122/2/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 17 grudnia 2009 r. Sygn. akt Ts 128/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Aster sp. z o.o. w sprawie zgodności: art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111, ze zm.) z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 26 maja 2009 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej, zakwestionowana została zgodność art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. Nr 132, poz. 1111, ze zm.; dalej: u.k.) z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W opinii skarżącej zakwestionowany przepis u.k., nakazujący operatorowi telewizji kablowej dokonanie na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (PISF) wpłaty w wysokości 1,5% przychodu uzyskanego z tytułu przychodów pochodzących z opłat za dostęp do reemitowanych programów telewizyjnych oraz świadczenia usług reemisji, narusza szereg przepisów Konstytucji. I tak, skarżąca spółka dopatruje się niezgodności art. 19 ust. 5 u.k. z art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, uzasadniając ją nieistnieniem (wymaganej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji) przesłanki materialnej, warunkującej dopuszczalność ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych. W opinii skarżącej interes twórców filmowych (który mógłby stanowić uzasadnienie wprowadzenia opłat na rzecz PISF) nie znajduje ochrony w normach konstytucyjnych. W szczególności podkreślono, że nie znajduje on odzwierciedlenia ani w art. 6 ust. 1, ani w art. 73 Konstytucji. Nieistnienie interesu publicznego uzasadniającego wprowadzenie opłat dyskwalifikuje kwestionowany przepis z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W skardze wywiedziono również, że art. 19 ust. 5 u.k. narusza zasadę równej ochrony praw majątkowych, łamie konstytucyjny zakaz dyskryminacji oraz jest nie do pogodzenia z zasadą równego i powszechnego ponoszenia ciężarów publicznych. Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny. Wnioskiem z 9 maja 2006 r. skarżąca spółka wystąpiła do Dyrektora PISF o stwierdzenie nadpłaty we wpłatach wniesionych na rzecz Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, do dokonania których spółka była zobowiązana na podstawie art. 19 ust. 5 u.k. Decyzją nr 11 z 17 sierpnia 2006 r. Dyrektor PISF odmówił stwierdzenia nadpłaty z uwagi na brak podstaw do jej orzeczenia. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją
Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 października 2006 r. (nr DF-I-7656/06). Spółka zaskarżyła oba rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 maja 2007 r. (sygn. akt III SA/Wa 16/07) oddalił skargę. Także wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt II FSK 1290/07). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skierowana do Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna nie może zostać rozpoznana merytorycznie, albowiem nie spełnia wymogów warunkujących dopuszczalność tego środka ochrony wolności i praw, wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z uszczegóławiających Konstytucję art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami na skarżącej spoczywa obowiązek wskazania przedmiotu skargi (jest nim podstawa prawna orzeczenia kształtującego sferę wolności i praw). Z wymogiem tym skorelowana jest kolejna przesłanka dopuszczalności skargi, jaką jest wskazanie naruszonych praw o randze konstytucyjnej (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK) wraz z wyjaśnieniem, na czym polega to naruszenie. Wywody skargi muszą również odnosić się do konstytucyjnych praw podmiotowych skarżącej. W sytuacji, gdy pomiędzy kwestionowaną normą ustawową a normą konstytucyjną związek treściowy nie zachodzi, skarżąca nie jest w stanie prawidłowo wypełnić obowiązku, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Niezależnie od powyższego, wywody skargi w razie przywołania nieadekwatnych wzorców kontrolnych skutkują oczywistą bezzasadnością zarzutów, gdyż pomiędzy przedmiotem skargi a jej podstawą brak jest logicznego powiązania. Dla oceny formalnej strony skargi konstytucyjnej znaczenie mają także dwie inne okoliczności. Po pierwsze, funkcjonujący w Polsce model tego środka ochrony wolności i praw wyklucza możliwość poddania kontroli sfery stosowania prawa. Po drugie, z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK wynika konieczność uzasadnienia argumentów mających na celu uprawdopodobnienie, że kwestionowane regulacje są niezgodne z Konstytucją. