Zgromadzenia spontaniczne w Niemczech

Transkrypt

1 Zgromadzenia spontaniczne w Niemczech Rekomendacje: 1. Objęcie zgromadzeń spontanicznych regulacją ustawową oraz zróżnicowanie ich ze względu na istnienie lub brak przewodniczącego zgromadzenia. 2. Wprowadzenie obowiązku niezwłocznego zawiadamiania przez przewodniczącego o organizowaniu zgromadzenia spontanicznego. 3. Utworzenie elastycznego i łatwego instrumentu umożliwiającego zgłaszanie spontanicznych zgromadzeń, np. poprzez dopuszczenie korzystania z numeru alarmowego Policji. 4. Zmiana przepisów karnych, które penalizują przewodniczenie niezgłoszonemu zgromadzeniu, tak aby nie uwzględniały one przewodniczenie zgromadzeniu spontanicznemu. 5. Wprowadzenie w przepisach karnych wyraźnego stwierdzenia wskazującego, iż uczestniczenie w niezgłoszonym zgromadzeniu (w tym w zgromadzeniu spontanicznym), nie wypełnia znamion udziału w zbiegowisku publicznym. Wolność zgromadzeń gwarantowana jest przez art. 8 Ustawy Zasadniczej, który przewiduje, iż wszyscy Niemcy mają prawo, bez uprzedniego zawiadomienia lub zgody w pokojowy sposób i bez broni gromadzić się (art. 8 ust. 1), natomiast w przypadku zgromadzeń przeprowadzanych w miejscach publicznie dostępnych prawo to może podlegać ustawowym ograniczeniom (Art. 8 ust. 2). Każde zgromadzenie organizowane w miejscach publicznie dostępnych podlega obowiązkowi zgłoszenia najpóźniej 48 godzin przed rozpoczęciem. Od obowiązku przewidzianego w 14 Prawa o zgromadzeniach i pochodach z 24 lipca 1953 r. 1 inne przepisy federalne nie przewidują wyjątków. Ten został ustanowiony dla wszystkich zgromadzeń spontanicznych przez Federalny Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 1985 r., który dotyczył zakazu demonstracji przeciwko budowie elektrowni atomowej Brokdorf 2. Dopuszczalność zgromadzeń spontanicznych realizowana jest poprzez powszechnie stosowaną, prokonstytucyjną wykładnię 14 Prawa o zgromadzeniach i pochodach w kształcie przewidzianym przez Trybunał 3. Wytyczne Trybunału nie zostały wprowadzone do ustawodawstwa federalnego, a jedynie w tych krajach związkowych (landach), które samodzielnie 1 Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz) vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 648) in der Bekanntmachung vom 15. November 1978 (BGBl. I S. 1789). W niektórych krajach związkowych przyjęte zostały regulacje prawa o zgromadzeniach na poziomie landu, wyłączające tę federalną regulację. 2 Wyrok z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt 1 BvR 233, 341/81, publ. BVerfGE 69, 315 [Zbiór Orzecznictwa FTK tom 69, s. 315 i n.]. 3 H. Brenneisen, M. Wilksen Versammlunsrecht, 2011 s

2 uregulowały problematykę zgromadzeń. Tożsamość regulacji zgromadzeń spontanicznych na poziomie landów potwierdza bezdyskusyjną i jednolitą praktykę stosowaną wobec zgromadzeń spontanicznych (art. 13 ust. 3 i 4 Bawarskiego prawa o zgromadzeniach 4 ; 12 ust. 1 zd. 2 Prawa o zgromadzeniach Saksonii-Anhalt 5 ; 5 ust. 4 i 5 Prawa o zgromadzeniach Dolnej Saksonii 6 ). Pod pojęciem zgromadzeń spontanicznych rozumiane są zgromadzenia, które nie były z góry planowane, lecz dochodzi do nich pod wpływem aktualnej wydarzeń lub sytuacji. Do tej kategorii zaliczane są również nowe formy spontanicznych spotkań organizowanych przez Internet lub inne 4 Art. 13 