URZĄD MIEJSKI V PRZEMKOWIE V/P;YNbLO. Liczba stron v.raz z łącznikami..rl. Przyjmujący

Transkrypt

1 URZĄD MIEJSKI V PRZEMKOWIE V/P;YNbLO Liczba stron v.raz z łącznikami..rl. Przyjmujący WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia Jł czerwca 2015 r. NK-N MS1 U» ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) Wojewoda Dolnośląski: stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Przemkowie nr VI/26/15 z 19 maja 2015 r. w sprawie uchwalenia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przemków w 2015 roku w całości. UZASADNIENIE Na sesji 19 maja 2015 r. działając na podstawie art. 1 la ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 856, ze zm., dalej jako: Ustawa) Rada Miejska w Przemkowie podjęła uchwałę nr VI/26/15 w sprawie uchwalenia Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przemków w 2015 roku (dalej powoływana jako: Uchwała). Postanowienia merytoryczne programu zostały umieszczone w Załączniku do Uchwały nr VI/26/15 Rady Miejskiej w Przemkowie z dnia 19 maja 2015 r. (dalej powoływany jako: Załącznik). Uchwała została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu 26 maja 2015 r. za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej. Ocena zgodności Uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym doprowadziła do stwierdzenia, że została ona podjęta w całości z istotnym naruszeniem prawa - przepisami art. lla ust. 1 i ust. 2 pkt 6 i 8 Ustawy. Wada, która przesądziła o konieczności orzeczenia o nieważności Uchwały w takim zakresie polega na braku kompleksowej realizacji upoważnienia ustawowego. Analizowany akt Rady Miejskiej stanowi realizację obowiązku wyrażonego w art. lla ust. 1 Ustawy, w świetle którego: Rada gminy wypełniając obowiązek o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. " Katalog zagadnień obowiązkowych jakie powinny stać się przedmiotem prac uchwałodawczych rady gminy w tym zakresie został podany w art. lla ust. 2 i ust. 5 zdanie 1 Ustawy. Są nimi: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 1

2 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz 9) wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Jak wskazuje się w orzecznictwie podane przepisy art. 1 la ust. 2 i 5 Ustawy zawierają wyczerpujące wyliczenie elementów, które powinien zawierać program. Przesądza o tym już sama treść upoważnienia ustawowego: Program (...) obejmuje: (...)". Brak realizacji w całości ustawowego umocowania stanowi istotne naruszenie prawa a skoro uchwalony program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy nie zawiera kompletu obligatoryjnych elementów należy stwierdzić nieważności takiego aktu w całości (powyższe stanowi nawiązanie do uwag poczynionych w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 631/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniu wyroku z 16 września 2014 r., sygn. akt: II SA/Wr 407/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił uwagę, że: Art. lla (...) zawiera normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu. Organ gminy podejmując uchwałą w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może zatem pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Uchwala podejmowana na podstawie art. lla (...) powinna zatem wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach oraz konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań. Ustawa przewiduje krótki - roczny - termin obowiązywania Programu, powyższe zaś przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu programowi charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. " Mając na względzie powyższe uwagi natury wprowadzającej niniejszy akt nadzoru i jego zakres są konieczne z następujących względów. Jednym z obligatoryjnych zagadnień, które powinno zostać ujęte w przyjmowanym programie jest zapewnienie usypiania ślepych miotów. Wskazuje na to art. lla ust. 2 pkt 6 Ustawy. Próba uregulowania tej kwestii została podjęta w unormowaniu 4 ust. 1 Załącznika, w którym wskazano, że: Gmina pokrywa całkowity koszt usypiania ślepych miotów bezdomnych psów i kotów. Zabiegi usypiania ślepych miotów wykonywane będą na terenie lecznicy weterynaryjnej na zlecenie Gminy. " Kolejnym obowiązkowym zagadnieniem, które powinno znaleźć się w przyjmowanym programie jest kwestia związana z zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. lla ust. 2 pkt 8 Ustawy). Analiza pod tym kątem Uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Miejska nie poświęciła temu zagadnieniu jakiegokolwiek postanowienia. Warto zaznaczyć, że na etapie opiniowania projektu Uchwały przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii zwrócono uwagę na ten brak (pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Polkowicach z 6 lutego 2015 r., znak: ON ). Na etapie postępowania nadzorczego Wojewoda Dolnośląski wystąpił o wskazanie w jaki sposób przyjęta Uchwała realizuje upoważnienie ustawowe w zakresie art. lla ust. 2 2

