Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nowe uregulowania w polskim prawodawstwie

Transkrypt

1 WYDANIE SPECJALNE Komunikacja publiczna WYDANIE SPECJALNE I /2011 ISNN nr I / 2011 Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nowe uregulowania w polskim prawodawstwie Inteligentne Systemy Transportowe i ich zastosowanie w aglomeracjach Bezpieczeństwo miejskiego transportu zbiorowego procedury w zarządzaniu, zachowania agresywne i sposoby przeciwdziałania

2 Komunikacyjny Związek Komunalny GOP dziękuje wszystkim prelegentom oraz uczestnikom tegorocznej konferencji Dziękujemy Izbie Gospodarczej Komunikacji Miejskiej, która wydarzenie to objęła swoim patronatem. Bieżący, specjalny numer Komunikacji Publicznej zawiera artykuły prelegentów, biorących udział w tegorocznej konferencji.

3 Nowe rozwiązania dla komunikacji miejskiej w aglomeracjach o d redakcji ANNA KOTERAS Redakcja W bieżącym roku Komunikacyjny Związek Komunalny GOP już po raz trzeci jest organizatorem dwudniowej konferencji towarzyszącej targom Expo Silesia. Spotkanie to staje się platformą do wymiany doświadczeń, a poruszane podczas tych dwóch dni zagadnienia na pewno nie zamykają się tylko w przygotowanym przez organizatorów programie konferencji. Tegoroczne obrady przebiegają pod hasłem Transport w aglomeracjach, a całość podzielona została na trzy tematyczne panele: regulacje prawne, telematykę i bezpieczeństwo, natomiast wśród prelegentów znalazły się osoby, które są jednymi z najlepszych w Polsce specjalistów w swoich dziedzinach. Część pierwszą poświęcono nowej Ustawie o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie od 1 marca br. Wprowadzone na mocy tego aktu prawnego nowe rozwiązania, a także dodatkowe obowiązki i problemy, z jakimi w interpretacji przepisów spotykają się organizatorzy oraz przewoźnicy, omawiają: Piotr Mikiel z Ministerstwa Infrastruktury, Jędrzej Klatka, radca prawny KZK GOP oraz Hubert Kołodziejski, przewodniczący Zarządu Metropolitalnego Związku Komunikacyjnego Zatoki Gdańskiej. Równie ciekawa tematyka zaplanowana została w części drugiej pierwszego dnia konferencji, podczas której szeroko podjęte zostaną zagadnienia dotyczące Inteligentnych Systemów Transportowych oraz sposobów ich zastosowania w aglomeracjach. W wykładach poruszono kwestie dotyczące wykorzystania tych systemów w celu podniesienia bezpieczeństwa w transporcie drogowym, również w komunikacji publicznej; natomiast praktyczne problemy związane z wdrożeniem ITS do użytku omówione zostaną na przykładzie aglomeracji trójmiejskiej. W dniu trzecim uwaga skupia się na kwestiach związanych z bezpieczeństwem zarówno z punktu widzenia organizatorów transportu, jak i pasażerów, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych i wskazaniem najbardziej przydatnych rozwiązań stosowanych w różnych miastach Polski. Także i w tym roku Komunikacyjny Związek Komunalny GOP też po raz trzeci jest organizatorem konkursu na produkt w komunikacji miejskiej przyjazny osobom z niepełnosprawnością. Jak co roku nasze jury, złożone z przedstawicieli instytucji związanych ze środowiskiem osób niepełnosprawnych, ocenia wszystkie produkty prezentowane na targach, punktując je pod kątem dostosowania do pasażerów z różnymi dysfunkcjami. Jak zaznaczają sami członkowie komisji, konkurs ten ma na celu nie tylko nagrodzenie najciekawszych, najbardziej funkcjonalnych i dostosowanych także do potrzeb osób z niepełnosprawnością produktów i pomysłów, ale także ma zwrócić uwagę zarówno producentów, jak i organizatorów komunikacji oraz środowisk samorządowych na konieczność stosowania takich rozwiązań w praktyce. Informacja o przebiegu konkursu, jak i opis firm nagrodzonych, znajdą się w kolejnych numerach Komunikacji Publicznej. Niniejsze wydanie Komunikacji Publicznej przygotowane zostało specjalnie na konferencję. Zebraliśmy artykuły specjalistów biorących udział w obradach wszystkie zamieszczone teksty dotyczą konferencyjnych wystąpień, a dodatkowo do tego numeru dołączamy płytę z prezentacjami, które są pełną dokumentacją dwóch dni. Oprócz tych tekstów w numerze zamieściliśmy również bardzo ciekawy wywiad z prof. Jerzym Mikulskim, który omawia zagadnienia związane z telematyką. Zapraszam do zapoznania się ze wszystkimi tekstami. Życzę interesującej lektury! WYDAWCA Komunikacyjny Związek Komunalny GOP Katowice, ul. Barbary 21a tel fax kzkgop@kzkgop.com.pl ADRES REDAKCJI Katowice, ul. Barbary 21a tel , fax komunikacja@kzkgop.com.pl REDAKTOR NACZELNA Katarzyna Migdoł-Rogóż RADA PROGRAMOWA Grzegorz Dydkowski Barbara Kos Maria Michałowska Jerzy Mikulski Alodia Ostroch Robert Tomanek Roman Urbańczyk Andrzej Wilk Barbara Żmidzińska REDAKCJA Anna Koteras Tomasz Musioł WSPÓŁPRACA Aleksander Kierecki Alodia Ostroch Marek Sieczkowski Michał Wolański KOREKTA I OPRACOWANIE GRAFICZNE Studio Reklamy LAVENDE DRUK Drukarnia Archidiecezjalna w Katowicach NAKŁAD 1500 egzemplarzy Redakcja nie zwraca materiałów niezamówionych oraz zastrzega sobie prawo do skrótów i redakcyjnego opracowania tekstów przyjętych do druku. Za treść reklam i ogłoszeń redakcja nie odpowiada. Wydawca pisma Komunikacja Publiczna dziękuje za współpracę autorom tekstów, wyrażając przekonanie, że przyczynią się one do wzbogacenia wiedzy naszych Czytelników. 3 wydanie specjalne nr I

