ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

Transkrypt

1 ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 31 października 2013 r. Nr 7 (165) TREÂå poz. WYROKI I POSTANOWIENIA str. 94 wyrok z dnia 24 września 2013 r., sygn. K 35/ wyrok z dnia 26 września 2013 r., sygn. K 22/ wyrok z dnia 2 października 2013 r., sygn. SK 10/ wyrok z dnia 8 października 2013 r., sygn. SK 40/ wyrok z dnia 8 października 2013 r., sygn. K 30/ wyrok z dnia 15 października 2013 r., sygn. P 26/ wyrok z dnia 22 października 2013 r., sygn. SK 14/ wyrok z dnia 22 października 2013 r., sygn. SK 14/ wyrok z dnia 29 października 2013 r., sygn. U 7/ postanowienie z dnia 9 września 2013 r., sygn. P 21/ postanowienie z dnia 24 września 2013 r., sygn. P 3/ postanowienie z dnia 24 września 2013 r., sygn. P 5/ postanowienie z dnia 24 września 2013 r., sygn. P 8/ postanowienie z dnia 24 września 2013 r., sygn. SK 39/ postanowienie z dnia 25 września 2013 r., sygn. SK 44/ postanowienie z dnia 8 października 2013 r., sygn. SK 15/ postanowienie z dnia 8 października 2013 r. sygn. U 1/ postanowienie z dnia 22 października 2013 r., sygn. SK 14/ postanowienie z dnia 22 października 2013 r., sygn. SK 14/ postanowienie tymcz. z dnia 22 października 2013 r., sygn. SK 59/ postanowienie z dnia 23 października 2013 r., sygn. SK 23/ postanowienie z dnia 29 października 2013 r., sygn. SK 64/ postanowienie z dnia 29 października 2013 r., sygn. P 55/ postanowienie z dnia 29 października 2013 r. sygn. P 34/ postanowienie z dnia 29 października 2013 r., sygn. P 48/ postanowienie z dnia 30 października 2013 r., sygn. P 30/ Sko ro wi dze: orze czeń we dług sy gna tur aktów normatywnych rzeczowy

2

3 OTK ZU nr 7/A/2013 K 35/12 poz. 94 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Zubik przewodniczący Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat sprawozdawca Stanisław Rymar Andrzej Wróbel, 94 WYROK z dnia 24 września 2013 r. Sygn. akt K 35/12* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 24 września 2013 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o r z e k a: I Art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, Nr 273, poz i Nr 281, poz. 2781, z 2005 r. Nr 17, poz. 141, Nr 94, poz. 788, Nr 122, poz. 1020, Nr 131, poz. 1091, Nr 167, poz i Nr 249, poz. 2104, z 2006 r. Nr 144, poz. 1043, Nr 208, poz i Nr 227, poz. 1658, z 2007 r. Nr 42, poz. 273, Nr 80, poz. 542, Nr 115, poz. 791, Nr 120, poz. 818, Nr 180, poz i Nr 181, poz. 1292, z 2008 r. Nr 70, poz. 416, Nr 145, poz. 917, Nr 216, poz i Nr 235, poz. 1618, z 2009 r. Nr 6, poz. 33, Nr 31, poz. 206, Nr 56, poz. 458, Nr 157, poz i Nr 219, poz. 1705, z 2010 r. Nr 44, poz. 250, Nr 54, poz. 320, Nr 127, poz. 857 i Nr 148, poz. 991, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 112, poz. 654, Nr 139, poz. 814, Nr 149, poz. 887 i Nr 205, poz. 1206, z 2012 r. poz. 941 i 979 oraz z 2013 r. poz. 827) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 31 lipca 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub Rzecznik) wniósł o stwierdzenie, że art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.s.o. lub ustawa o systemie oświaty) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzecznik wniósł sprawę w związku z wpływającymi skargami obywateli na nieprawidłowości w systemie oceniania oraz przeprowadzania egzaminów zewnętrznych w szkołach. Za główną przyczynę tego stanu * Sentencja została ogłoszona dnia 8 października 2013 r. w Dz. U. poz

4 poz. 94 K 35/12 OTK ZU nr 7/A/2013 Rzecznik uznał art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o., który upoważnia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia w rozporządzeniu warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów. Zdaniem RPO, przepis ten nie pozwala na pełne zrekonstruowanie wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Pozostawia nieograniczony zakres swobody prawodawczej ministrowi, co jest sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Kwestionowany przepis wskazuje jednoznacznie podmiot uprawniony do wydania rozporządzenia. Wątpliwość może budzić to, czy art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. precyzyjnie określa zakres spraw przekazanych do regulacji. Przepis wskazuje co prawda materię, której ma dotyczyć akt wykonawczy, jako warunki i sposób oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów, nie podaje jednak definicji użytych w ustawie pojęć. Mimo pewnego chaosu terminologicznego zakres spraw przekazanych do regulacji może zostać zidentyfikowany. Określenia ocenianie i promowanie, w szczególności uzupełnione o kontekst, jakim jest ustawa odnosząca się do systemu oświaty, mimo trudności interpretacyjnych, są możliwe do zidentyfikowania. Rekonstrukcja przedmiotu upoważnienia wskazuje jednak, że zakres regulacji jest bardzo szeroki. Obejmuje bowiem wszystkie kwestie związane z oceną osiągnięć w nauce uczniów wszystkich typów szkół i placówek wymienionych w ustawie o systemie oświaty. Taki kształt upoważnienia jest dopuszczalny, wymaga jednak szczególnie precyzyjnych wytycznych ustawowych. Muszą one pozwolić na wydanie rozporządzenia, które pomimo szerokiego zakresu normowania będzie w całości oparte na upoważnieniu ustawowym Art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. nie zawiera wytycznych pozwalających na wydanie rozporządzenia, które regulowałoby całość materii oceniania, klasyfikowania i promowania oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów tak, by rozporządzenie w całości miało oparcie w ustawie. W sytuacji, w której do uregulowania w rozporządzeniu pozostawiony został szeroki zakres spraw, brak wytycznych co do całości lub części materii zawsze będzie oznaczał, że organ upoważniony zmuszony jest do normowania kwestii, które nie zostały uregulowane w ustawie. Oznacza to naruszenie zasady, zgodnie z którą rozporządzenie wydawane jest w celu wykonania ustawy Rzecznik przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny dopuścił możliwość umieszczenia wytycznych w dowolnym przepisie ustawy (niekoniecznie w tym, w którym znalazły się pozostałe elementy upoważnienia). Wytyczne umieszczone w innych jednostkach redakcyjnych muszą jednak być precyzyjne i pozwalać na niebudzącą wątpliwości rekonstrukcję woli ustawodawcy. Ustalenie wskazówek co do treści ustawy nie może opierać się ani na domniemaniu ich istnienia, ani na wykładni rozszerzającej. Celem art. 92 ust. 1 Konstytucji jest bowiem przede wszystkim ograniczenie swobody organu upoważnionego. Wybór i interpretacja norm, które mają pełnić rolę wytycznych, nie mogą być uzależnione od woli i intencji podmiotu wykonującego ustawę. Przeciwne rozumienie prowadziłoby do pozbawienia art. 92 ust. 1 Konstytucji jego gwarancyjnego charakteru Na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562, ze zm.). Z kolei na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 i art. 32a ust. 4 u.s.o. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał rozporządzenie z dnia 8 kwietnia 2008 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w publicznych szkołach i placówkach artystycznych (Dz. U. Nr 65, poz. 400, ze zm.) Rzecznik podkreślił, że konsekwencje wielu zmian w przepisach regulujących podstawę funkcjonowania systemu oświaty widoczne są w szczególności w wypadku egzaminów maturalnych. Zgodnie z art. 169 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572) podstawę przyjęcia na studia pierwszego stopnia lub jednolite studia magisterskie stanowią wyniki egzaminu maturalnego. Uczelnia nie może przeprowadzić dodatkowych egzaminów wstępnych obejmujących przedmioty objęte egzaminem maturalnym. Zatem każda zmiana przepisów dotyczących przeprowadzania egzaminów maturalnych prowadzi do zróżnicowania dostępu do uczelni wyższych. W ten sposób wyniki egzaminów z różnych roczników stają się nieporównywalne. O przyjęciu na wybrany kierunek studiów decyduje nie wiedza i umiejętności kandydata, ale rok uzyskania świadectwa dojrzałości Problemem jest także różnicowanie dostępu maturzystów do możliwości ponownego przystąpienia do egzaminu maturalnego. 1284