3 pkt 6 i 8 Ustawy. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz Przemkowa w piśmie z 22 czerwca 2015 r. przesłanym za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej wskazał, że: (...)odnośnie usypiania ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt informują, że w chwili obecnej Gmina Przemków nie posiada podpisanej umowy z lekarzem weterynarii W przypadkach konieczności wykonania czynności przez lekarza weterynarii, zadania będą realizowane na podstawie zleceń jednorazowych. Gmina Przemków próbowała nawiązać współpracę z lekarzem weterynarii działającym na terenie Gminy, jednakże żaden z lekarzy nie wykazał się chęcią podjęcia współpracy z Gminą. Zostały wysłane zapytania ofertowe do 8 potencjalnych wykonawców, świadczących usługi weterynaryjne na terenie Gminy Przemków. W terminie wskazanym w zapytaniu ofertowym do Urzędu Miejskiego w Przemkowie nie wpłynęła, żadna oferta na realizację przedmiotu zamówienia. Podczas rozmowy z podmiotami, do których zostało skierowane zapytanie, stwierdzono że jednym z powodów nie przystąpienia do złożenia oferty cenowej, było brak wynagrodzenia ryczałtowego za całodobową gotowość do pracy oraz brak możliwości sprzętowej i zapleczy socjalnych do opieki nad zwierzętami wymagającymi całodobowej opieki weterynaryjnej nad zwierzętami poszkodowanymi w wypadkach komunikacyjnych lub innych przypadkach. Nawiązując, do stwierdzeń powyższych w chwili obecnej Gmina Przemków, nie może sobie pozwolić na ponoszenie kosztów w związku z opłatą ryczałtową dla lekarza weterynarii, ze względu na trudną sytuację finansową. " Powyższe stanowisko nie może okazać się wystarczające do przyjęcia, że w zakresie realizacji upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. lla ust. 2 pkt 6 i 8 Ustawy Uchwała jest zgodna z panującym porządkiem prawnym. Umocowanie do przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z zasadami techniki prawodawczej powinno zostać zrealizowane poprawnie w całości. Brak realizacji któregokolwiek z elementów upoważnienia lub nieprawidłowa realizacja przynajmniej jednego z nich rodzi konieczność stwierdzenia nieważności przyjętego aktu w całości. Akt taki bowiem stanowi istotne naruszenie prawa. Sięgając do poglądów orzecznictwa należy przywołać wyrażane w nim stanowisko, w świetle którego: (...) dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami właściwym jest określenie precyzyjnego sposobu realizacji tych zadań jak również podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonywanie. Wykonawczy charakter Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 325/14, CBOSA). Stąd dla prawidłowego wykonania delegacji ustawowej niezbędnym było wskazanie konkretnego podmiotu dokonującego usypiania ślepych miotów. Brak określenia tejże kwestii oznacza z kolei, że organ stanowiący gminy zaniechał ustalenia wszystkich wymaganych przez ustawę elementów Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności. Stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości" (z uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 408/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei judykatura sądów administracyjnych w odniesieniu do realizacji upoważnienia wynikającego z art. lla ust. 2 pkt 8 Ustawy przyjmuje, iż:,,(...)w uchwale podejmowanej na podstawie art. lla ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt niezbędne jest wskazanie konkretnego podmiotu (placówki) zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Prawidłowe uregulowanie tej kwestii ma niewątpliwie (...) istotne znaczenie informacyjne dla członków lokalnej społeczności, natomiast wadliwość postanowień uchwały w tym zakresie oznacza, że lokalny prawodawca nie zrealizował w wymagany sposób normy kompetencyjnej art. lla ust. 2 pkt 8 3

