Czy gmina ma obowiązek udzielenia dotacji dla tej instytucji w wysokości zapewniającej w 100% pokrycie kosztów utrzymania budynków i pełne pokrycie płac? Pytanie Czy gmina ma obowiązek udzielenia dotacji dla gminnej instytucji kultury w wysokości zapewniającej w 100% pokrycie kosztów utrzymania budynków i pełne pokrycie płac? Odpowiedź Nałożony przepisem art. 12 ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.; dalej: DziałKultU) obowiązek organizatora instytucji kultury (dalej: IK) polegający na zapewnieniu środków" dla IK na pokrycie kosztów prowadzonej działalności kulturalnej, a także na pokrycie kosztów utrzymania obiektu nie oznacza, aby w stosunku do każdej IK wyrazem jego realizacji było przekazywanie rocznej dotacji (z art. 28 ust. 3 DziałKultU) w kwocie pokrywającej całość kosztów określonych w art. 12 DziałKultU. Wyrazem zapewnienia środków dla IK są również decyzje organizatora o nadaniu statutu dla IK w części dotyczącej zadań konkretnej IK oraz sposób uzyskiwania środków na ich finansowanie, a także wyposażenie IK w mienie. 1 / 7
Dotacja z budżetu organizatora (tutaj: gminy) stanowi więc uzupełnienie do środków własnych IK z planu działalności IK z art. 27 ust. 3 i 4 DziałKultU. Dopiero w sytuacji, gdy profil prowadzonej działalności IK oraz charakter mienia w jej posiadaniu uniemożliwiają pozyskiwanie przychodów własnych - roczna dotacja z budżetu organizatora powinna zapewniać pełne pokrycie kosztów utrzymania obiektu i prowadzonej działalności, w tym zapewniać sfinansowanie płac pracowników IK. Tego rodzaju sytuacja braku środków własnych ma zazwyczaj miejsce w przypadku bibliotek publicznych, gdzie możliwość pozyskiwania przychodów własnych z prowadzonej działalności kulturalnej doznaje istotnych ograniczeń na skutek działania przepisów art. 4 i art. 14 ustawy z 27.6.1997 r. o bibliotekach. Szczegółowe uzasadnienie odpowiedzi Poruszony w pytaniu problem wysokości dotacji podmiotowej dla instytucji kultury (IK) wymaga łącznego odniesienia się do powiązanych ze sobą dwóch kwestii prawnych. Po pierwsze: należy ustalić zakresu obowiązku tworzenia (organizowania) IK i ich utrzymywania przez samorząd. Po drugie: należy znaleźć rozwiązanie dotyczące możliwości pozyskiwania przez IK środków własnych na prowadzoną działalność statutową, jako środków uzupełniających w stosunku do dotacji z budżetu JST. 1. Obowiązek prowadzenia instytucji kultury i ograniczenia ich likwidacji 2 / 7
Według art. 9 ust. 2 DziałKultU zadaniem własnym obowiązkowym każdej jednostki samorządu terytorialnego (JST) jest prowadzenie" działalności kulturalnej. Tak sformułowanie zadanie obligatoryjne własne nie oznacza obowiązku prowadzenia przez każdą JST wszystkich form rodzajowych działalności kulturalnej określanej w art. 2 DziałKultU (m.in.: teatry, opery, operetki, ośrodki dokumentacji, kina, muzea). Niewątpliwie obowiązkiem każdej JST jest zorganizowanie i prowadzenie co najmniej jednej biblioteki publicznej w formie IK z odpowiednią liczbą filii - na podstawie art. 19 ustawy z 27.6.1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 95, poz. 539 ze zm.; dalej: BibliotU). Jednak poza wymogiem powołania i prowadzenia biblioteki publicznej samorząd może swoje zadania kulturalne realizować drogą kontraktowania usług u podmiotów prowadzących działalność kulturalną. Jeśli samorząd zamierza realizować swoje zadania poprzez tworzoną przez siebie jednostkę organizacyjną, dla której działalność kulturalna byłaby podstawowa, to musi ją zorganizować w formie instytucji kultury". W stosunku do istniejącej