5 OTK ZU nr 7/A/2013 K 35/12 poz Rzecznik podkreślił, że sposób oceniania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów przesądza o korzystaniu z konstytucyjnego prawa do nauki. Z tego względu oceny muszą być wystawiane na podstawie jasnych i przewidywalnych kryteriów. Organizacja egzaminów i sprawdzianów powinna gwarantować możliwie obiektywne wyniki, które będą mogły stanowić podstawę rekrutacji do szkół. Upoważnienie ustawowe do uregulowania kwestii oceniania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów powinno być, ze względu na ścisły związek ze sferą praw i wolności jednostki, precyzyjne i szczegółowe. O kształcie systemu oceniania i organizowania egzaminów powinien decydować ustawodawca. Kompetencja ta nie może zostać scedowana na organ władzy wykonawczej W wypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją kwestionowanego przepisu, Rzecznik wniósł o odroczenie utraty mocy obowiązującej tego przepisu na 12 miesięcy. Przesłanką tego stanowiska jest waga spraw regulowanych przez przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. oraz zapewnienie stabilności systemu edukacji. 2. W piśmie z 11 lutego 2013 r. Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. nie zawiera wytycznych, które pozwalałyby na wydanie rozporządzenia regulującego całość materii oceniania, klasyfikowania i promowania oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów. Kwestionowany przepis zawiera pewne reguły, czy też zasady (litery a-g), które organ upoważniony powinien uwzględnić, wydając rozporządzenie. Trudno jednak uznać, że dyrektywy te mają charakter wytycznych. Skoro w upoważnieniu przekazuje się do unormowania w drodze rozporządzenia dwie grupy różnych spraw, tj. warunki i sposób oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzanie sprawdzianów i egzaminów, to dla każdej z tych grup trzeba sformułować wytyczne W ocenie Marszałka Sejmu, z pozostałych przepisów ustawy oraz jej preambuły nie da się odtworzyć wytycznych w odniesieniu do materii przekazanej do uregulowania ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania Jeśliby TK stwierdził, że art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. jest niezgodny z Konstytucją, Marszałek Sejmu wniósł o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu o 18 miesięcy. Derogacja upoważnienia do wydania rozporządzenia będzie skutkować utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego. W tej sytuacji skorzystanie z instytucji odroczenia będzie oznaczało, że w wyznaczonym przez Trybunał Konstytucyjny okresie zarówno przepis ustawy, jak i przepisy rozporządzenia nadal będą stosowane. Odroczenie wejścia w życie wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu ustawy o systemie oświaty będzie służyć wprowadzeniu niezbędnych zmian legislacyjnych, usuwających stwierdzoną niekonstytucyjność. 3. Prokurator Generalny 4 grudnia 2012 r. zajął stanowisko, że art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. przekazuje do uregulowania w akcie wykonawczym dwie grupy zagadnień: a) warunki i sposób oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, b) warunki i sposób przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów. Ustawodawca, odsyłając do uregulowania w akcie wykonawczym wskazane grupy zagadnień, nakazał, aby podczas ich określania uwzględnić reguły, wymienione w literach a-g zaskarżonego przepisu. W założeniu ustawodawcy reguły te miały pełnić funkcję wytycznych. Z analizy treści art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. wynika, że nawet ze względów formalnych trudno je kwalifikować jako spełniające konstytucyjne wymagania wytycznych dotyczących treści aktu. Skoro w zakwestionowanym upoważnieniu przekazuje się do unormowania w drodze rozporządzenia dwie grupy różnych rodzajowo spraw, to zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego dla każdej z przekazywanych do unormowania spraw trzeba sformułować wytyczne Materia przekazana kwestionowanym przepisem do uregulowania w formie rozporządzenia, przez użycie w nim sformułowania warunki i sposób oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów, sugeruje, że w akcie rangi ustawowej była w istocie zamieszczona pełna regulacja dotycząca zagadnień: a) oceniania i klasyfikowania uczniów oraz ich promowania, b) przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów. Takiego stanu rzeczy nie zmienia dodanie ust. 1a i 1b do art. 9 u.s.o., dokonane na mocy art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 458, ze zm.). Przepisy te, określając zakres sprawdzianów 1285

6 poz. 94 K 35/12 OTK ZU nr 7/A/2013 i egzaminów, nie czynią tego samodzielnie, lecz odsyłają do podstawy programowej kształcenia ogólnego lub podstawy programowej kształcenia w zawodach. Tymczasem wskazane podstawy programowe są normowane w drodze aktów wykonawczych, wydawanych przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (art. 22 ust. 2 pkt 2 i 2a u.s.o.) W ocenie Prokuratora, trafne jest stanowisko RPO, że ustawodawca przekazał do uregulowania w rozporządzeniu całokształt procesu oceniania oraz zagadnienie dotyczące sprawdzianów i egzaminów. Prokurator uznał, że kwestionowane upoważnienie ustawowe narusza konstytucyjnie ukształtowane relacje między ustawą a rozporządzeniem wydanym w celu jej wykonania. Naruszenie to wynika z przekazania do uregulowania w rozporządzeniu materii dotyczącej konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji) W wypadku uwzględnienia wniosku RPO, wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego mogłoby doprowadzić do destabilizacji systemu oświaty. W związku z tym, Prokurator Generalny wniósł o odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu na 12 miesięcy. II Na rozprawie uczestnicy podtrzymali stanowiska zajęte w formie pisemnej. Prokurator Generalny podkreślił, że problem konstytucyjny dotyczy przede wszystkim wadliwego rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie. Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczył, że w sprawie chodzi zarówno o problem materii ustawowej, jak i o sposób kształtowania wytycznych w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Problem konstytucyjny. III 1.1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik albo RPO) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: u.s.o. lub ustawa o systemie oświaty) z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia, warunki i sposób oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów, z uwzględnieniem: a) prawa ucznia do jawnej i umotywowanej oceny oraz informacji o wymaganiach edukacyjnych, b) tworzenia wewnątrzszkolnych systemów oceniania, c) dostosowania wymagań edukacyjnych do indywidualnych potrzeb psychofizycznych i edukacyjnych ucznia, d) przekazywania rodzicom informacji o postępach i trudnościach ucznia w nauce, e) kompetencji okręgowych komisji egzaminacyjnych w zakresie przygotowywania, przeprowadzania i oceniania sprawdzianów i egzaminów, f) możliwości zwalniania z części lub całości sprawdzianu i egzaminu laureatów i finalistów odpowiednio konkursów i olimpiad przedmiotowych, g) możliwości unieważnienia sprawdzianu lub egzaminu w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów, jeżeli to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawdzianu lub egzaminu W ocenie Rzecznika, problemem konstytucyjnym w sprawie jest to, że kwestionowany przepis nie pozwala na zrekonstruowanie szczegółowych wytycznych co do treści aktu wykonawczego. RPO stoi na stanowisku, że ministrowi pozostawiono nieograniczony zakres swobody prawodawczej. Upoważnienie ustawowe ma w istocie bowiem charakter blankietowy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że problem konstytucyjny w niniejszej sprawie polega przede wszystkim na kwestii rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie. Trybunał musiał zatem rozstrzygnąć, czy zagadnienia, które przepis upoważniający przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu, nie stanowią materii, która powinna być określona w ustawie. 1286

