał, że jest ogólnokrajową organizacją pracodawców; po drugie, uznanie, że uchwała podjęta przez Zarząd Związku nie stanowi podstawy prawnej złożonego wniosku; po trzecie, sporządzenie wniosku w imieniu Zarządu Związku przez pełnomocnika przed podjęciem przez Zarząd stosownej uchwały w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego, co pozwoliło stwierdzić, że wniosek nie pochodzi od podmiotu uprawnionego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 4.2. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego jest immanentnie związany z działalnością gospodarczą, której nie mogą prowadzić członkowie wnioskodawcy (lekarze rodzinni), ale również co szczególnie istotne lekarze dentyści, niebędący (w świetle 10 ust. 3 statutu Związku) członkami Związku. W konsekwencji Trybunał rozstrzygnął, że art. 99 ust. 4b prawa farmaceutycznego nie narusza interesów wnioskodawcy, którego zdolność procesową wyznacza status pracodawcy (art. 191 ust. pkt 4 Konstytucji), nie zaś przedsiębiorcy. 5. W zażaleniu z 17 marca 2010 r. wnioskodawca wniósł o uchylenie [powyższego] postanowienia i jego zmianę oraz nadanie biegu wnioskowi. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. 2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zarzutu wnioskodawcy, który kwestionuje stwierdzony, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, brak legitymacji Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców do zainicjowania postępowania przed Trybunałem. 2
2.1. Wnioskodawca twierdzi, że można ( ) wyobrazić sobie organizację np. pracodawców działającą na terenie całego kraju bez struktur regionalnych, a mimo to skupiającą w swych szeregach liczną rzeszę członków i poprzez demokratyczny statut gwarantującą im właściwą reprezentację na każdym szczeblu, w tym ogólnokrajowym. Zdaniem wnioskodawcy, spełnienie przesłanki z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji zapewnia odpowiednio skonstruowany statut i przestrzeganie zawartych w nim zapisów. 2.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela powyższej argumentacji. Należy przypomnieć, że zainicjowanie abstrakcyjnej kontroli norm jest bowiem co do zasady uprawnieniem naczelnych organów państwa, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1-2 Konstytucji (zob. postanowienia TK z dnia: 1 września 2003 r. i 5 maja 2004 r., Tw 15/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 102 i 103; L. Garlicki, uwaga 9 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999 2007). Przysługujące podmiotom, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, związanym i wynikającym ze specyfiki zadań powierzonych danemu podmiotowi przez Konstytucję oraz jego statusu prawnego, zaś rozszerzająca interpretacja podmiotowego zakresu zdolności wnioskowej jest niedopuszczalna (por. postanowienie pełnego składu TK z dnia 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Oznacza to, że nie wszystkie dobrowolne organizacje tworzone przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych (np. organizacje pracodawców) uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115). Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić tylko ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców. O istnieniu tego uprawnienia po stronie konkretnego podmiotu, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, nie przesądzają samodzielnie rozwiązania przyjęte w ustawach zwykłych, a tym bardziej zawarte w statutach poszczególnych organizacji. Proces interpretacji musi przebiegać w przeciwnym kierunku: to normy konstytucyjne determinują sposób wykładni przepisów ustaw i innych aktów normatywnych, a także statutów (por. wyroki TK z dnia: 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87 oraz 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; zob. także M. Safjan, Konstytucja a prawo cywilne, [w:] Ecclesia et status. Księga jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej Profesora Józefa Krukowskiego, red. A. Dębiński, K. Orzeszyna, M. Sitarz, Lublin 2004, s. 785). Przy odmiennej interpretacji, to nie Konstytucja, ale ustawa lub statut decydowałyby w istocie o przyznaniu uprawnienia do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, mimo że jest to materia regulowana przepisami ustawy zasadniczej i już choćby z tej racji bez wyraźnego przepisu konstytucyjnego nie może być rozszerzana w drodze aktów podkonstytucyjnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców) związek pracodawców powstaje z mocy uchwały o jego założeniu, podjętej na zgromadzeniu założycielskim przez co najmniej dziesięciu pracodawców. Regulacja ta spotkała się z krytyczną oceną doktryny, gdyż jak podnoszono ważna jest nie tylko liczba członków takiego związku, ale także to, jaka jest liczba zatrudnianych przez nich pracowników oraz jaki obszar kraju jest objęty strukturami tego związku (zob. np. W. Sokolewicz, uwaga 25 do art. 59 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). 3