ust. 3: Zawiadomienie o zgromadzeniu, które zostało zaplanowane z nagłej przyczyny (pilne zgromadzenie), należy dostarczyć do właściwego urzędu pisemnie, elektronicznie lub zgłosić do protokołu najpóźniej w chwili podania do wiadomości informacji o zgromadzeniu oraz powiadomić Policję. [Art. 13 Abs. 3 Bayerisches Versammlungsgesetzes: Entsteht der Anlass für die geplante Versammlung kurzfristig (Eilversammlung), ist die Versammlung spätestens mit der Bekanntgabe schriftlich, elektronisch oder zur Niederschrift bei der zuständigen Behörde und bei der Polizei anzuzeigen.] Art. 13 ust. 4: Obowiązek zawiadomienia nie dotyczy zgromadzeń, które powstały bezpośrednio w związku z jakąś sytuacją, w nieplanowany sposób i bez ogranizatora (zgromadzenie spontaniczne) [Art. 13 Abs. 4 Bayerisches Versammlungsgesetzes: Die Anzeigepflicht entfällt, wenn sich die Versammlung aus einem unmittelbaren Anlass ungeplant und ohne Veranstalter entwickelt (Spontanversammlung)] 5 12 ust. 1: Kto organizuje zgromadzenie w miejscu dostępnym publicznie albo pochód, zawiadamia właściwy organ miejsca zgromadzenia lub pochodu najpóźniej 48 godzin przed podaniem do wiadomości publicznej informacji o tym. Obowiązek ten nie dotyczy zgromadzeń, które sformowały się natychmiast w związku z aktualną sytuacją i bez organizatora (zgromadzenia spontaniczne) oraz zgromadzeń, przy których zachowanie terminu zawiadomienia uniemożliwiałoby osiągnięcie zamierzonego zgromadzeniem celu (pilne zgromadzenia). [ 12 Abs. 1 des Gesetzes des Landes Sachsen-Anhalt über Versammlungen und Auzüge: Wer die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug zu veranstalten, hat dies spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde unter Angabe des Gegenstandes der Versammlung oder des Aufzuges anzumelden. Dies gilt nicht für Versammlungen, die sich aus aktuellen Anlass augenblicklich und ohne Veranstalter bilden (Spontanversammlungen), und für Versammlungen, bei denen der mit der Versammlung verfolgte Zweck bei Einhaltung der Anmeldefrist nicht erreicht werden kann (Eilversammlungen).] 6 5 ust. 1 zd. 1: Kto ma zamiar przeprowadzić zgromadzenie w miejscu publicznie dostępnym, ma obowiązek zawiadomić o tym właściwe organy najpóźniej 48 godzin przed podaniem do informacji publicznej wiadomości o zgromadzeniu.. ( 5 Abs. 1 Niedersächsisches Versammlungsgesetzes: Wer eine Versammlung unter freiem Himmel durchführen will, hat dies der zuständigen Behörde spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der Versammlung anzuzeigen.). 5 ust. 4: Termin określony w ust. 1 zd. 1 nie obowiązuje, gdy przy jego zachowaniu cele związane ze zgromadzeniem nie zostałyby osiągnięte (pilne zgromadzenie). W tym przypadku należy niezwłocznie zawiadomić o zgromadzeniu..( 5 Abs. 4: Die in Absatz 1 Satz 1 genannte Frist gilt nicht, wenn bei ihrer Einhaltung der mit der Versammlung verfolgte Zweck nicht erreicht werden kann (Eilversammlung). In diesem Fall ist die Versammlung unverzüglich anzuzeigen.). 5 ust. 5: Obowiązek zawiadomienia nie dotyczy zgromadzeń, których początek zbiega się z momentem podania do wiadomości publicznej informacji o zgromadzeniu (zgromadzenie spontaniczne).. ( 5 Abs. 5: Fällt der Bekanntgabe der Versammlung mit deren Beginn zusammen (Spontanversammlung), so entfällt die Anzeigepflicht.).