4 spis treści LIDERZY RYNKU Spojrzeć w przyszłość z profesorem Jerzym Mikulskim, przewodniczącym Polskiego Stowarzyszenia Telematyki Transportu i wykładowcą Politechniki Śląskiej w Katowicach rozmawia Katarzyna Migdoł-Rogóż Implementacja rozwiązań telematyki transportu jest bardzo ważna dla poprawy funkcjonowania społeczeństwa. Tylko dzięki zastosowaniu Inteligentnych Systemów Transportowych można mówić o zrównoważonym transporcie, który sprzyja rozwojowi gospodarczemu i społecznemu. ANALIZY I OPINIE Praktyczne problemy z wdrażaniem przepisów Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym Jędrzej Klatka Organizacja transportu miejskiego w aglomeracjach w świetle Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym Hubert Kołodziejski Olgierd Wyszomirski Wejście w życie Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowi kolejny przejaw, następującej od 1990 roku, regulacji funkcjonowania transportu miejskiego, ograniczającej jego rozwój. Pojawiają się nowe obowiązki, które zmniejszają możliwość szybkiej adaptacji transportu zbiorowego do zmieniających się oczekiwań pasażerów. Coraz trudniejsze może być również osiąganie w transporcie miejskim korzyści typowych dla otwartego rynku i wolnej konkurencji. Wprowadzone uregulowania nakładają nowe obowiązki na organizatorów transportu zbiorowego i krępują ich kreatywność, ukierunkowaną na zaspokajanie potrzeb pasażerów, przez co wpływają negatywnie na możliwość efektywnego konkurowania transportu zbiorowego z transportem indywidualnym. Nadmiar regulacji nie wpływa pozytywnie na podniesienie konkurencyjności i efektywności ekonomicznej transportu zbiorowego i pozostaje w sprzeczności z realizacją polityki zrównoważonego rozwoju transportu miejskiego, która zakłada równomierne wykorzystanie w przewozach miejskich transportu zbiorowego i indywidualnego. wydanie specjalne I / Bezpieczeństwo miejskiego transportu zbiorowego Ryszard Krystek Inteligentny system transportu dla aglomeracji na przykładzie aglomeracji trójmiejskiej Jacek Oskarbski Zarządzanie systemem transportu w miastach wymaga uwzględnienia struktury, organizacji i funkcjonowania wszystkich jego podsystemów oraz zaplanowania i wdrożenia spójnych działań. Ze względu na dynamiczny charakter struktury funkcjonalnej współczesnych miast niezbędne są narzędzia, które umożliwią gromadzenie informacji o strukturze odbywających się w nich przewozów oraz sprawne sterowanie tymi procesami. Rolę taką pełnią narzędzia oraz systemy wykorzystujące telematykę. W celu maksymalizacji efektywności zarządzania transportem na terenie aglomeracji, niezbędne są zmiany organizacyjne, umożliwiające integrację zarządzania transportem w poszczególnych ośrodkach miejskich na poziomie aglomeracyjnym lub metropolitalnym. NASZE SPRAWY Zachowania agresywne w miejskim transporcie zbiorowym, ich formy i sposoby przeciwdziałania: zarys problemu Piotr T. Nowakowski Agresja w środowisku społecznym należy do kategorii zachowań problemowych dość często omawianych. Stosunkowo rzadko jednak napotykamy publikacje odnoszące się do tej jej podkategorii, z którą mamy do czynienia w szeroko pojętym obszarze transportu publicznego. JAK ONI TO ROBIĄ? Zarządzanie bezpieczeństwem w transporcie obowiązki organizatora transportu zbiorowego oraz podejmowane działania Leszek Ruta 27 Użyteczność publiczna w transporcie zbiorowym Piotr Mikiel 1 marca 2011 roku weszła w życie Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 roku (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13). Ustawa stanowi wykonanie obowiązującego na terytorium RP od dnia 3 grudnia 2009 roku Rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego Rozporządzenia Rady EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 reguluje wykonywanie przewozów pasażerskich niezbędnych z punktu widzenia ogólnego interesu gospodarczego. Mając na uwadze podejście Unii Europejskiej do zapewnienia usług przewozowych użyteczności publicznej oraz potrzebę dostosowania pod tym kątem przepisów prawa krajowego RP, uwzględniając specyfikę polskiego rynku regularnych przewozów osób, ustawa wraz z Rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie regularnych przewozów osób i stanowić spójny zbiór regulacji prawnych w tym zakresie. 77 PREZENTACJE Dostępność jako element strategii zrównoważonego rozwoju komunikacji miejskiej Michał Dębiec Problem dostępności przestrzeni publicznej dla osób niepełnosprawnych jest ostatnio często poruszany w mediach, a organy państwowe traktują go coraz poważniej. Świadczą o tym nie tylko pojawiające się publikacje na ten temat, ale także powołanie 10 marca 2011 roku specjalnej Komisji Ekspertów ds. Osób z Niepełnosprawnością przy Rzeczniku Praw Obywatelskich, powstanie Forum Dostępnej Cyberprzestrzeni przy Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych i organizacja kilku dotyczących tej kwestii szkoleń, między innymi dla pracowników uczelni wyższych, hoteli i restauracji. Temat zaczyna odgrywać coraz istotniejszą rolę w życiu miast i gmin, które chcą być dostępne ze względów turystycznych, wizerunkowych i ekonomicznych. OKŁADKA Fot. Dominik Gajda komunikacja publiczna

5 spis treści Praktyczne problemy z wdrażaniem przepisów Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym 9 Fot. Dominik Gajda 34 Bezpieczeństwo miejskiego transportu zbiorowego System transportu decyduje o jakości życia obywateli danego kraju. Znaczny wzrost zapotrzebowania na transport szczególnie widoczny jest w ostatnich dwóch dekadach, jednak rozwój systemów transportowych wiąże się z coraz większym zatłoczeniem zarówno sieci drogowej, jak i trakcyjnej. Pasażerowie komunikacji zbiorowej, podobnie jak transportu indywidualnego, narażeni są na niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. W celu przygotowania systemu transportu do zapewnienia większej sprawności oraz zwiększenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, odpowiednie działania powinny zostać podjęte już dziś. Organizatorem publicznego transportu zbiorowego w myśl przepisów nowej ustawy jest właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze. Zarządzanie bezpieczeństwem w transporcie Potrzeba zagwarantowania bezpieczeństwa w transporcie publicznym jest złożonym zagadnieniem, bowiem rozumienie tego pojęcia jest różne co innego będzie istotne z punktu widzenia obsługi pojazdu, a inaczej na temat spojrzy klient końcowy transportu zbiorowego, czyli pasażer. Mówiąc o bezpieczeństwie, w szczególności myślimy o bezpieczeństwie własnym oraz bezpieczeństwie podróży. 67 Fot. Dominik Gajda Fot. ZTM Warszawa wydanie specjalne nr I

6 iderzy rynku l Implementacja rozwiązań telematyki transportu jest bardzo ważna dla poprawy funkcjonowania społeczeństwa. Tylko dzięki wdrożeniu Inteligentnych Systemów Transportowych można mówić o zrównoważonym transporcie, który sprzyja rozwojowi gospodarczemu i społecznemu. O perspektywach, jakie dają rozwiązania telematyczne w transporcie opowiada prof. Jerzy Mikulski przewodniczący Polskiego Stowarzyszenia Telematyki Transportu i wykładowca Politechniki Śląskiej w Katowicach w rozmowie z Katarzyną Migdoł-Rogóż. Spojrzeć w przyszłość 6 Katarzyna Migdoł-Rogóż: Panie Profesorze, jest Pan specjalistą w dziedzinie telematyki transportu. Temat ten poruszony zostanie również podczas konferencji SilesiaKOMUNIKACJA, przygotowywanej przez Komunikacyjny Związek Komunalny GOP. Z czym powinniśmy kojarzyć termin telematyka? Prof. Jerzy Mikulski: Termin telematyka powinien kojarzyć się przede wszystkim jako złożenie różnorodnych technologii, głównie automatyki i informatyki, które w rezultacie działają jak jeden system, realizujący następujące podstawowe działania: akwizycję danych, przesył danych, przetwarzanie danych, sterowanie na podstawie otrzymanych danych. Wymiennie z terminem telematyka wykorzystywane jest określenie Inteligentne Systemy Transportowe ITS Intelligent Transport Systems. Nazwa ta w sposób bezpośredni wskazuje na dziedzinę, w której dane rozwiązania są wykorzystywane. Czym są w takim razie inteligentne systemy wspomagania transportu? Czy te dziedziny się wzajemnie przenikają? Systemy wspomagania transportu to rozwiązania, które pozwalają na poprawę jakości tego transpor- tu, poprzez wdrażanie rozwiązań zwiększających niezawodność i bezpieczeństwo, poprawiających komfort, zapewniających przyjazność dla środowiska, powodujących zmniejszenie zużycia paliwa oraz zwiększenie odporności na trudne warunki eksploatacji i tak dalej. Jakie możliwości zastosowania telematyki w transporcie zaimplementowano już w naszym kraju? Wśród przykładów najbardziej udanego zastosowania ITS należy wymienić systemy kontroli i zarządzania ruchem drogowym (Warszawa, Kraków, Trójmiasto). Inteligentne Systemy Transportowe zapewniają bogaty zestaw informacji dla podróżnych, na przykład: tablice dynamicznej informacji na przystankach w Rybniku i Krakowie, ułatwiają uzyskanie pomocy w nagłych wypadkach (system ecall prace trwają), umożliwiają elektroniczne pobieranie opłat (w Polsce już w lipcu tego roku). Technologie ITS, zarówno te dotyczące infrastruktury transportu, jak również te w pojazdach, powodują, że uczestnicy transportu są lepiej chronieni (na przykład: system automatycznego ostrzegania o wypadku współpraca ze znakami zmiennej treści w Katowicach). Dla osób niemobilnych wszelkiego typu karty miejskie, w tym planowana Śląska Karta komunikacja publiczna

