WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE Kwartalnik Środowisk Naukowych i Liderów Biznesu

Transkrypt

1 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE Kwartalnik Środowisk Naukowych i Liderów Biznesu CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY The Journal of Scientific Community and Business Leaders 1/2011 ISSN

2 RADA PROGRAMOWA (EDITORIAL COMMITTEE) Zofia Mikołajczyk Honorowa Przewodnicząca (Honorary Chair), Uniwersytet Łódzki (Poland) Bogdan Nogalski Przewodniczący (Chair), Uniwersytet Gdański (Poland) Tadeusz Listwan Wiceprzewodniczący (Vice-Chair), Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu (Poland) Grażyna Prawelska-Skrzypek Wiceprzewodnicząca (Vice-Chair), Uniwersytet Jagielloński (Poland) Zbigniew Bochniarz University of Washington, Seattle (USA) Waldemar Karwowski University of Central Florida (USA) Antoni Kożuch Górnośląska Wyższa Szkoła Handlowa (Poland) Juozas Lakis Mykolas Romeris University in Vilnius (Lithuania) Krystyna Poznańska Szkoła Główna Handlowa (Poland) Ryszard Rutka Uniwersytet Gdański (Poland) Łukasz Sułkowski Uniwersytet Jagielloński (Poland) Katalin Takács-György Károly Róbert College, Gyöngyös ( Hungary) Andrzej P. Wiatrak Uniwersytet Warszawski (Poland) Kazimierz Zimniewicz Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu (Poland) KOLEGIUM REDAKCYJNE (STEERING COMMITTEE) Barbara Kożuch Redaktor Naczelny (Editor-in-Chief), Uniwersytet Jagielloński Bogusław Plawgo Z-ca Redaktora Naczelnego (Deputy Editor-in-Chief), Uniwersytet w Białymstoku Marek Bugdol Uniwersytet Jagielloński Małgorzata Gableta Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu Maria Próchnicka Uniwersytet Jagielloński Renata Przygodzka Uniwersytet Jagielloński SEKRETARIAT REDAKCJI (CONTACT) ul. Prof. S. Łojasiewicza Kraków, Poland tel wspolczesne.zarzadzanie@uj.edu.pl WYDAWCA (PUBLISHER) Wydział Zarządzania i Komunikacji Społecznej UJ Faculty of Management and Social Communication, Jagiellonian University REDAKCJA NAUKOWA (SCIENTIFIC EDITOR) Barbara Kożuch KOORDYNATOR WYDANIA (CM QUARTERLY MANAGER) Mateusz Lewandowski Nakład: 100 egz. Wersja elektroniczna dostępna na stronie ISSN

3 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE Kwartalnik Środowisk Naukowych i Liderów Biznesu CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY The Journal of Scientific Community and Business Leaders 1/2011

4 Publikacja sfinansowana przez Uniwersytet Jagielloński ze środków Wydziału Zarządzania i Komunikacji Społecznej. Prawa autorskie należą do Uniwersytetu Jagiellońskiego - Wydział Zarządzania i Komunikacji Społecznej. Publikacja, ani żaden jej fragment, nie może być przedrukowana bez pisemnej zgody Wydawcy. Wydanie I, Kraków 2011 The publication was financed by the Jagiellonian University form the founds of the Faculty of Management and Social Communication. Copyright by Jagiellonian University Faculty of Management and Social Communication. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced without the prior written permission of the publisher. First Published Krakow 2011 Punktacja za publikację naukową w kwartalniku Współczesne Zarządzanie według wykazu czasopism MNiSW z 2010 roku 9 punktów. ISSN Adiustacja językowo-stylistyczna: Dagmara Wachna Skład i łamanie: Mateusz Lewandowski

5 SPIS TREŚCI (CONTENT) Od redakcji (From the editors) 7 I. PROBLEMY WSPÓŁCZESNEGO ZARZĄDZANIA (CONTEMPORARY MANAGEMENT ISSUES) Andrzej P. Wiatrak Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami publicznymi (Innovative management in public organizations) 11 Krzysztof Krukowski Zarządzanie procesowe w administracji publicznej (Process Management in Public Administration) 23 Henryk Gawroński Istota planowania strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego (The fundamentals of strategic planning in the local and regional development) 30 Paweł Mickiewicz Budowa dróg krajowych w polskich województwach jako uwarunkowanie zarządzania rozwojem regionalnym (Construction of national roads in Polish voivodships as a condition for regional development management) 42 Stanisław Gawłowski Program rent strukturalnych jako instrument zarządzania rozwojem obszarów wiejskich (Structural Pension as a tool of Rural Areas Management) 52 Maciej J. Nowak Czynniki prorozwojowe w procesie zarządzania miastem (The optimal use of factors influencing city development - case study: Szczecin) 62 Michał Flieger Optymalizacja zarządzania gminą ocena z perspektywy pracowników szczebla wykonawczego (Optimalisation of Managing Local Government Unit - a Perspective Of Performers'level) 71 Małgorzata Chojnacka Metody i narzędzia budzenia kreatywności w wybranych polskich urzędach administracji wyniki badań (Methods and tools of stimulating creativity in the chosen Polish admini-stration offices- results of the survey) 81 Roman A. Lewandowski Zaufanie w ochronie zdrowia (Trust in health care) 88 Paweł Gutt Dobór kadr oficerskich w wojskach lądowych szrp jako przykład realizacji wybranego elementu funkcji personalnej w organizacji publicznej (Selection of officers personnel in the Land Forces, as an example of the implementation of selected component of personnel function in the public organization) 97

6 Mateusz Lewandowski Sprawność zarządzania z perspektywy humanistycznej (Effectiveness of management from the humanistic perspective) 106 Monika Hajdas Storytelling nowa koncepcja budowania wizerunku marki w epoce kreatywnej (Storytelling a new concept of building a brand image in the creative economy) 116 Katarzyna Gadomska-Lila Budowanie kultury innowacyjności w świetle badań empirycznych (Creating an innovative culture. Empirical evidence) 124 Monika Konieczny Gra symulacyjna instrument wspomagający optymalizację procesu realizacji projektów (Simulation game - a powerful tool helping in project management optimization process) 134 Ryszard Borowiecki, Anna Balcerek Wieszala Globalizacja w służbie społeczeństwu dynamiczna zmiana warunków gospodarowania współczesnych przedsiębiorstw (Globalization based on Social Responsibility dynamic change of Business Condition in Contemoporary Economy) 146 Anna Baraniecka Uwarunkowania wykorzystania innowacyjnych rozwiązań w zarządzaniu łańcuchami dostaw w Polsce (Conditionings for using innovative solutions in frames of Supply Chain Management in Poland) 156 II. INFORMACJE I OGŁOSZENIA (INFORMATION AND ANNOUNCEMENTS) Informacje dla autorów (Information for the authors) 167

