ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

Transkrypt

1 ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 31 października 2012 r. Nr 9 (156) TREÂå poz. WYROKI I POSTANOWIENIA str. 102 wyrok z dnia 2 października 2012 r., sygn. K 27/ wyrok z dnia 2 października 2012 r., sygn. U 1/ wyrok z dnia 9 października 2012 r., sygn. P 27/ wyrok z dnia 11 października 2012 r., sygn. SK 18/ wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. K 4/ wyrok z dnia 23 października 2012 r., sygn. SK 11/ wyrok z dnia 23 października 2012 r., sygn. U 1/ wyrok z dnia 25 października 2012 r., sygn. SK 27/ wyrok z dnia 30 października 2012 r., sygn. SK 20/ wyrok z dnia 30 października 2012 r., sygn. SK 8/ postanowienie z dnia 9 października 2012 r., sygn. SK 28/ postanowienie z dnia 9 października 2012 r., sygn. SK 22/ postanowienie z dnia 16 października 2012 r., sygn. K 1/ postanowienie z dnia 16 października 2012 r., sygn. P 14/ postanowienie z dnia 16 października 2012 r., sygn. P 29/ postanowienie z dnia 16 października 2012 r., sygn. SK 54/ postanowienie z dnia 30 października 2012 r., sygn. K 24/ Sko ro wi dze: orze czeń we dług sy gna tur ak tów nor ma tyw nych rze czo wy

2

3 OTK ZU nr 9/A/2012 K 27/11 poz WYROK z dnia 2 października 2012 r. Sygn. akt K 27/11 * Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat przewodniczący Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Andrzej Wróbel sprawozdawca, W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 2 października 2012 r., wniosku Komisji Krajowej NSZZ Solidarność o zbadanie zgodności: art ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) z art. 32 i art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o r z e k a: Art ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.): a) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) jest zgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz i Nr 197, poz oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Komisja Krajowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Solidarność, w piśmie z 25 stycznia 2011 r., wniosła o stwierdzenie niezgodności art ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: kodeks pracy) z art. 32 oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji. Wnioskodawca zwraca uwagę, że wprowadzony ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1459) art ustanawia wyjątek od zasady wyrażonej w art kodeksu pracy, zgodnie z którą każde święto występujące w okresie rozliczeniowym i przypadające w innym dniu niż niedziela obniża wymiar czasu pracy o 8 godzin. Zdaniem wnioskodawcy, konsekwencją wprowadzenia kwestionowanego przepisu jest zróżnicowanie sytuacji prawnej pracowników. Mianowicie w przypadku pracowników, którzy pracują w dniu świątecznym zgodnie z rozkładem ich czasu pracy, nastąpi obniżenie ich wymiaru czasu pracy w okresie rozliczeniowym. Natomiast w przypadku pracowników, dla których święto przypada w dniu będącym zgodnie z rozkładem ich czasu pracy dniem wolnym od pracy wynikającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, nie * Sentencja została ogłoszona dnia 8 października 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz

4 poz. 102 K 27/11 OTK ZU nr 9/A/2012 nastąpi obniżenie ich wymiaru czasu pracy w okresie rozliczeniowym. Równocześnie wnioskodawca zaznaczył, że ustawodawca, wprowadzając pięciodniowy tydzień pracy, nie wskazał, który dzień tygodnia, poza niedzielą, ma być dniem wolnym od pracy. Ponadto wskazał, że przepisy kodeksu pracy stwarzają pracodawcy dużą swobodę w zakresie ustalania rozkładu czasu pracy pracowników, a to w konsekwencji prowadzi do istnienia grupy pracodawców, u których dla jednych pracowników dni wolne wynikające z pięciodniowego tygodnia pracy są stałe, natomiast dla innych dni wolne wypadają w różne dni tygodnia. W opinii wnioskodawcy, kwestionowany przepis narusza art. 32 Konstytucji, ponieważ w nieuzasadniony sposób różnicuje sytuację prawną pracowników zatrudnionych u tego samego pracodawcy, często na tym samym stanowisku pracy, w granicach tych samych ustawowych maksymalnych norm czasu pracy oraz w ramach tego samego systemu czasu pracy, ale objętych różnymi harmonogramami czasu pracy. Zasada w nim przyjęta przewiduje, z jednej strony, wydłużenie wymiaru czasu pracy w ramach poszczególnych okresów rozliczeniowych tych pracowników, dla których święto, będące ustawowo dniem wolnym od pracy, przypada w dniu wolnym od pracy wynikającym z pięciodniowego tygodnia pracy, z drugiej zaś skrócenie wymiaru czasu pracy tych pracowników, dla których to samo święto przypada w dniu pracy. Zdaniem wnioskodawcy, przepis ten narusza również wyrażone w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawo pracownika do określonych w ustawie dni wolnych od pracy. Zgodnie z ustawą z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28, ze zm.), dniami wolnymi od pracy są niedziele oraz święta państwowe i kościelne wskazane w ustawie, a na podstawie kodeksowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy pracownikowi przysługuje dodatkowo jeden dzień wolny od pracy. Wprowadzone w kwestionowanym przepisie rozwiązanie prawne podważa konstrukcję prawną świąt będących dniami wolnymi od pracy, ponieważ gdy święto przypada w dniu wolnym od pracy wynikającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, to nie obniża wymiaru czasu pracy. Jednocześnie wnioskodawca wskazuje, że ustawodawca nie wprowadził gwarancji nienadużywania przez pracodawców prawa do ustalania dni wolnych od pracy, w celu zachowania przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy, w święto będące dniem ustawowo wolnym od pracy. 2. Prokurator Generalny w piśmie z 29 listopada 2011 r. zajął stanowisko, że kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 32 i art. 66 ust. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że kwestionowany przepis faktycznie znosi zasadę wynikającą wprost z art kodeksu pracy, która odnosiła się w jednakowy sposób do pracowników, którzy wykonują obowiązki pracownicze w inne dni niż niedziela, bez względu na indywidualny rozkład czasu pracy pracownika. Kwestionowana regulacja, zdaniem Prokuratora Generalnego, uzależnia wymiar czasu pracy pracownika od ustalonego przez pracodawcę rozkładu czasu pracy i kalendarza dni wolnych od pracy wynikających z tytułu pięciodniowego tygodnia pracy. Część pracowników uzyska, co do zasady, dodatkowy dzień wolny. Pracownikom, którzy wypełniają swoje obowiązki również w dni świąteczne, pracodawca będzie zobowiązany do wyznaczenia w zamian innego dnia wolnego. W ten sposób kształtowanie sytuacji poszczególnych pracowników następuje bez związku z wykonywaną przez nich pracą lub cechami osobowymi, a jest faktycznie uzależniona od woli pracodawcy przy ustalaniu rozkładu czasu pracy. W ocenie Prokuratora Generalnego, kwestionowany przepis narusza art. 32 Konstytucji, ponieważ w nieusprawiedliwiony sposób i na podstawie pozbawionego obiektywizmu kryterium, wprowadza dyskryminacyjne zróżnicowanie sytuacji prawnej pracowników zatrudnionych w granicach tych samych ustawowych maksymalnych norm czasu pracy oraz w ramach tego samego systemu czasu pracy, ale objętych różnymi sposobami organizacji czasu pracy. W opinii Prokuratora Generalnego, kwestionowana regulacja narusza art. 66 ust. 2 Konstytucji, ponieważ wprowadza zasadę, że święto przypadające w dniu wolnym od pracy, wynikającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, nie obniża wymiaru czasu pracy. Nieuwzględnienie wpływu dnia świątecznego na wymiar czasu pracy pracownika sprawia, że święto traci swój charakter dnia ustawowo wolnego od pracy. Dzień świąteczny powinien być dniem wolnym od pracy niezależnie od przyjętego rozkładu czasu pracy. 3. Marszałek Sejmu, w piśmie z 12 stycznia 2012 r., wniósł o stwierdzenie, że art kodeksu pracy jest zgodny z art. 32 oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji. Marszałek Sejmu na wstępie przedstawił przebieg prac legislacyjnych, których wynikiem było wprowadzenie do systemu prawa kwestionowanego przepisu. Zwrócił również uwagę, że ustawodawca w pełni świadomie zdecydował się odstąpić od zasady, że każde święto obniża tygodniowy wymiar czasu pracy o 8 godzin. Jednocześnie Marszałek Sejmu zwrócił uwagę na szeroką swobodę ustawodawcy w zakresie ustalania dni wolnych od pracy zarówno co do ilości, jak i co do sposobu ich określania. 1290