7 OTK ZU nr 7/A/2013 K 35/12 poz Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o RPO, 6 marca 2003 r., skierował do Trybunału wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. (por. postanowienie z 12 października 2004 r., sygn. K 7/03, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 100). Trybunał umorzył postępowanie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304), która zmieniła treść zaskarżonego przepisu W wyroku z 16 stycznia 2007 r. (sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3), Trybunał Konstytucyjny, orzekając o niekonstytucyjności niektórych przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 września 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1154), zakwestionował konstytucyjność art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. Trybunał nie orzekał jednak o zgodności przepisu upoważniającego z Konstytucją ze względu na zakres zaskarżenia, którym objęte były wyłącznie przepisy rozporządzenia. Trybunał, 31 stycznia 2007 r., zwrócił się do ustawodawcy z postanowieniem sygnalizacyjnym (sygn. S 1/07, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 8), w którym wskazał potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej dotyczącej zmiany art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. w sposób zgodny z konstytucyjnymi wymaganiami dotyczącymi upoważnienia ustawowego oraz zasadą wyłączności regulacji ustawowej w sferze praw i wolności. Trybunał stwierdził, że postanowienie to jak dotąd nie zostało wykonane Grupa posłów, 1 grudnia 2009 r., złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją, między innymi, art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. Trybunał postanowieniem z 29 listopada 2011 r. umorzył postępowanie ze względu na wygaśnięcie mandatów posłów wnioskodawców (sygn. K 34/09, OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 105). W tej sprawie Prokurator Generalny w piśmie z 29 listopada 2010 r. oraz Sejm w piśmie z 30 listopada 2010 r. podzielili opinię o niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powyższe orzeczenia wskazują, iż kwestia konstytucyjności art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. budziła wątpliwości różnych podmiotów. Trybunał do tej pory nie poddał jednak merytorycznej kontroli art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. Nie zachodzi zatem przesłanka umorzenia niniejszego postępowania ze względu na zasadę ne bis in idem. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że argumentacja przedstawiona przez wnioskodawców w przywoływanych sprawach może być wykorzystana w niniejszym postępowaniu. Trybunał Konstytucyjny uwzględnił też swoje dotychczasowe rozważania dotyczące kwestionowanej regulacji. 3. Konstytucyjne prawo do nauki a materia ustawy Najpierw Trybunał Konstytucyjny odniósł się do art. 70 ust. 1 Konstytucji, który reguluje prawo do nauki. Zgodnie z tym przepisem, każdy ma prawo do nauki. Nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa. Sposób wykonywania obowiązku szkolnego określa ustawa. Konstytucja zawiera ponadto zasadę polityki państwa, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia (art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 16 stycznia 2007 r. o sygn. U 5/06, wyjaśnił, że z art. 70 Konstytucji wynikają dwie grupy norm. Po pierwsze, ustanawia on zadania państwa w zakresie oświaty i nauki. Ich realizacja stanowi instytucjonalną podstawę podmiotowego prawa do nauki. Prawo do nauki jest objęte drugim zbiorem norm zawartych w art. 70 Konstytucji. Podmiotowym prawem konstytucyjnym jest powszechny i równy dostęp do wykształcenia jako konieczny element prawa do nauki (art. 70 ust. 4 Konstytucji). W przywoływanym wyroku Trybunał podkreślił, że powszechność i równość kształcenia musi być rozumiana jako równość szans W doktrynie prawa wskazuje się, że treścią prawa do nauki jest możliwość zdobywania wiedzy, kształcenia prowadzonego w zorganizowanych formach, w sposób regularny i ciągły, obejmującego najpierw pewien kanon podstawowych wiadomości ogólnych, a następnie umożliwiającego uzyskiwanie pogłębionej wiedzy specjalistycznej, kończonego uzyskaniem dokumentów, jednolicie w skali kraju dających szanse kontynuowania nauki lub wykonywania określonego zawodu. Konstytucja przesądza o podstawowych elementach prawa do nauki. Pozostałe treści pozostają w gestii ustawodawcy. Może on nakładać różnego rodzaju ograniczenia na prawo 1287

8 poz. 94 K 35/12 OTK ZU nr 7/A/2013 do nauki. Ograniczenia te muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 70, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003, s. 3). W zakresie wykonywania obowiązku szkolnego Konstytucja odsyła do ustawy. Z tego wynika, że uszczegółowienie treści prawa do nauki ma być określone w ustawie. Teza ta musi być punktem wyjścia analizy, czy określone kwestie w ramach systemu oświaty mogą być regulowane w akcie podustawowym Art. 1 u.s.o. określa zadania systemu oświaty. Jest to katalog o charakterze otwartym. System oświaty zapewniać ma w szczególności: realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju (pkt 1), upowszechnianie dostępu do szkół, których ukończenie umożliwia dalsze kształcenie w szkołach wyższych (pkt 7), możliwość uzupełniania przez osoby dorosłe wykształcenia ogólnego, zdobywania lub zmiany kwalifikacji zawodowych i specjalistycznych (pkt 8), zmniejszanie różnic w warunkach kształcenia, wychowania i opieki między poszczególnymi regionami kraju, a zwłaszcza ośrodkami wielkomiejskimi i wiejskimi (pkt 9), przygotowywanie uczniów do wyboru zawodu i kierunku kształcenia (pkt 14). Istotne w tym zakresie jest ocenianie i przeprowadzanie egzaminów zewnętrznych, gdyż tylko formalne potwierdzenie osiągniętych przez uczniów efektów kształcenia daje możliwość dalszej nauki albo rozpoczęcia pracy zawodowej. Znaczenie ma zatem to, w jaki sposób zasady te będą określone oraz w jakim akcie normatywnym regulacja ta ma miejsce. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w związku z tym, że skoro zagadnienia regulowane ustawą o systemie oświaty są bezpośrednio związane z konstytucyjnym prawem człowieka, ich istota powinna zostać określona w ustawie. Jeżeli jednak pewne kwestie mają być regulowane w rozporządzeniu, to ustawodawca winien tak skonstruować przepis upoważniający, by wytyczne dotyczące treści rozporządzenia cechował określony poziom szczegółowości Trybunał Konstytucyjny przywołał w tym kontekście aprobująco wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 lutego 2007 r. (sygn. akt IV SAB/Po 31/06, Lex nr ). Sąd ten wskazał, że w kwestii unieważniania egzaminów maturalnych ustawa o systemie oświaty, poza upoważnieniem ustawowym, nie zawiera ani materialno- ani proceduralnoprawnych unormowań. Stanowisko sądu dotyczące danego stanu prawnego było krytyczne, bo materia egzaminów maturalnych należy do tzw. materii ustawowej i powinna być regulowana w ustawie. WSA wskazał, że: [w] sferze szkolnictwa, o tym, jak szczegółowe winny być regulacje ustawowe danej materii, decyduje jej zakwalifikowanie do spraw istotnych, zgodnie ze znaną [w] doktrynie prawa administracyjnego teorią istotności. Istotn[a] w tym aspekcie jest materia, która decyduje o urzeczywistnieniu praw podstawowych, a do takich należy pozycja prawna uczniów w takich sprawach, jak egzaminy. Ta istotność sprawy szkolnej ma wpływ na wymóg szczegółowości regulacji prawnej, przy czym im bardziej sprawa jest ważna dla pojedynczego ucznia, tym precyzyjniejsze winny być regulacje ustawowe (por.: H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne, Wrocław 2003, ss ). Oznacza to, iż wszystkie istotne sprawy związane z obowiązkiem szkolnym winny zostać uregulowane przez ustawodawcę, a regulacje zawarte w aktach niższej rangi muszą mieć oparcie w delegacji ustawowej do ich wprowadzenia. 4. Konstytucyjne wymogi dotyczące wydawania rozporządzeń wykonawczych. Powołany przez Rzecznika jako wzorzec kontroli art. 92 ust. 1 Konstytucji był przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że rozporządzenie jest aktem wykonawczym. Związek rozporządzenia z ustawą ma charakter kompetencyjny (wydanie na podstawie ustawy) i funkcjonalny (wydanie w celu wykonania ustawy). Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji w zakresie wydania rozporządzenia. Akt ten nie może być sprzeczny z ustawą upoważniającą, z normami konstytucyjnymi oraz z wszelkimi obowiązującymi ustawami, w szczególności z tymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia (por. wyrok z 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28). Charakter rozporządzenia jest determinowany przez treść ustawowego upoważnienia do jego wydania. Upoważnienie to musi być szczegółowe pod względem: 1) podmiotowym ma określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, 2) przedmiotowym ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz 3) treściowym ma określać wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK 1288

9 OTK ZU nr 7/A/2013 K 35/12 poz. 94 ZU nr 6/1999, poz. 120). Brak któregoś z tych elementów przesądza o niezgodności badanego upoważnienia ustawowego z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma zagadnienie zakazu przekazywania określonych materii do wyłącznej regulacji w rozporządzeniu Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zakres materii, która może być przekazana ustawą do regulacji w rozporządzeniu, powinien być określony poprzez wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych z tymi, które reguluje ustawa, lecz które nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia założeń ustawy i które dlatego nie zostały unormowane w niej wyczerpująco, a są niezbędne do realizacji norm ustawy (orzeczenie z 22 kwietnia 1987 r., sygn. K 1/87, OTK w 1987 r., poz. 3; por. też wyroki z: 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 257; 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67; 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76). W takich dziedzinach jak np. prawo karne (szerzej represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych. W innych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Nie może to jednak prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. Zakres spraw, które mogą być przekazane do uregulowania w rozporządzeniu, zależy od regulowanej materii i jej związku z sytuacją jednostki (por. wyrok z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06). Co do zasady ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w [K]onstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie (wyrok z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142; por. też wyroki z: 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3; 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62; 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97) Trybunał, w wyroku z 5 listopada 2001 r. (sygn. U 1/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 247), stwierdził, że rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. wyrok z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40). Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza ich treść przynajmniej w trzech płaszczyznach. Po pierwsze, w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej. Po drugie, upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Po trzecie, wydane na podstawie delegacji ustawowej przepisy prawne o charakterze wykonawczym winny wynikać wyraźnie z treści dyspozycji ustawowych i służyć ich realizacji. Jeśli wymagania takie nie są spełnione, to przepisy podustawowe należy uznać za niekonstytucyjne Trybunał w swoich orzeczeniach zwracał uwagę na to, że nakaz zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w ustawie, połączony z zakazem regulowania ich w rozporządzeniu, jako akcie podustawowym, dotyczy zwłaszcza materii odnoszącej się do praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej wobec obywateli. W wyroku z 26 kwietnia 2004 r. (sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32), Trybunał podkreślił, że wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (por. orzeczenia TK z: 5 listopada 1986 r., sygn. U 5/86, OTK w 1986 r., poz. 1; 30 listopada 1988 r., sygn. K 1/88, OTK w 1988 r., poz. 6; 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7; 22 września 1997, sygn. K 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35; wyrok z 10 marca 2010 r., sygn. U 5/07, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 20) Art. 92 ust. 1 Konstytucji jako wzorzec kontroli właściwych relacji między ustawą i rozporządzeniem był stosowany przez Trybunał Konstytucyjny w sprawach dotyczących prawa do nauki. Wśród rozstrzyganych spraw były: 1289