7 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Od redakcji Współczesne nauki o zarządzaniu w coraz większym stopniu koncentrują się na organizacjach publicznych jako obiekcie ich badań. Część badaczy formułuje swoje ustalenia na gruncie zarządzania ogólnego. Niektórzy za podstawę wnioskowania uznają dorobek subdyscypliny, jaką jest zarządzanie publiczne, a jeszcze inni podejmują badania z uwzględnieniem interdyscyplinarnego podejścia w dociekaniach nad problemami zarządzania organizacjami publicznymi. Znaczna część artykułów bieżącego numeru sytuuje się w tych trzech obszarach. Równie interesujące we współczesnym zarządzaniu jest dostrzeganie humanistycznej strony badanych zdarzeń, zjawisk i procesów zarządzania. Tego typu podejście również - chociaż w mniejszym stopniu - jest reprezentowane w tym numerze. I tak, w artykule Andrzeja P. Wiatraka pt. Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami publicznymi badania skoncentrowano na istocie innowacyjności w organizacjach publicznych, w szczególności na innowacyjności procesu zarządzania i innowacyjności dostarczanych elementów, uwarunkowań innowacyjności organizacji publicznych oraz możliwości zmian w tym zakresie. Autor zwraca uwagę na podstawowe uwarunkowania, do których zalicza zasobowe, kadrowe, menedżerskie i prawne. Słusznie przy tym zauważa, iż wprowadzenie innowacji przez organizację publiczną w połączeniu z jakością zarządzania nimi stwarza możliwości sprawniejszego jej funkcjonowania i lepszego zaspokajania potrzeb społecznych. Krzysztof Krukowski w opracowaniu pt. Zarządzanie procesowe w administracji publicznej celem dociekań naukowych uczynił poznanie podejścia procesowego w różnych koncepcjach działań organizacji publicznej. W rezultacie przeprowadzonych badań ustalono, że wprowadzenie zarządzania procesowego pozwala poprawić jakość usług poprzez podniesienie standardu obsługi obywateli oraz zwiększenie zaangażowania pracowników w doskonalenie tej obsługi. Natomiast Henryk Gawroński w artykule Istota planowania strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego skupia się na tym, że planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego opiera się na spójności instrumentów rozwojowych o zróżnicowanej intensywności interwencji publicznej, poczynając od działań regulacyjnych i delimitacyjnych poprzez akty prawa unijnego, krajowego i miejscowego, a kończąc na działaniach aktywizujących i animacyjnych na podstawie rozpoznanych czynników endogennych. Ponadto we współczesnych warunkach planowanie rozwoju regionalnego i lokalnego wymaga zastosowania koncepcji elastycznego i zintegrowanego zarządzania wieloszczeblowego i funkcjonalnego, opartego na transferze zaczerpniętego z sektora biznesowego wzorca zarządzania zwanego zarządzaniem zwinnym, co jednocześnie wymaga odstąpienia od wielu utrwalonych praktyk administracyjnych. Praktyczne aspekty zarządzania regionalnego poruszył Paweł Mickiewicz w artykule pt. Budowa dróg krajowych w polskich województwach jako uwarunkowanie zarządzania rozwojem regionalnym, w którym uzasadnił, że do najbardziej istotnych czynników zarządzania rozwojem regionalnym należy dobrze rozwinięta infrastruktura techniczna. Dlatego też skupił się na wskazaniu najważniejszych uwarunkowań zarządzania inwestycjami drogowymi z perspektywy zarządzania rozwojem regionalnym. Na podstawie przeprowadzonych badań ustalono, że istnieje współzależność pomiędzy budową nowych dróg a rozwojem regionalnym, w szczególności rozwojem przedsiębiorczości w regionie. Problemy mezozarządzania - tym razem nie w odniesieniu do regionu, lecz do rozwoju

8 8 Od redakcji From the editors obszarów wiejskich - podjęte zostały przez Stanisława Gawłowskiego w artykule pt. Program rent strukturalnych jako instrument zarządzania rozwojem obszarów wiejskich. Zawarto w nim wyniki badań programu rent strukturalnych w latach oraz dla programu na lata i ich wpływu na zarządzanie rozwojem obszarów wiejskich. Na ich podstawie stwierdzono, że program rent strukturalnych jako instrument zarządzania zmianami na obszarach wiejskich spełnił swoje zadanie w zakresie przekazywania gospodarstw młodszej generacji rolników. Jednak okazał się niewystarczający do poprawy struktury agrarnej, w tym struktury obszarowej w skali całego kraju. Również na gruncie mezozarządzania zostały przeprowadzone badania Macieja J. Nowaka prezentowane w pracy pt. Czynniki prorozwojowe w procesie zarządzania miastem. Wykazano w niej, iż zarządzanie miastem to skomplikowany proces, wymagający interdyscyplinarnej znajomości wielu zróżnicowanych zagadnień, opartych m. in. na ekonomii, prawie, gospodarce przestrzennej, czy ochronie środowiska. Do najważniejszych poruszonych zagadnień należy określenie instrumentów, mogących przyczynić się do rozwoju miasta, a także czynników rozwoju warunkujących i koniecznych do uwzględnienia w procesie zarządzania miastem. Problemy zarządzania podstawowymi jednostkami terytorialnymi to przedmiot badań nad Optymalizacją zarządzania gminą oceną z perspektywy pracowników szczebla wykonawczego Michała Fliegera. Optymalizacja systemu zarządzania - jak podkreśla Autor - wymaga identyfikacji obszarów, które odgrywają kluczową rolę w tym systemie, dokonania ich oceny z perspektywy pracowników przedsiębiorstwa oraz wskazania sposobów ich ulepszenia. Takie podejście powinno zapewnić zwiększenie skuteczności procesu zarządzania, ponieważ uwzględnione zostają oceny oraz sugestie tych członków organizacji, do których działania kierowników są bezpośrednio kierowane, tj. pracowników szczebla wykonawczego. Rozważania koncentrują się na próbie odpowiedzi na pytanie o wpływ zarządzania gminami na zwiększenie efektywności i motywacji do pracy oraz o elementy systemu zarządzania, które efektywność tę obniżają. Do elementów o największym oddziaływaniu pozytywnym zaliczono zachowanie kierownictwa urzędów. Natomiast wśród czynników demotywujących i obniżających efektywność pracy w badanych gminach wskazano brak docenienia i chwalenia pracowników za skuteczne działania. Rezultaty badań przeprowadzonych na poziomie mikrozarządzania zawiera artykuł Małgorzaty Chojnackiej pt. Metody i narzędzia budzenia kreatywności w wybranych polskich urzędach administracji wyniki badań. W tym opracowaniu podjęto próbę odpowiedzi na pytanie, czy rosnące zainteresowanie ideami innowacyjności oraz kreatywności przekłada się na praktyczne wdrożenia odpowiednich instrumentów w obszary działań projakościowych urzędów administracji rządowej i samorządowej. Rezultaty badań empirycznych przeprowadzonych w latach 2009 i 2010 pozwoliły na sformułowanie konkluzji dotyczących technik kreatywności. Badaniami objęto urzędy administracji publicznej znajdujące się w gronie laureatów lub wyróżnionych w konkursie Polskiej Nagrody Jakości. W pracy wykazano, że otwartość urzędników wiązać należy z projakościowym oraz proinnowacyjnym myśleniem i działaniem kadry najwyższego kierownictwa zgodnym z ideą ciągłego ulepszania. Do najnowszych uwarunkowań sprawnego funkcjonowania systemu ochrony zdrowia należy zaufanie do lekarza oraz do organizacji świadczących usługi medyczne. Artykuł Romana A. Lewandowskiego Zaufanie w ochronie zdrowia koncentruje się na tym zagadnieniu. Został w nim przedstawiony stan badań nad zaufaniem w ochronie zdrowia, w szczególności zaufaniem pacjentów do lekarzy, pielęgniarek, fizjoterapeutów, itp., również do szpitali, klinik, przychodni, itp., a także do ubezpieczycieli publicznych i prywatnych, agend rządowych oraz systemu ochrony zdrowia jako całości. Z badań wynika, że na poziom zaufania do lekarzy wpływ ma rozeznanie pacjentów, w jaki sposób świadczeniodawcy są wynagradzani, tj. czy są opłacani za każdą usługę, poprzez kwotę określoną przez NFZ, jaką lekarz otrzymuje na leczenie pacjenta, czy też poprzez stałą pensję. Stwierdzono też, iż