IK przepis art. 22 DziałKultU ogranicza swobodę decyzji organizatora o likwidacji IK. Decyzja musi zostać poprzedzona obwieszczeniem o zamiarze likwidacji IK na co najmniej 6 miesięcy od wydania przyszłej decyzji o likwidacji. Zgodnie z art. 24 DziałKultU, zobowiązania i należności zlikwidowanej IK przechodzą" na organizatora (czyli tutaj: na gminę). Wykreślenie IK z rejestru IK" (prowadzonego przez JST) powoduje również komunalizację" mienia IK, w tym nieruchomości, które stały się jej własnością z momentem utworzenia (art. 51 w zw. z art. 56 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603; ze zm.; GospNierU) lub zostały nabyte w wyniku uwłaszczenia IK w trybie art. 202 GospNierU. Zasadne jest zatem twierdzenie, że w fazie likwidacji IK jej samorządowy organizator powinien zapewnić, aby IK dysponowała na bieżąco środkami na sfinansowanie swoich niespornych zobowiązań, gdyż zaniechanie ich terminowej zapłaty, w chwili likwidacji IK, naraża JST na 3 / 7
poniesienie nie tylko kosztów zobowiązań po zlikwidowanej IK, ale także odsetek za zwłokę. 2. Zakres obowiązku zapewniania środków dla instytucji kultury przez organizatora W przypadku każdej IK przepis art. 12 DziałKultU zobowiązuje jej organizatora (tj. organ administracji rządowej lub JST) do zapewnienia środków" dla IK niezbędnych do: - rozpoczęcia działalności kulturalnej oraz - prowadzenia działalności kulturalnej, a także - utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Formą finansową przekazywania środków pieniężnych od organizatora jest roczna dotacja podmiotowa na działalność IK z art. 28 ust. 3 DziałKultU. Zgodnie z definicją z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: FinansePublU) każda dotacja podmiotowa jest przeznaczona na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. Powołany przepis - definicja jest niejako otwarty" na tytuły dotacyjne z ustawodawstwa szczególnego, które mogą zarówno dopuszczać pełne sfinansowanie działalności bieżącej, jak i tylko jej częściowe dofinansowanie z koniecznością pozyskiwania przez beneficjenta dodatkowych środków własnych na swoją działalność bieżącą. W tym świetle przepis art. 28 ust. 3 DziałKultU, przewidujący dotację roczną dla IK, jest 4 / 7
podstawą zarówno do wypłaty dotacji pokrywającej całość kosztów działalności IK, jak i dotacji pokrywającej (dofinansowującej) część kosztów działalności bieżącej IK i związanych z nią kosztów utrzymania obiektu. W pozostałej części koszty te pokrywane są ze środków własnych IK. 3. Zakres zadań IK i źródła finansowania kosztów Według art. 27 ust. 1 DziałKultU, każda IK gospodaruje samodzielnie przydzieloną lub nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywnego ich wykorzystania. Przy czym zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 DziałKultU każda IK pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązań z uzyskiwanych przychodów, którymi są: - wpływy z prowadzonej działalności (w tym również ze sprzedaży lub najmu albo dzierżawy składników majątkowych), - wpływy z dotacji z budżetu oraz - środki otrzymane od osób fizycznych lub osób prawnych. Podstawą prowadzenia gospodarki finansowej IK jest plan działalności IK" z art. 27 ust. 3 i 4 DziałKultU, który obejmuje w miarę potrzeb: plan usług", plan przychodów i kosztów", plan remontów i konserwacji środków trwałych", plan inwestycji (w tym inwestycji kapitałowych)". Zgodnie z art. 27 ust. 3 DziałKultU plan taki musi uwzględniać wysokość dotacji z art. 28 ust. 3 DziałKultU. Nie można zatem planować kosztów w wysokości przekraczającej przychody własne IK i dotację od organizatora. 5 / 7