5 OTK ZU nr 9/A/2012 K 27/11 poz. 102 Zdaniem Marszałka Sejmu, nie można twierdzić, że ustawowa zmiana rozkładu czasu pracy z sześciodniowego tygodnia pracy na pięciodniowy tydzień pracy ustanowiła konstytucyjną normę nakazującą obniżenie wymiaru czasu pracy o 8 godzin, w przypadku gdy święto przypada w dniu wolnym od pracy wynikającym z rozkładu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy. Z tych względów, w opinii Marszałka Sejmu, kwestionowany przepis jest zgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, regulacje kodeksowe pozwalają ustalić minimalną liczbę dni wolnych od pracy, przy czym ustawodawca, w tym zakresie, jednakowo kształtuje sytuację prawną wszystkich pracowników. Jeśli święto przypadnie w dniu wolnym od pracy, wynikającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, żadnemu z nich nie zostanie obniżony wymiar czasu pracy. Równocześnie zwrócił uwagę, że przepisy prawa pracy ze swej istoty zakładają dopuszczalność zmiany przez pracodawcę norm minimalnych i zastąpienia ich regulacjami bardziej korzystnymi dla pracowników, np. przez wyznaczenie dodatkowych dni wolnych od pracy. Równość wobec prawa nie musi, zdaniem Marszałka Sejmu, oznaczać w stosunkach pracy jednakowych praw i obowiązków wszystkich pracowników. Zatem dopuszczalne jest zróżnicowanie sytuacji prawnej na korzyść pracownika w zakresie dni wolnych od pracy u różnych pracodawców. W opinii Marszałka Sejmu, nie dochodzi do naruszenia zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji, ponieważ istotną cechą wspólną pracowników jest zatrudnienie u konkretnego pracodawcy. Natomiast porównywanie sytuacji prawnej pracowników zatrudnionych u różnych pracodawców, objętych różnymi układami zbiorowymi pracy lub regulaminami pracy, jest porównywaniem podmiotów niemających wspólnej cechy istotnej. II Na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie. W toku rozprawy Trybunał Konstytucyjny ustalił, że zarówno argumenty przedstawione we wniosku Komisji Krajowej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Solidarność zawarte w piśmie z 25 stycznia 2011 r. oraz przedstawione przez pełnomocnika na rozprawie, wskazują jednoznacznie, że wzorcem kontroli kwestionowanego przepisu jest art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi na to, że nie zostały przedstawione argumenty przemawiające za dyskryminacją w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności art z art. 32 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: III 1. Przedmiot zaskarżenia. Komisja Krajowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Solidarność, zwana dalej wnioskodawcą, zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: kodeks pracy) z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym oraz z wyrażoną w art. 66 ust. 2 Konstytucji zasadą prawa do określonych w ustawie dni wolnych od pracy. Kwestionowany przepis został wprowadzony ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1459; dalej: ustawa nowelizująca) i obowiązuje od 1 stycznia 2011 r. Przepis ten stanowi, że jeżeli zgodnie z przyjętym rozkładem czasu pracy święto przypada w dniu wolnym od pracy, wynikającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, to nie obniża wymiaru czasu pracy. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowana zasada wprowadza niezgodne z Konstytucją zróżnicowanie sytuacji prawnej pracowników wyłącznie ze względu na sposób określania dodatkowych dni wolnych wynikających z pięciodniowego tygodnia pracy. Jednocześnie wnioskodawca zwraca uwagę, że ustawodawca pozostawił pracodawcy swobodę decydowania, jaki dzień tygodnia oprócz niedziel jest dodatkowym dniem wolnym od pracy. W wyniku przyjętej zasady nastąpi wydłużenie wymiaru czasu pracy w ramach poszczególnych okresów rozliczeniowych tych pracowników, dla których święto, będące ustawowo dniem wolnym od pracy, przypada w dniu wolnym od pracy wynikającym z pięciodniowego tygodnia pracy, natomiast nastąpi skrócenie wymiaru czasu pracy tych pracowników, dla których to samo święto przypada w dniu pracy. Wnioskodawca twierdzi również, że kwestionowany przepis narusza istotę dnia wolnego, jakim jest święto, i tym samym narusza art. 66 ust. 2 Konstytucji, ponieważ jeśli święto przypada w dniu wolnym od pracy, wyni- 1291

6 poz. 102 K 27/11 OTK ZU nr 9/A/2012 kającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, to nie powoduje obniżenia wymiaru czasu pracy. 2. Ocena art kodeksu pracy z art. 32 Konstytucji Pojęcie równości wobec prawa. Równość dwóch lub więcej podmiotów polega na ich przynależności do co najmniej jednej i tej samej klasy, wyróżnionej ze względu na określoną cechę istotną. W zależności od cechy istotnej, przyjętej za podstawę oceny, te same podmioty mogą być uznane za podobne, co uzasadni ich równe traktowanie, lub za odmienne, co wyłączy obowiązek stosowania w odniesieniu do nich zasady równości (zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, t. 3). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wyraża pogląd, że ( ) konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie pomioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. ( ) Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania tego, a nie innego kryterium zróżnicowania podmiotów (adresatów) prawa (zob. orzeczenie TK z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1). Zasadnicze znaczenie w odniesieniu do zasady równości ma ustalenie danej cechy istotnej (relewantnej) charakteryzującej daną osobę (grupę osób). Przesądza ona o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub znajdujące się w porównywalnej (podobnej) sytuacji. Wybór danej cechy relewantnej jest wyborem aksjologicznym, jednakże powinien być dokonywany w oparciu o racjonalne i zobiektywizowane kryteria. Następnie badaniu podlega, czy podmioty podobne lub znajdujące się w porównywalnej sytuacji, są równo traktowane przez przepisy prawa, a jeśli są traktowane nierówno, to należy ocenić, czy takie nierówne traktowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości (por. np. L. Garlicki, komentarz do art. 32, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, t. 3). Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że sprawiedliwość wymaga, żeby równych traktować równo oraz aby różnicowanie w prawie osób fizycznych i innych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji; różnicowanie w prawie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione (zob. np. orzeczenie z 27 czerwca 1995 r., sygn. K 4/94, OTK w 1995 r., poz. 16). Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych, zgodnie z przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny linią orzeczniczą, muszą być obiektywnie uzasadnione i podlegają ocenie według trzech kryteriów: relewantności zróżnicowania wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony i nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium; proporcjonalności argumentów na rzecz zróżnicowania waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych; konstytucyjnej rangi argumentów przemawiających za wprowadzeniem zróżnicowania argumenty te muszą nawiązywać do innych wartości, zasad czy norm konstytucyjnych, uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Jedną z zasad konstytucyjnych, uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych, jest zasada sprawiedliwości społecznej. Reasumując, odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących kryteriach konstytucyjnych Równość wobec prawa a prawo do określonych ustawowo dni wolnych od pracy. Kodeks pracy w art wprowadził ogólną zasadę, że pracownicy mają jednakowe prawa z tytułu jednakowego wypełniania takich samych obowiązków. Jednocześnie prawo pracy odmiennie kształtuje sytuacje poszczególnych pracowników ze względu na wykonywaną przez nich pracę oraz ze względu na ich cechy osobowe. Tak więc ustawodawca, różnicując sytuację prawną pracowników, może tego dokonać jedynie ze względu na istotną cechę wspólną dla danej grupy pracowników, która odróżniałaby ją od pozostałych pracowników. Ta istotna cecha wspólna może wynikać z charakteru wykonywanej pracy (np. pracownicy branżowi, praca w warunkach szkodliwych) lub dotyczyć cech samego pracownika (np. osoba niepełnosprawna, kobieta w ciąży). Kwestionowany art kodeksu pracy stanowi, że jeżeli zgodnie z przyjętym rozkładem czasu pracy święto przypada w dniu wolnym od pracy, wynikającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, to nie obniża wymiaru czasu pracy. Przepis ten został dodany przez art. 1 ustawy z dnia 1292

7 OTK ZU nr 9/A/2012 K 27/11 poz września 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 224, poz. 1459), zaś w art. 2 tej ustawy dokonano zmiany w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28, ze zm.; dalej: ustawa o dniach wolnych od pracy; ustawa z 1951 r.) w ten sposób, że art. 1 w pkt 1 lit. b otrzymał brzmienie 6 stycznia Święto Trzech Króli. Z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2011 r., Święto Trzech Króli jest dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji. Ustawa o dniach wolnych od pracy w art. 1 wymienia jako dni wolne od pracy 13 świąt oraz wszystkie niedziele. Natomiast zgodnie z przyjętą w kodeksie pracy zasadą przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy, wyrażoną w art , pracownikowi przysługuje dodatkowo określona liczba dni wolnych od pracy równa liczbie tygodni w danym roku kalendarzowym. Przy czym tym dniem może być wyznaczony przez pracodawcę dowolny, oprócz niedzieli, dzień tygodnia. Tak więc pracownikowi przysługuje określona ustawowo liczba dni wolnych od pracy równa sumie 13 świąt, wszystkich niedziel oraz dodatkowych dni wolnych wynikających z przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy. W przypadku niedziel liczba ustawowo określonych dni wolnych od pracy zostaje obniżona wszystkim pracownikom w tym samym stopniu, ponieważ w danym okresie rozliczeniowym występuje określona liczba niedziel, które są dla wszystkich dniami wolnymi, i określona liczba świąt przypadających w niedziele. W ten sposób wszystkim pracownikom zostaje obniżona liczba dni wolnych od pracy o taką samą liczbę równą ilości świąt przypadających w niedziele. Natomiast w oparciu o ustawową zasadę przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy, obniżenie to może być różne u różnych pracodawców. Przyjęcie analogicznej, do wyrażonej w art kodeksu pracy, zasady w stosunku do dni wolnych wynikających z zasady przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy, nie budziłoby zastrzeżeń pod względem konstytucyjnej zasady równości, gdyby ten dzień wolny wyznaczony był powszechnie jako stały dzień tygodnia, np. środa. W takim przypadku, analogicznie do zasady dotyczącej niedziel, gdyby w danym okresie rozliczeniowym wystąpiły trzy święta we środy, to ogólna liczba przysługujących pracownikom dni wolnych od pracy obniżyłaby się wszystkim o trzy dni. Podobnie gdyby na każdy dzień tygodnia przypadała równa liczba świąt. W takim przypadku, niezależnie od tego, jaki dzień tygodnia, oprócz niedziel, pracodawca wyznaczy jako dzień wolny wynikający z przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy, każdemu pracownikowi obniży się ogólna liczba dni wolnych od pracy o taką samą liczbę dni. Należy przy tym pamiętać, że najdłuższy okres rozliczeniowy obejmuje 12 miesięcy i w tym okresie każdy pracownik ma otrzymać taką samą liczbę dni wolnych od pracy. Jednak w przypadku gdy dniem wolnym wynikającym z przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy może być wybrany dowolny dzień tygodnia, a liczba świąt występujących w poszczególne dni tygodnia jest różna, to ogólna liczba dni wolnych w danym okresie rozliczeniowym będzie zależała od tego, ile świąt wystąpi w konkretnym dniu tygodnia i jaki dzień tygodnia został przez danego pracodawcę wybrany jako dzień wolny. Kwestionowany przepis zatem tylko pozornie wprowadza analogiczne rozwiązanie do rozwiązania wynikającego z art kodeksu pracy. Więcej, z uzasadnienia projektu poselskiego wynika jednoznacznie, że celem nowelizacji było zniesienie reguły zawartej w art kodeksu pracy, czyli pozbawienie pracowników prawa do dnia wolnego za święto, przypadającego w innym dniu niż niedziela. Ostatecznie w art. 130 kodeksu pracy wprowadzono nowy 2 1, który niewątpliwie ogranicza regułę wynikającą wprost z art kodeksu pracy, która odnosi się w jednakowy sposób do pracowników, wykonujących obowiązki pracownicze w inne dni niż niedziela, bez względu na indywidualny rozkład czasu pracy pracownika. Przy zastosowaniu reguły wynikającej z art kodeksu pracy różnice w traktowaniu pracowników mogą występować również u tego samego pracodawcy zatrudniającego pracowników w tym samym systemie pracy, np. w ruchu ciągłym. Pracownicy, dla których dzień tygodnia w którym wystąpiło święto jest dniem wolnym wynikającym z zachowania zasady przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy, nie otrzymają dodatkowego jednego dnia wolnego za święto, podczas gdy pozostali pracownicy zatrudnieni u tego samego pracodawcy, w tym samym systemie pracy, a nawet na tym samym stanowisku, dla których ten dzień był dniem pracy, będą uprawnieni do dodatkowego jednego dnia wolnego za to święto. Zróżnicowanie liczby dni wolnych od pracy wynika z różnej liczby świąt występujących w poszczególne dni tygodnia oraz z przyjętego przez danego pracodawcę rozkładu czasu pracy. Liczba świąt występujących w danym roku kalendarzowym w poszczególne dni tygodnia jest elementem losowym. Natomiast przyjęty przez danego pracodawcę rozkład czasu pracy nie odnosi się ani do cech osobowych pracownika, ani nie wynika z charakteru jego pracy, lecz jedynie wskazuje na system realizacji uprawnienia pracownika do określonej liczby dni wolnych od pracy wynikającej z przyjętego przez ustawodawcę systemu przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy. 1293