4 ustawy o ochronie zwierząt. Zaniechał bowiem zamieszczenia w podejmowanym akcie wszystkich elementów uwzględnionych jako obligatoryjne w powołanej powyżej ustawie. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie prawa obligujące do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości." Powyższe zapatrywanie wyrażono w uzasadnieniu do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 440/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Solidaryzując się z powyższymi poglądami orzecznictwa należy wskazać, że brak regulacji w zakresie zapewnienia usypiania ślepych miotów i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa, które przesądza o konieczności orzeczenia o nieważności w całości Uchwały. Obok przedstawionych wad pojawiły się inne. Należy zwrócić na nie uwagę, co ma na celu uniknięcie ich powielenia w kolejnych aktach podejmowanych na podstawie art. lla Ustawy. W unormowaniu 4 Uchwały przyjęto, że: Uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego." Przedmiotowe postanowienie w zakresie, w którym uzależnia wejście w życie Uchwały od upływu 14 - dniowego terminu liczonego od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, stanowi istotne naruszenie art. 13 pkt 2 i art. 13 pkt 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172, ze zm.). Obowiązek opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy Ustawodawca przewidział w szczególności w sytuacjach gdy ma ona charakter aktu prawa miejscowego (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) oraz gdy stanowią tak przepisy szczególne (art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Pozostałe przypadki odnoszące się do aktywności organu stanowiącego gminy, a przewidziane przez Normodawcę w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych leżą poza zakresem rozważań w przedmiotowej sprawie. Sięgając do dorobku judykatury należy zauważyć, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności (...) nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem - jeśli jest prawidłowo zredagowana - nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma charakter programowy i zadaniowy. Zgodnie z językową definicją słowa program", jest to plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp., czy też założenia, postulaty i cele jakiejś działalności (zob. Słownik języka polskiego PWN, Sjp.pwn.pl). W tym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie program przede wszystkim powinien konkretyzować sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. To zaś przemawia za tym, że tego rodzaju program nie jest więc aktem prawa miejscowego. Powyższą argumentację potwierdzają wnioski płynące z odwołania się do systemowej wykładni przepisów ustawy o ochronie zwierząt i innych przepisów materialnego prawa administracyjnego. (...) skoro w ustawie o ochronie zwierząt nie zakwalifikowano programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktu prawa miejscowego, to uzasadniony jest pogląd, że tego rodzaju akt prawny nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy." (z uzasadnienia 4

5 orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 631/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W świetle powyższego poglądu judykatury przeprowadzona ocena legalności postanowienia 4 Uchwały jest w pełni uzasadniona. Stosownie do postanowienia 3 pkt 11 Załącznika: Ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt realizowane będzie poprzez: (...) prowadzenie wspólnych akcji zmierzających do zapewnienia właścicieli bezdomnych psom i kotom; (...) ". Unormowanie to należy traktować w kategorii elementu programowego mającego na celu wprowadzenie mechanizmów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. lla ust. 2 pkt 5 Ustawy). W kolejnym z postanowień Załącznika wskazano, że Gmina pokrywa całkowity koszt usypiania ślepych miotów bezdomnych psów i kotów. Zabiegi usypiania ślepych miotów wykonywane będą na terenie lecznicy weterynaryjnej na zlecenie Gminy. "( 4 ust. 1 Załącznika). Z kolei to unormowanie stanowi realizację art. lla ust. 2 pkt 6 Ustawy. Przedmiotowy element był już omawiany w niniejszym akcie nadzoru. Wymaga on jednak dodatkowego komentarza. Cechą wspólną obu przywołanych postanowień Załącznika jest ograniczenie planowanych działań na gruncie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt do jedynie psów i kotów. Ustawodawca oczekuje jednak w tym zakresie aby wskazywane działania były kierowane do wszystkich zwierząt bezdomnych. Powierzone upoważnienie nie daje jakichkolwiek podstaw do modyfikowania kręgu zwierząt do których adresowane są działania programowe. Nie do zaakceptowania w tym zakresie są wyjaśnienia Burmistrza, który w przywoływanym już wystąpieniu odnosząc się do tej kwestii wskazał, iż przyjęte rozwiązanie było: (...) podyktowane (...) skalą bezdomności zwierząt na terenie Gminy Przemków, która dotyczy głównie psów, w nielicznych przypadkach są to koty. W roku 2014 z terenu Gminy Przemków zostało wyłapanych 10 psów oraz został wykonany zabieg uśpienia 1 miotu kotów. W roku 2015 zostało wyłapane 5 bezdomnych psów, w tym dwa szczeniaki. Przypadków bezdomności innych zwierząt do chwili obecnej brak " W świetle powyższego postanowienia 3 pkt 11 i 4 ust. 1 zdanie 1 Załącznika stanowią istotne naruszenie odpowiednio art. lla ust. 1 i ust. 2 pkt 5 oraz art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 Ustawy. W powyższym stanie rzeczy, niniejsze rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) niniejsze rozstrzygnięcie może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. 5