9 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 pacjenci obdarzają większym zaufaniem ubezpieczycieli działających nie dla zysku, niż komercyjne plany ubezpieczeniowe. Ludziom w organizacji poświęcono artykuł Pawła Gutta pt. Dobór kadr oficerskich w wojskach lądowych szrp jako przykład realizacji wybranego elementu funkcji personalnej w organizacji publicznej. Autor konstatuje, iż zarówno w sferze technologicznej, jak i społecznej, wymagania formalno-prawne generują decyzje i działania, które czynią z Wojsk Lądowych organizację nowoczesną, samodoskonalącą się i rozwijającą siłę swojego potencjału. Kreatorami takiego stanu rzeczy są oficerowie, którzy stanowią najważniejszy zasób ludzki organizacji wojskowej. To wymusza na funkcji personalnej szczególną troskę o właściwy dobór kadr oficerskich, ich rozwój i doskonalenie. Przydatnym w tej sytuacji staje się stworzenie modelu doboru kadr, pozwalającego na optymalne wykorzystanie potencjału kwalifikacyjnego kandydatów do tej służby oraz szczególnego poświęcenia w służbie ojczyzny. Nowe podejście do zarządzania prezentuje artykuł Mateusza Lewandowskiego pt. Sprawność zarządzania z perspektywy humanistycznej. Zawiera on autorską koncepcję sprawności opartej na idei agathos, dającą się przełożyć na kategorię odpowiedzialności organizacyjnej wobec interesariuszy. Koncepcja ta integruje i uzupełnia dotychczasowe podejścia, wykorzystując wielokryterialne ujęcie sprawności. Autor udowodnił, że dotychczasowe podejścia do sprawności zarządzania, w szczególności celowościowe i systemowe, nie pozwalają na dopasowanie względu badawczego dyscypliny do założeń różnych paradygmatów w naukach o zarządzaniu. Interesujący obszar dociekań naukowych zawiera praca Moniki Hajdas pt. Storytelling nowa koncepcja budowania wizerunku marki w epoce kreatywnej. Jej celem jest zwrócenie uwagi na koncepcję storytellingu jako jedną z kluczowych kompetencji w epoce kreatywnej. Analiza elementów opowieści marki oraz przykładów marek posługujących się koncepcją storytellingu, pozwoliła wskazać aplikacyjne zalety tej koncepcji. Przedstawiono ponadto stan badań nad skutecznością koncepcji storytellingu oraz wskazano obszary dalszych badań. Nasycone pierwiastkami humanistycznymi problemy są rozpatrywane także w opracowaniu pt. Budowanie kultury innowacyjności w świetle badań empirycznych autorstwa Katarzyny Gadomskiej-Lily. W artykule zawarto charakterystykę kultury organizacyjnej przedsiębiorstw województwa zachodniopomorskiego jako czynnika mogącego w znacznym stopniu przyczynić się do rozwoju działalności innowacyjnej przedsiębiorstw. Przeprowadzono porównania kulturowych uwarunkowań innowacyjności względem pozostałych uczestników procesów rynkowych, wyłonienia kluczowych stymulatorów i barier innowacyjności. Na tej podstawie sformułowano wnioski o możliwościach kształtowania w tych przedsiębiorstwach proinnowacyjnej kultury organizacyjnej. Mało rozpoznana problematyka została podjęta w opracowaniu Moniki Konieczny pt. Gra symulacyjna instrument wspomagający optymalizację procesu realizacji projektów. W artykule podkreślono, iż w ostatnich latach pomimo intensywnego rozwoju branży informatycznej i coraz doskonalszych narzędzi i technologii wiele projektów nie zostaje zakończonych sukcesem. Dlatego celem pracy uczyniono poznanie gier symulacyjnych jako innowacyjnego narzędzia wspomagającego optymalizację procesu realizacji projektów, od analizy aż do wdrożenia zmian. W świetle przeprowadzonych badań za najważniejsze uznano zdiagnozowanie nieefektywnych elementów procesu i genezy takiego stanu rzeczy oraz przebieg proces wprowadzenia zmiany ze względu na społeczny komponent organizacji. W pracy przeprowadzono dowód, iż na zwiększenie efektywności prowadzonych projektów i przyspieszenie wprowadzenia zmian pozytywnie wpływa zastosowanie gier symulacyjnych usprawniających komunikację w zespołach projektowych. Współczesnym społeczno-ekonomicznym warunkom sprawnego zarządzania poświęcono artykuł Ryszarda Borowieckiego i Anny Balcerek Wieszaly. Autorzy trafnie podkreślają, że globalizacja wymusza na współczesnych przedsiębiorstwach potrzebę poszukiwania nowych narzędzi do budowania strategii dostosowanych do wymagań globalnego rynku, tworzenia