8 poz. 102 K 27/11 OTK ZU nr 9/A/2012 Zgodnie z art. 14 kodeksu pracy oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji, wszyscy pracownicy mają prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy. W związku z tym ustawowe ograniczenie liczby dni wolnych od pracy w danym okresie rozliczeniowym powinno w równej mierze dotyczyć wszystkich pracowników i być oparte na racjonalnych i zobiektywizowanych, a także przewidywalnych kryteriach. Liczba dni wolnych od pracy w danym okresie rozliczeniowym mogłaby być różna dla różnych grup pracowników, gdyby można było na podstawie przepisów prawa wyodrębnić grupy pracowników, którym ze względu na cechy osobowe lub charakter pracy mogłaby przysługiwać mniejsza lub większa liczba dni wolnych od pracy niż pozostałym pracownikom. Wprowadzenie różnic w liczbie dni wolnych od pracy przysługujących pracownikom tylko na podstawie przyjętego przez danego pracodawcę rozkładu czasu pracy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Przyjęte przez ustawodawcę kryterium zróżnicowania nie wynika ani z cech osobowych pracownika, ani z charakteru jego pracy. Zróżnicowanie sytuacji prawnej pracowników następuje w sposób przypadkowy w zależności od tego, w jakie dni tygodnia, inne niż niedziela, przypadają ustawowo określone święta. Zróżnicowanie sytuacji prawnej pracowników w zakresie prawa do dnia wolnego od pracy w zamian za święto w zależności od tego czy święto przypada w dniu wolnym od pracy wynikającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy czy w dniu będącym według tego rozkładu czasu pracy dniem pracy, nie znajduje usprawiedliwienia w potrzebach i interesach gospodarki narodowej. Rozważania natury budżetowej nie mogą uzasadniać dyskryminacji (zob. wyroki Trybunału Sprawiedliwości: z 23 października 2003 r. w sprawach połączonych C-4/02 i C-5/02 Schönheit i Becker, Rec. s. I-12575, pkt 85; z 22 kwietnia 2010 r. w sprawie C-486/08 Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols, Zb.Orz. s. I-3527, pkt 46). Ustawodawca, powołując się na wielowiekowe tradycje, przywrócił Święto Trzech Króli jako dodatkowy dzień ustawowo wolny od pracy, ale jednocześnie naruszył zasadę równego traktowania pracowników w przedmiocie przysługujących im uprawnień do dodatkowego dnia wolnego od pracy, gdy święto przypada w dzień wolny od pracy według rozkładu czasu pracy. Warto też podkreślić, że prace prowadzone w Komisji Sejmowej wskazują na wątpliwości strony rządowej oraz Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan nie tylko względem pierwotnej wersji nowelizacji, ale także względem kwestionowanej zasady wprowadzonej w art kodeksu pracy. Ekspert Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan podzieliła pogląd Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, że pierwotna konstrukcja przepisu czy też ta zaproponowana przez panią poseł Mrzygłocką w poprawce, jest niedoskonała i rodzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzuty są takie, że dojdzie do nierównego traktowania pracowników w zależności od tego, jaki dzień wolny będzie wyznaczony. Jest prawdą to, że pracodawcy będą mieli skłonność ustalania grafiku tak, aby to było jak najmniej korzystne dla pracownika. Będzie to budziło spory w firmach, oburzenie ze strony związków zawodowych i różnego rodzaju konflikty, których chcemy uniknąć, bo i tak jest ich dużo przy innych kwestiach. (stenogram z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian kodyfikacyjnych z 7 lipca 2010 r. Biuletyn nr 3953/VI). Przedstawiciel Biura Legislacyjnego Sejmu w toku prac Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfikacjach zwracał również uwagę, że nie można jednocześnie wprowadzać nowego święta, które ma skutkować dniem wolnym od pracy i jednocześnie tworzyć mechanizm pozbawiający tego dnia wolnego. Kwestionowana regulacja nie znajduje usprawiedliwienia w zasadach konstytucyjnych, zwłaszcza zasadzie sprawiedliwości społecznej. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej istnieje ścisły związek. Obie zasady w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje w szczególności, by równo traktować podmioty prawa charakteryzujące się daną istotną cechą. Wprowadzanie zróżnicowania podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy realizacji sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że zróżnicowanie niesprawiedliwe jest zakazane (por. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33, wyrok z 28 marca 2007 r., sygn. K 40/04, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 33). Trybunał przyjmuje także, że jeżeli w podziale dóbr i związanym z tym podziale ludzi występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te uważane są za nierówność. Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi (por. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990 r., poz. 5, wyrok z 22 grudnia 1997 r., sygn. K 2/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 72). Występujący w niniejszej sprawie podział dóbr, w tym przypadku prawo do wolnego dnia w zamian za święto, oraz związany z nim podział pracowników na tych, którym przysługuje to prawo, jeżeli święto przypada na dzień pracy zgodnie z rozkładem czasu pracy oraz na tych, którym prawo to nie przysługuje, jeżeli święto przypada na dzień wolny od pracy według rozkładu czasu pracy, jest oparty na arbitralnym kryterium różnicującym, a zatem jest to rozróżnienie niesprawiedliwe i krzywdzące dla tej ostatniej grupy pracowników. 1294