10 poz. 94 K 35/12 OTK ZU nr 7/A/2013 niedostateczna precyzyjność upoważnienia do uregulowania w rozporządzeniu zasad podnoszenia kwalifikacji przez pracowników (zob. wyrok z 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08); przyznawanie pomocy materialnej wyłącznie studentom studiów dziennych, z pominięciem studentów studiów wieczorowych i zaocznych (zob. wyrok z 2 lipca 2002 r., sygn. U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48); tzw. amnestia maturalna, tj. przeliczanie na podstawie rozporządzenia wyników egzaminu maturalnego z przedmiotów niezdanych na poziomie rozszerzonym na oceny pozytywne na poziomie podstawowym (zob. wyrok z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06). W przytoczonych wyrokach Trybunał Konstytucyjny stosował zasady oceny relacji treściowych między ustawą a rozporządzeniem, wypracowane we wcześniejszym orzecznictwie (por. wyrok z 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08 i przywołane tam orzecznictwo). Punktem wyjścia oceny konstytucyjności przepisów upoważniających do wydawania aktów wykonawczych dotyczących realizacji prawa do nauki było przy tym zawsze założenie, że skoro mają one wpływ na realizację konstytucyjnych praw jednostki (por. art. 70 ust. 1 Konstytucji), powinny zostać poddane rygorom wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten wymaga formy ustawowej dla wszystkich unormowań dotyczących ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostki, toteż zakres materii pozostawianych do unormowania w rozporządzeniu jest z założenia węższy niż zakres materii ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (na temat specyfiki relacji między ustawą i aktami wykonawczymi w sferze prawa do nauki por. postanowienie o sygn. S 1/07 oraz wyrok z 8 stycznia 2013 r., sygn. K 38/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 1). 5. Ocena konstytucyjności art. 22 ust. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty Kwestionowany art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. upoważnia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów. Wydając rozporządzenie, minister musi uwzględnić: prawa ucznia do jawnej i umotywowanej oceny oraz informacji o wymaganiach edukacyjnych, tworzenie wewnątrzszkolnych systemów oceniania, dostosowanie wymagań edukacyjnych do indywidualnych potrzeb psychofizycznych i edukacyjnych ucznia, przekazywanie rodzicom informacji o postępach i trudnościach ucznia w nauce, kompetencje okręgowych komisji egzaminacyjnych w zakresie przygotowywania, przeprowadzania i oceniania sprawdzianu i egzaminów, możliwość zwalniania z części lub całości sprawdzianu i egzaminu laureatów i finalistów odpowiednio konkursów i olimpiad przedmiotowych oraz możliwość unieważnienia sprawdzianu lub egzaminu w wypadku stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzania sprawdzianu i egzaminów, jeżeli to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawdzianu lub egzaminu. Trybunał stwierdził, że wyżej wskazane sprawy decydują o zasadniczych celach ustawy związanych z realizacją konstytucyjnego prawa do nauki. W kwestionowanym przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia, ustawodawca powierzył ministrowi uregulowanie zagadnień, które nie są określone w ustawie. W ten sposób rozporządzenie wydane na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. w istocie będzie aktem o charakterze samoistnym, a nie wykonawczym. Materie wymienione w kwestionowanym upoważnieniu, takie jak warunki i sposób oceniania, klasyfikowanie i promowanie uczniów oraz warunki przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów są sprawami, które nie mają charakteru technicznego lub pomocniczego, ale całościowo regulują ważną sferę z zakresu systemu oświaty. Jest to sfera, która zgodnie z art. 70 Konstytucji musi być określona w ustawie Kwestionowana regulacja jest związana z realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji). W porządku prawnym opartym na zasadzie podziału i równowagi władzy, w którym podstawowym źródłem prawa powszechnie obowiązującego, oprócz Konstytucji, jest ustawa, ustawodawca nie może w dowolnym zakresie i w dowolny sposób cedować funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Istota danej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych. Władza wykonawcza nie może zastępować władzy ustawodawczej. Po przeanalizowaniu przepisów ustawy o systemie oświaty Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis upoważniający do wydania rozporządzenia na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. powoduje rozchwianie relacji między ustawą a aktem wykonawczym. Zatem przepis ten narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu istotę danej kwestii związanej z warunkami i sposobem oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów. Możliwość łatwego i arbitralnego zmieniania przepisów rozporządzenia w zakresie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów powoduje, 1290

11 OTK ZU nr 7/A/2013 K 35/12 poz. 94 że system oświaty przestaje być stabilny. Godzi to z kolei w konstytucyjne prawo do nauki. Niepewne są bowiem reguły, na podstawie których uczeń ma być oceniany, klasyfikowany i promowany Przedstawione wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w sprawie art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. wyrażane w przeszłości, a także argumenty RPO w sprawie o sygn. K 34/09 uzasadniają to, że art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. nie spełnia konstytucyjnych wymagań związanych z rozkładem materii między ustawą a rozporządzeniem. 6. Skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego Na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 83, poz. 562, ze zm.). Rozporządzenie to uchyliło wcześniej obowiązujący akt wykonawczy, wydany na podstawie upoważnienia ustawowego w tym samym brzmieniu rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 199, poz. 2046, ze zm.). Łącznie, rozporządzenia te były nowelizowane 29 razy Na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 4 i art. 32a ust. 4 u.s.o. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał rozporządzenie z dnia 8 kwietnia 2008 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w publicznych szkołach i placówkach artystycznych (Dz. U. Nr 65, poz. 400, ze zm.). Rozporządzenie to uchyliło wcześniej obowiązujący akt wykonawczy, wydany na podstawie upoważnienia ustawowego w tym samym brzmieniu rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 29 września 2004 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w publicznych szkołach i placówkach artystycznych (Dz. U. Nr 214, poz. 2179, ze zm.). Łącznie, rozporządzenia te były nowelizowane 9 razy Trybunał Konstytucyjny uznał przepis upoważniający do wydania rozporządzenia za niekonstytucyjny. Mimo że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia, to zgodnie z systemowymi regułami kolizyjnymi, rozporządzenie również traci moc obowiązującą. Derogacja delegacji ustawowej sprawia, że traci moc również akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu (por. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08 oraz 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11 i powołane tam orzecznictwo). Trybunał stanowczo podkreśla, że uchylenie art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. nie spowoduje zrealizowania się przesłanki wznawiania postępowań, o której mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, w odniesieniu do rozstrzygnięć zapadłych na podstawie rozporządzeń wydanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu upoważniającego. Postępowanie może być wznawiane tylko wtedy, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności z aktem wyższego rzędu aktu normatywnego, na podstawie którego wydano prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczną decyzję administracyjną lub rozstrzygnięcie w innych sprawach. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału był przepis ustawy upoważniający do wydania rozporządzenia, wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może mieć wpływu na wznowienie postępowań opartych na przepisach rozporządzenia Stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji, Trybunał może określić termin utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu, niezależnie od terminu ogłoszenia wyroku w odpowiednim dzienniku urzędowym. Przyjęcie nowej regulacji wymaga uprzedniego uchwalenia nowej podstawy ustawowej tego aktu wykonawczego. W celu ograniczenia negatywnych konsekwencji orzeczenia dla systemu oświaty, Trybunał orzekł o odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją o osiemnaście miesięcy. Ze względu na powyżej wskazane okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. 1291