3 nowoczesne środki komunikacji w ramach koncepcji tzw. smart mob. Zgromadzenia spontaniczne mogą tworzyć się również ze względu na odłączenie się od trwającego zgromadzenia (np. na znak protestu przeciwko występującym mówcom) albo tworzą się w związku z aktualną sytuacją związaną z trwającym (niespontanicznym) zgromadzeniem (np. z powodu użytych konkretnych środków policyjnych) 7. Zgromadzenia spontaniczne dzielone są w Niemczech na zgromadzenia spontanicznym w węższym znaczeniu (Spontanversammlungen) oraz na tzw. pilne zgromadzenia (Eilversammlungen), określane również jako zgromadzenia zwołane w trybie przyspieszonym. Ustalenie, do której kategorii dane zgromadzenie należy, następuje poprzez zbadanie czy pomiędzy spontaniczną decyzją o demonstracji a jej realizacją istnieje okres umożliwiający (nawet telefoniczne) zawiadomienie o zgromadzeniu oraz czy istnieje osoba przewodniczącego zgromadzenia. Każdy z typów zgromadzeń spontanicznych podlega odmiennej regulacji. Zgromadzenia spontaniczne w wąskim rozumieniu nie podlegają obowiązkowi ich uprzedniej rejestracji. Z jednej strony charakteryzuje je z reguły - brak organizatora, który mógłby i byłby zobowiązany spełnić ustawowy obowiązek. Decyzja o zgromadzeniu zbiega się bezpośrednio z przeprowadzeniem zgromadzenia i nie następuje etap uprzedniego zapraszania lub publicznego ogłaszania o planowanym zgromadzeniu. Naturalnie, dopełnienie obowiązku rejestracji wiązałoby się z koniecznością przesunięcia zgromadzenia, co niweczyłoby sens jego przeprowadzenia. Dopuszczalność tych zgromadzeń nie zależy od tego czy to zgromadzenie, z tym samym poziomem oddziaływania, mogłoby zostać przeprowadzone przy przepisowym zawiadomieniu oraz dotrzymaniu terminu zawiadomienia w późniejszym momencie, gdyż takie kryterium jest nieodpowiednie dla oceny dopuszczalności zgromadzenia i prowadziłoby do nadmiernej niepewności prawnej. Zgromadzenia zwoływane w trybie przyspieszonym podlegają obowiązkowi zawiadomienia właściwego organu. Decyzja o organizacji zgromadzenia nie została podjęta wraz z rzeczywistym rozpoczęciem zgromadzenia i pozostaje jeszcze czas na przeprowadzenie działań poprzedzających samo zgromadzenie i przygotowujących do niego (np. sporządzenie transparentów). Dla przeprowadzenia pilnego zgromadzenia konieczne jest istnienie osoby organizatora, który dopełni obowiązku zawiadomienia. Zmianie ulega jedynie termin zawiadomienia, gdyż 48-godzinny termin podlega odpowiedniemu skróceniu (w zależności od przypadku). Przewodniczący jest zobowiązany, jak tylko zostanie podjęta decyzja o przeprowadzeniu zgromadzenia, do niezwłocznego zawiadomienia właściwego organu. Najpóźniej musi to nastąpić z podaniem do informacji publicznej wiadomości o organizowanym zgromadzeniu. Może to nastąpić telefonicznie, poprzez faks lub . 7 H. Brenneisen, M. Wilksen Versammlunsrecht, 2011, s. 82.