9 OTK ZU nr 9/A/2012 K 27/11 poz. 102 Ustawodawca w art kodeksu pracy naruszył konstytucyjną zasadę równości, bezpodstawnie różnicując liczbę dni wolnych od pracy przysługujących pracownikom, w oparciu o nieznajdujące racjonalnego uzasadnienia kryterium zróżnicowania. 3. Ocena art kodeksu pracy z art. 66 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, a maksymalne normy czasu pracy określić ma ustawa Istota dnia wolnego od pracy. Ustawodawca w art kodeksu pracy wprowadził, z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zasadę analogiczną, do wyrażonej w 2 tego przepisu, zasady mówiącej, że w przypadku zbiegu święta i niedzieli nie następuje zwiększenie liczby dni wolnych. Ocena zgodności art kodeksu pracy z art. 66 ust. 2 Konstytucji wymaga poczynienia pewnych uwag wstępnych. Otóż po pierwsze art. 66 ust. 2 Konstytucji statuuje prawo pracownika do dni wolnych od pracy, co oznacza, że prawo to pozostaje pod ochroną konstytucji, po drugie konstytucja nie precyzuje, jakie dni są dniami wolnymi od pracy ani też ile dni wolnych od pracy przysługuje pracownikowi w danym okresie, na przykład w roku, po trzecie konstytucja nie kategoryzuje dni wolnych od pracy, uznając na przykład, że dniami wolnymi od pracy są święta religijne, święta państwowe i niedziele, po czwarte konstytucja w ogóle nie określa społecznych czy kulturowych lub gospodarczych albo religijnych funkcji dni wolnych od pracy, ani też nie przypisuje tych funkcji poszczególnym kategoriom dni wolnych od pracy, po piąte dni wolne od pracy, do których pracownik ma prawo konstytucyjne, określa ustawa. Ustrojodawca w art. 66 ust. 2 Konstytucji, formułując prawo podmiotowe, jednocześnie pozostawił ustawodawcy dużą swobodę regulacyjną. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wyraża pogląd, że wprawdzie przepis ten nie sprowadza się do roli postanowienia o charakterze czysto programowym, to zakres jego bezpośredniej stosowalności jest znacznie zredukowany. W szczególności oznacza to ograniczenie zakresu roszczeń, jakie na podstawie art. 66 mogą przysługiwać jednostce. W każdym razie, za niedopuszczalne można uznawać wysuwanie roszczeń o charakterze pozytywnym, opartych wyłącznie na art. 66, a idących dalej niż to wynika z odpowiednich ustaw. Znaczenie prawne art. 66 (i innych podobnych przepisów) rysuje się natomiast w płaszczyźnie negatywnych obowiązków ustawodawcy, bo polega na wskazaniu mu pewnych minimalnych obowiązków. Innymi słowy, jeżeli regulacja ustawowa zejdzie poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzi do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści, to choćby w oparciu o zakaz naruszania «istoty» praw i wolności (art. 31 ust. 3 zdanie 2) będzie można postawić takiej regulacji zarzut niekonstytucyjności i to zarówno w procedurze wniosku lub pytania prawnego, jak i w drodze skargi konstytucyjnej. ( ) W powiązaniu z zasadą domniemania konstytucyjności ustaw (która odnosi się także do ustaw dotyczących praw socjalnych) oznacza to, że uznanie niekonstytucyjności ustawy jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione argumenty w sposób niewątpliwy wykazujące, że kwestionowana regulacja ustawowa prowadzi do naruszenia «istoty» danego prawa, w szczególności poprzez wydrążenie tego prawa z jego rzeczywistej treści. Dopóki jednak dowód taki nie zostanie przeprowadzony należy uznać, że ustawodawca może przyjmować różne rozwiązania, także rozwiązania odstępujące na niekorzyść adresata od poprzedniego stanu rzeczy (zob. wyrok z 24 października 2000 r., sygn. K 12/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 255). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, sformułowanie prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy oznacza, że ochroną konstytucyjną objęte są te dni wolne od pracy, które ustawodawca określił jako dni wolne od pracy, a mianowicie są to dni wolne od pracy określone w ustawie z 1951 r. oraz dni wolne od pracy, wynikające z ustawowej zasady przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy. Wprawdzie, jak była mowa wyżej, o ile z ustawy wynika jednoznacznie, jakie konkretnie święta są dniami wolnymi od pracy oraz że tymi dniami są wszystkie niedziele, o tyle kodeks pracy przesądza jedynie zasadę, natomiast określenie konkretnych dni wolnych od pracy w danym tygodniu zależy od decyzji pracodawcy. Z zasady przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy wynika, że w okresie rozliczeniowym powinien on obejmować maksymalnie 5 dni pracy oraz co najmniej 2 dni wolne. Pierwszym dniem wolnym jest niedziela, będąca dniem ustawowo wolnym od pracy, a w przypadku pracowników wykonujących dozwoloną pracę niedzielną dzień wolny udzielony w zamian za pracę w niedzielę. Drugi dzień wolny (dzień wolny wynikający z zasady przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy) nie został przez ustawodawcę narzucony, wobec czego powinien zostać określony w rozkładzie czasu pracy wynikającym z układu zbiorowego pracy, regulaminu pracy lub obwieszczenia. W szczególności nie ma wymogu, aby drugim dniem wolnym była sobota. Z zastrzeżeniem obowiązku zapewnienia pracownikowi trzydziestopięciogodzinnego odpoczynku tygodniowego, dni wolne od pracy mogą być rozkładane równomiernie na 1295

10 poz. 102 K 27/11 OTK ZU nr 9/A/2012 poszczególne tygodnie lub kumulowane w zależności od potrzeb pracodawcy (Ł. Pisarczyk, komentarz do art. 129, [w], Kodeks pracy. Komentarz, Lex nr 2011). Konstytucja gwarantuje zatem prawo pracownika do dni wolnych od pracy, które są określone w ustawie, a zatem są to dni świąteczne (święta), niedziele i inne dni wolne od pracy, na podstawie kodeksu pracy. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 14 listopada 2001 r. (sygn. akt III ZP 20/01) słusznie zwrócił uwagę na odmienną od dnia świątecznego rolę niedzieli. Niedziela jako dzień wolny od pracy stanowi ustawową gwarancję prawa do wypoczynku. Dni świąteczne (święta) wolne od pracy służą jak sama nazwa wskazuje świętowaniu świąt państwowych lub religijnych. Jest to w przypadku świąt państwowych czas na udział w uroczystościach, celebrowaniu pewnych rocznic, a w przypadku świąt kościelnych czas na udział w obrzędach religijnych. Funkcja niedzieli, w kręgu kultury chrześcijańskiej, nie była zasadniczo tożsama z rolą dnia wolnego od pracy. Wedle tradycji chrześcijańskiej istnieje odwieczny rytm dni roboczych i świąt, przy czym za święta uznawane były także niedziele, przez co niedzieli było bliżej do świąt chrześcijańskich niż do dni wolnych od pracy, jednakże przemiany społeczne, kulturowe i cywilizacyjne doprowadziły do stopniowego traktowania niedzieli jako dnia wolnego pracy, co należy uwzględniać przy ocenie konstytucyjności kwestionowanego przepisu w tym dnia wolnego od pracy przypadającego ze względu na przeciętnie pięciodniowy tydzień pracy. Tyle, że dodatkowy dzień wolny wynikający z przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy nie został wyznaczony jako stały dzień tygodnia, jak w przypadku niedzieli. Ustawodawca pozostawił pracodawcy swobodę w kształtowaniu rozkładu czasu pracy w celu umożliwienia, w różnych systemach czasu pracy, realizacji ustawowej zasady przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy. Zarówno niedziela, jak i święto, zgodnie z art. 1 ustawy o dniach wolnych od pracy są dniami wolnymi od pracy. Ponieważ jednak Konstytucja nie wiąże dni wolnych od pracy z niedzielami i świętami, lecz pozostawia to ustawodawcy, to należy uznać, że niezależnie jednak od funkcji święta i niedzieli, jako dni wolnych od pracy, istotą prawa gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji jest uprawnienie pracownika do nieświadczenia pracy w tym dniu. Prawo to może być jednak ograniczone zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez zobowiązanie pewnych kategorii pracowników do świadczenia pracy także w niedziele lub święta. W przypadku zbiegu dnia wolnego przypadającego ze względu na przeciętnie pięciodniowy tydzień pracy ze świętem przypadającym w tym dniu, niezależnie, czy zostanie on wykorzystany na cele rekreacyjne, czy też celebrację święta lub dla innych celów ważnych dla pracownika istota gwarantowanego konstytucją prawa do ustawowo dni wolnych od pracy, czyli powstrzymanie się od świadczenia pracy, została zachowana. W związku z tym kwestionowany przepis nie narusza istoty dnia wolnego od pracy. Ponadto wnioskodawca nie wykazał, aby ustawodawca, stanowiąc kwestionowany przepis, naruszył granice przysługującej mu swobody w kształtowaniu treści i zakresu prawa do ustawowo określonych dni wolnych od pracy, tym samym domniemanie konstytucyjności zaskarżonego przepisu w tym zakresie nie zostało obalone. Pozostaje jednak wątpliwość, czy powstrzymanie się w danym dniu od świadczenia pracy może być traktowane jako realizacja uprawnień wynikających z dwóch różnych tytułów: święta i dnia wolnego wynikającego z przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy. Z uwagi na związanie Trybunału Konstytucyjnego granicami wniosku ocena samego systemu ograniczania, przysługujących zgodnie z ustawami dni wolnych od pracy, polegającego na obniżaniu wymiaru czasu pracy w przypadku zbiegu dni, które na podstawie ustawy powinny skutkować dniem wolnym od pracy (święto, niedziela, dzień wolny wynikający z przeciętnie pięciodniowego tygodnia pracy), nie była możliwa. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. 1296

11 OTK ZU nr 9/A/2012 U 1/12 poz WYROK z dnia 2 października 2012 r. Sygn. akt U 1/12* Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński przewodniczący Marek Kotlinowski Teresa Liszcz sprawozdawca, W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 2 października 2012 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: 65, 66, 70, 71, 72, 73, 74, 90, 91, 93, 94 i 95 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. Nr 124, poz. 1359, ze zm.) z art ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178, ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o r z e k a: I 65, 66, 70-74, 90, 91 i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. Nr 124, poz oraz z 2009 r. Nr 119, poz. 996) są niezgodne z art ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178, z 2011 r. Nr 112, poz. 654, Nr 149, poz. 887 i Nr 191, poz oraz z 2012 r. poz. 579) oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepisy rozporządzenia wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie I 1. W piśmie z 28 lutego 2012 r., Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) wniósł o zbadanie zgodności 65, 66, 70, 71, 72, 73, 74, 90, 91, 93, 94 i 95 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. Nr 124, poz. 1359, ze zm.; dalej: rozporządzenie) z art ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178, ze zm.; dalej: ustawa) oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Wykonując funkcję organu wizytującego do spraw zapobiegania torturom i innemu okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu ( krajowego mechanizmu prewencji w rozumieniu Protokołu fakul- * Sentencja została ogłoszona dnia 9 października 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz

12 poz. 103 U 1/12 OTK ZU nr 9/A/2012 tatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjętego przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w Nowym Jorku dnia 18 grudnia 2002 r., Dz. U. z 2007 r. Nr 30, poz. 192), RPO dostrzegł problem istnienia w zakładach poprawczych (dalej: zakładach) oraz schroniskach dla nieletnich (dalej: schroniskach) systemu nagród i środków dyscyplinarnych, stworzonego rozporządzeniem wydanym w tym zakresie bez wyraźnego umocowania ustawowego. RPO obszernie opisał stan normatywny i stwierdził, że kwestionowane przepisy rozporządzenia określają zachowania, za które wychowankowie zakładów i schronisk mogą być nagrodzeni, oraz te, za które mogą zostać ukarani (zastosowaniem środka dyscyplinarnego). Przepisy te ustanawiają też katalog nagród i środków dyscyplinarnych, jak również reguły postępowania w sprawach przyznawania nagród i stosowania środków dyscyplinarnych. Materia ta nie została uregulowana w ustawie, a jej art. 95 3, zawierający delegację ustawową, nie upoważnia Ministra Sprawiedliwości do wydania tego rodzaju przepisów. Analiza katalogu nagród przyznawanych nieletnim pozostającym w zakładach i schroniskach oraz środków dyscyplinarnych wobec nich stosowanych doprowadziła RPO do wniosku, że przynajmniej część z nich pozostaje w ścisłym związku z wolnością osobistą, która jest podstawową wolnością jednostki. Jest to szczególnie widoczne na przykład w wypadku wydania albo cofnięcia zgody na udział w imprezach, zajęciach oświatowych i sportowych oraz szkoleniach poza zakładem albo na uczęszczanie do szkoły poza zakładem, udzielenia (albo nieudzielenia) przepustki czy urlopu, jak również przedstawienia (albo wstrzymania) wniosku o warunkowe zwolnienie z zakładu. Wolność osobista jednostki jest chroniona art. 41 ust. 1 Konstytucji, a zgodnie z jej art. 41 ust. 1 zdanie drugie, pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. RPO podkreślił, że art. 41 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji mógłby prowadzić do błędnego wniosku, iż tylko pozbawienie lub ograniczenie wolności osobistej wymaga ustawy, jeśli więc (jak w wypadku nagród dla nieletnich) regulacji na korzyść podlega sytuacja osób, które zostały już pozbawione wolności (ich wolność została już ograniczona), to materia ta nie wymaga wydania ustawy. W ocenie RPO, wprowadzane do systemu prawnego regulacje dotyczące nagród i środków dyscyplinarnych w istocie określają aktualne granice pozbawienia lub ograniczenia wolności, a zatem jak każda norma prawna dotycząca bezpośrednio wolności osobistej muszą mieć wyraźne umocowanie w ustawie. RPO uznał, że w art ustawy brakuje wyraźnego (nieopartego na domniemaniu) upoważnienia do regulowania rozporządzeniem systemu nagród i środków dyscyplinarnych, a także reguł postępowania w tych sprawach. W tej sytuacji rozporządzenie zostało w tym zakresie wydane z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co przesądza o niezgodności zaskarżonych przepisów również z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. 2. W piśmie z 25 czerwca 2012 r., Prokurator Generalny zajął stanowisko, że zaskarżone przepisy rozporządzenia są niezgodne z art ustawy oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Prokurator Generalny przedstawił stan normatywny oraz środki zapobiegania i zwalczania demoralizacji i przestępczości nieletnich, a także dorobek doktryny i orzecznictwa dotyczący wzajemnego stosunku ustaw i rozporządzeń. Stwierdził, że ustawa nie zawiera unormowań dotyczących katalogu nagród, które mogłyby być przyznawane, ani środków dyscyplinarnych stosowanych wobec nieletnich, nie reguluje wypadków, w których mogłyby one zostać przyznane albo zastosowane, ani też nie ustanawia stosownych procedur. Zwrócił uwagę, że zamieszczenie właśnie w rozporządzeniu przepisów o nagrodach i środkach (karach) dyscyplinarnych, odnoszących się do pozbawionych wolności (przebywających w zakładach i schroniskach), jest nietypowe, ponieważ tego typu regulacja odnosząca się do osób dorosłych jest zamieszczona w kodeksie karnym wykonawczym (dalej: k.k.w.). Po przeanalizowaniu k.k.w. Prokurator Generalny doszedł do wniosku, że ustawodawca zapewnił osobom dorosłym osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych znacznie wyższy standard ochrony praw i wolności niż nieletnim umieszczonym w zakładach i schroniskach. Już samo to zróżnicowanie ochrony osób dorosłych i nieletnich, które weszły w konflikt z prawem, wzbudziło jego sprzeciw, zwłaszcza w kontekście preambuły ustawy. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że ustawa zawiera regulacje dotyczące podejmowania przez dyrektora zakładu decyzji o umieszczeniu nieletniego poza zakładem, albo w hostelu, które muszą zostać zaakceptowane przez sąd rodzinny (art. 90 i art. 90a ustawy), nie mają więc charakteru arbitralnego. W tym więc zakresie swoboda decyzyjna dyrektora zakładu została wyraźnie ograniczona. Brak więc uzasadnienia przyznania dyrektorowi zakładu nieskrępowanych uprawnień w zakresie przyznawania nagród i stosowania środków dyscyplinarnych. 1298

13 OTK ZU nr 9/A/2012 U 1/12 poz. 103 W opinii Prokuratora Generalnego, ustanowienie przez organ władzy wykonawczej w rozporządzeniu regulacji dotyczących materii nieunormowanych w ustawie upoważniającej jest niedopuszczalną modyfikacją i uzupełnieniem ustawy, które godzą w zasadę wykonawczego charakteru aktu podustawowego. Delegacja zawarta w art ustawy nie upoważnia Ministra Sprawiedliwości do uzupełnienia ustawy przez ustanowienie regulacji dotyczących rodzajów nagród i środków dyscyplinarnych, ani wypadków oraz procedur ich przyznawania lub stosowania przez dyrektorów zakładów i schronisk, a tym samym zawarcie w rozporządzeniu zakwestionowanych przez RPO unormowań jest wykroczeniem poza granice upoważnienia ustawowego. Prokurator Generalny przeanalizował na gruncie Konstytucji, doktryny i orzecznictwa zagadnienie nietykalności i wolności osobistej i doszedł do wniosku, że kwestionowane przepisy rozporządzenia zwłaszcza dotyczące stosowania środków dyscyplinarnych głęboko ingerują w sferę wolności jednostki. Umieszczenie nieletniego przez sąd rodzinny w zakładzie albo schronisku jest istotnym ograniczeniem możliwości jego przemieszczania się i wyklucza możliwość wyboru miejsca pobytu, ale nie może być utożsamiane z pobawieniem wszelkich praw i wolności konstytucyjnych. Dlatego też dalsza ingerencja w sferę praw i wolności nieletniego powinna spełniać konstytucyjne standardy. II Na rozprawie 2 października 2012 r. przedstawiciele wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego podtrzymali zajęte w pismach stanowiska. Przedstawiciel wnioskodawcy wyjaśnił, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie występuje do Trybunału Konstytucyjnego w każdym wypadku dostrzeżenia hierarchicznej niezgodności norm prawnych, lecz czyni to tylko w wypadku, gdy taka niezgodność wpływa na prawa i wolności obywatelskie, i z tego powodu powołał w uzasadnieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji, który nie stanowi jednak odrębnego wzorca kontroli. Przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości zajął stanowisko, że wszystkie zakwestionowane w sprawie przepisy rozporządzenia są niezgodne zarówno z art ustawy, jak i z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Poinformował, że zostały już podjęte prace zmierzające do inkorporowania zaskarżonych przepisów rozporządzenia do ustawy, a 28 września br. projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich i ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych został skierowany pod obrady Rady Ministrów. Przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości zwrócił uwagę na skutki natychmiastowej eliminacji zakwestionowanych przepisów z porządku prawnego, wobec czego wniósł o określenie 12-miesięcznego terminu utraty ich mocy obowiązującej. Z wnioskiem tym zgodzili się przedstawiciele wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwagi ogólne. III 1.1. Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 178, ze zm.; dalej: ustawa) została uchwalona jak to ujmuje jej preambuła W dążeniu do przeciwdziałania demoralizacji i przestępczości nieletnich i stwarzania warunków powrotu do normalnego życia nieletnim, którzy popadli w konflikt z prawem ( ), oraz w dążeniu do umacniania funkcji opiekuńczo-wychowawczej i poczucia odpowiedzialności rodzin za wychowanie nieletnich na świadomych swych obowiązków członków społeczeństwa. Stosuje się ją w zakresie: zapobiegania i zwalczania demoralizacji w stosunku do osób nieletnich (które nie ukończyły 18 lat), postępowania w sprawach o czyny karalne (przestępstwa, przestępstwa skarbowe i niektóre wykroczenia) w stosunku do sprawców, którzy dopuścili się ich po ukończeniu 13 roku życia, ale przed ukończeniem lat 17, a także wykonywania orzeczonych środków wychowawczych lub poprawczych, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21 lat życia (art. 1 1 ustawy). Zgodnie z art. 3 ustawy, W sprawie nieletniego należy kierować się przede wszystkim jego dobrem, dążąc do osiągnięcia korzystnych zmian w osobowości i zachowaniu się nieletniego ( ) i bierze się pod uwagę osobowość nieletniego, a w szczególności wiek, stan zdrowia, stopień rozwoju psychicznego i fizycznego, cechy charakteru, a także zachowanie się oraz przyczyny i stopień demoralizacji, charakter środowiska oraz warunki wychowania nieletniego. Wobec nieletnich mogą być stosowane środki wychowawcze oraz środek poprawczy w postaci umieszczenia w zakładzie poprawczym (dalej: zakład; art. 5 ustawy). Stosowanie wobec nieletniego środków wychowawczych i poprawczych ma na celu jego wychowanie na świadomego i uczciwego obywatela i odbywa się z uwzględnieniem wskazań nauki i doświadczeń pedagogicznych, a działalność wychowawcza powinna 1299