7 liderzy rynku Fot. Kacper Kędziora Usług Publicznych, również zaliczają się do grona rozwiązań telematycznych. A perspektywy rozwoju na przyszłość w tej dziedzinie? W zakresie inteligentnych rozwiązań dla transportu dąży się do możliwe największej autonomiczności układów sterowania, na przykład ruchem drogowym przy jednoczesnym zwiększaniu skuteczności ich działania, czyli rozwojem algorytmów sterowania. Każde nowo wprowadzone rozwiązanie, zgodnie z dyrektywą Unii Europejskiej, zobligowane jest do zapewnienia interoperacyjności z innymi systemami, co daje możliwość rozbudowy i łączenia istniejących systemów. W porównaniu do innych krajów Unii Europejskiej zajmujemy znaczące miejsce w dziedzinie telematyki transportu? Polska nie wnosi wiele nowego do rozwoju telematyki transportu. Na aktualnym etapie jesteśmy głównie beneficjentem rozwiązań opracowywanych w wiodących państwach wykorzystujących najnowocześniejsze rozwiązania USA, Szwecji, Niemczech. Należy jednak wspomnieć o tym, że nie da się żadnego systemu wprost przenieść z jednego miejsca do drugiego, każde jego wdrożenie wymaga opracowania szczególnych rozwiązań dla danego miejsca, a to już w Polsce realizowane jest własnymi nakładami ludzi i technologii. Chociaż widoczne są już pewne jaskółki vide wrocławski Inteligentny System Transportu, którego wykonaniem zajmuje się konsorcjum dwóch firm polskich WASKO SA z Gliwic i wrocławskiego Elektrotimu oraz francuskiego partnera Gertrude Saem. Jakich korzyści możemy upatrywać w zastosowaniu rozwiązań telematyki w transporcie? Korzyści wynikające z implementacji rozwiązań telematyki to przede wszystkim poprawa bezpieczeństwa na drogach czynnego i biernego poprawa komfortu podróży, lepsza i dokładniejsza informacja dla podróżnych, lepsze zarządzanie potokami pojazdów w miastach, czyli zmniejszenie korków. Priorytety dla transportu miejskiego to szybsza podróż środkami komunikacji. Naprawdę bardzo trudno wymienić wszystkie korzyści, ponieważ każda grupa odbiorców ma inny priorytet, ale właśnie jedynie dzięki implementacji nowoczesnych rozwiązań telematycznych jesteśmy w stanie pogodzić ze sobą różne interesy użytkowników dróg. Jaką rolę odgrywają te systemy w rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce? Terminem społeczeństwo informacyjne określa się społeczeństwo, w którym szczególnym towarem staje się informacja. Plan utworzenia społeczeństwa informacyjnego zakładał informatyzację kraju, prowadzącą do rozwoju usług związanych z przechowywaniem, przesyłaniem i przetwarzaniem informacji. A przecież telematyka rozumiana jest właśnie jako dziedzina nauki integrująca rozwiązania telekomunikacyjne i informatyczne wszędzie tam, gdzie połączenie takie może przynieść znaczne korzyści, w porównaniu z zastosowaniem rozwiązań wydzielonych. Jest Pan przewodniczącym Polskiego Stowarzyszenia Telematyki Transportu. Co roku w październiku organizujecie międzynarodową konferencję Telematyka Systemów Transportowych. Jaki temat przewodni będzie towarzyszył Wam podczas tegorocznego spotkania? Chciałbym zaznaczyć, że czas trwania konferencji to cztery dni, a tematem przewodnim w tym roku jest hasło: Proszę spojrzeć w przyszłość. Tym prostym 7 wydanie specjalne nr I

8 liderzy rynku przesłaniem chcemy zwrócić uwagę na fakt, że nie wystarczy doraźne wprowadzanie rozwiązań, które tylko na krótki czas pozwolą na poprawę funkcjonowania w danej dziedzinie. Chodzi o to, żeby planować i przewidywać potrzeby społeczeństwa oraz nie myśleć o rozwiązaniach Inteligentnych Systemów Transportu jako o czymś, co będzie w przyszłości, ale właśnie tam szukać inspiracji dla współczesnych czasów. Co ma na celu ta konferencja i dlaczego organizowana jest w dwóch miejscach? Konferencja Telematyka Systemów Transportowych ma na celu promowanie rozwiązań telematyki wśród możliwie szerokiego grona odbiorców z jak największego zakresu tematów. Dlatego właśnie tematyka konferencji może wydawać się bardzo rozbudowana. Podział na dwa miejsca ma na celu ułatwienie dostępu zainteresowanym osobom dotarcia na sesję plenarną do Katowic, gdzie staramy się wybierać prezentacje możliwie najbardziej związane z poprawą funkcjonowania transportu w obszarach miejskich. Część wyjazdowa konferencji w Ustroniu to już często wystąpienia naukowe, skierowane raczej do uczestników konferencji. XI Międzynarodowa Konferencja: Proszę spojrzeć w przyszłość października 2011 roku, Katowice-Ustroń Telematyka i technologie przetwarzania danych odgrywają fundamentalną rolę w transportowych systemach sterowania i zarządzania. Podstawowym celem konferencji jest promocja nowoczesnych rozwiązań systemów informacyjnych i telematycznych oraz systemów zarządzania w transporcie. Patronat honorowy Konferencja odbywa się pod patronatem honorowym: Rektora Politechniki Śląskiej, ERTICO ITS Europe, Stowarzyszenia Elektryków Polskich. Organizatorzy: Zespół Automatyki w Transporcie, Katedra Transportu Szynowego, Wydział Transportu, Politechnika Śląska, Polska Akademia Nauk, Komitet Transportu, Polskie Stowarzyszenie Telematyki Transportu. 8 Wracając do konferencji SilesiaKOMUNIKACJA, co chciałby Pan Profesor, aby na temat telematyki dowiedzieli się jej uczestnicy? Chciałbym, aby uczestnicy konferencji SilesiaKO- MUNIKACJA poznali i przekonali się, jak ważna dla poprawy funkcjonowania społeczeństwa jest implementacja rozwiązań telematyki transportu. Systemy, o których mowa, pozwalają na podwyższenie jakości świadczonych usług. Dzięki przemyślnemu sposobowi implementacji są systemami o wysokim stopniu bezpieczeństwa oraz niezawodności. Każdy nowo wprowadzony system ma za zadanie uatrakcyjnić i ułatwić korzystanie z usługi, tym samym pozwala na lepsze zaspokajanie popytu na daną usługę. Tylko dzięki implementacji systemów ITS możemy mówić o zrównoważonym transporcie, który sprzyja rozwojowi gospodarczemu i społecznemu. Nie zapominajmy o najważniejszym. Każdy system telematyczny w założeniu ma obsłużyć możliwe jak największą liczbę użytkowników, a tylko dzięki najnowszym technologiom jest to możliwe do zagwarantowania. q Współorganizatorzy: Wydział Transportu, Politechnika Warszawska, Wydział Transportu i Elektrotechniki, Politechnika Radomska, Wydział Ekonomii, Akademia Ekonomiczna w Katowicach, Wydział Nauk Społecznych i Technicznych, ŚWSZ w Katowicach, Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w Katowicach, Instytut Transportu Samochodowego w Warszawie, Instytut Kolejnictwa w Warszawie, Centrum Kształcenia Kadr Lotnictwa Cywilnego Europy Środkowo-Wschodniej. komunikacja publiczna