10 10 Od redakcji From the editors elastycznych struktur organizacyjnych i systemów pracy, a także wdrażania zasad społecznej odpowiedzialności biznesu. Jednak programy CSR, mają generować wartość dodaną także ofiarodawcy. Bogacenie się przedsiębiorstw, jest ich największym wkładem w funkcjonowanie społeczeństwa. Tworzą się wówczas nowe miejsca pracy, wzrasta jakość życia osób otrzymujących stałe dochody, poprawia stan zdrowia i poziom wykształcenia, powstają nowe podmioty gospodarcze, oraz rosną wpływy do lokalnych budżetów. Społeczno-ekonomicznymi aspektami zarządzania zajmuje się również Anna Baraniecka w pracy pt. Uwarunkowania wykorzystania innowacyjnych rozwiązań w zarządzaniu łańcuchami dostaw w Polsce. Artykuł jest poświęcony innowacyjnym rozwiązaniom wykorzystywanym w zarządzaniu łańcuchem dostaw. Na podstawie studiów literatury oraz własnych doświadczeń Autorka wskazuje na główne uwarunkowania ich wykorzystania w polskich przedsiębiorstwach, koncentrując się na zależnościach między uwarunkowaniami społecznymi, w tym szczególnie między poziomem kapitału społecznego a skutecznością i efektywnością zarządzania łańcuchami dostaw. Oddawany do rąk Czytelników nr 1/2011 rozpoczyna publikowanie "WZ" w nowej formule, obejmującej jednoczesne ukazywanie się pisma wydawanego tradycyjnie oraz w ogólnodostępnej formie elektronicznej Dzięki temu "WZ" jest wprowadzany zarówno do obiegu krajowego, jak i międzynarodowego. Przy tym liczba artykułów w poszczególnych numerach jest zróżnicowana. Mając na uwadze znaczącą aktualność problemów organizacji i zarządzania podjętych w niniejszym numerze, zachęcam do lektury. Barbara Kożuch

11 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 I. PROBLEMY WSPÓŁCZESNEGO ZARZĄDZANIA(CONTEMPORARY MANAGEMENT ISSUES) Innovative Management in Public Organizations 1 Andrzej Piotr Wiatrak Key words: public sector, innovative character, management, quality Słowa kluczowe: sektor publiczny, innowacyjność, zarządzanie, jakość Synopsis: The following issues have been discussed in the present article: the essence of innovative approach in public organizations, types of innovative approach, i.e. innovative character of the managerial process and of the elements supplied, conditionings of public organizations innovative character and possibilities of changes in this scope. The course and scope of the deliberations resulted from an adopted stipulation that in Poland innovations in the management of public organizations are of minor significance, which limits the processes of changes and development. Introduction Innovative character is usually being associated with business organizations implementing various types of innovations (especially material innovations) in order to assure the success of their activities, to facilitate an organization s survival, to improve its competitiveness etc. However, not much is being said about the innovative character of public organizations, while they are expected to be innovative, to disseminate new ideas and activity models, to facilitate the adoption of innovations and changes etc. As an example of such an approach may serve the Lisbon Strategy and subsequent financial perspectives of the European Union, defining the scope of activities of public organizations and support for their actions undertaken for the benefit of a society, including the actions of enterprises. Taking into consideration the existing expectations from public organizations and the need for their innovative character, the present article endeavours to define the essence of the innovative approach in public organizations, types of those innovations and their conditionings. The article s major thesis is the stipulation that in Poland innovations in the management of public organizations are insignificant, which limits change and development processes. Such thesis has influenced the course of considerations, in particular in indicating the areas for change and improvement of the existing management system. The article was prepared on the basis of the subject literature, observations and conversations with administrators of public organizations and the author s own considerations. Main methods used were analysis and synthesis as well as induction, deduction and abduction. The essence and types of innovative character in the public sector The public management refers to organizations providing public and social goods, acting 1 Article made in the project of the Ministry of Science and Higher Education No N N Prof. Dr hab. Andrzej Piotr Wiatrak, University of Warsaw

12 12 A. P. Wiatrak, Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami publicznymi A. P. Wiatrak, Innovative management in public organizations as state and local government entities, or private enterprises cooperating with them in the framework of the public-private partnership. Such organizations operate on international and national, as well as on regional and local levels. The area of operations of individual public organizations influences the type of tasks and the manner of their organization. It is being reflected in determining activity objectives of such organization, a type of needs satisfied and its beneficiaries, a form of relations with other organizations etc. Therefore, while managing an organization, the following aspects have to be determined: activity objectives, production resources, scope of activities, tasks executed, forms of relations with other public and private organizations, forms of communication etc. External environment Internal environment Public organization and its resources Values, aims and task Structures and instruments Results Figure 1. Activity model of public organization (Model działania organizacji publicznej) Source: [Wiatrak 2005, p. 17] The general activity model of a public organization is similar to such of a business entity, i.e. it takes into consideration resources owned and operational environment, and then goals, tasks, structures and instruments (figure 1). The only difference refers to a broader consideration paid to an organization s operational environment, especially to internal stakeholders for whom it was created and operates. As a result, in the public organization management the role of management socialization and the influence of individual groups of stakeholders on values, goals and tasks is increased [Kożuch, 2004, p. 59; Wiatrak, 2010, p ]. In order to achieve the adopted goals, public organizations use various methods and support measures. One of them are innovations being the use in practise by an organization s administrators of a new idea (material and immaterial) with respect to an organization s functioning process, scope and form of its activities, organization of processes and work as well as marketing. Utilization of such new idea constitutes a base for discerning respectively [Oslo, p ]: 1. Process innovation referring to the changes in a scope of provision of services by a public organization including new or significantly improved methods and activities defining their creation and operation; 2. Product innovation referring to the introduction by a public organization of new services or a significant improvement to previously provided services with respect to their intended use, customer service, addressing needs etc.; 3. Organizational innovation concerning the implementation by a public organization of a new workplace organization and management methods, including the organiza-