14 poz. 103 U 1/12 OTK ZU nr 9/A/2012 zmierzać ( ) do wszechstronnego rozwoju osobowości i uzdolnień nieletniego oraz do kształtowania i utrwalania w nim społecznie pożądanej postawy i poczucia odpowiedzialności, tak by był on odpowiednio przygotowany do społecznie użytecznej pracy (art i 2 ustawy). Umieszczenie sprawcy czynu karalnego w zakładzie jest środkiem poprawczym orzekanym, jeżeli przemawiają za tym wysoki stopień demoralizacji nieletniego oraz okoliczności i charakter czynu, a środki wychowawcze okazały się nieskuteczne lub nie rokują resocjalizacji nieletniego (art. 5 i art. 10 ustawy). W schroniskach dla nieletnich (dalej: schronisko) umieszcza się natomiast co do zasady na 3 miesiące (z możliwością przedłużenia o kolejne 3) nieletnich, co do których zostaną ujawnione okoliczności przemawiające za ich umieszczeniem w zakładzie poprawczym, a zachodzi uzasadniona obawa ukrycia się nieletniego lub zatarcia śladów czynu karalnego, bądź jeśli nie można ustalić tożsamości nieletniego (art. 27 ustawy) Mocą art ustawy, Minister Sprawiedliwości został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zakładów i schronisk (w zależności od stosowanych wobec nieletnich środków i form oddziaływania wychowawczego, resocjalizacyjnego i terapeutycznego), ich organizacji oraz sposobu wykonywania nadzoru zwierzchniego nad tymi placówkami, a także szczegółowych zasad kierowania i przyjmowania do nich, pobytu w nich oraz przenoszenia i zwalniania z nich nieletnich. Ustawodawca zamieścił w przepisie wytyczną, zgodnie z którą organ upoważniony powinien uwzględnić konieczność zapewnienia sprawności postępowania, bezpieczeństwa zakładów i schronisk, właściwych warunków pobytu i przestrzegania praw nieletnich, a także sposób wykonywania nadzoru pedagogicznego. Wydane na podstawie tego upoważnienia rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. Nr 124, poz. 1359, ze zm.; dalej: rozporządzenie) normuje wskazane w upoważnieniu kwestie, ponadto jednak ustanawia system nagród, które mogą być przyznawane nieletnim przebywającym w zakładach albo schroniskach, i środków dyscyplinarnych, które mogą być wobec nich stosowane RPO zakwestionował dopuszczalność umieszczenia w rozporządzeniu łącznie dwunastu przepisów dotyczących nagród przyznawanych wychowankom zakładów i schronisk oraz środków dyscyplinarnych wobec nich stosowanych. 65 i 90 rozporządzenia, w odniesieniu do wychowanków odpowiednio zakładów i schronisk, stanowią, że za właściwą postawę i zachowanie, wyróżniające wykonywanie obowiązków, wzorowe przestrzeganie regulaminu albo osiąganie bardzo dobrych wyników w nauce, wychowankom mogą być przyznane nagrody. Katalog nagród przyznawanych wychowankom zakładów i wychowankom schronisk nie jest identyczny. Nie wnikając w szczegóły, można jednak stwierdzić, że nagrodami tymi w myśl 66 (w odniesieniu do wychowanków zakładów) i 91 (w odniesieniu do wychowanków schronisk) są między innymi: pochwała, list pochwalny do rodziców albo do sądu rodzinnego, nagrody rzeczowe lub pieniężne, czasowa podwyżka kieszonkowego, zgoda na udział w imprezach, zajęciach oświatowych i sportowych oraz szkoleniach poza zakładem, na uczęszczanie do szkoły poza zakładem, posiadanie wartościowych przedmiotów, na noszenie własnej odzieży, na dodatkowe odwiedziny dla osób spoza rodziny, a także udzielenie przepustki albo urlopu. W odniesieniu do wychowanków zakładów dochodzą ponadto: przeniesienie z zakładu o wzmożonym nadzorze wychowawczym do innego zakładu (albo z zakładu półotwartego do otwartego), umieszczenie poza zakładem i przedstawienie wniosku o warunkowe z niego zwolnienie. Zgodnie z 70 i 93 rozporządzenia, wobec wychowanków odpowiednio zakładów i schronisk, którzy naruszyli ustalony w zakładzie porządek, nie wykonują swoich obowiązków, godzą w dobro innych osób albo uciekły z zakładu (bądź bez usprawiedliwienia nie wróciły z urlopu lub przepustki) mogą być stosowane środki dyscyplinarne. Katalog tych środków, stosowanych wobec wychowanków zakładów i wychowanków schronisk, nieco się różni, ale nie wnikając w szczegóły można stwierdzić, że w myśl 71 (w odniesieniu do wychowanków zakładów) i 94 (w odniesieniu do wychowanków schronisk) są nimi między innymi: upomnienie, nagana, zawiadomienie rodziców albo sądu o niewłaściwym zachowaniu wychowanka, czasowe obniżenie kieszonkowego, nieudzielanie albo cofnięcie zgody na udział w imprezach, zajęciach oświatowych i sportowych oraz szkoleniach poza placówką, albo na wyjście poza jej teren, cofnięcie zgody na posiadanie wartościowych przedmiotów lub noszenie własnej odzieży i na dodatkowe odwiedziny dla osób spoza rodziny, nieudzielanie przepustki lub urlopu oraz wystąpienie z wnioskiem o przeniesienie do innej placówki tego samego albo innego rodzaju. W odniesieniu do wychowanków zakładów dochodzą ponadto: wstrzymanie umieszczenia poza zakładem i wstrzymanie wniosku o przedstawienie do warunkowego zwolnienia z zakładu. Podczas stosowania środków dyscyplinarnych uwzględnia się rodzaj i okoliczności negatywnych zachowań, stosunek wychowanka do nich, dotychczasową postawę, cechy osobowości i stan zdrowia wychowanka. 1300

15 OTK ZU nr 9/A/2012 U 1/12 poz rozporządzenia stanowią między innymi, że pisemna decyzja o zastosowaniu środka dyscyplinarnego powinna być poprzedzona wysłuchaniem wychowanka zakładu i opinią zespołu diagnostyczno-korekcyjnego oraz że za jedno przewinienie stosuje się jeden środek dyscyplinarny (a w wypadku kilku przewinień jeden środek odpowiednio surowszy). W razie niezasadnego zastosowania środka dyscyplinarnego decyzja musi zostać uchylona, a w wypadkach uzasadnionych względami wychowawczymi (gdy na przykład wychowanek przeprosił pokrzywdzonego oraz naprawił szkodę), wykonanie środka dyscyplinarnego można czasowo zawiesić, zamienić go na inny, skrócić lub darować. 95 rozporządzenia stanowi z kolei między innymi, że zastosowanie środka dyscyplinarnego wobec wychowanka schroniska musi być poprzedzone jego wysłuchaniem oraz opinią zespołu diagnostycznego Ustawowy wzorzec kontroli został przedstawiony w części III pkt 1.2. uzasadnienia. Jego treść jest jasna i nie wymaga obszerniejszej analizy. Konstytucyjny wzorzec kontroli art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze stanowi, że Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Treść tego wzorca kontroli jest znana uczestnikom postępowania, zatem Trybunał Konstytucyjny uznaje za zbędne jego definiowanie. 2. Problematyka wolności osobistej. Charakter sprawy wymaga odniesienia się do art. 41 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego, że Każdemu zapewnia się ( ) wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktrynalnymi, wolność osobista to swoboda jednostki w zakresie decydowania o swym zachowaniu i postępowaniu, zarówno w sferze publicznej jak i w życiu prywatnym. Bez wolności osobistej nie sposób wyobrazić sobie prawnie chronionej wolności człowieka, o której mowa w art. 31 ust. 1 Konstytucji. Wolność osobista jednostki może być na gruncie Konstytucji ograniczona, jednostka może też zostać jej pozbawiona, ale musi to wynikać z ustawy, określającej zasady i stosowny tryb. Ustawa taka powinna kompleksowo regulować ogół zagadnień związanych z dopuszczalnym ograniczeniem lub pozbawieniem wolności. Jak stwierdzał już Trybunał Konstytucyjny, uzależnienie dopuszczalności ograniczeń praw i wolności od ich ustanowienia tylko w ustawie oznacza wymóg odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego, które powinno być kompletne i samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć zarys tego ograniczenia (tak np. wyrok z 5 lutego 2008 r., sygn. K 34/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 2). Trybunał Konstytucyjny stwierdził też (zob. wyrok z 10 marca 2010 r., sygn. U 5/07, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 20), że do zasad ograniczenia wolności osobistej, które muszą być uregulowane ustawowo, należą wszystkie przesłanki bezpośrednio określające ograniczenie wolności osobistej w szczególności określenie podmiotu podejmującego decyzję o ograniczeniu wolności osobistej, osób, w stosunku do których decyzja ta może zostać podjęta, oraz przesłanek związanych z tymi osobami, np. ich statusem prawnym, zachowaniem czy sytuacją, w której się znajdują. Tryb ograniczenia wolności osobistej, o którym mowa w art. 41 ust. 1 Konstytucji, to wymagający ustawowej regulacji sposób postępowania (procedura) podmiotu uprawnionego do decydowania o ograniczeniu wolności osobistej. Niewątpliwie część nagród przyznawanych nieletnim pozostającym w zakładach i schroniskach oraz część środków dyscyplinarnych wobec nich stosowanych pozostaje w ścisłym związku z wolnością osobistą w szczególności dotyczy to wydania albo cofnięcia zgody na udział w imprezach, zajęciach oświatowych i sportowych oraz szkoleniach poza zakładem, udzielenia albo nieudzielenia przepustki czy urlopu, a także przedstawienia albo wstrzymania wniosku o warunkowe zwolnienie z zakładu. 3. Analiza zarzutów wnioskodawcy RPO zarzucił, że kwestionowane przepisy rozporządzenia wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia. Nie prezentując po raz kolejny znanego uczestnikom postępowania ogółu zagadnień związanych z zamkniętym systemem prawa i wzajemnymi relacjami ustaw i rozporządzeń, Trybunał Konstytucyjny przypomina jedynie zasadnicze kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie z Konstytucją, rozporządzenie jest aktem normatywnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego, wyraźnego (a więc nieopartego na domniemaniu lub wykładni celowościowej) upoważnienia, którego granic nie może przekraczać. Jak wielokrotnie stwierdzał Trybunał Konstytucyjny, brak sta- 1301