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego żadne ze wskazanych powyżej kryteriów dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie zostało spełnione. Zasadnicze założenie skargi opiera się na stwierdzeniu, uznającym, że przyjęte w ustawie o kinematografii rozwiązania normatywne służą wąskiej grupie podmiotów prywatnych (twórców filmowych). Tak określona ratio legis ustawy skutkuje wieloaspektową niekonstytucyjnością regulacji, prowadzi bowiem między innymi do nadmiernego uprzywilejowania tej grupy podmiotów i nieproporcjonalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Teza powyższa wpływa na całość prowadzonych w skardze rozważań, z tego względu Trybunał Konstytucyjny za zasadne uznaje ustosunkowanie się do powyższych twierdzeń. Zakwestionowana ustawa jest aktem prawnym mającym wspierać rozwój kinematografii. Cel ten został wyrażony expressis verbis już w art. 3 ust. 1 u.k., w którym stwierdza się, że państwo sprawuje mecenat nad działalnością w dziedzinie kinematografii, stanowiącej część kultury narodowej. Ustawa ma służyć, co zostało wysłowione już w pierwszym jej artykule, wspieraniu twórczości filmowej i innej działalności w dziedzinie kinematografii oraz ochronie zasobów sztuki filmowej. W oparciu o przepisy kwestionowanej ustawy władze publiczne powinny również podejmować działania polegające na wspieraniu produkcji i promocji filmu, upowszechnianiu kultury filmowej oraz ochronie dziedzictwa kulturowego w dziedzinie filmu. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również treść art. 3 ust. 2 u.k., który stanowi, że kinematografia obejmuje twórczość 2
filmową, produkcję filmów, usługi filmowe, dystrybucję i rozpowszechnianie filmów, w tym działalność kin, upowszechnianie kultury filmowej, promocję polskiej twórczości filmowej oraz gromadzenie, ochronę i upowszechnianie zasobów sztuki filmowej. Nie może zatem ulegać najmniejszej wątpliwości, że cele stawiane przez ustawodawcę, których realizacji służyć ma kwestionowana ustawa, wykraczają daleko poza działalność producentów filmowych. W opinii skarżącej (bliżej zresztą nieuzasadnionej) zarówno art. 6, jak i art. 73 Konstytucji, stanowiące (odpowiednio) o dziedzictwie narodowym i twórczości artystycznej, nie mają większego znaczenia w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego poglądu. Ustrojodawca w sposób widoczny podkreślił znaczenie twórczości artystycznej dla dziedzictwa kulturowego Polski. Norma programowa wynikająca z art. 6 Konstytucji, nakładająca na organy władzy publicznej postulat upowszechniania dóbr kultury, została doprecyzowana w art. 73 Konstytucji, który proklamuje między innymi wolność twórczości artystycznej obejmującej różne formy dzieł artystycznych (w tym filmu). Na ścisły związek między art. 6 i art. 73 Konstytucji zwraca uwagę doktryna prawa konstytucyjnego (zob. L. Garlicki, uwaga 9 do art. 73, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2001). Z uwagi na powyższe, przeprowadzone w skardze wywody utożsamiające narodową działalność filmową z interesem ekonomicznym producentów filmowych są, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, oczywiście bezzasadne. Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie wypowiadał się co do oczywistej bezzasadności zarzutów skargi. W postanowieniu z 12 lipca 2004 r. Trybunał wskazał, że stwierdzenie oczywistej bezzasadności może mieć miejsce, gdy sformułowane w skardze zarzuty wobec kwestionowanej regulacji choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej (Ts 32/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 174). Z kolei w postanowieniu z 26 listopada 2007 r. stwierdzono: Z oczywistą bezzasadnością mamy zaś do czynienia w sytuacji, w której podstawa skargi konstytucyjnej jest co prawda wskazana przez skarżącego poprawnie, a więc wyraża prawa i wolności, do których skarżący odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych praw i wolności w żadnym stopniu nie uprawdopodobnia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to więc sytuacja, w której podnoszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście pozbawione podstaw. Brak uprawdopodobnienia naruszenia wskazanych praw i wolności przez zaskarżone przepisy, w stopniu, który wskazuje na zasadniczy brak podstaw, określany w art. 47 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jako oczywista bezzasadność skargi, uniemożliwia nadanie skardze biegu (Ts 211/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 219). W orzeczeniu z 12 lipca 2007 r. Trybunał wskazał, że: o oczywistej bezzasadności zarzutów można mówić w szczególności wówczas, gdy pomiędzy stanem prawnym, przedstawionymi przez skarżącego okolicznościami faktycznymi oraz domniemanym naruszeniem brak jest powiązania logicznego (Ts 281/06, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 99). Podobnie wywiedziono w orzeczeniu z 11 września 2007 r., wskazując, że stwierdzenie oczywistej bezzasadności jest uzasadnione, gdy zakres zaskarżonych przepisów nie pozostaje w związku ze stawianymi przez skarżącego zarzutami naruszenia wskazanych wzorców konstytucyjnych (Ts 35/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 65). Poglądy zrównujące kinematografię narodową z interesem ekonomicznym producentów filmowych są zbytnim uproszczeniem, a ponadto nie korespondują w jakimkolwiek zakresie ze znaczeniem produkcji filmowej dla kształtowania tożsamości społecznej. Mecenat państwa nad tworzeniem filmów służy bowiem realizacji jego polityki w sferze kultury narodowej (wymagającej określonych środków finansowych), nie ma zaś 3