12 poz. 95 K 22/12 OTK ZU nr 7/A/2013 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz przewodniczący Mirosław Granat sprawozdawca Leon Kieres Andrzej Wróbel Marek Zubik, 95 WYROK z dnia 26 września 2013 r. Sygn. akt K 22/12* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 26 września 2013 r., wniosku Rady Miasta Kołobrzeg o zbadanie zgodności: art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 133 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.), z art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 tiret 7 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), o r z e k a: Art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, Nr 96, poz. 620, Nr 225, poz i Nr 226, poz oraz z 2011 r. Nr 102, poz. 584, Nr 112, poz. 654, Nr 171, poz i Nr 232, poz. 1378): a) jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 tiret 7 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), b) nie jest niezgodny z art. 15 ust. 1 i 2 Konstytucji. UZASADNIENIE I 1. Rada Miasta Kołobrzeg (dalej: wnioskodawca) wystąpiła 16 lutego 2012 r. z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.; dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych lub u.p.o.l.), w brzmieniu nadanym przez art. 133 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.; dalej: ustawa o działalności leczniczej lub u.d.l.), z art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 tiret 7 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL) Wnioskodawca jako przedmiot kontroli wskazał art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l., który to przepis określa maksymalną stawkę podatku od nieruchomości, określaną w drodze uchwały przez radę gminy, dla podmiotów * Sentencja została ogłoszona dnia 7 października 2013 r. w Dz. U. poz

13 OTK ZU nr 7/A/2013 K 22/12 poz. 95 prowadzących działalność gospodarczą polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Treść tego przepisu została zmieniona przez art. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 225, poz. 1461) oraz art. 133 u.d.l., zaś znowelizowana wersja jest przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Powyższe nowelizacje wprowadziły dwie zmiany w treści art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. Pierwsza, nazwana zmianą o charakterze kwotowym, polegała na podwyższeniu maksymalnej rocznej stawki podatku od nieruchomości. Druga, nazwana zmianą o charakterze merytorycznym, polegała na innym określeniu katalogu nieruchomości, które mogą korzystać z preferencyjnej maksymalnej rocznej stawki podatku od nieruchomości. Wnioskodawca zakwestionował treść art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu nadanym przez art. 133 ustawy o działalności leczniczej ze względu na zmianę o charakterze merytorycznym Wnioskodawca przypomniał treść art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. w brzmieniu sprzed obydwu nowelizacji. Zwrócił uwagę na sformułowanie budynków lub ich części ( ) zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych. W jego ocenie, przy takiej treści przepisu, preferencyjna stawka podatku od nieruchomości miała zastosowanie wyłącznie do tych budynków lub ich części, które były zajęte faktycznie na działalność polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Wyłączone ze stosowania preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości były pomieszczenia pomocnicze, na przykład przeznaczone na udzielanie świadczeń pacjentom w zakresie wyżywienia czy też prowadzenie działalności hotelowej. Z kolei w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. w brzmieniu nadanym przez art. 133 u.d.l. znalazło się sformułowanie budynków lub ich części ( ) związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, zajętych przez podmioty udzielające tych świadczeń ( ). Zdaniem wnioskodawcy, w takiej wersji przepisu, preferencyjna stawka podatku od nieruchomości dotyczy nie tylko budynków lub ich części, które są faktycznie zajęte na działalność polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, ale również tych budynków lub ich części, które mają jedynie pośredni związek z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, na przykład pomieszczeń restauracyjnych, pokojów hotelowych, pomieszczeń kuchennych, recepcji sanatoryjnych, kotłowni Art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l., w brzmieniu wynikającym z art. 133 u.d.l., rozszerza grupę beneficjentów preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości. Zmiana taka, w wypadku gmin uzdrowiskowych, które mają dodatkowe zadania własne określone w art. 46 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651, ze zm.; dalej: ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym), rodzi po stronie każdej takiej gminy poważne ryzyko związane ze znacznym uszczupleniem jej wpływów z dochodów własnych w postaci wpływów z podatku [od] nieruchomości Zdaniem wnioskodawcy, nowe brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l., z uwagi na skutki finansowe w postaci uszczuplenia wpływów środków finansowych z danin z tytułu podatku od nieruchomości, przy braku rozwiązań legislacyjnych odejmujących gminom uzdrowiskowym część zadań własnych, których wykonywanie przez te gminy jest obligatoryjne, stanowi naruszenie zasady adekwatności wyrażonej w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz w art. 9 ust. 1-3 EKSL, przy jednoczesnym naruszeniu norm gwarancyjnych dla gmin uzdrowiskowych jako jednostek samorządu terytorialnego, ujętych w art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji, w zakresie należytego (wystarczającego) finansowania nałożonych na nie zadań własnych W ocenie wnioskodawcy, rozszerzenie zakresu sytuacji stosowania preferencyjnej stawki podatkowej, przy jednoczesnym braku modyfikacji zakresu zadań własnych gmin uzdrowiskowych bądź zapewnienia im innego źródła finansowania celem uzupełnienia niedoboru środków, stanowi naruszenie gwarancji samodzielności finansowej gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, która jest jednym z głównych atrybutów ich samodzielności, a jest ujęta w art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji, powołanych jako wzorce kontroli. Jednostki samorządu terytorialnego muszą być wyposażone w określoną samodzielność, która ma również swój wymiar finansowy. W tym zakresie oznacza ona konieczność zapewnienia środków (dochodów) proporcjonalnych do osiągnięcia postawionych celów, pozwalających na realizację powierzonych zadań publicznych. Nowe brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zdaniem wnioskodawcy, narusza samodzielność finansową gmin, albowiem nie zapewnia tym jednostkom samorządu terytorialnego odpowiednich zasobów finansowych na realizację powierzonych zadań, przez uszczuplenie wpływów z tytułu podatku od nieruchomości. 1293

14 poz. 95 K 22/12 OTK ZU nr 7/A/ Art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji, wskazany jako wzorzec kontroli, zawiera gwarancje dla jednostek samorządu terytorialnego w postaci wyposażenia w odpowiednie dochody, proporcjonalne do potrzeb wyznaczonych przez zakres zadań rzeczowych (własnych lub zleconych). Wyrażona w ten sposób zasada adekwatności odnosi się do trzech aspektów samodzielności finansowej gminy: dochodowego, wydatkowego i realizowania gospodarki budżetowej. Wielkość udziału w dochodach jednostki samorządu terytorialnego jest powiązana z rozmiarami zadań realizowanych przez gminy, zaś na ustawodawcę nałożony jest obowiązek wprowadzenia regulacji prawnych zapewniających gminom rzeczywiste, a nie tylko pozorne, dochody własne, umożliwiające sfinansowanie powierzonych zadań. W ocenie wnioskodawcy, naruszeniem standardu wynikającego z art. 167 ust. 4 Konstytucji jest przydzielenie jednostce samorządu terytorialnego nowych zadań bez zapewnienia nowych dochodów publicznych lub bez zwiększenia wydajności fiskalnej już istniejących dochodów publicznych. A contrario, naruszeniem takim jest również zmniejszenie wydajności fiskalnej już istniejących źródeł finansowania jednostki samorządu terytorialnego, bez eliminacji lub ograniczenia powierzonych jej zadań. Jednostki samorządu terytorialnego mają roszczenie do państwa o wyposażenie ich w zasoby finansowe umożliwiające realizację powierzonych im zadań. Zasoby te stanowią zaś element władztwa dochodowego, będącego gwarancją samodzielności finansowej samorządu terytorialnego Z art. 9 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 tiret 7 EKSL, wskazanych jako wzorce kontroli, wynika, że społeczności lokalne, a zatem i gmina, mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych, wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swoich uprawnień. Powinny to być zarówno własne dochody, jak i inne środki finansowe, które mają gwarantować realizację wydatków dokonywanych przez gminy. Tym samym możliwe jest sformułowanie roszczenia jednostki samorządu terytorialnego o wyposażenie w zasoby finansowe umożliwiające realizację zadań. Z powyższych przepisów EKSL wynika zasada odpowiedniości zasobów finansowych, wedle której powinny być zachowane właściwe relacje między wysokością zasobów finansowych jednostek samorządu terytorialnego a zakresem wykonywanych przez nie uprawnień. Tym samym ustawodawca krajowy jest zobowiązany do dostosowania środków finansowych przeznaczonych dla jednostki samorządu terytorialnego odpowiednio do jej zadań i ich prawidłowego zabezpieczenia Wnioskodawca wskazał, że dla pokrycia istniejącego deficytu budżetowego miasto Kołobrzeg, m.in. w związku z niedoborem dochodów spowodowanym nowelizacją art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l., zaciągnęło kredyt uzupełniający w wysokości zł. Jednocześnie wnioskodawca wyliczył, że rzeczywista wysokość utraconych dochodów przez miasto Kołobrzeg w związku z obowiązywaniem kwestionowanego przepisu w brzmieniu nadanym przez art. 133 u.d.l. wyniosła w 2011 r zł. Z uwagi jednak na ciągle składane przez podatników korekty deklaracji podatkowych hipotetyczna wysokość utraconych dochodów wynosi zł Wnioskodawca, mając na uwadze skutki finansowe związane z ewentualnym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niezgodność z powołanymi wzorcami kontroli art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w brzmieniu nadanym przez art. 133 ustawy o działalności leczniczej, opowiedział się za określeniem terminu utraty mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu po upływnie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. 2. Marszałek Sejmu w piśmie z 11 października 2012 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w brzmieniu nadanym przez art. 133 ustawy o działalności leczniczej, jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 tiret 7 EKSL W ocenie Marszałka Sejmu, wnioskodawca ma legitymację do złożenia wniosku w tej sprawie. Rada Miasta Kołobrzeg jest bowiem organem stanowiącym gminy i działała na podstawie uchwały nr XIII/164/11 z 17 listopada 2011 r. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych reguluje wysokość maksymalnej stawki podatku od nieruchomości, stanowiącego jeden z dochodów własnych gminy i ustalanego przez radę gminy w drodze uchwały, w związku z czym kwestionowany przepis pozostaje w ścisłym związku z realizacją kompetencji wnioskodawcy Marszałek Sejmu przypomniał, że przyczyną wprowadzenia w 2002 r. preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń 1294