Powołane przepisy art. 27 i art. 28 DziałKultU są niejako otwarte na funkcjonowanie IK zarówno całkowicie deficytowych (np. biblioteki publiczne), jak i na funkcjonowania IK względnie rentownych (np. teatry, filharmonie). W przypadku każdej IK jej zakres działania i organizacja wewnętrzna znajduje unormowanie w jej statucie. Zgodnie z art. 13 DziałKultU statut IK określa m.in.: - zakres działalności IK oraz - sposób uzyskiwania środków finansowych. Zadania statutowe zobowiązują IK do ich uwzględnienia w rocznym planie działalności i ponoszenia kosztów na ich wykonanie. Przy czym nadany aktem założycielskim statut IK może przewidywać inne niż roczna dotacja podmiotowa źródła pochodzenia środków na sfinansowanie kosztów rocznej działalności IK. Do szczególnych należy zaliczyć przypadki, w których o wysokości dotacji stanowi statut przyjęty przez organizatora. W praktyce samorządowej spotyka się niekiedy takie zapisy, którymi organ stanowiący JST postanawia, że dotacja...pokrywa koszty utrzymania i eksploatacji majątku", a ponadto pokrywa...dodatkowe zadania zlecone przez organizatora", a nawet...pokrywa koszty wynagrodzenia pracowników". Wówczas przy ustaleniu kwoty dotacji za wiążące dla organu stanowiącego JST uznać należy zapisy statutu. Ponieważ zasadnicza część zadań i celów określonych w statucie IK ma charakter obowiązkowy, to należy przyjąć, że w każdym przypadku, gdy ograniczenia ustawowe, statutowe lub ekonomiczne uniemożliwiają pozyskanie przez IK środków własnych - koszty prowadzenia działalności kulturalnej, a także koszty utrzymania obiektu i płace powinna pokrywać dotacja z art. 28 ust. 3 DziałKultU. Powyższa sytuacja ma najczęściej miejsce w przypadku bibliotek publicznych, gdzie przepisy art. 4 i art. 14 BibliotU ograniczają możliwość prowadzenia przez biblioteki działalności odpłatnej. 6 / 7
Reasumując: z zestawienia przepisów art. 9, art. 13 oraz art. 27 i art. 28 DziałKultU nie wypływa wniosek, by w przypadku każdej IK wysokość rocznej dotacji podmiotowej musiała zapewnić pełne pokrycie kosztów IK określonych w art. 12 DziałKultU (tj. kosztów działalności kulturalnej i utrzymania obiektu, w którym jest ona prowadzona). Wyrazem zapewnienia środków" dla IK są również ogólne decyzje organizatora ustalającego zadania statutowe IK, sposoby pozyskiwania środków na ich sfinansowanie, a także decyzja o wyposażeniu IK w składniki majątkowe. O ile przepis art. 28 ust. 3 DziałKultU zobowiązuje organizatora do corocznego udzielenia dotacji podmiotowej dla każdej IK, to jednak na skutek działania regulacji z art. 28 ust. 1 i 2 DziałKultU (dopuszczającej pozyskiwanie przez IK przychodów własnych) powyższy obowiązek prawny jest zrelatywizowany w zależności od każdej konkretnej IK i zapisów jej statutu. Jeśli statut IK i stan mienia konkretnej IK stwarzają możliwość pozyskiwania środków własnych przez IK, to wówczas dotacja podmiotowa okaże się być jedynie uzupełnieniem do przewidzianych w planie działalności IK" środków własnych IK. W przypadku bibliotek publicznych, gdzie możliwość pozyskiwania przychodów własnych z prowadzonej działalności kulturalnej doznaje istotnych ograniczeń ustawowych, dotacja podmiotowa w zasadzie pokryje całość kosztów funkcjonowania biblioteki publicznej. Natomiast w przypadku innych IK, bez analizy ich statutów, nie jest możliwe uznanie, że dotacja podmiotowa od organizatora musi zawsze pokrywać całość kosztów prowadzonej przez nie działalności kulturalnej, w tym pokrywać płace i koszty utrzymania obiektu. 7 / 7