na celu kształtowania pozycji ekonomicznej podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Trybunał Konstytucyjny zgadza się w pełni z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 kwietnia 2007 r., głoszącym: Okoliczność istnienia określonych rozwiązań prawnych w zakresie wynagradzania twórców z tytułu przysługujących im praw autorskich do utworów artystycznych nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, iż wprowadzenie mechanizmów prawnych zapewniających finansowanie produkcji filmowej jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Wyznaczenie zakresu, w jakim następuje redystrybucja środków finansowych ze sfery podmiotów korzystających bezpośrednio lub pośrednio z produkcji filmowej na cele finansowania tej produkcji pozostaje w gestii ustawodawcy, który uznał, iż rozwiązanie takie jest celowe z punktu widzenia realizacji polityki kulturalnej państwa. Sąd skonstatował także, że nie ma podstaw, aby stwierdzić, iż dobór podmiotów wskazanych w art. 19 ustawy o kinematografii dokonany został w sposób przypadkowy, ustalony arbitralnie, bez istnienia ku temu jakichkolwiek racjonalnych podstaw i aby nie pozostawał on w związku z celami ustawy o kinematografii (sygn. akt III SA/Wa 17/07, LEX nr 337041). Skarżąca spółka zarzut naruszenia wolności działalności gospodarczej (także w kontekście naruszenia proporcjonalności) oparła na nieistnieniu materialnej przesłanki ograniczenia wolności lub praw. Argumentacja ta w świetle poczynionych uwag poświęconych znaczeniu kinematografii dla wolności twórczości artystycznej jest nietrafna. Opłaty dokonywane na rzecz PISF znajdują swe konstytucyjne uzasadnienie w interesie publicznym (spełniającym jednocześnie warunek określony w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jakim jest możliwość ograniczenia praw i wolności z uwagi na ochronę wartości oraz ochronę praw innych osób) wolności twórczości artystycznej oraz trosce o stan kultury narodowej. Skarga konstytucyjna wbrew art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK nie wskazuje więc, w jaki sposób doszło do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Niewystarczające jest samo stwierdzenie, że wprowadzenie opłat nie jest uzasadnione interesem publicznym. Odnosząc się do części skargi, w której sformułowano zarzut naruszenia prawa własności oraz prawa do równej ochrony praw majątkowych, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że także w tym przypadku skarżąca uchybiła warunkom dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Po pierwsze, ocena taka wynika z oczywistej bezzasadności twierdzeń skarżącej spółki, zrównującej opłaty dokonywane na rzecz PISF z obowiązkiem ponoszenia przez operatorów telewizji kablowej kosztów prowadzenia działalności przez inny typ podmiotów. Po wtóre, sformułowanie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa oprócz powiązania z prawem podmiotowym (co skarżąca uczyniła) wymaga określenia podmiotów wyposażonych w cechę relewantną i następnie wykazania, że pozycja niektórych z nich jest uprzywilejowana. Skarżąca porównuje sytuację operatorów kablowych z innymi podmiotami prawa (s. 16), następnie jednak podnosi, że cechą relewantną jest zapewnienie technicznej możliwości odbioru sygnału telewizyjnego (s. 18), a także pośredniczenie w dostarczaniu programów telewizyjnych (s. 20). W skardze w sposób pośredni założono, że producenci anten telewizyjnych, telewizorów, producenci kabli i wiele innych (niesprecyzowanych bliżej) podmiotów korzysta z dóbr kultury, co uzasadnia wprowadzenie powszechnej daniny publicznej na rzecz PISF. Teza ta kolejny raz dowodzi oczywistej bezzasadności skargi. Nie jest bowiem tak, że wszystkie podmioty prawa w identyczny sposób i na tych samych zasadach korzystają z dóbr kultury i uzyskują z tego korzystania podobne zyski. Wreszcie, należy podkreślić, że wskazane przez skarżącą cechy relewantne wzajemnie się wykluczają, nie można przeto uznać, że skarżąca wykazała, w jaki sposób doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 4
2 w związku z art. 84 Konstytucji, do czego była zobowiązana z uwagi na art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Skoro skarga konstytucyjna nie spełnia warunków formalnych, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o TK, odmawia nadania jej dalszego biegu. 5