15 OTK ZU nr 7/A/2013 K 22/12 poz. 95 zdrowotnych było ukształtowanie się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, że zakłady opieki zdrowotnej są podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, zaś proponowana wówczas zmiana uwzględniała wnioski zarówno tych podmiotów, jak i gmin. Wprowadzeniu preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości towarzyszyły równolegle zmiany, których celem było wzmocnienie niezależności finansowej gmin oraz zwiększenie ich dochodów własnych Preferencyjna stawka podatku od nieruchomości, określona w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l., w brzmieniu obowiązującym w latach , dotyczyła tych budynków lub ich części, które były zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych. Na gruncie tego przepisu ukształtowała się linia orzecznicza, wedle której pod pojęciem zajęcia rozumiano jedynie faktyczne i bezpośrednie wykorzystywanie nieruchomości na udzielanie świadczeń zdrowotnych, zaś preferencyjna stawka podatkowa nie mogła być stosowana na przykład w odniesieniu do świadczeń w zakresie wyżywienia lub zakwaterowania, bowiem nie stanowiły one udzielania świadczeń zdrowotnych. W ocenie Marszałka Sejmu, powyższa wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l., w brzmieniu obowiązującym w latach , prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie znajdowała racjonalnego uzasadnienia, odbiegała od pierwotnej intencji parlamentu w tym zakresie i została poddana krytyce w piśmiennictwie Zmiana treści art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l., dokonana przez art. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 225, poz. 1461), zgodnie z którą preferencyjna stawka podatku od nieruchomości dotyczyć miała budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, zajętych przez podmioty udzielające tych świadczeń, zmierzała do usunięcia istniejących wątpliwości interpretacyjnych i jej celem było umożliwienie stosowania preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości od budynków przeznaczonych do świadczenia usług zdrowotnych zgodnie z intencją ustawodawcy (druk sejmowy nr 2876/VI kadencja) Zmiana art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych dokonana przez art. 133 u.d.l., polegająca na zdefiniowaniu pojęcia świadczeń zdrowotnych przez odwołanie się do przepisów ustawy o działalności leczniczej, miała jedynie charakter doprecyzowujący i potwierdzała wolę ustawodawcy objęcia preferencyjną stawką podatku od nieruchomości budynków lub ich części związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, czyli powierzchnie zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio związane z udzielaniem tych świadczeń (por. druk sejmowy nr 3489/VI kadencja) Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że wniosek w niniejszej sprawie należy rozpatrywać w dwóch płaszczyznach. Pierwsza, to normatywne podstawy swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do danin publicznych stanowiących dochody własne gminy. Druga, to zbadanie konsekwencji analizowanej decyzji ustawodawcy dla sytuacji finansowej gmin W konstrukcji każdego podatku istotną rolę ekonomiczną pełnią przyznane przez ustawodawcę preferencje podatkowe, skutkujące obniżeniem zobowiązania podatkowego. Stanowią one realizację określonej polityki państwa w dziedzinie społeczno-ekonomicznej, w tym także w zakresie dążenia do wsparcia określonych sektorów działalności gospodarczej. Ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, a za swoje decyzje ponosi odpowiedzialność polityczną. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma w dziedzinie systemu podatkowego dużą swobodę wyboru różnego rodzaju konstrukcji zobowiązań podatkowych, szczególnie w odniesieniu do kształtowania ulg i zwolnień podatkowych. Niemniej jednak swoboda ta nie może być absolutyzowana i przekształcać się w dowolność, a ustawodawca winien się kierować celami społeczno-gospodarczymi Preferencja podatkowa określona w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. została wprowadzona ze względów społecznych, bowiem objęte nią obiekty budowlane służą ogółowi społeczeństwa; wykonywanie świadczeń zdrowotnych stanowi działalność w oczywistym stopniu użyteczności publicznej i minimalizacja kosztów ich realizacji jest ze wszech miar społecznie uzasadniona. Ponadto rozwiązanie takie ma również oparcie w art. 68 Konstytucji. W związku z powyższym analizowana preferencja podatkowa znajduje racjonalne podstawy w celu regulacji. Nieuprawniona jest teza o naruszeniu zasady samodzielności finansowej gminy. Zdaniem Marszałka Sejmu nakaz odpowiedniego wyposażenia samorządów w dochody własne można traktować jako prawnopolityczny postulat pod adresem ustawodawcy i dyrektywę prakseologiczną, a nie bezwzględną zasadę rangi konstytucyjnej znajdującą umocowanie w przepisach powołanych przez wnioskodawcę Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że podatek od nieruchomości jest jednym z najważniejszych podatków lokalnych z punktu widzenia wydajności fiskalnej, nie jest jednak jedynym źródłem dochodów jednostek samorządu terytorialnego, które są wyliczone w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach 1295

16 poz. 95 K 22/12 OTK ZU nr 7/A/2013 jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) W odniesieniu do gmin uzdrowiskowych, Marszałek Sejmu zwrócił uwagę na ich specyfikę finansową. Zauważył jednak, że od 2003 r. podwyższono dwukrotnie maksymalną stawkę opłaty miejscowej w miejscowościach uzdrowiskowych, zaś w 2005 r. wyodrębniono w systemie opłaty miejscowej opłatę uzdrowiskową. Chociaż ustawodawca na podstawie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym nałożył na gminy uzdrowiskowe dodatkowe zadania własne związane z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska, to równocześnie wyposażył je w odpowiednie środki finansowe w postaci dotacji z budżetu państwa w wysokości równej wpływom z tytułu opłaty uzdrowiskowej pobranej w uzdrowisku w roku poprzedzającym rok bazowy Preferencyjna stawka podatku od nieruchomości dotyczy obiektów zlokalizowanych w każdej gminie, zaś instrumenty rekompensujące (opłata i dotacja uzdrowiskowa) przysługują wyłącznie gminom uzdrowiskowym. W związku z tym samo nałożenie na gminy uzdrowiskowe dodatkowych zadań nie może stanowić argumentu za niekonstytucyjnością art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. Ponadto wydajność tych samych źródeł dochodu w wypadku każdej jednostki samorządu terytorialnego jest inna, w związku z czym niekorzystny bilans finansowy jednej z gmin nie może przesądzać o niekonstytucyjności całego rozwiązania normatywnego. Marszałek Sejmu odwołał się do ekspertyz i opinii zamówionych na etapie prac legislacyjnych, związanych z nowelizacją ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w 2010 r. Wyrażono w nich pogląd, że zmiana stanu prawnego jest niewielka i trudno uchwytna statystycznie, w związku z czym trudno jest postawić tezę o naruszeniu zasady adekwatności. Przypomniał, że od 1 stycznia 2011 r. została podwyższona maksymalna roczna stawka podatku od nieruchomości, uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l., z 3,46 zł do 4,27 zł, co w pewnym stopniu przyczyniło się do zwiększenia wpływów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji z samego zmniejszenia wydajności fiskalnej jednego ze źródeł dochodów nie można automatycznie wyprowadzić wniosku, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady adekwatności Marszałek Sejmu zauważył, że z przedstawionych przez wnioskodawcę danych wynika, że strata z tytułu preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości stanowi niewiele ponad 1/3 ogólnego zadłużenia gminy Kołobrzeg, z czego jednak nie wynika, iż właśnie ta preferencja podatkowa jest bezpośrednim powodem deficytu budżetowego tej gminy Wyliczenia wnioskodawcy mają błędny punkt odniesienia. Prognozy budżetowe oparte były bowiem na założeniu, że preferencyjną stawką podatku od nieruchomości objęte są budynki lub ich części jedynie bezpośrednio zajęte na prowadzenie działalności w postaci udzielania świadczeń zdrowotnych, podczas gdy intencją ustawodawcy było objęcie tą preferencyjną stawką podatku nieruchomości zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio związanych z taką działalnością. W związku z tym ocena zachowania zasady adekwatności powinna dotyczyć pierwotnego rozstrzygnięcia ustawodawcy z 2002 r W konsekwencji Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że zaskarżony przepis nie prowadzi do tak daleko idącej ingerencji w sytuację finansową wnioskodawcy, aby można było przyjąć naruszenie zasady adekwatności oraz samodzielności finansowej gminy Kołobrzeg. Również zbiorcze dane statystyczne nie dają podstaw do przyjęcia takiej konkluzji w odniesieniu do większości gmin. Zgodnie z szacunkami Ministerstwa Finansów ogólna wartość preferencji podatkowej wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. wyniosła w 2009 r. 250 mln zł, zaś w 2010 r. 262 mln zł Marszałek Sejmu, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uznał, że jeżeli wnioskodawca jako wzorzec kontroli wskazał przepisy EKSL, które mieszczą się w treści normatywnej wzorców konstytucyjnych, wniosek w tym zakresie nie wymaga odrębnej analizy. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 3 grudnia 2012 r. przedstawił stanowisko, że art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 15 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji, w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 tiret 7 EKSL Prokurator Generalny uznał, że legitymacja Rady Miasta Kołobrzeg do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości. Jest to bowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a przedmiotem wniosku jest przepis dotyczący podatku od nieruchomości, stanowiącego dochód własny gminy, która powinna mieć wpływ na wydajność fiskalną takiego źródła dochodów. 1296