16 poz. 103 U 1/12 OTK ZU nr 9/A/2012 nowiska ustawodawcy w określonej sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w danym zakresie. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebą rozstrzygania konkretnych problemów prawnych, ponieważ rozporządzenie nie jest aktem samoistnym; jest wyłącznie aktem wykonawczym i nie może wkraczać w materię ustawową ani treści zawartych w ustawach modyfikować, uzupełniać czy powtarzać. W zamkniętym systemie prawa wyłączność ustawy jest zupełna nie może obowiązywać żadna regulacja podustawowa niesłużąca wykonaniu ustawy. Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, materie uregulowane w rozporządzeniu muszą być jednorodne z uregulowanymi w ustawie, a sprawy przekazane do uregulowania w akcie wykonawczym nie powinny mieć zasadniczego znaczenia z punktu widzenia konstrukcji całej ustawy (tak wyrok z 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76). Przepisy rozporządzenia nie mogą normować spraw należących do materii ustawowej, a jeśli to czynią, musi to oznaczać wykroczenie poza granice upoważnienia Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca nie upoważnił Ministra Sprawiedliwości do ukształtowania rozporządzeniem systemu nagród przyznawanych wychowankom zakładów i schronisk ani systemu środków dyscyplinarnych wobec nich stosowanych. Co więcej, ustawodawca takiego upoważnienia nie mógł udzielić, ponieważ tego rodzaju regulacje należą do materii ustawowej, gdyż jak trafnie stwierdził wnioskodawca (s. 13 wniosku) określają aktualne granice pozbawienia lub ograniczenia ( ) wolności. W świetle powyższego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wszystkie zakwestionowane przepisy rozporządzenia są sprzeczne zarówno z ustawowym wzorcem kontroli art ustawy, jak i ze wzorcem konstytucyjnym art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. 4. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów. Jeśliby kwestionowane przepisy rozporządzenia utraciły moc obowiązującą z dniem ogłoszenia niniejszego wyroku w Dzienniku Ustaw, miałoby to negatywne skutki, a wręcz mogłoby prowadzić do całkowitego upadku dyscypliny w zakładach i schroniskach. Oznaczałoby to bowiem natychmiastową eliminację możliwości stosowania przez dyrektorów zakładów i schronisk zarówno pozytywnych bodźców wychowawczych nagród, jak i bodźców negatywnych środków dyscyplinarnych, a to mogłoby prowadzić nawet do zdarzeń tragicznych w skutkach. W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny zdecydował na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji że uznane za niekonstytucyjne przepisy rozporządzenia utracą moc po upływie dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co ma na celu zapewnienie ustawodawcy czasu na podjęcie właściwych działań legislacyjnych. Trybunał Konstytucyjny uzyskał informację o przygotowawczych pracach legislacyjnych rządu, których przedmiotem jest Projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich i ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, z 14 czerwca 2012 r. ( obecnie w wersji z 23 sierpnia 2012 r. ( rekomendowany Radzie Ministrów przez jej stały komitet. Projektodawca podzielił stanowisko RPO co do niekonstytucyjności dotychczasowej regulacji i skonstruował założenia, sprowadzające się do przeniesienia obecnej regulacji zawartej w rozporządzeniu do ustawy (s. 7-8 projektu). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. 1302

17 OTK ZU nr 9/A/2012 P 27/11 poz WYROK z dnia 9 października 2012 r. Sygn. akt P 27/11* Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar przewodniczący Mirosław Granat Wojciech Hermeliński sprawozdawca Marek Kotlinowski Marek Zubik, W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 9 października 2012 r., połączonych pytań prawnych Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim: czy art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) jest zgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o r z e k a: Art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z 2011 r. Nr 32, poz. 159, Nr 45, poz. 235, Nr 94, poz. 551, Nr 135, poz. 789, Nr 142, poz. 829, Nr 185, poz i Nr 232, poz oraz z 2012 r. poz. 472) w zakresie, w jakim przewiduje odpowiedzialność karną za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia, oraz w zakresie, w jakim przewiduje prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia: a) jest zgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) jest zgodny z zasadą prawidłowej legislacji wyrażoną w art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz i Nr 197, poz oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I maja 2011 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II KK 6/11, o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.; dalej: prawo budowlane) jest zgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. Problem konstytucyjny objęty tym pytaniem prawnym powstał na gruncie następującego stanu faktycznego: Do sądu pytającego wpłynął akt oskarżenia przeciwko oskarżonej o prowadzenie robót budowlanych polegających na ustawieniu na działce stanowiącej cudzą własność tablicy reklamowej bez uprzedniego uzyskania * Sentencja została ogłoszona dnia 12 października 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz

18 poz. 104 P 27/11 OTK ZU nr 9/A/2012 wymaganego przepisami prawa pozwolenia na wykonanie takich prac budowlanych. Zdaniem oskarżyciela, czyn ten stanowi przestępstwo z art. 90 prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę, sąd pytający powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 90 prawa budowlanego z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. 2 stycznia 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II K 385/11, o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 90 prawa budowlanego jest zgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. Problem konstytucyjny objęty tym pytaniem prawnym powstał na gruncie następującego stanu faktycznego: Do sądu pytającego wpłynął akt oskarżenia przeciwko oskarżonemu o prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wiaty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem oskarżyciela, czyn ten stanowi przestępstwo z art. 90 prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę, sąd pytający powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 90 prawa budowlanego z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. 2 stycznia 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II K 412/11, o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 90 prawa budowlanego jest zgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. Problem konstytucyjny objęty tym pytaniem prawnym powstał na gruncie następującego stanu faktycznego: Do sądu pytającego wpłynął akt oskarżenia przeciwko oskarżonemu o wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie w budynku konstrukcji dachu na nową wraz z pokryciem bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz robót budowlanych polegających na budowie wiaty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem oskarżyciela, oba wskazane czyny stanowią przestępstwo z art. 90 prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę, sąd pytający powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 90 prawa budowlanego z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 5 stycznia 2012 r. z uwagi na tożsamość przedmiotu, wskazane powyżej pytania prawne zostały połączone do rozpoznania we wspólnym postępowaniu. 23 stycznia 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II K 372/11, o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 90 prawa budowlanego jest zgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. Problem konstytucyjny objęty tym pytaniem prawnym powstał na gruncie następującego stanu faktycznego: Do sądu pytającego wpłynął akt oskarżenia przeciwko oskarżonemu o prowadzenie robót budowlanych polegających na ustawieniu na działce dwustronnej tablicy reklamowej bez uprzedniego uzyskania wymaganego przepisami prawa pozwolenia na wykonanie takich prac budowlanych. Zdaniem oskarżyciela, czyn ten stanowi przestępstwo z art. 90 prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę, sąd pytający powziął wątpliwości co do konstytucyjności art. 90 prawa budowlanego z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 24 stycznia 2012 r. z uwagi na tożsamość przedmiotu to pytanie prawne oraz wskazane powyżej pytania prawne zostały połączone do rozpoznania we wspólnym postępowaniu. Argumentacja przytoczona we wskazanych powyżej pytaniach prawnych jest tożsama, każdorazowo stanowi powtórzenie wywodów zawartych w uzasadnieniu pytania prawnego przedłożonego postanowieniem z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II K 6/11. Wskazał na to sam sąd pytający w uzasadnieniach pytań prawnych przedłożonych postanowieniami: z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II K 385/11, z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II K 412/11 oraz z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II K 372/11. Według sądu pytającego, kwestionowany przepis poprzez nadmierną penalizację narusza zasadę umiarkowania represji karnej wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a nadto poprzez swą niejednoznaczność narusza zasadę nullum crimen sine lege certa, również wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej przez art. 2 Konstytucji, a nadto zawartą w art. 42 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając przedstawioną powyżej wątpliwość konstytucyjną, sąd pytający wskazał, że skoro prawo budowlane należy do gałęzi prawa administracyjnego, to uchybienia w jego przestrzeganiu powinny być w pierwszej kolejności usuwane za pomocą środków z zakresu tegoż prawa administracyjnego. Nie wyklucza to stosowania represji karnej za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Jednak jako ultima ratio powinna ona być stosowana w ostateczności. Jak wskazał sąd pytający: ( ) kwestionowany przepis, ustanawiając sankcję karną za prowadzenie robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, w żaden sposób nie ogranicza zakresu zachowań podlegających represji karnej w zależności od stopnia ich społecznej szkodliwości. W tym kontekście podkreślił, że odpowiedzialność karna za przestępstwo określone w zaskarżo- 1304