9 Streszczenie Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym obowiązuje od dnia 1 marca 2011 roku. W związku z nowymi zapisami pojawił się szereg wątpliwości, dotyczących ich praktycznego stosowania. Niniejszy artykuł przedstawia kilka z tych zagadnień, które budzą zastrzeżenia i wskazuje możliwe interpretacje. Summary The Act of law on public transport has been in force since March 1, Because of the new regulations, there are numerous doubts concerning their practical application. This paper focuses upon several such issues, which may appear doubtful, and indicates possible interpretations. Praktyczne problemy z wdrażaniem przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 roku [Dz. U r. nr 5, poz. 13] obowiązuje od 1 marca 2011 roku. Stosowanie jej przepisów od pierwszych dni budzi wiele wątpliwości. W artykule omawiam kilka z nich, przedstawiając własny punkt widzenia. Niedopuszczalność przyznawania rekompensaty operatorom wybranym w przetargu Zgodnie z art. 2 lit. g Rozporządzenia 1370/2007, rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych oznacza każdą korzyść, zwłaszcza finansową, przyznaną bezpośrednio lub pośrednio przez właściwy organ z funduszy publicznych w okresie realizacji zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych lub powiązaną z tym okresem. Z kolei na mocy art. 2 lit. e Rozporządzenia 1370/2007, zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych to takie zobowiązanie, którego przewoźnik (operator), ze względu na swój własny interes gospodarczy, nie podjąłby bez rekompensaty lub nie podjąłby w takim samym zakresie lub na takich samym warunkach. Innymi słowy, ze zobowiązaniem z tytułu świadczenia usług publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy organ władzy odpowiedzialny za zorganizowanie lokalnego transportu zbiorowego nakłada na przewoźnika obowiązek świadczenia takiej usługi, pomimo że jest ona niedochodowa. Dalej, z art. 4 ust. 1 Rozporządzenia 1370/2007 wynika, że rekompensata może być przyznana bez względu na sposób udzielenia zamówienia publicznego, a także w przypadku bezpośredniego udzielenia zamówienia publicznego: każda rekompensata wynikająca z zasady ogólnej lub z umowy o świadczenie usług publicznych musi być zgodna z przepisami określonymi w art. 4, bez względu na sposób udzielenia zamówienia. Każda rekompensata, bez względu na jej charakter, wynikająca z umowy zawartej w następstwie udzielonego bezpośrednio zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 lub 6 lub wynikająca z zasady ogólnej musi ponadto być zgodna z przepisami określonymi w załączniku. Zasada ogólna zgodnie z art. 2 lit. j Rozporządzenia 1370/2007 oznacza środek mający zastosowanie w sposób niedyskryminacyjny do wszystkich usług publicznych tego samego rodzaju w zakresie transportu pasażerskiego na danym obszarze geograficznym, objętym właściwością miejscową właściwego organu. W literaturze można także spotkać pogląd, że zasady obliczania rekompensaty mają zastosowanie bez względu na sposób udzielenia zamówienia 1. Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2011 roku (Dz. U. z 2011, nr 5, poz. 13), właściwy organizator przekazuje operatorowi rekompensatę, jeżeli operator poniósł stratę i złożył wniosek o rekompensatę w trybie określonym w umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Literalne brzmienie zacytowanych przepisów może prowadzić do błędnego wniosku, że rekompensata a nalizy i opinie 9 JĘDRZEJ KLATKA Radca prawny KZK GOP, Kancelaria Radców Prawnych Klatka i Partnerzy wydanie specjalne nr I

10 10 może być udzielona każdemu przewoźnikowi, nawet temu, który zawarł umowę w drodze zamówienia publicznego. Do odmiennych wniosków prowadzi jednak lektura orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Sąd Pierwszej Instancji w wyroku z 16 marca 2004 roku, w sprawie Dansker Busvognmænd przeciwko Komisji 2 orzekł, że przedsiębiorstwo transportu autobusowego, którego zobowiązania do prowadzenia działalności, do przewozu i pobierania ustalonych stawek nie zostały nałożone jednostronnie, które nie było zobowiązane do wykonywania swoich usług przewozowych na zasadach niedochodowych w sposób sprzeczny z własnymi interesami ekonomicznymi, lecz wręcz przeciwnie, dobrowolnie przyjęło owe zobowiązania w związku z wygranymi procedurami przetargowymi, które to procedury nie przewidywały żadnych dotacji państwowych i w których uczestnictwo miało charakter dobrowolny, zależny od interesów ekonomicznych, i za którego usługi przewozowe płacono cenę zaproponowaną przez to przedsiębiorstwo w ofercie złożonej przez nie w procedurach przetargowych i ujętą następnie w zawartych umowach, nie wykonuje zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1191/69, a zatem, takie przedsiębiorstwo nie otrzymuje rekompensaty w rozumieniu tego artykułu, ale finansowe wynagrodzenie przewidziane w owych umowach przewozowych. Także Druga Izba Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z 7 maja 2009 roku w sprawie wniesionej przez portugalskie Associação Nacional de Transportadores Rodoviários de Pesados de Passageiros przeciwko Companhia Harris de Ferro de Lisboa S.A. i portugalskiej Radzie Ministrów 3 orzekła, że nie mogą pobierać rekompensat przedsiębiorstwa, na które nie zostało nałożone zobowiązanie do świadczenia usług publicznych. W mojej ocenie wnioski wynikające z obydwu zacytowanych wyżej wyroków zachowały aktualność także po wejściu w życie Rozporządzenia ponieważ z art. 2 lit. g i e tego Rozporządzenia wynika przecież, że rekompensata może być przyznana wyłącznie w okresie realizacji zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, czyli zobowiązania, którego przewoźnik nie podjąłby dobrowolnie w takim samym zakresie bez rekompensaty, bo jest ono niedochodowe. Z powyższych wyroków jasno wynika, że: po pierwsze, przewoźnik, który zawarł umowę po przetargu w trybie przepisów o zamówieniach publicznych nie wykonuje zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, bo obowiązek usług przewozowych nie został na niego nałożony, lecz przeciwnie dobrowolnie wziął udział w przetargu i zawarł umowę w zamian za wynagrodzenie, którego wysokość sam skalkulował, składając ofertę, po drugie, skoro taki przewoźnik nie wykonuje zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, to nie znajduje zastosowania zezwolenie na udzielanie mu pomocy zawarte w art. 93 TFU 5 (art. 73 TWE), po trzecie, skoro do przewoźnika, który zawarł umowę po przetargu, nie stosuje się tego zezwolenia to bez zgody Rady i Komisji Europejskiej nie może otrzymywać żadnej pomocy państwa, gdyż rekompensata będzie stanowiła pomoc publiczną, po czwarte, umowa zawarta z przewoźnikiem nie może przewidywać rekompensaty w rozumieniu art. 2 lit. g Rozporządzenia 1370, gdyż rekompensata takiemu przewoźnikowi nie przysługuje. Podsumowując, rekompensata może być przyznana takiemu przewoźnikowi, na którego został nałożony jednostronnie obowiązek świadczenia komunikacja publiczna