4 Dla landu Berlin dopuszczalne jest w nagłych przypadkach zgłaszanie pilnych zgromadzeń również poprzez policyjny telefon alarmowy. Organem właściwym do zawiadomienia o zgromadzeniu jest - zgodnie z 3 ust. 1 Nr 1 Prawa o zgromadzeniach i pochodach organ, w którego właściwości miejscowej ma się odbyć zgromadzenie. O właściwości organów decyduje ustawodawstwo każdego z krajów związkowych. Dla landu Berlin jest to Prezydent Policji landu Berlin, dla Bawarii powiatowe władze administracyjne, a np. dla Badenii-Wirtembergii powiatowe władze policji landu Badenia-Wirtembergia. Możliwość rozwiązania zgromadzenia spontanicznego jest bardzo ograniczona, co wynika wprost z przepisów konstytucyjnych. Ochrona art. 8 Ustawy Zasadniczej nie zależy od tego czy zgodnie z 14 Prawa o zgromadzeniach i pochodach dane zgromadzenie podlega obowiązkowi zawiadomienia. Prawnokarna ochrona zgromadzeń przysługuje wszystkim zgromadzeniom za wyjątkiem tych, które zostały zakazane. Z prokonstytucyjnej wykładni 14 wynika, iż od obowiązku zawiadomienia istnieją wyjątki, a jego naruszenie nie uprawnia właściwych organów do automatycznego zakazania lub rozwiązania zgromadzenia 8. W tym zakresie konieczna jest gotowość kooperacji ze strony organów administracyjnych, jak i organizatorów 9. Tak samo każde zgromadzenie, które nie zostało prawidłowo zameldowane, może zostać jedynie wówczas zakazane lub rozwiązane, jeżeli może być ono znoszone jako zgromadzenie spontaniczne. Niezgłoszone zgromadzenie lub zgromadzenie spontaniczne może zostać rozwiązane lub zakazane jedynie wówczas, gdy spełnione są przesłanki 15 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach i pochodach 10. Jeżeli zatem zgromadzenie w miejscu dostępnym publicznie odbywa się bez uprzedniego zawiadomienia, właściwy organ zobowiązany jest do ciągłego sprawdzania: - czy dane zgromadzenie ze względu na brak zawiadomienia wywołuje bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa lub porzadku publicznego, oraz - czy rozwiązanie zgromadzenia konieczne jest dla ochrony ważniejszy dóbr wspólnych, albo - czy inne środki, jak nałożenie na organizatorów dodatkowych obowiązków lub wprowadzenie dodatkowych sił policyjnych. Ocena zagrożenia musi zostać przeprowadzona w ramach uznania administracyjnego, któremu przypisać należy zachowanie poziomu należytej staranności. Błędnym użyciem uznania 8 Tak wprost FTK w Brokdorf, s Zob. Brokdorf, s ust. 1: Właściwy organ może zakazać zgromadzenie lub pochód albo uzależnić jego kontynuowanie od spełnienia sformułowanych wytycznych, jeżeli w chwili wydania zarządzenia z widocznych okoliczności wynikało bezpośrednie zagrożenia dla bezpieczeństwa lub porządku przy przebiegu zgromadzeniu lub pochodu.

5 administracyjnego będzie sytuacja, w której możliwość znoszenia wadliwego zgromadzenia nie zostałaby sprawdzona. Od zgromadzeń spontanicznych odróżniane są wydarzenia z elementami zaskoczenia, które charakteryzuje umyślne niedochowanie terminu zawiadomienia właściwego organu. Kryterium odróżniającym te wydarzenia od zgromadzeń spontanicznych jest sama spontaniczność powstania zgromadzenia, której brakuje w przypadku wcześniejszego dłuższego przygotowywania wydarzenia. Nawet spontaniczne dołączanie się innych, niczego nieświadomych, osób nie powoduje swoistej konwalidacji tego wydarzenia w zgromadzenie spontaniczne. Jednocześnie rozwiązanie zgromadzenia nie stanowi instrumentu poprzez który osiągane miałoby być spełnianie obowiązku zawiadomienia właściwego organu. Dlatego jeżeli nawet takie wydarzenie nie stanowi zgromadzenia spontanicznego, to przy jego pokojowym charakterze, nienaruszaniu praw innych osób w stopniu większym niż przy innych