17 OTK ZU nr 7/A/2013 K 22/12 poz Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest kwestionowany przez wnioskodawcę z uwagi na aspekt ekonomiczny. Główny zarzut dotyczy nieprawidłowego określenia w ustawie przedmiotu opodatkowania preferencyjną stawką podatku od nieruchomości. W ocenie wnioskodawcy jest on zakreślony zbyt szeroko, co prowadzi do zmniejszenia wpływów do budżetów gmin uzdrowiskowych. Przypomniał ponadto, że przyczyną wprowadzenia w 2002 r. preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych było ukształtowanie się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że zakłady opieki zdrowotnej są podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, a proponowana wówczas zmiana uwzględniała wnioski zarówno tych podmiotów, jak i gmin. Podstawowy problem interpretacyjny wywołało użycie przez ustawodawcę w kontekście użytkowania budynków lub ich części na prowadzenie działalności w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych terminu zajęte, który w orzecznictwie sądów administracyjnych był rozumiany jako bezpośredni związek pomieszczeń budynku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych. Taka wykładnia została poddana krytyce w literaturze jako nieracjonalna i sprzeczna z celem ustawodawcy. W związku z powyższym 18 grudnia 2009 r. wpłynął do Sejmu poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zakładający m.in. nowelizację art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. Jego celem było umożliwienie stosowania preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości do budynków przeznaczonych do świadczenia usług zdrowotnych zgodnie z intencją ustawodawcy. Nowelizacja ta spotkała się z aprobatą ekspertów sejmowych Prokurator Generalny zajął stanowisko, że nowelizacja art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. może powodować obniżenie wpływów z podatku od nieruchomości z uwagi na rozszerzenie kręgu adresatów preferencji podatkowej W konstrukcji każdego podatku istotną rolę ekonomiczną pełnią przyznane przez ustawodawcę preferencje podatkowe, skutkujące obniżeniem zobowiązania podatkowego. Stanowią one realizację określonej polityki państwa w dziedzinie społeczno-ekonomicznej, w tym także w zakresie dążenia do wsparcia określonych sektorów działalności gospodarczej Okoliczność, że w wyniku nowelizacji art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. mogło nastąpić zmniejszenie wpływów z tytułu podatku od nieruchomości, nie może przesądzać o niekonstytucyjności takiej regulacji w odniesieniu do standardu wynikającego z art. 167 ust. 1 Konstytucji. Niezbędne jest bowiem przedstawienie konkretnych dowodów wskazujących, że w wyniku nowelizacji jednostka samorządu terytorialnego bez określonej części dochodu nie jest w stanie realizować niektórych lub wszystkich przypadających jej zadań. Tymczasem wnioskodawca nie skonkretyzował takich zadań, których gmina Kołobrzeg nie jest w stanie realizować bądź może je realizować w mniejszym zakresie, z uwagi na zmniejszenie wpływów z tytułu podatku od nieruchomości. Ponadto wnioskodawca nie przedstawił argumentów, że sposób obliczania preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości powoduje tak znaczne ograniczenie wpływów z tego tytułu, że dochodzi do powstania oczywistej dysproporcji między zakresem zadań jednostki samorządu terytorialnego a poziomem uzyskiwanych przez nią dochodów. Zdaniem Prokuratora Generalnego samo obniżenie dochodów jednostki samorządu terytorialnego nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Prokurator Generalny, podobnie jak Marszałek Sejmu, stanął na stanowisku, że jeżeli wnioskodawca jako wzorzec kontroli wskazuje przepisy EKSL, które mieszczą się w treści normatywnej wzorców konstytucyjnych, wniosek w tym zakresie nie wymaga odrębnej analizy W ocenie Prokuratora Generalnego, tak jak Marszałka Sejmu, preferencyjna stawka podatku od nieruchomości określona w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. znajduje oparcie w art. 68 Konstytucji i jest społecznie uzasadniona. Udzielanie świadczeń zdrowotnych stanowi bez wątpienia działalność mającą wymiar zadań z zakresu użyteczności publicznej i każda redukcja kosztów ich realizacji jest społecznie uzasadniona. Podatek od nieruchomości jest jednym z ważniejszych podatków lokalnych, nie jest jednak jedynym źródłem dochodów jednostek samorządu terytorialnego, które są wyliczone w art. 3 i art. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto gminy uzdrowiskowe zostały wyposażone w dodatkowe instrumenty finansowe, które mają umożliwić im realizację powierzonych zadań, a są nimi: opłata uzdrowiskowa i dotacja z budżetu państwa w wysokości równej wpływom z tytułu opłaty uzdrowiskowej, pobranej w uzdrowisku w roku poprzedzającym rok bazowy. 1297

18 poz. 95 K 22/12 OTK ZU nr 7/A/ Ministerstwo Finansów Departament Podatków Lokalnych w piśmie z 3 czerwca 2013 r. poinformowało Trybunał Konstytucyjny, że nie dysponuje szczegółowymi danymi o wysokości dochodów z podatku od nieruchomości określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Z przeprowadzonego w 2011 r. badania ankietowego gmin wynikało, że planowane na 2011 r. wpływy z tytułu tego podatku stanowiły 0,4% planowanych wpływów ogółem z podatku od nieruchomości. Niemniej powyższe badanie ankietowe miało charakter dobrowolny, nie wszystkie gminy wzięły w nim udział, zaś Ministerstwo Finansów nie weryfikowało prawidłowości przekazywanych danych. 5. Prezes Rządowego Centrum Legislacji w piśmie z 6 czerwca 2013 r. poinformował Trybunał Konstytucyjny, że na etapie rządowych prac legislacyjnych została zgłoszona przez Rządowe Centrum Legislacji do projektu art. 133 ustawy o działalności leczniczej jedynie uwaga o charakterze redakcyjnym. 6. Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji w piśmie z 7 czerwca 2013 r. poinformowało Trybunał Konstytucyjny, że projekt nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych uchwalony przez Sejm 24 września 2010 r. nie był opiniowany przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Natomiast projekt całej ustawy o działalności leczniczej został negatywnie zaopiniowany przez Zespół ds. Ochrony Zdrowia i Polityki Społecznej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. 7. Stowarzyszenie Gmin Uzdrowiskowych RP (dalej: stowarzyszenie) w piśmie z 10 czerwca 2013 r. podzieliło stanowisko wnioskodawcy Rady Miasta Kołobrzeg. Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że gminy uzdrowiskowe czerpią swoje dochody podatkowe przede wszystkim z sanatoriów, szpitali uzdrowiskowych i działalności leczniczej. Zmiana art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. doprowadziła do powstania niedoboru środków pieniężnych w budżetach niektórych gmin uzdrowiskowych. Stowarzyszenie ocenia, że utracone dochody w skali wszystkich gmin uzdrowiskowych wyniosły około 22 mln zł. Stowarzyszenie zwróciło również uwagę, że powyższa stawka podatkowa jest definiowana przez aspekt podmiotowy, a nie przedmiotowy, zaś nowelizacja została przeprowadzona na polityczne zapotrzebowanie wywołane przez określone środowiska spółek uzdrowiskowych. W ocenie stowarzyszenia, stosowanie preferencyjnych norm prawnych w prawie podatkowym powinno mieć charakter wyjątkowy i następować w szczególnie uzasadnionych wypadkach. II Na rozprawie 26 września 2013 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie i udzielili Trybunałowi dalszych wyjaśnień. Na rozprawę stawili się również przedstawiciele Ministra Finansów, wezwani do udziału w postępowaniu na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). W imieniu Ministra Finansów podzielili oni stanowisko Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego, że art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.o.l. jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji, w związku z art. 9 ust. 1-3 w związku z art. 12 ust. 1 tiret 7 EKSL. Przedstawiciel Ministra Finansów zaprezentował dane dotyczące dochodów gminy Kołobrzeg. W roku 2012 dochody własne tejże gminy wyniosły ,29 zł, w tym dochody z tytułu podatku od nieruchomości zł. Z kolei utracone dochody gminy Kołobrzeg z tytułu podatku od nieruchomości, wynikające z polityki podatkowej gminy i stosowania obniżonych stawek podatkowych, wyniosły zł. Z przeprowadzonych badań ankietowych wynika, że udział utraconych dochodów w dochodach z podatku od nieruchomości w wypadku Kołobrzegu wyniósł 6,94%. Z kolei procent utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od budynków związanych i zajętych przez podmioty prowadzące działalność leczniczą w 2011 r. wyniósł 2,99%, zaś kwotowo zł. Wpływy z tytułu opłaty uzdrowiskowej w gminie Kołobrzeg w 2012 r. wyniosły zł, zaś dotacja uzdrowiskowa wyniosła ,50 zł. 1298