11 Fot. Dominik Gajda Rekompensata może być przyznana takiemu przewoźnikowi, na którego został nałożony jednostronnie obowiązek świadczenia usług. Jeżeli natomiast operator przyjął na siebie taki obowiązek dobrowolnie (poprzez zawarcie umowy z organem władzy publicznej), to rekompensata stanowi pomoc publiczną, której dopuszczalności nie można przesądzić z góry. usług. Jeżeli natomiast operator przyjął na siebie taki obowiązek dobrowolnie (poprzez zawarcie umowy z organem władzy publicznej), to rekompensata stanowi pomoc publiczną, której dopuszczalności nie można przesądzić z góry; w tym przypadku rekompensata powinna być notyfikowana 6. Czy wydawane przez organizatora zaświadczenia potwierdzające posiadanie uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbiorowego zastępują zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych wydawane na podstawie Ustawy o transporcie drogowym? Zgodnie z art. 18 Ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku 7, ze zmianami wprowadzonymi Ustawą o zmianie ustawy o transporcie drogowym z dnia 4 lutego 2011 roku 8, wykonywanie przewozów regularnych nadal wymaga zezwolenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Organy wydające te zezwolenia nie zmieniły się więc 1 marca 2011 roku. Wydając zezwolenia, wójt, burmistrz albo prezydent miasta musi jednak brać pod uwagę: art. 79 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, ograniczający okres zezwoleń (nie dłużej niż do 31 grudnia 2016 roku) 9 oraz art. 79 ust. 3 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który pozwala odmówić wydania nowego zezwolenia, zmiany zezwolenia lub przedłużenia zezwolenia, jeżeli na podstawie uchwalonego planu transportowego na usługę objętą zezwoleniem została podpisana umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z operatorem publicznego transportu zbiorowego. Organy właściwe do wydawania zezwoleń zmienią się dopiero 1 stycznia 2017 roku, gdyż zmiana art. 18 Ustawy o publicznym transporcie drogowym, o której mowa w art. 73 pkt. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, wejdzie w życie dopiero 1 stycznia 2017 roku, co wynika z art. 90 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Art. 28 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowi, że po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego organizator wydaje operatorowi zaświadczenie, o ile jest wymagane. Zgodnie z art. 78 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych 11 wydanie specjalne nr I

12 12 uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 roku. Według art. 79 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 roku, w krajowym transporcie drogowym. Art. 82 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przewiduje, że: 1. Organizator publicznego transportu zbiorowego wydaje zaświadczenie na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego podmiotowi, który zawarł umowę na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przed dniem wejścia w życie ustawy. Zaświadczenie wydaje się przed dniem wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na okres ważności umowy. 2. Operator publicznego transportu zbiorowego, który w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2016 roku zawarł umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie drogowym, zwolniony jest z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w przepisach Ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm.). Analiza powyższych przepisów prowadzi do następujących wniosków: 1. Kluczowe znaczenie ma data zawarcia umowy operatora z organizatorem. 2. Operator, który zawarł umowę przed 1 marca 2011 roku, a więc do 28 lutego 2011 roku włącznie: a. do 31 grudnia 2016 roku może nadal wykonywać działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, na podstawie posiadanych uprawnień, to jest ważnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w przepisach Ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku w okresie ważności tego zezwolenia (wniosek z art. 78 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym); b. przed dniem wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, powinien złożyć właściwemu organizatorowi wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbiorowego na danej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej 10. Według art Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przepisy prawa nie przewidują więc wydawania jakichkolwiek zaświadczeń z urzędu 11. We wniosku należy poinformować o siedzibie albo miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jego adresie, numerze KRS albo numerze wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, rodzaju i zakresie wykonywanych przewozów, rodzaju i liczbie środków transportu, przebiegu linii komunikacyjnej, na której będzie wykonywany przewóz. Należy także wskazać, jaka liczba zaświadczeń ma być wydana, biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 4 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w każdym pojeździe powinno znajdować się zaświadczenie. Aby przyspieszyć wydanie zaświadczenia, najlepiej dołączyć do wniosku potwierdzenie uiszczenia opłaty (20 zł od każdego dokumentu wydanego na środek transportu) zgodnie z 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za wydanie dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego oraz wzorów tych dokumentów z dnia 23 lutego 2011 roku [Dz. U r. nr 40, poz. 205]. Jeżeli zaświadczenie nie zostanie wydane przez organizatora przed dniem wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, to operator ryzykuje, że na podstawie art. 92 Ustawy o transporcie drogowym zostanie na niego nałożona kara w wysokości 6 tysięcy złotych 12. Dlatego w interesie każdego operatora leży złożenie takiego wniosku z odpowiednim wyprzedzeniem, aby było możliwe wydanie zaświadczenia przed dniem wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, z uwzględnieniem jednomiesięcznego terminu załatwiania spraw wymagających postępowania komunikacja publiczna

13 wyjaśniającego 13 (wniosek z art. 82 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym) c. przed końcem ważności zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wydanego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, oprócz wniosku do organizatora o wydanie zaświadczenia ma obowiązek wystąpić także o przedłużenie zezwolenia do organu, który wydał to zezwolenie. Artykuł 82 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zwalnia z obowiązku posiadania zezwolenia tylko i wyłącznie takich operatorów, którzy umowę z organizatorami zawarli w okresie od 1 marca 2011 roku do 31 grudnia 2016 roku. Z tego obowiązku nie są więc zwolnieni operatorzy, którzy zawarli umowę przed 1 marca 2011 roku (wniosek a contrario 14 z art. 82 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). W okresie przejściowym do 31 grudnia 2016 roku nadal obowiązują przepisy art Ustawy o transporcie drogowym, nakazujące posiadanie takiego zezwolenia, w tym zwłaszcza art. 21 ust. 3 dotyczący przedłużenia zezwolenia. Zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia nie można domniemywać. Potrzebny jest do tego wyraźny przepis prawa, taki jak art. 82 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zwalniający z tego obowiązku operatorów, którzy umowę z organizatorami zawarli w okresie od 1 marca 2011 roku do 31 grudnia 2016 roku. 3. Operator, który zawarł umowę 1 marca 2011 roku lub później: a. jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, o którym mowa w przepisach Ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku (wniosek z art. 82 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym), b. niezwłocznie po zawarciu umowy z organizatorem ma obowiązek złożyć właściwemu organizatorowi wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego posiadanie uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbiorowego na danej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej (wniosek z art. 28 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). 4. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że operator, który zawarł umowę przed 1 marca 2011 roku ma w okresie przejściowym do 31 grudnia 2016 roku obowiązek posiadania zarówno ważnego (przedłużonego) zezwolenia, jak i zaświadczenia wydanego przez organizatora najpóźniej przed wygaśnięciem posiadanego zezwolenia. Z kolei operator, który zawarł umowę 1 marca 2011 roku lub później jest zwolniony z obowiązku występowania o zezwolenie, gdyż wystarcza mu posiadanie samego zaświadczenia wystawionego przez organizatora. Gdzie należy umieszczać ogłoszenia o przewidywanym trybie udzielenia zamówienia na usługi przewozowe oraz usług i obszarów potencjalnie objętych zamówieniem? Zgodnie z art. 7 ust. 2 Rozporządzenia , każdy właściwy organ podejmuje niezbędne środki, aby najpóźniej rok przed rozpoczęciem procedury przetargowej lub rok przed bezpośrednim przyznaniem zamówienia zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przynajmniej następujące informacje: a) nazwa i adres właściwego organu; b) przewidywany tryb udzielenia zamówienia; c) usługi i obszary potencjalnie objęte zamówieniem. Właściwe organy mogą zadecydować, że informacje te nie będą publikowane, jeżeli umowa o świadczenie usług publicznych dotyczy świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego w wymiarze mniejszym niż 50 tysięcy kilometrów rocznie. W przypadku zmiany określonych powyżej informacji po ich opublikowaniu, właściwy organ niezwłocznie publikuje odpowiednie sprostowanie. Sprostowanie takie nie ma wpływu na datę rozpoczęcia procedury bezpośredniego przyznania zamówienia lub rozpoczęcia procedury przetargowej. Niniejszy ustęp nie ma zastosowania do art. 5 ust. 5. Z kolei według art. 23 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3, w terminie nie krótszym niż: 13 wydanie specjalne nr I