zgromadzeniach, przestrzeganiu zakazu broni, oraz niewywoływaniu zagrożenia dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, musi być ono tolerowane tak jak zgromadzenia spontaniczne. Rozróżnienie pomiędzy zgromadzeniami spontanicznymi oraz zgromadzeniami, którym brakuje spontaniczności, ma znaczenie przy ocenie prawnokarnej. Udział w zgromadzeniu, które nie zostało zarejestrowane nie jest w żaden sposób karalny. Odpowiedzialność prawnokarna wchodzi w rachubę jedynie w przypadku organizatora lub przewodniczącego zgromadzenia. Organizacja lub przewodniczenie niezgłoszonemu w prawidłowy sposób zgromadzeniu stanowi czyn zagrożony karą do roku pozbawienia wolności lub grzywną 11. Ze względu na brak możliwości dopełnienia tego obowiązku administracyjnego w przypadku zgromadzeń spontanicznych w wąskim znaczeniu, karalność organizowania lub przewodniczenia zgromadzeniu spontanicznemu naruszałaby art. 8 Ustawy Zasadniczej 12. Ponieważ w przypadku tzw. pilnych zgromadzeń niemożliwe jest jedynie dochowanie 48-godzinnego terminu, a nie w ogóle zgłoszenie zgromadzenia, to przewodniczący lub organizator zgromadzenia zobowiązani są do dopełnienia tego obowiązku wówczas, gdy jest to możliwe 13. Używane przez Trybunał pojęcie możliwości zgłoszenia oznacza, iż w określonych przypadkach zgłoszenie nie będzie w ogóle możliwe, co zupełnie wyłącza możliwość podlegania odpowiedzialności karnej. Powoduje to konieczność każdorazowego ustalenia spontaniczności zgromadzenia oraz czy istniała możliwość zgłoszenia zgromadzenia. Tym samym 26 Nr 2 Prawa o zgromadzeniach i pochodach odczytany poprzez pryzmat wyroku BverfGE 86, 69 penalizuje Nr 2 Prawa o zgromadzeniach i pochodach. 12 Tak FTK w wyroku z dnia 23 października 1991 r., sygn. akt 1 BvR 850/88, publ. BverfGE 85, Zob. BverfGE 85, 69, s. 75.

6 przewodniczenie lub organizowanie niezgłoszonego w prawidłowy sposób zgromadzenia, które nie jest jednocześnie ani zgromadzeniem spontanicznym w wąskim znaczeniu ani też tzw. pilnym zgromadzeniem. Takie rozwiązanie, w którym to sądy karne muszą dokonywać prokonstytucyjnej wykładni ze względu na bezczynność ustawodawcy, podlega krytyce w niemieckiej literaturze 14. Odpowiedzialności karnej podlega przewodniczący zgromadzenia lub jego organizator jedynie wówczas, gdy dane zgromadzenie faktycznie się odbyło. O ile obowiązkowi zgłoszenia podlegają kontrdemonstracje, o tyle ustalenie granicy pomiędzy krytycznym udziałem w istniejącym zgromadzeniu a organizowaniem kontr-zgromadzenia może być w niektórych przypadkach trudne. O ile spontaniczne wyrażanie opinii np. przez przechodniów przeciwnych tym wyrażanym w demonstracji, będzie przy ich pokojowym charakterze i nienaruszaniu zgromadzeniu, podlegało ochronie jako zgromadzenie spontaniczne, o tyle wcześniejsze przygotowanie np. plakatów komplikuje ocenę prawną ze względu na brak spontaniczności. Zasadniczy charakter ma jednak to czy dane osoby biorą udział wprost w zgromadzeniu jeżeli tak, to wówczas nie ma mowy o kontrdemonstracji, gdyż uczestnicy zgromadzenia mają prawo wyrażać odmienne zdanie w stosunku do własnego zgromadzenia 15. Udział w zgromadzeniu nie zakłada z góry aprobaty celów czy prezentowanych opinii. Ochronie art. 8 Ustawy Zasadniczej podlegają również te osoby, które wyrażają krytyczne lub odmienne opinie wobec tych ogłaszanych podczas zgromadzenia i wyrażają to w czasie zgromadzenia za pomocą odpowiednich środków. 14 Zob. A. Dietel, K. Gintzel, M. Kniesel Versammlungsgesetz. Kommentar zum Gesetz über Versammlungen und Aufzüge, 2011, s. 416 i wskazani tam autorzy. 15 Tak FTK w wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r., sygn. akt 1 BvR 772/90, publ. BVerfGE 84, 203.