13 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 tion of internal and external relations; 4. Marketing innovation including changes in information about a scope of a public organization activities, changes adopted, new services, opening towards stakeholders, cooperation with other public and private organizations etc., resulting from a new operational strategy of a given public organization. The above mentioned innovations can be introduced individually or collectively, fostering the achievements of adopted goals and, consequently, the better functioning of a public organization, increasing the volume of services provided, improvement of their quality as well as their efficiency. In order to achieve it, innovative actions should be based on organized work, of global nature, uniting individual processes. Such approach can be seen in the EU policy focusing on [Regulation, 2006, p. 3-4]: development of innovation and knowledge-based society, among others by creating and strengthening efficient innovation-based economies, research and technological development, including strengthening research and technological development capacities, development of electronic communication infrastructure and information society, use of information and communication technologies and use of new ideas, stimulating innovation in all sectors of the regional and local economy by supporting the introduction of new or improved products, processes and services, especially those meeting EU requirements (e.g. supporting the implementation of environmentfriendly technologies in businesses). In the above mentioned activities not only the dissemination of innovation activities is emphasized, but mainly the creation of a system in which innovations can be developed and implemented. Innovations are considered broadly as a complex technological, social, ecological and economic mechanism. In order to increase the level of innovation within the economic environment it is anticipated to facilitate access to new technologies, to promote the idea of innovation and research as well as reforms of the education system and vocational training system to increase the level of youth s professional qualifications. Strongly stressed was also the need to undertake numerous stimulation activities for the development of new forms of conducting economic activity, like for example marketing, product development, logistics, supplies distribution [Strategy 2002, p. 71]. Such activities are being supported by the EU policy, along with public organizations whose task is to create organizational atmosphere enabling to implement innovations based on well thought out programmes of influence on business organizations and entrepreneurs. It can be achieved by various ways, but support institutions, being public organizations preparing the ground for specific actions and encouraging entrepreneurs, are fundamental. Such support results from the public sector s tasks, namely: to support socio-economic processes and to prepare entrepreneurs and employees. In order for the support by public organizations to be possible, they have to become innovative by means of changes in the area of activities and the applied operational solutions. It is being achieved through two types of innovative activities of public organizations, namely through: 1. Innovative management process as the introduction of new methods and techniques of the public organization management; 2. Innovative elements supplied (otherwise innovative execution). Innovative character of management process in public organizations Innovative character of management process in public organizations refers to the implementation of novel management methods and techniques enabling a better operation and execution of adopted objectives and tasks. Such innovation directly concerns the management process but influences the entire functioning of public organizations, including specific types of innovations, from the implementation of process, product and organizational innova-

14 14 A. P. Wiatrak, Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami publicznymi A. P. Wiatrak, Innovative management in public organizations tions to marketing innovations. It results from the nature of management, so ordering and linking operational processes in an organization. Improving the quality of public organizations operations is a continuous process, resulting from: needs and expectations of internal and external environment, changes in environment, fixing imperfections in their functioning and insufficient addressing social needs, adopted operational strategies. The scope of innovative approach to the management process in a public organization differs according to the area of changes implemented and solutions applied. Innovative character of the management process can refer to individual aspects of a public organization s operation (e.g. modifications in the scope of motivating a public organization s employees or contracting particular tasks previously self-executed to a private or social organization), but also its entire functioning (e.g. managing a public organization through projects or contracting particular tasks in their whole to a private or social organization under the public-private partnership). In order to achieve the innovative character of the management process in a public organization, various management methods can be applied, selected depending on a public organization s administrators, the scope of its operations, a problem to be solved etc. Moreover, trends to use particular methods in a given period of time have to be taken into consideration. Trends concerning particular management methods exert a significant influence over their choice and usage, along with the type of an organization s activities. Although the innovative character of the management process in public organizations can be achieved by means of different management methods and techniques, in the last years changes in the following areas have been most frequently applied: 1. Process based management aiming at the identification of a particular process, its reconstruction or change and elimination of dangers hampering its execution and effectiveness. While reconstructing a process the attention is paid to eliminate activities which do not bring new values but result in generating higher costs relating to its execution, including time. Optimization of time should therefore be taken into account by means of [Zimniewicz, p. 65]: shortening of processes (time economy) reform of existing processes (time fluency), reduction of expenses generated by particular activities in a process (rationalization), observation of deadlines (punctuality), development of new services of public organizations and processes connected with their execution (innovative character). The process based management is related to the use in public organizations of such methods as outsourcing, lean management and benchmarking in particular, as well as the quality based management and project based management. Reengineering and time based management are of minor importance, as they demand global changes in public organizations and these executing their objectives and tasks most often cannot afford even a temporary suspension of their execution. 2. Quality based management aiming at establishing basing on management theory and quality theory findings and using in organizations of rules and activity models, enabling the economical achievement of the quality as fully as possible addressing the needs of its customers [Hamrol, 2008, p ]. Quality, understood as innovation, is one of the most important issues an organization manager should focus on. Quality has to be managed. Therefore, public organizations seek ways to the best possible addressing stakeholders expectations by achieving adopted goals and

15 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 their quality, in the same time keeping their social responsibility towards their operational environment. One of the basic tools enabling to meet these requirements are norms and certificates defining the quality of an organization s operational processes and the quality of its products (most often of provided services). Responsibility and engagement of executives is one of the quality management fundaments taking place through the actions [Łunarski, 2008, p. 209 ff]: investment and innovative, preventive, corrective. Quality based management is a common method used in public organizations. It is usually applied by obtaining quality certificates (especially ISO 9000 and ISO 14000) but also by employing rules, instruments and systems relating to the Total Quality Management (TQM). It is therefore a variety of the management by objectives, a kind of system in which executives task is to create conditions motivating to implement innovations regarding the achievement of adopted goals and an employee s task is to independently take care of the high quality of his or her work. 3. Project based management is a process of steering and conducting projects aiming at the execution of an organization s goals. Nowadays many objectives and tasks incorporated in public organizations strategies are executed by means of projects implemented by these organizations directly or through business and social organizations. Projects as complex actions undertaken in order to achieve an adopted goal within a specific period of time and space and under a specific budget are usually executed by means of a competition and a contract addressed to private and social organizations [Roszkowski and Wiatrak, 2006, p. 16 ff]. Such execution is most frequently performed by means of a public procurement and a public-private partnership, carried out through service subcontracting, management contracts, lease or concession obtaining. Such behaviour of public organizations is influenced by the public services marketing, the public organizations leaning and the multiplicity of tasks and care for their effective execution. Public-private partnership (PPP) can be generally defined as a joint undertaking in cooperation between a state and a private business in the framework of which a private partner will entirely or partially cover expenses incurred by the execution of a given undertaking or will secure such resources from a third party. The public sector along with the society is a principal beneficiary of services provided under PPP, and in the same time strongly influences the characteristics and features of a given service (like quantity, quality, deadline etc.) [Kargol, 2008, p ]. While starting a cooperation with other entities, public organizations should be well prepared. Cooperation between the public and private sectors is executed in keeping their own goals, hierarchies and commitments. For the effective management of PPP not only links between cooperating entities are required, but also the preparation of the cooperation as well as the highquality infrastructure and network administrators. For this aim, the management of cooperation with other organizations requires the development of communication between them, the creation of formalized information flows and information sharing channels, trust between partners etc. It is worthwhile to form the partnership on the foundation of the system and process approach, and to clearly formulate and define the methods of selecting a private partner (most often a tender and competitive negotiations). 4. Management by budgeting as creating of a budget model, adjusted to a specific character of a public organization and the nature of its operations and the scope of activities. Budgets are prepared in different time perspectives and using various me-