14 14 1) jeden rok; 2) sześć miesięcy w przypadku gdy umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma dotyczyć świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 50 tysięcy kilometrów rocznie. 2. Organizator zamieszcza ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, w Biuletynie Informacji Publicznej. 3. Niezwłocznie po zamieszczeniu ogłoszenia, o którym mowa w ust. 1, organizator zamieszcza także odpowiednie ogłoszenie w miejscu powszechnie dostępnym w swojej siedzibie oraz na swojej stronie internetowej. 4. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności: 1) nazwę i adres właściwego organizatora; 2) określenie przewidywanego trybu udzielenia zamówienia; 3) określenie rodzaju transportu oraz linii komunikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywane przewozy; 4) przewidywaną datę rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt W przypadku zmiany informacji, o których mowa w ust. 4 pkt 1-3, organizator niezwłocznie zamieszcza ogłoszenie o tej zmianie. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. 6. Zmiana informacji, o których mowa w ust. 4 pkt 1-3, nie może nastąpić później niż do upływu połowy okresów określonych w ust. 1. Lektura tych przepisów prowadzi do następujących wniosków: 1. Obowiązek publikowania ogłoszeń o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub bezpośredniego zawarcia umowy dotyczy wszystkich trybów wyboru przewoźnika za wyjątkiem bezpośredniego zawarcia umowy w razie zakłócenia w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego (zamówień publicznych lub koncesji na usługi). Na taki wyjątek wyraźnie zezwala ostatnie zdanie art. 7 ust. 2 Rozporządzenia Przepisy wymagają, aby ogłoszenia były opublikowane na co najmniej rok naprzód, a w odniesieniu do usług przewozowych poniżej 50 tysięcy kilometrów rocznie co najmniej pół roku naprzód. Roczne albo półroczne wyprzedzenie należy liczyć do momentu rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego albo koncesji na usługi, a nie do momentu zawarcia umowy ani rozpoczęcia świadczenia usługi. Choć nie wynika to jasno z ustawy, do takiego wniosku prowadzi brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 Rozporządzenia Przepisy milczą w kwestii łącznego ogłaszania o zamiarze przeprowadzania więcej niż jednego postępowania. Oznacza to, że dopuszczalne jest zarówno zbiorcze ogłaszanie o zamiarze przeprowadzania postępowań w danym okresie (roku, półroczu, kwartale, miesiącu itp.), obejmujące wszystkie postępowania, jakie w tym okresie będą prowadzone, lecz także pojedyncze odrębne ogłaszania o zamiarze przeprowadzenia jednego konkretnego postępowania. W każdej sytuacji ogłoszenia muszą się ukazać z odpowiednim wyprzedzeniem. 4. Ogłoszenia muszą być umieszczone jednocześnie we wszystkich niżej wymienionych miejscach: komunikacja publiczna

15 Obowiązek publikowania ogłoszeń o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub bezpośredniego zawarcia umowy dotyczy wszystkich trybów wyboru przewoźnika za wyjątkiem bezpośredniego zawarcia umowy w razie zakłócenia w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji. a. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ( b. w Biuletynie Informacji Publicznej danego organizatora (nie mylić z Biuletynem Zamówień Publicznych Urzędu Zamówień Publicznych), c. na stronie www organizatora, d. w siedzibie organizatora w powszechnie dostępnym miejscu. 5. Każde ogłoszenie musi zawierać co najmniej następujące informacje: a. nazwę i adres właściwego organizatora; b. określenie przewidywanego trybu udzielenia zamówienia, przez co należy rozumieć wskazanie, czy będzie to zamówienie publiczne, koncesja na usługi czy bezpośrednie zawarcie umowy. Nie jest wymagane określenie, który z trybów zamówień publicznych zostanie zastosowany (przetarg nieograniczony itp.); c. określenie rodzaju transportu oraz linii komunikacyjnej, linii komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej, na których będą wykonywane przewozy. Rodzaj transportu może zostać określony słowami: drogowy, autobusowy, kolejowy, szynowy inny niż kolejowy albo tramwajowy itd. Linia lub linie mogą zostać określone poprzez wskazanie ich przebiegu lub numerów (o ile numeracja linii jest niezmienna). Sieć komunikacyjna może zostać określona poprzez wskazanie jej obszaru (na przykład na obszarze miasta X albo w Warszawie na wschód od Wisły itp.); d. przewidywaną datę rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia lub bezpośredniego zawarcia umowy. Chwilą rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu w siedzibie Zamawiającego oraz na stronie www w przetargu nieograniczonym, ograniczonym, negocjacjach z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnym, licytacji elektronicznej 16 albo zaproszenie do negocjacji (składania ofert) w negocjacjach bez ogłoszenia, wolnej ręce, zapytaniu o cenę Ustawodawca nie przewidział żadnego okresu przejściowego na wywiązanie się z obowiązku publikowania ogłoszeń. Choć postulat wprowadzenia takiego okresu przejściowego był zgłaszany w toku prac sejmowych, eksperci z sejmowego Biura Legislacji uznali, że skoro rozporządzenia unijne są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej, to organizatorzy podlegają temu obowiązkowi już od 3 grudnia 2009 roku, kiedy weszło w życie Rozporządzenie Wprowadzanie w krajowej ustawie 15 wydanie specjalne nr I

16 16 jakichkolwiek okresów przejściowych byłoby więc sprzeczne z przepisami Rozporządzenia 1370 i z tej przyczyny jest niedopuszczalne. 7. Ani Rozporządzenie 1370, ani ustawa nie przewidują jakie są konsekwencje braku wymaganego ogłoszenia. Biorąc jednak pod uwagę, że przy braku ogłoszenia dochodzi do naruszenia prawa, należy zdecydowanie rekomendować wszystkim organizatorom, którzy jeszcze nie zamieścili tych ogłoszeń, aby: a. jak najszybciej zamieścili ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub bezpośredniego zawarcia umowy z zachowaniem wymaganego wyprzedzenia (więc ogłoszenie umieszczone w maju 2011 roku powinno obejmować przetargi, które zostaną ogłoszone po 1 czerwca 2012 roku i zawierane bezpośrednio umowy po tej dacie), b. do 31 grudnia 2011 roku umieścili ogłoszenia o zamiarach na rok 2013 i tak dalej w kolejnych latach. Czy można uchwalić plan transportowy niższego rzędu (na przykład w gminie), nie czekając na uchwalenie planu transportowego wyższego rzędu (marszałka, ministra)? Artykuł 11 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nakazuje, aby w projekcie planu transportowego opracowanym przez organizatora niższego rzędu uwzględniać plan transportowy ogłoszony przez organizatora wyższego rzędu. Hierarchia organizatorów jest następująca: minister właściwy do spraw transportu, marszałek województwa, starosta lub zarząd związku powiatów, wójt, burmistrz, prezydent miasta lub zarząd związku międzygminnego. Minister ma czas do 1 września 2012 roku na opracowanie pierwszego planu transportowego (18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) 18. Żaden przepis ustawy nie zakazuje uchwalania planu transportowego niższego rzędu przed uchwaleniem planu transportowego wyższego rzędu. Przepis art. 11 ustawy nakazuje bowiem uwzględniać plany wyższego rzędu, które zostały ogłoszone. Przed podjęciem decyzji o uchwaleniu planu transportowego niższego rzędu przed ogłoszeniem planu transportowego wyższego rzędu należy jednak wziąć pod uwagę art. 27 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organizator ponosi odpowiedzialność za pogorszenie warunków realizowania umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz szkody poniesione przez operatora spowodowane zmianami w planie transportowym. Nie ulega wątpliwości, że plany transportowe niższego rzędu będą musiały zostać zaktualizowane po ogłoszeniu planu transportowego wyższego rzędu (wniosek z art. 11 ust. 2 ustawy). Po zaktualizowaniu planu może okazać się, że konieczna jest zmiana zawartej umowy o świadczenie usług publicznych w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Jeżeli warunki realizowania tej umowy przez operatora pogorszą się po zmianie, to organizator może zostać pociągnięty do odpowiedzialności za utracone zyski operatora na podstawie art. 27 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Z tego względu należy zalecać daleko posuniętą ostrożność w razie uchwalania planu transportowego niższego rzędu przed ogłoszeniem planu transportowego wyższego rzędu. q 1 M. Stasiak [w:] B. Kurcz, Pomoc państwa. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2009, str Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 marca 2004 r., sprawa T-157/01, opubl. ECR 2004/3-4/II Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 maja 2009 r., sprawa C-504/07, opubl. Dz. U. UE C 2008 r. nr 22 poz. 31, LEX nr Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 roku dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 [Dz. U. UE. L r. nr 315, poz. 1]. 5 Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 2007 r. nr 306, poz. 1). 6 A. Jankowska, M. Marek, Dopuszczalność pomocy publicznej, Warszawa 2009, str Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm. 8 Dz. U r. nr 48, poz Art. 79 ust. 2 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jest wyjątkiem od art. 21 ust. 1 Ustawy o transporcie drogowym. 10 Art. 28 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. 11 Zob. Lidia Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Wydawnictwo Difin, Warszawa Pkt. 2a.1 załącznika do Ustawy o transporcie drogowym, na podstawie art. 92 ust. 4 tej ustawy. 13 Art. 35 ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. 14 Metoda wykładni przez przeciwieństwo 15 Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 roku dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 [Dz. U. UE L 2007 r. nr 315, poz. 1] 16 Art. 40 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 56 ust. 1, art. 60c ust. 1, art. 75 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. 17 Art. 63 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 71 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. 18 Art. 84 ust. 1 Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. komunikacja publiczna