19 OTK ZU nr 7/A/2013 K 22/12 poz. 95 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Dopuszczalność wniosku. III 1.1. Rada Miasta Kołobrzeg wystąpiła 16 lutego 2012 r. z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.; dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych lub u.p.o.l.), w brzmieniu nadanym przez art. 133 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.; dalej: ustawa o działalności leczniczej lub u.d.l.), z art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 tiret 7 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL). Stosowanie do art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Konstytucji z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją lub ratyfikowaną umową międzynarodową mogą wystąpić organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Wnioskodawcą w niniejszym postępowaniu jest Rada Miasta Kołobrzeg, a zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jaką w tym wypadku jest gmina, stosownie do art. 11a i art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dokonywał wykładni sformułowania sprawy objęte zakresem działania, przyjmując, że chodzi tu o sprawy wchodzące w zakres działania określonego wnioskodawcy (w tym wypadku organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego), rozpatrywane w związku z jego kompetencjami i przesądzającymi o istocie samorządu terytorialnego. Ponadto dany przepis powinien dotyczyć działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie lub ustawowo określonych zadań jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienia TK z: 22 sierpnia 2001 r., sygn. T 25/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40; 9 października 2002 r., sygn. Tw 33/02, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 233; 18 stycznia 2005 r., sygn. Tw 34/03, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 2; 8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113). Zaskarżony przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o podatkach i opłatach lokalnych określa maksymalną stawkę podatku od nieruchomości od budynków lub ich części związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, zajętych przez podmioty udzielające tych świadczeń. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) podatek od nieruchomości stanowi jeden z dochodów własnych gminy. Dodatkowo to właśnie organ stanowiący gminy, jakim jest rada gminy, określa wysokość stawki podatku od nieruchomości, mając jednak na uwadze ograniczenia wynikające m.in. z dopuszczalnej maksymalnej wysokości podatku od nieruchomości w pewnych sytuacjach, objętych z woli ustawodawcy preferencyjną stawką podatkową (por. art. 5 ust. 1 u.p.o.l.) Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżony przepis, ustalający zakres przedmiotowy stosowania preferencyjnej stawki podatku od nieruchomości i maksymalną wysokość podatku, która jest określana w drodze uchwały przez radę gminy, a zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, i stanowi dochód własny gminy, dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy, czyli Rady Miasta Kołobrzeg. 2. Wzorzec konstytucyjny Wnioskodawca jako wzorce kontroli przede wszystkim wskazał art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji, a w szczególności wynikającą jego zdaniem z powyższych przepisów zasadę samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 15 Konstytucji wynika obowiązek decentralizacji władzy publicznej, przez stworzenie jednostek terytorialnych, które będą zdolne do wykonywania zadań publicznych. Z kolei z art. 16 ust. 2 Konstytucji wynika, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Konstytucja wskazuje tym samym na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która została im przyznana przez prawo i która również jest prawnie chroniona (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 38). 1299

20 poz. 95 K 22/12 OTK ZU nr 7/A/2013 Z powyższym przepisem ściśle powiązana jest regulacja art. 167 Konstytucji. Wynika z niej m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio dla przypadających im zadań (ust. 1), zaś zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego powinny następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (ust. 4). Art. 167 Konstytucji stanowi tym samym jedną z ważniejszych gwarancji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantując im zasadę samodzielności finansowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wnioskodawca jako wzorzec kontroli wskazał zasadę decentralizacji władzy publicznej, wynikającą z art. 15 Konstytucji, oraz zasadę samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, zdekodowaną na podstawie przepisów art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji. Zasada ta znajduje potwierdzenie również w powołanych jako wzorce kontroli w niniejszej sprawie art. 9 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 12 ust. 1 tiret 7 EKSL Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie definiował treść zasady samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Jest nią prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej, czyli pobierania dochodów określonych w ustawach i dysponowania nimi, tak by móc realizować ustalone ustawowo zadania (por. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. K 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37). W związku z powyższym, jednym z głównych celów tej zasady jest zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego środków finansowych odpowiednich do realizacji powierzonych jej zadań (por. wyrok TK z 30 marca 1999 r., sygn. K 5/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 39). Jej istotą jest jednak również pozostawienie jednostkom samorządu terytorialnego swobody kształtowania wydatków (z uwzględnieniem pewnych zastrzeżeń ustawowych) oraz stworzenie gwarancji formalnych i proceduralnych, zapewniających realizację powyższej zasady (por. wyroki TK z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 7 czerwca 2001 r., sygn. K 20/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 119; 18 września 2006 r., sygn. K 27/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 105). W związku z powyższym, na ustawodawcy ciąży pozytywny obowiązek ustanowienia regulacji prawnych, które będą zapewniały jednostkom samorządu terytorialnego rzeczywisty dochód własny, odpowiedni do powierzonych im zadań. Stosownie do tego na ustawodawcę nałożony jest zakaz podejmowania takich działań, które prowadziłyby do faktycznej eliminacji dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego albo takiej ich modyfikacji, która będzie przekreślać ich odpowiednią wysokość do realizacji powierzonych tym jednostkom zadań (por. orzeczenia TK z: 4 października 1995 r., sygn. K 8/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 8; 23 października 1996 r., sygn. K 1/96 oraz wyrok TK z 7 czerwca 2001 r., sygn. K 20/00) Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym samodzielności finansowej, nie można absolutyzować, albowiem wykonują one zadania publiczne, stosowanie do art. 16 ust. 2 Konstytucji, w ramach ustaw (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn. K 1/96 oraz wyroki TK z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97; 24 listopada 1998 r., sygn. K 22/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 115; 30 marca 1999 r., sygn. K 5/98; 7 czerwca 2001 r., sygn. K 20/00). Ustawodawca, mimo ograniczenia nakazem zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego dochodu odpowiedniego do powierzonych im zadań, uprawniony jest do modyfikacji źródeł dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, nawet wówczas gdy modyfikacje te prowadzą do niekorzystnego rezultatu finansowego danej jednostki (por. orzeczenia TK z: 4 października 1995 r., sygn. K 8/95; 23 października 1996 r., sygn. K 1/96 oraz wyroki TK z: 15 grudnia 1997 r., sygn. K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69; 16 marca 1999 r., sygn. K 35/98; 7 czerwca 2001 r., sygn. K 20/00) Trybunał Konstytucyjny zaznacza, że ustawodawcy przysługuje daleko idąca swoboda określania źródeł dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, jak i poziomu tych dochodów (por. orzeczenie TK z 23 października 1996 r., sygn. K 1/96 oraz wyrok TK z 18 września 2006 r., sygn. K 27/05). Swoboda ta, z punktu widzenia niniejszej sprawy, dotyczy również kształtowania zasad systemu podatkowego i realizacji władztwa daninowego (por. orzeczenie TK z 4 października 1995 r., sygn. K 8/95 oraz wyrok TK z 16 marca 1999 r., K 35/98). Swoboda ustawodawcy kształtowania dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak dowolności w tym zakresie, albowiem wynikająca z Konstytucji zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego podczas wykonywania powierzonych im zadań wiąże również ustawodawcę. Z uwagi na to, że ramy działalności jednostek samorządu terytorialnego są tworzone w formie ustaw, również ograniczenia w zakresie przysługującej im samodzielności, w tym samodzielności finansowej, muszą spełniać wymagania formalnoproceduralne, a zatem być ustanowione w drodze ustaw. Ponadto ograniczenia zasady samodzielności 1300