16 16 A. P. Wiatrak, Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami publicznymi A. P. Wiatrak, Innovative management in public organizations thods, which makes it possible to draft their successive versions, simulations, periodical revisions etc. Basic methods used in this scope by public organizations are primarily [Zalewski, 2005, p ]: activity based budgeting; activity budget, programme budgeting; zero-based budgeting; top-down budgeting, bottom-up budgeting, balanced scorecard, value management etc. The above mentioned methods aim at the better application of budgets and to make them more adjusted to the conditionings of a public organization s operation. Changes in the financial management in public organizations are reflected in resigning from the expenditures control by searching the effectiveness in using budgeting and control as elements to improve efficacy. Therefore it has to be added that results-based management has not replaced the responsibility of authorities for public funds spending. As a result ( ) public organizations often draft programme budgets or activity budgets in order to improve effectiveness, and traditional budgets as expenditures control instruments [Zalewski 2005, p. 55]. It means that all these instruments used in line with budgets do not replace one another, but complement. Budgeting systems embrace drafting, implementation, execution and control of a budget, provide knowledge of future costs and incomes and bring it closer to operational levels. Bring it closer, because they do not provide comprehensive information on the effectiveness of actions because it is difficult to define the results of activities as far as addressing public and social goods is concerned, as well as to divide these results while addressing different social needs. Nevertheless, capacities of the best possible funds spending in public organizations are searched for because of the effectiveness of their use and the limited possibilities of their increasing. The above mentioned balanced scorecard, as well as controlling, can be tools enabling the improvement of use of public organizations resources. A basis for the innovative management process are managerial skills including the evaluation of projected goals and tasks execution, determining of a suitable direction for actions and a way of its implementation, staff selection and motivation, team management, management by participation, cooperation with stakeholders, conducting negotiations etc. This innovative approach results in the execution of adopted objectives and tasks and the improvement of the quality of public organizations management. Innovative character of elements supplied in public organizations Innovative character of elements supplied (in other words innovative approach to execution, type, volume and quality of changes applied etc.) defines the usefulness of changes applied and their influence on the improvement of the effectiveness and reliability of a public organization s operation. These changes on the one hand result in the optimization of an organization s activities, on the other influence the increase of the capacity to better address the needs of a public organization s stakeholders and the improvement of its image. This is why it is important to attempt to adapt the objectives and tasks of a public organization as well as the applied changes to its stakeholders expectations and to enable better addressing the needs of particular groups (e.g. by means of the execution of a project and implementing by this innovative customer service solutions, launching new types of services for society, development of technical, social, economic infrastructure etc.). All these changes

17 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 result from the implemented solutions relating both to determining public organizations goals and tasks, and to managing them. One has to take into consideration on the one hand executives skills and their activeness towards changes, on the other the activeness in this respect of particular groups of stakeholders. Stakeholders task is to support the actions of managers, but also to influence them in case of their passivity, by suggesting directions for a public organization s actions etc. This way by means of the socialization of the management process the capacity of the execution of a public organization s adopted goals and tasks, also by innovations, is increased, and in the same time the improvement of management process quality becomes possible. The quality of the management process defines the quality of elements supplied, creating the effect of a public organization s operational strategy, expressed by developing and offering of a certain product or a service better addressing social needs. The innovative character of elements supplied by a public organization depends on the one hand on a type of its management (especially managerial skills along with their use), on the other on resources owned (or the budget owned), the scope of activities, deadline for adopted objectives and tasks execution etc. Relations between these factors can be seen in the figure 1, pointing to a need of their mutual adjustment in order to achieve a projected effect (desired quality). managerial skills time resources, cost quality scope Figure 2. Determinants of management quality (Uwarunkowania jakości zarządzania) Source: Adapted from [Mingus, 2002, p. 22]. If objectives and tasks of a public organization defining the scope, scale and agreed actions grow, the need to expand resources (along with costs) or the time of execution, or both factors, also increases. Resignation from their expansion reduces the quality of execution, along with stakeholders dissatisfaction, and, in the same time, results in arising of losses connected with the ineffective use of the resources owned. The same relationships can be noticed within the remaining factors, which shows that aiming at the fast execution of objectives and tasks of a public organization or their partial financing decrease the capacities, but above all the quality of their execution. It is reflected in the flattening of the circle as

18 18 A. P. Wiatrak, Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami publicznymi A. P. Wiatrak, Innovative management in public organizations the effect of an imbalance between the factors defining the execution and the quality of adopted objectives and tasks. Lack of this balance most frequently results from insufficient managerial skills and of too numerous tasks for capacities. It has to be taken into consideration that enlarging the scope of activities (as it is often the case in public organization) without paying attention in advance to the remaining factors, reduces the quality of execution and even with high managerial skills not much can be done. On the other hand, even the best operational strategy of an organization may not be executed if there are insufficient managerial skills and managers efforts aiming at its execution. Lack of the capacity to perform and/or the decrease of the quality of execution does not act in favour of the improvement of innovative character of elements supplied and usually limits its implementation, although public organizations in line with expectations should be a model of innovative character. Conditionings for innovative approach in public organizations Implementation of innovations by a public organization in conjunction with the quality of their management creates the possibilities of improving the organization s functioning and the level of addressing the social needs. In the same time many public organizations in practice do not take advantage of opportunities to change, to implement innovations, to improve processes etc. Does it result from the lack of will to act and change, or perhaps from some other factors? Most frequently there are multiple conditions, partially relating to a public organization s specific character, but also partially to the incomplete exploration of its operational environment and factors influencing its course. While analyzing public organizations, the following conditions of their innovative character can be demonstrated: 1. Resource factors referring to the lack of resources (finances, material resources, employment and qualifications, information etc.) making it impossible to prepare a strategy enabling to address the existing needs within public and social goods or after the preparation its execution. 2. Personnel factors referring to the lack of adequately qualified employees, resulting from the existing recruitment, promotion and motivation systems in public organizations. Practice to date shows that in these organizations the HR process usually is not of a system character, from the employment of executives, to the employment of staff. It results from a variety of reasons, but primarily from administrators tenures and related employees tenures. It is being observed that along with a change of management, employees also change and are often unprepared and need to learn. Executives tenure system also does not favour the development and improvement of employees who may choose a strategy of survival and waiting. Moreover, in many public organizations an approach focused on staff administering, and not creating social potential and managing it, predominates. Such processes and approach to employees in public organizations do not foster the improvement of staff quality and, consequently their engagement and innovative approach. 3. Managerial factors executives in public organizations differ as far as their recruitment, skills and management area are concerned. On the one hand managers are employed, on the other there are individuals appointed by competition who are not always sufficiently prepared to manage an organization, on yet another there are individuals representing a particular political option who do not have to be managerially trained. All these three groups take decisions and responsibility for them, as well as for an organization s correct functioning. A part of executives are specialists responsible for a specific area of management, while they are not fully independent; they have to follow their superiors guidelines (which is natural), often characterized