17 Streszczenie Wejście w życie Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stanowi kolejny przejaw, następującej od 1990 roku, regulacji funkcjonowania transportu miejskiego, ograniczającej jego rozwój. Pojawiają się nowe obowiązki, które zmniejszają możliwość szybkiej adaptacji transportu zbiorowego do zmieniających się oczekiwań pasażerów. Coraz trudniejsze może być również osiąganie w transporcie miejskim korzyści typowych dla otwartego rynku i wolnej konkurencji. Wprowadzone uregulowania nakładają nowe obowiązki na organizatorów transportu zbiorowego i krępują ich kreatywność, ukierunkowaną na zaspokajanie potrzeb pasażerów, przez co wpływają negatywnie na możliwość efektywnego konkurowania transportu zbiorowego z transportem indywidualnym. Nadmiar regulacji nie wpływa pozytywnie na podniesienie konkurencyjności i efektywności ekonomicznej transportu zbiorowego i pozostaje w sprzeczności z realizacją polityki zrównoważonego rozwoju transportu miejskiego, która zakłada równomierne wykorzystanie w przewozach miejskich transportu zbiorowego i indywidualnego. Summary Coming into force of the Act of law on collective public transport is yet another manifestation of the progressing since 1990 regulations of urban transport functioning, which restricts its development. New obligations emerge, which reduce the possibility of quick adaptation of mass transport to changing expectations of passengers. It may become ever more difficult to achieve, in urban transport, the benefits that are typical for open market and unrestrained competition. The regulations introduced impose new obligations upon organizers of collective transport, as well as peg down their creativity, which should be focused upon meeting the needs of passengers, thereby they exert a negative influence upon the possibilities of collective transport s efficient competition with individual transport. Excessive regulations do not have a positive influence upon raising the competitiveness level, or economic efficiency of collective transport, and is contradictory to the implementation of sustainable urban transport policy implementation, which assumes making use of collective transport and individual transport in urban mobility, on even basis. Organizacja transportu miejskiego w aglomeracjach w świetle Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym HUBERT KOŁODZIEJSKI Adiunkt, kierownik Zakładu Nauk o Zarządzaniu Elbląskiej Uczelni Humanistyczno-Ekonomicznej, przewodniczący Zarządu Metropolitalnego Związku Komunikacyjnego Zatoki Gdańskiej OLGIERD WYSZOMIRSKI Profesor doktor habilitowany, kierownik Katedry Rynku Transportowego Uniwersytetu Gdańskiego, członek Zarządu Metropolitalnego Związku Komunikacyjnego Zatoki Gdańskiej Zasadnicza zmiana warunków funkcjonowania transportu miejskiego w Polsce nastąpiła po zastąpieniu zasad gospodarki nakazowo-rozdzielczej gospodarką rynkową i uchwaleniu 8 marca 1990 roku Ustawy o samorządzie gminnym, która zapoczątkowała proces restrukturyzacji transportu miejskiego w Polsce. Na mocy tej ustawy samorządy gminne stały się odpowiedzialne za zapewnienie usług lokalnego transportu zbiorowego i musiały zadecydować o wyborze określonych rozwiązań w zakresie jego organizacji i zarządzania. Jednocześnie, dążąc do wdrożenia zasad rynkowych w dziedzinie transportu miejskiego, gminy uzyskały możliwość deregulacji i liberalizacji rynku oraz prywatyzacji wykonawstwa usług przewozowych. Wykorzystanie mechanizmu konkurencji dało szansę rynkowej weryfikacji efektywności ekonomicznej przedsiębiorstw komunikacji miejskiej oraz kreowania wysokiej jakości obsługi komunikacyjnej. Nastąpiła możliwość zmiany orientacji obsługi komunikacyjnej z produkcyjnej na sprzedażową lub marketingową. Cechą charakterystyczną początkowego okresu lat 90. XX wieku była możliwość elastycznego kształtowania zasad organizacji rynku i sposobu kontraktowania usług przewozowych. Dzięki temu część gmin rozpoczęła wdrażanie nowych rozwiązań, uznając, że dotychczasowy model polegający na monopolu komunalnego przedsiębiorstwa, łączącego funkcję planowania, organizacji i kontroli, nie zapewnia takich 17 wydanie specjalne nr I

18 Rysunek 1. Modele organizacji i zarządzania transportem miejskim Źródło: Opracowanie własne Wraz z upływem czasu transport miejski zaczął podlegać coraz większej liczbie norm. Żaden z tych przepisów nie był przygotowany specjalnie z myślą o publicznym transporcie zbiorowym, a ich liczba bardzo szybko się zwiększała, powodując, że można mówić o administrowaniu, a nie zarządzaniu komunikacją miejską. 18 korzyści, jakie niesie gospodarka wolnorynkowa. Próbowano deregulować rynek, jednak w praktyce zastosowanie znalazło rozwiązanie określane mianem konkurencji regulowanej. Wraz z upływem czasu transport miejski, jako dziedzina gospodarowania, zaczął podlegać coraz większej liczbie norm. Żaden z tych przepisów nie był przygotowany specjalnie z myślą o publicznym transporcie zbiorowym, a ich liczba bardzo szybko się zwiększała, powodując, że można mówić o administrowaniu, a nie o zarządzaniu komunikacją miejską. Jednocześnie silne lobby przeciwników konkurencji w transporcie drogowym zainspirowało rozpoczęcie prac zmierzających do uregulowania zasad funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, przede wszystkim z myślą o dostosowaniu prawa polskiego do Rozporządzenia 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 roku, umożliwiającego bezprzetargowe zlecanie usług podmiotowi wewnętrznemu w ramach tak zwanego powierzenia. 1 marca 2011 roku weszła w życie Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 roku. W ustawie tej określono zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w kilku gałęziach transportu. Wprowadzono w niej wiele jednolitych i stosunkowo precyzyjnych regulacji. Mają one uniwersalny charakter, przez co nie zawsze dostosowane są do specyfiki poszczególnych rodzajów przewozów. Nowa ustawa pogarsza warunki swobodnej i dostosowanej do potrzeb poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego organizacji transportu miejskiego. Zwiększa również stopień regulacji, oddalając możliwość wykorzystania atrybutów konkurencji, co osłabia pozycję konkurencyjną komunikacji zbiorowej wobec transportu indywidualnego. Zmiany w organizacji transportu miejskiego po 1990 roku Zasadnicza zmiana w organizacji i zarządzaniu transportem miejskim w minionym dwudziestoleciu polegała na oddzieleniu organizacji od realizacji przewozów i powołaniu wyspecjalizowanej jednostki zajmującej się zarządzaniem. Możliwe rozwiązania w zakresie organizacji i zarządzania przedstawione zostały na rysunku 1. Oddzielenie sfery organizacji od realizacji usług przewozowych i stworzenie warunków do występowania konkurencji między przewoźnikami na rynku lokalnego transportu zbiorowego pozwoliło na 1 : specjalizację organizatora komunikacji pełniącego kluczową rolę jako reprezentanta władzy publicznej regulującej rynek, w miarę rytmiczną weryfikację działalności przewozowej dokonywaną bezpośrednio przez rynek, realizowanie działalności przewozowej w ramach komunikacji komunalnej jednocześnie przez wielu przewoźników o zróżnicowanej wielkości i formie własności, funkcjonowanie zintegrowanego systemu komunikacyjnego, pomimo konkurencji nawet dużej liczby przewoźników, oddziaływanie organizatora transportu lokalnego na walkę konkurencyjną między przewoźnikami, pod kątem zapewnienia prawidłowego rozwoju obsługi komunikacyjnej, precyzyjne określanie parametrów ilościowych i jakościowych obsługi komunikacyjnej w kontraktach stanowiących podstawę prowadzenia przez przewoźników działalności przewozowej, przekazywanie przewoźnikom wynagrodzenia za działalność przewozową w postaci jednolitej komunikacja publiczna