19 OTK ZU nr 9/A/2012 P 27/11 poz. 104 nym przepisie aktualizuje się zarówno w wypadku rozpoczęcia budowy dzień przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w wypadku samowolnego wzniesienia budynku grożącego natychmiastowym zawaleniem, choć z punktu widzenia społecznej szkodliwości czynu różnica między tymi dwoma zachowaniami jest diametralna. W ocenie sądu pytającego, w pierwszym ze wskazanych powyżej wypadków społeczna szkodliwość czynu jest żadna, co represję karną czyni całkowicie zbędną. Sąd pytający wskazał, że w każdej sytuacji objętej hipotezą zakwestionowanego przepisu sankcja karna jest stosowana równolegle z sankcją administracyjną, przybierającą postać nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, nakazu wstrzymania robót budowlanych bądź uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 i 5 prawa budowlanego). W ocenie sądu pytającego, biorąc pod uwagę nakłady finansowe, z którymi wiąże się proces budowlany, sankcje administracyjne wydają się wystarczająco dotkliwe, by zagrożenie nimi skłaniało podmioty prowadzące proces budowlany do poszanowania prawa budowlanego. Reakcja karna jest tu zatem nadmierna. W dalszej części uzasadnienia badanego pytania prawnego sąd pytający podkreślił, że kwestionowany przepis nie określa wprost przypadków, w których wykonywanie robót budowlanych staje się przestępstwem. Zakwestionowany przepis posługuje się wyrażeniem: w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W tym kontekście sąd pytający podkreślił, że wskazane powyżej przepisy prawa budowlanego ustanawiają kompetencję organu administracyjnego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, względnie do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, określają przesłanki podjęcia rozstrzygnięć tej treści i częściowo regulują tryb ich podejmowania. Zauważył przy tym, że wskazane powyżej przepisy przewidują po dwa stany faktyczne. Pierwszy z nich polega na braku wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 i art. 50 ust. 1 pkt 1), na braku zgłoszenia bądź na sprzeciwie uprawnionego organu (art. 49b i art. 50 ust. 1 pkt 1) bądź na zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2) i stanowi przesłankę wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji. Drugi z kolei polega na nakazaniu rozbiórki (art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 49b ust. 1, ust. 3 i ust. 7) bądź wstrzymaniu robót budowlanych (art. 48 ust. 2, art. 49b ust. 2 i art. 50 ust. 1) i stanowi wynik procedowania organu administracji zawarty we właściwym ostatecznym (bądź natychmiast wykonalnym) orzeczeniu tego organu. Sąd pytający podkreślił, że odsyłając do wskazanych powyżej przepisów prawa budowlanego, kwestionowany przepis ani nie wskazuje wprost, ani nie daje podstaw do ustalenia, który z tych stanów stanowi przypadek, o którym w nim mowa. W konsekwencji nie jest jasne, czy chodzi tu o zachowanie polegające na wykonywaniu robót budowlanych w braku pozwolenia na budowę (względnie w braku zgłoszenia, wbrew sprzeciwowi uprawnionego organu lub w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź środowisku), czy też na wykonywaniu robót budowlanych mimo powzięcia przez właściwy organ decyzji o nakazaniu rozbiórki albo postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych (dla których pierwszy z opisanych stanów jest tylko przesłanką). W tym kontekście sąd pytający wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z 27 lutego 2001 r., sygn. akt I KZP 1/01 (OSNKW nr 5-6/2001, poz. 44), w której stwierdzono, że właściwe jest tu przyjęcie pierwszego ze wskazanych powyżej, możliwego rozumienia zaskarżonego przepisu. Podkreślając, że taka interpretacja nie usuwa wady kwestionowanego przepisu, sąd pytający stwierdził, że treść zakazu prawnego ma wynikać bezpośrednio z treści przepisów prawa, co wyłącza dopuszczalność ustalenia tej treści w drodze wykładni, na podstawie poglądów prezentowanych przez naukę prawa lub orzecznictwo sądów. Wskazał przy tym, że w wypadku kwestionowanego przepisu bez znajomości poglądu Sądu Najwyższego nie sposób jest jednoznacznie ustalić treści zakazu prawnokarnego. 2. W pismach z 5 września 2011 r. oraz z 6 lutego 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W jego ocenie, art. 90 prawa budowlanego w zakresie, w jakim odwołuje się do samowoli budowlanej określonej w art. 48 tej ustawy: 1) jest niezgodny z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, 2) jest zgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji; art. 90 prawa budowlanego w zakresie, w jakim odwołuje się do samowoli budowlanej określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest zgodny z art. 42 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. We wstępnej części uzasadnienia przedstawionego stanowiska Prokurator Generalny zauważył, że nie wydaje się, iżby w odniesieniu do pełnej treści zawartej w art. 90 ustawy Prawo budowlane zadośćuczyniono wymaganiu zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem pytającym (przesłanka funkcjonalna), ujmowanemu w postaci relewantnej (prawnie doniosłej) relacji pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy. W stanowisku z 5 września 2011 r. Prokurator Generalny w kontekście sprawy, w związku z którą zostało sformułowane pierwsze spośród pytań prawnych połączonych w niniejszej sprawie do wspólnego rozpoznania 1305

20 poz. 104 P 27/11 OTK ZU nr 9/A/2012 stwierdził, że do jej rozstrzygnięcia zastosowanie ma wyłącznie ten fragment zaskarżonego przepisu, który odsyła do art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nawiązując do wypowiedzi w piśmiennictwie oraz do judykatury, Prokurator Generalny stwierdził, że znaczenie zaskarżonego przepisu może nasuwać wątpliwości. W tym kontekście, w nawiązaniu do orzecznictwa Sądu Najwyższego, Prokurator Generalny wyraził pogląd, że samowolą budowlaną są tylko dwie pierwsze postacie przestępstwa określonego w art. 90 prawa budowlanego. Wydanie przez organ administracji decyzji o rozbiórce lub postanowienia o wstrzymaniu robót nie jest warunkiem sine qua non odpowiedzialności za przestępstwo określone w tym przepisie. Prokurator Generalny podkreślił, że w judykatach Sądu Najwyższego stwierdzano, że art. 90 prawa budowlanego zawiera wady legislacyjne, przez co jego wykładnia może powodować trudności. W dalszej części uzasadnienia swego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że w wypadku zaskarżonego przepisu norma prawnokarna jest rekonstruowana na podstawie wszystkich przypadków określonych w art. 48 prawa budowlanego. W konsekwencji, penalizacja obejmuje samowolę budowlaną spełniającą i niespełniającą warunków legalizacji. W tym kontekście Prokurator Generalny podkreślił, że dekodowanie znamion występku określonego w zaskarżonym przepisie dla adresatów normy sankcjonowanej może się okazać bardzo trudne, a czasami wręcz niemożliwe. Nakaz rozbiórki to w aktualnym stanie prawnym konsekwencja wyłącznie takiej samowoli budowlanej, która nie spełnia warunków legalizacji. Adresat normy prawnokarnej może zatem mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, jakie jego zachowanie stanowi czyn zagrożony sankcją karną. Prokurator Generalny zauważył przy tym, że w poprzednim stanie prawnym norma prawnokarna wyrażona w art. 90 i art. 48 prawa budowlanego była rekonstruowana na podstawie innej wykładni aniżeli wykładnia językowa. W dalszej części uzasadnienia stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że zaskarżony art. 90 w związku z art. 48 prawa budowlanego narusza zasadę określoności przepisów prawnokarnych, wyrażoną w art. 42 ust. 1 Konstytucji. Nie zachowuje bowiem wystarczającej precyzji w określeniu znamion czynów zagrożonych karą. Prokurator Generalny wskazał następnie, że: Konsekwencją naruszenia zasady określoności przepisów prawnokarnych jest również naruszenie zasad określoności przepisów prawa wynikającej z zasady poprawnej legislacji, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Podkreślił przy tym, że ze względu na stopień naruszenia szczególnej zasady określoności przepisów prawnokarnych w badanej sprawie nie można poprzestać na stwierdzeniu wyłącznie naruszenia szczególnego wzorca kontroli. Naruszenie ustrojowej zasady określoności przepisów prawa ma tu bowiem charakter ewidentny. Odnosząc się do zarzutu nadmiernej penalizacji (braku proporcjonalności) samowoli budowlanej, Prokurator Generalny zauważył, że sąd pytający jako samodzielny wzorzec kontroli wskazał art. 2 Konstytucji. Postawił w związku z tym pytanie, czy kontrola zakwestionowanego przepisu w ramach tego rodzaju zarzutu jest w ogóle możliwa w sytuacji, gdy zasadę proporcjonalności wyraża art. 31 ust. 3 Konstytucji. W tym kontekście Prokurator Generalny wskazał, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przy zarzucie braku proporcjonalności w działaniach ustawodawcy art. 2 Konstytucji może być samodzielnym wzorcem kontroli. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu nadmiernej penalizacji (braku proporcjonalności) samowoli budowlanej, Prokurator Generalny wyraził pogląd, że argumenty wspierające ten zarzut, zawarte w uzasadnieniach badanych pytań prawnych, nie są trafne. W tym kontekście podkreślił w szczególności, że chociaż zakwestionowany przepis w żaden sposób nie ogranicza zakresu zachowań podlegających represji karnej w zależności od stopnia ich społecznej szkodliwości, tym niemniej ograniczenia takie przewidują normy ogólne Kodeksu karnego, które, co oczywiste, mają odpowiednie zastosowanie do przestępstw określonych w innych ustawach niż Kodeks karny. W dalszej części uzasadnienia stanowiska Prokurator Generalny zauważył, że wprawdzie penalizacji podlega tak, jak to wskazał sąd pytający zarówno rozpoczęcie budowy dzień przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet przy zachowaniu wszelkich warunków technicznych i bezpieczeństwa, jak i samowolne wzniesienie budynku grożącego natychmiastowym zawaleniem się na głowy przechodniów, jednak sąd ma możliwość miarkowania sankcji, uwzględniając w szczególności stopień społecznej szkodliwości czynu. Prokurator Generalny zwrócił ponadto uwagę na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zgodnie z którym rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest traktowane tak samo, jak rozpoczęcie budowy bez pozwolenia. W tym kontekście wskazał w szczególności na wyrok NSA w Szczecinie z 5 września 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2652/00. Następie Prokurator Generalny ustosunkował się do podniesionego przez sąd pytający argumentu za nadmierną penalizacją samowoli budowlanej, gdyż przewidziana w art. 90 prawa budowlanego sankcja karna jest 1306