19 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 by a quite significant variableness. Because of such factors, management quality in public organizations deteriorates, as a consequence of: improper operational goals, separation of goals and tasks from resources and their quality, lack of planning in the management system, lack of preparation of multi-variant plans, lack of management socialization in public organization, disregarding risk and insecurity, including those resulting from environment changeability etc. 4. Legal factors - define the rules of public organizations functioning, decision making, cooperation with other entities etc. Legal and system conditionings can both facilitate and impede activities of public organizations and their executives. On the one hand the support for the actions of public organizations can be noticed, on the other legal limitations of activities conducted or choices made. As an example may serve the public-private partnership creating new possibilities of public and social goods development and in the same time restrictions of the cooperation exist. A basis for this cooperation should be an assumption that cooperation between private and public sectors does not need to threaten with corruption, and it is simply a new concept of public management in the context of changes in the public goods and services market. PPP can be treated as an element of an institutionalized change in the public functioning [Kargol, 2008, p ]. As a result, executives need have a deeper decision-making independence in issues concerning the selection of the execution of adopted and agreed objectives and actions of a public organization, objectives and actions accepted by its stakeholders. Moreover, according to the new public management, executives must have freedom in decision-making and staff administering. Such liberty is reflected e.g. in negotiating employment contracts, way of the provision of work, working time, including contracts for specific tasks. Management in this scope is based on the execution of an organization s objectives and tasks, implementation of innovations etc., so operational performance and efficacy. The presented selected factors of the innovative character in public organization are mutually closely related. They determine the course of processes in a public organization, along with the capacities, volume and quality of the execution of adopted objectives and tasks. These factors can act as stimuli of development and innovative character in public organizations when there is a system approach to management, but can also become discouragements (barriers) when there are no links between individual factors and solutions of the arising organizational problems. In consequence, it is worthwhile to consider what and how should be changed in order to increase the effectiveness of the activities of a given public organization. Conclusions Basing on the considerations made, the following dimensions of innovative character can be identified in a public organization: innovative character of the managerial process and of the elements supplied, while: 1. Innovative character of the managerial process can refer to individual aspects of a public organization s functioning as well as to its entire operation. 2. For the innovative character of the managerial process in public organizations different management methods can be applied, selected depending on executives of a public organization, a scope of its activities, a problem to be solved etc., as well as on trends to use particular methods in a given period of time. 3. Innovative managerial process in public organizations most frequently embraces the

20 20 A. P. Wiatrak, Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami publicznymi A. P. Wiatrak, Innovative management in public organizations following areas: processes, quality, projects, budgeting and managerial work. 4. Innovative character of elements supplied (in other words innovative execution, type, volume and quality of changes applied etc.) refers to the usefulness of changes implemented, fosters the improvement of efficacy and reliability of a public organization s actions. 5. Innovative character of elements supplied by a public organization depends on the one hand on the type of management (especially managerial skills along with their use), on the other on resources owned (or budget owned), scope of activities, deadline for the adopted objectives and tasks execution etc. 6. The quality of the managerial process determines the quality of elements supplied, creating an effect of an agreed operational strategy of a public organization, expressed in developing and offering of a specified, planned product or service able to better address social needs. Literature 1. Hamrol A. (2008), Zarządzanie jakością z przykładami, [Quality management with examples] Polish Scientific Publishers PWN, Warszawa. 2. Kargol A. (2008), Instytucjonalne uwarunkowania wdrażania partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce, [Institutionalized conditionings of implementing public-private partnership in Poland] [in:] Przygodzka R. (ed.), Sektor publiczny we współczesnej gospodarce, [Public sector in contemporary economy] Ed. University of Białystok, Białystok. 3. Kożuch B.:(2004), Zarządzanie publiczne w teorii i praktyczne w polskich organizacjach. [Public management in theory and practise in Polish organizations] Publishing House Placet, Warszawa. 4. Łunarski J. (2008), Zarządzanie jakością standardy i zasady, [Quality management standards and rules] Science and Technology Publishers WNT, Warszawa. 5. Mingus N. (2002), Zarządzanie projektami,[project management] Ed. Helion, Gliwice. 6. Oslo Manual, Guidelines for Collecting and Interpreting Innovation Data, OECD and Eurostat, Oslo Roszkowski H., Wiatrak A. P. (2006), Zarządzanie projektem istota, procedury i ich zastosowanie przy korzystaniu ze środków Unii Europejskiej, [Project management essence, procedures and their application in the European Union funds spending] Warsaw University of Life Sciences, Warszawa. 8. Regulation (EC) No 1080/2006 of the European Parliament and of the Council of 5 July 2006 on the European Regional Development Fund and repealing Regulation (EC) No 1783/1999, Official Journal of the European Union L210 of Strategia Lizbońska droga do sukcesu zjednoczonej Europy [Lisbon Strategy route to the success of the united Europe], Office of the Committee for European Integration, Warszawa Wiatrak A. P. (2005), Sektor publiczny istota, zakres i zarządzanie. [Public sector essence, scope and management] Problemy Zarządzania [Management Issues], no Wiatrak A.P. (2010), The Role of Public Consultations in Strategic Public Management, Współczesne Zarządzanie [Contemporary Management], no Zalewski A. (2005), Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego [Rreforms of the public sector in the new public management], [in:] Zalewski A. (ed.), Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym [Novel public management in the Polish territorial self-governement], Warsaw School of Economics Publishing House, Warszawa. 13. Zimniewicz K. (2009), Współczesne koncepcje i metody zarządzania [Contemporary management concepts and methods], PWE, Warszawa. Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami publicznymi W artykule przedstawiono następujące zagadnienia: istotę innowacyjności w organizacjach publicznych, rodzaje innowacyjności, tj. innowacyjność procesu zarządzania i dostarczanych