19 Funkcje zarządzania 1. Planowanie 2. Organizowanie 3. Motywowanie 4. Kontrolowanie Zadania organizatora transportu badanie rynku usług transportu miejskiego programowanie rozwoju transportu miejskiego opracowywanie rozkładów jazdy przygotowywanie projektów taryfowych określanie niezbędnego poziomu dotacji do usług transportu miejskiego sprzedaż usług transportu miejskiego kontraktowanie usług przewozowych zawieranie i rozliczanie umów z przewoźnikami utrzymywanie przystanków, pętli, węzłów integracyjnych bieżący nadzór nad ruchem i regulacja ruchu pojazdów transportu zbiorowego przygotowywanie i udostępnianie informacji o funkcjonowaniu transportu miejskiego promocja usług transportu miejskiego oddziaływanie na pracowników i przewoźników weryfikacja realizacji umów pod względem ilościowym i jakościowym kontrola biletów Tabela 1. Zadania organizatora transportu miejskiego realizowane w ramach poszczególnych funkcji zarządzania Źródło: Opracowanie własne zapłaty, nie podzielonej na część z przychodów ze sprzedaży biletów i część ze środków publicznych, całkowite uniezależnienie planowania oferty przewozowej od partykularnych interesów przewoźników, prowadzenie badań marketingowych w szerokim zakresie, realizację przez przewoźników obsługi komunikacyjnej na wysokim poziomie ilościowym i jakościowym. Typowe zadania organizatora realizowane w ramach poszczególnych funkcji zarządzania zostały przedstawione w tabeli 1. Pierwszym miastem w Polsce, w którym zdecydowano się oddzielić sferę organizacji od realizacji przewozów był w 1991 roku Białystok, a kolejnymi w 1992 roku Gdynia i Warszawa. Dotychczas powołano trzydzieści wyspecjalizowanych zarządów transportu. W kilku przypadkach wycofano się z tego rozwiązania, powracając do sytuacji sprzed restrukturyzacji (Gorzów Wielkopolski, Ostrowiec Świętokrzyski) czy też przekazując zadania organizatorskie wyodrębnionemu wydziałowi Urzędu Miasta (Białystok, Wrocław). W niektórych miastach połączono w ramach jednego zewnętrznego podmiotu zarządzanie transportem miejskim i drogowym (Bydgoszcz, Radom). Nie we wszystkich miastach zdecydowano się na przekazanie organizatorowi wszystkich zadań wyszczególnionych w tabeli 1, najczęściej w celu uniknięcia niezadowolenia związków zawodowych, które w szczególności przeciwstawiały się przekazaniu do zarządu transportu kompetencji w zakresie kontroli jakości usług pod względem ilościowym i jakościowym 2. Możliwość oddzielenia działalności organizatorskiej od przewozowej poprzez wyodrębnienie zarządu transportu występuje również na szczeblu międzygminnego związku komunikacyjnego. Tworzenie takich podmiotów umożliwia integrację zarządzania transportem miejskim na obszarze większej liczby gmin, które poprzez swoich przedstawicieli w zgromadzeniu związku mogą współdecydować o ofercie przewozowej i elastycznym kształtowaniu zasad współdziałania, w nawiązaniu do swoich możliwości i uwarunkowań zewnętrznych. Największy związek komunikacyjny powstał już w 1991 roku na Górnym Śląsku. Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego (KZK GOP) organizuje komunikację na obszarze dwudziestu pięciu tworzących go gmin. Poza KZK GOP powstało jeszcze kilka komunalnych związków komunikacyjnych, ale o mniejszym znaczeniu ze względu na skalę działania lub mniejszy zakres zadań realizowanych w ramach funkcji zarządczych. Na początku 2011 roku funkcjonowało w naszym kraju dwadzieścia pięć wyodrębnionych zarządów transportu miejskiego, w tym na szczeblu związków komunalnych, a w siedmiu miastach rolę zarządów pełniły wydziały ich urzędów. We wszystkich pozostałych gminach w dalszym ciągu zarządzanie transportem miejskim realizowane jest przez monopolistyczne przedsiębiorstwa, łączące funkcję organizacji, realizacji i kontroli. To dominujące rozwiązanie nie sprzyja podnoszeniu efektywności gospodarowania i marginalizuje rolę informacji marketingowej jako podstawy podejmowanych działań oraz kontroli jakości i ilości usług. Rezultatem zarządzania w takich warunkach jest osłabienie pozycji konkurencyjnej transportu zbiorowego w stosunku do substytucyjnego transportu indywidualnego. 19 wydanie specjalne nr I

20 20 Ustawowe regulacje prawne i rozporządzenia wpływające na funkcjonowanie transportu miejskiego Przepisy prawne regulujące działalność transportu lokalnego, regionalnego drogowego i kolejowego aglomeracyjnego są zawarte w kilkudziesięciu aktach prawnych. Do najważniejszych należą: Ustawa Kodeks Cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 roku, Ustawa Kodeks Pracy z dnia 26 czerwca 1974 roku, Ustawa Prawo przewozowe z dnia 15 listopada 1984 roku, Ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku, Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku, Ustawa o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 roku, Ustawa o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami transportu zbiorowego z dnia 20 czerwca 1992 roku, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 roku, Ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 roku, Ustawa Prawo o ruchu drogowym z dnia 20 czerwca 1997 roku, Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku, Ustawa o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 roku, Ustawa o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 roku, Ustawa o cenach z dnia 5 lipca 2001 roku, Ustawa o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 roku, Ustawa z o transporcie kolejowym dnia 28 marca 2003 roku, Ustawa o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004 roku, Ustawa o zmianie ustawy o transporcie kolejowym z dnia 20 kwietnia 2004 roku, Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej z dnia 30 kwietnia 2004 roku, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 roku, Ustawa Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 roku, Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 roku, Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu badań koniecznych do uzyskania świadectw dopuszczania do eksploatacji typów budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego oraz typów pojazdów kolejowych z dnia 12 października 2005 roku, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie ogólnych warunków technicznych eksploatacji pojazdów kolejowych z dnia 12 października 2005 roku, Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz ich aktualizacji, warunków ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz podawaniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości z dnia 13 stycznia 2006 roku, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za wydanie dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego oraz wzorów tych dokumentów z dnia 23 lutego 2011 roku. Władze samorządowe szczebla lokalnego i regionalnego, po przejęciu odpowiedzialności za transport publiczny, regulują jego działalność w określonej sferze, na przykład opłat za przejazdy, na podstawie własnych uregulowań prawnych. Duża liczba regulacji prawnych nie sprzyja spójności i jednolitemu charakterowi przepisów. Do podstawowych mankamentów uregulowań formalnoprawnych w transporcie publicznym należy zaliczyć brak jednoznacznej wykładni przepisów o uprawnieniach komunikacja publiczna