W postanowieniu z dnia 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) Trybunał Konstytucyjny trafnie zauważył, że sama rejestracja organizacji pracodawców i nabycie osobowości prawnej nie rozstrzyga jednak jeszcze o jej zdolności do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego. Bowiem w świetle wyraźnego sformułowania przepisów konstytucyjnych, mówiących o ogólnokrajowych władzach organizacji pracodawców zasadne jest uznanie, że choć przymiotnik ogólnokrajowy nie odnosi się explicite do organizacji pracodawców, lecz do jej organu, to jednak reguły inferencyjne nakazują w sposób bezwzględny przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taka organizacja pracodawców, która swym działaniem obejmuje obszar całego kraju, a zatem organizacja ogólnokrajowa (argumentum a minori ad maius). Należy tym samym odróżnić swobodę zrzeszania się, którą gwarantuje jednostkom art. 59 Konstytucji, a rozwija ustawodawstwo zwykłe (m.in. przez powołaną ustawę o organizacjach pracodawców), od uprawnienia zawartego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Zgodnie z tą ostatnią regulacją, prawo do uruchomienia abstrakcyjnej kontroli norm mają tylko organizacje o zasięgu ogólnopolskim, a więc takie, które reprezentują jak najszerszy krąg podmiotów, czego wyrazem jest istnienie w strukturze organizacji pracodawców przede wszystkim jednostek terenowych lub oddziałów. 2.3. W postanowieniu z 14 lipca 2004 r. o sygn. Tw 15/04 (OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 235) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stwierdzenie, iż władze danej organizacji są uprawnione do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone oceną merytoryczną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter ogólnokrajowy. Badania takiego należy dokonywać, korzystając przede wszystkim z danych ujawnionych w odpowiednim rejestrze (por. także L. Garlicki, uwaga 11 do art. 191 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). W zażaleniu nie podważono trafności ustalenia przez Trybunał, że odpis aktualny z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (numer KRS: 0000019286) nie zawiera danych, które wskazywałaby na ogólnokrajowy charakter Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców. W rubryce 3 działu 1 rejestru brak jest bowiem wpisów o jednostkach terenowych lub oddziałach tej organizacji pracodawców. 2.4. Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie w zakresie, w jakim stwierdza, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych Pracodawców nie spełnia przesłanki ogólnokrajowości określonej w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji należy uznać za w pełni zasadne. 3. Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do zarzutu wnioskodawcy, który kwestionuje uznanie, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 192 Konstytucji przedmiot wniosku nie mieści się w zakresie działania Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców. 3.1. Zdaniem wnioskodawcy Konstytucja w ust. 2 art. 191 jednoznacznie określa zakres, w jakim mogą składać wnioski konstytucyjne organizacje wymienione w pkt 3-5 ust. 1 [art. 191]. Natomiast art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców jednoznacznie określa zadania, jakimi taka organizacja się zajmuje. I zapisano w tym przepisie, że zadaniem takiej organizacji jest reprezentowanie interesów gospodarczych swoich członków. 4
3.2. Trybunał Konstytucyjny nie podziela prezentowanego wyżej poglądu, zgodnie z którym obrona interesów gospodarczych stanowi uzasadnienie zdolności wnioskowej ogólnokrajowych organów (władz) organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Trybunał ponownie przypomina, że podmioty te posiadają jedynie ograniczoną rzeczowo legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mogą one złożyć wniosek pod warunkiem, że przedmiot kontroli oraz powołane wzorce kontroli (zakres zaskarżenia) mieszczą się w ich zakresie działania. Pojęcie spraw objętych zakresem działania, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy w stosunku do organizacji pracodawców wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem oraz pracodawcą a organizacją reprezentującą pracowników. Przywołana przez wnioskodawcę ustawa o organizacjach pracodawców nie stanowi samoistnej, a tym samym wystarczającej podstawy dla uznania, że Lubelski Związek Lekarzy Rodzinnych Pracodawców jest podmiotem legitymowanym na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (zob. pkt 2.2 niniejszego uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podtrzymuje przedstawione w pkt 5 i 6 zaskarżonego postanowienia stanowisko, w którym obszernie wyjaśniono znaczenie zwrotu sprawy objęte zakresem działania w kontekście zdolności wnioskowej organizacji pracodawców. 3.3. Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie w zakresie, w jakim stwierdza, że rzeczowo ograniczona legitymacja procesowa Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców (art. 191 ust. 2 Konstytucji) nie obejmuje wnioskowania o kontrolę norm, które regulują prowadzenie działalności gospodarczej należy uznać za w pełni zasadne. 4. W dalszej części zażalenia wnioskodawca odniósł się do kwestii różnicy dat, którymi opatrzone są wniosek oraz uchwała Zarządu Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców. 4.1. Zdaniem wnioskodawcy, wniosek konstytucyjny sporządzony na piśmie z chwilą jego utrwalenia uzyskuje byt materialny i do momentu jego złożenia w biurze podawczym Trybunału bądź nadania na poczcie jest mniej lub bardziej udaną»wprawką literacką«. Byt prawny uzyskuje dopiero w momencie uzyskania prezentaty w sytuacji złożenia wniosku w biurze podawczym lub w dacie nadania ( ). I ta data wykonania tych czynności jest decydująca dla oceny prawidłowości przygotowania i złożenia wniosku. 4.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zarówno uchwała Zarządu Związku nr 1/13/11/2009 w sprawie wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jak i uchwała Zarządu Związku nr 2/13/11/2009 w sprawie udzielenia pełnomocnictwa, zostały podjęte 13 listopada 2009 r. Z kolei sam wniosek jest opatrzony datą 5 listopada 2009 r.. Ze względu na to, że Zarząd Związku jest organem kolegialnym, swoje stanowisko w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego abstrahując od kwestii braku legitymacji procesowej tego podmiotu może wyrazić jedynie w formie uchwały. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności wniosku kolegialnej władzy organizacji pracodawców jest więc uprzednio podjęta uchwała, która legitymizuje kierowany przez nią wniosek do Trybunału. Co oczywiste, tekst takiego wniosku może być przygotowany wcześniej przez inne podmioty, np. profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego), jednakże do czasu podjęcia uchwały przez kompetentną władzę organizacji 5
pracodawców, która jest podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania, nie jest on wnioskiem w rozumieniu art. 191 Konstytucji i art. 32 ustawy o TK (por. wyrok TK z 20 lutego 2002 r., K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4, formułujący podobne stanowisko odnośnie do relacji odpowiednich uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i wniosków kierowanych przez te organy do Trybunału Konstytucyjnego). Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie wniosek powinien zostać sporządzony po podjęciu uchwały przez Zarządu Związku, ewentualnie mógł on stanowić załącznik do tejże uchwały, gdyby tak stanowiła. 4.3. Mając powyższe na względzie, zaskarżone postanowienie w zakresie, w jakim stwierdza, że wniosek Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych-Pracodawców z 5 listopada 2009 r., sporządzony przed podjęciem uchwały z 13 listopada 2009 r., pochodzi od podmiotu nieuprawnionego na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji należy uznać za w pełni zasadne. 5. Ostatnią kwestią podniesioną w zażaleniu jest zakwestionowanie przez wnioskodawcę stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że Zarząd Lubelskiego Związku Lekarzy Rodzinnych Pracodawców nie jest organem uprawnionym do podjęcia uchwały w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu przyjętego w zaskarżonym postanowieniu. Jak wynika z 27 in principio statutu wnioskodawcy, do kompetencji Zarządu należą sprawy niezastrzeżone dla Zebrania Ogólnego Członków i Komisji Rewizyjnej, które z kolei zostały wymienione w zamkniętym katalogu uprawnień tych władz ( 23 i 32). Stąd uprawniony jest pogląd wnioskodawcy o możliwości podjęcia właśnie przez Zarząd Związku stosownej uchwały na podstawie 27 in principio statutu. Powyższe ustalenie nie może jednak stanowić podstawy do uwzględnienia zażalenia i przekazania wniosku do rozpoznania merytorycznego, gdyż jego rozpoznanie byłoby niedopuszczalne w świetle okoliczności, które zostały wykazane w punktach 2-4 niniejszego uzasadnienia. 6. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś argumenty podniesione w zażaleniu nie podważyły ustaleń przedstawionych w tym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 6