21 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 elementów, uwarunkowania innowacyjności organizacji publicznych oraz możliwości zmian w tym zakresie. Ogólny model działania organizacji publicznej jest podobny do modelu organizacji biznesowej, tzn. uwzględnia posiadane zasoby i środowisko działania, a następnie cele, zadania, struktury i instrumenty. Do realizacji przyjętych celów organizacje publiczne wykorzystują różne metody i środki wspierania. Jednym z nich są innowacje, polegające na zastosowaniu w praktyce przez zarządzających organizacją nowej idei (materialnej i niematerialnej) w odniesieniu do procesu funkcjonowania organizacji, zakresu i sposobu jej działania, organizowania procesów i pracy oraz marketingu. Wprowadzenie nowej idei jest podstawą wyróżnienia odpowiednio innowacji: procesowych, produktowych, organizacyjnych i marketingowych. Mogą być one wdrażane samodzielnie lub też razem, sprzyjając realizacji przyjętych celów, a wraz z tym lepszemu funkcjonowaniu organizacji publicznej, zwiększeniu wielkości świadczonych usług, poprawie ich jakości, jak i wydajności. Aby tak się stało, działania innowacyjne powinny być oparte na pracy zorganizowanej, o charakterze całościowym, łączącym poszczególne procesy. Takie podejście występuje w polityce UE, w której stawia się na rozwój innowacyjności i społeczeństwa opartego na wiedzy, m.in. poprzez tworzenie i umacnianie sprawnych gospodarek opartych na innowacyjności, Odbywa się to dzięki dwóm rodzajom innowacyjności organizacji publicznych, a mianowicie innowacyjności procesu zarządzania i innowacyjności dostarczanych elementów. Innowacyjność procesu zarządzania w organizacjach publicznych obejmuje wprowadzenie nowych metod i technik zarządzania, które pozwalają organizacji lepiej funkcjonować oraz realizować przyjęte cele i zadania. Innowacyjność ta bezpośrednio dotyczy procesu zarządzania, ale ma wpływ na całość funkcjonowania organizacji publicznych, w tym na poszczególne rodzaje innowacji, poczynając od wprowadzenia innowacji procesowych, produktowych i organizacyjnych, a kończąc na innowacjach marketingowych. Innowacyjność procesu zarządzania może dotyczyć pojedynczych aspektów funkcjonowania organizacji publicznej (np. zmiany w zakresie motywowania zatrudnionych w organizacji publicznej czy zlecenia wykonania określonych zadań realizowanych dotychczas we własnym zakresie organizacji prywatnej lub społecznej), ale także całości jej funkcjonowania (np. zarządzania daną organizacją publiczną przez projekty albo przekazania całości danych zadań organizacji prywatnej lub społecznej w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego). Do wzmocnienia innowacyjności procesu zarządzania organizacji publicznych mogą być zastosowane różne metody zarządzania, których wybór zależy od zarządzających organizacją publiczną, zakresu jej działania, problemu do rozwiązania itp. Ponadto należy uwzględnić także swoistą modę na stosowanie pewnych metod panującą w danym okresie. W ostatnich latach najczęściej stosuje się zmiany dotyczące: zarządzania poprzez procesy, zarządzania poprzez jakość, zarządzania poprzez projekty i zarządzania poprzez budżetowanie. Podstawą innowacyjności procesu zarządzania są umiejętności kierownicze obejmujące oceny wykonania projektowanych celów i zadań, wyznaczenie właściwego kierunku działania i sposobu jego wdrażania, doboru ludzi i ich motywowania, zarządzania zespołami, zarządzania poprzez partycypację, współpracy z interesariuszami, prowadzenia negocjacji itp. Natomiast efektem tej innowacyjności jest realizacja przyjętych celów i zadań oraz poprawa jakości zarządzania organizacjami publicznymi. Innowacyjność dostarczanych elementów (inaczej innowacyjność wykonania, rodzaj, wielkość i jakość wprowadzanych zmian itp.),określa przydatność wprowadzonych zmian oraz ich wpływ na poprawę skuteczności i niezawodności działania organizacji publicznej. Zmiany te z jednej strony prowadzą do optymalizacji działań danej organizacji, z drugiej zaś wpływają na zwiększenie możliwości lepszego zaspokojenia potrzeb interesariuszy organizacji publicznej i poprawę jej wizerunku. Zadaniem interesariuszy jest wspomaganie

22 22 A. P. Wiatrak, Innowacyjność w zarządzaniu organizacjami publicznymi A. P. Wiatrak, Innovative management in public organizations działań zarządzających, ale także wywieranie wpływu na zarządzających w przypadku braku ich aktywności, podpowiadanie kierunków działań organizacji publicznej itp. W ten sposób poprzez uspołecznienie procesu zarządzania zwiększa się możliwość realizacji przyjętych celów i zadań organizacji publicznej (w tym poprzez innowacje), a jednocześnie możliwa jest poprawa jakości procesu zarządzania. Wprowadzenie innowacji przez organizację publiczną w połączeniu z odpowiednią jakością zarządzania nimi stwarza możliwości lepszego funkcjonowania organizacji i zaspokajania potrzeb społecznych. Tymczasem w praktyce wiele organizacji publicznych nie wykorzystuje możliwości zmian, wprowadzenia innowacji, udoskonalenia procesów itp. Należy się zastanowić, co jest powodem takiego zachowania. Najczęściej w grę wchodzą wielorakie uwarunkowania, częściowo związane ze specyfiką organizacji publicznej, ale częściowo wynikające także z niepełnego rozpoznania środowiska działania organizacji i czynników, które mają wpływ na przebieg tych działań. Analizując kondycję organizacji publicznych można wskazać na podstawowe uwarunkowania ich innowacyjności: zasobowe, kadrowe, menedżerskie i prawne. Uwarunkowania te są ze sobą ściśle powiązane, określając przebieg procesów w organizacji publicznej, a wraz z tym możliwości oraz wielkość i jakość realizacji przyjętych celów i zadań. Mogą być stymulantami rozwoju i innowacyjności organizacji publicznych w przypadku systemowego podejścia do zarządzania, ale też mogą stać się destymulantami (barierami), gdy zabraknie powiązania między poszczególnymi uwarunkowaniami oraz gdy pojawiające się problemy organizacyjne nie będę rozwiązywane. W związku z tym warto zastanowić się, co i w jaki sposób zmienić, aby usprawnić działania danej organizacji publicznej. Tok i zakres prowadzonych rozważań wynikał z przyjętej tezy badawczej, zakładającej, że w Polsce innowacje w zarządzaniu organizacjami publicznymi odgrywają niewielkie znaczenie, co ogranicza procesy zmian i rozwoju. Na podstawie przeprowadzonych rozważań można wskazać, że: innowacyjność procesu zarządzania może dotyczyć pojedynczych aspektów funkcjonowania organizacji publicznej, jak i całości jej funkcjonowania; dla innowacyjności procesu zarządzania organizacji publicznych mogą być zastosowane różne metody zarządzania, których wybór zależy od zarządzających organizacja, zakresu jej działania, problemów do rozwiązania itp., a także od mody na stosowanie określonych metod; innowacyjność procesu zarządzania w organizacjach publicznych obejmuje najczęściej procesy, jakość, projekty, budżetowanie i pracę kierowniczą oraz metody zarządzania takie jak outsourcing, lean management i benchmarking oraz TQM; innowacyjność dostarczanych elementów (inaczej innowacyjność wykonania, rodzaj, wielkość i jakość wprowadzanych zmian itp.), określa przydatność wprowadzonych zmian, sprzyja poprawie skuteczności i niezawodności działań organizacji publicznej; innowacyjność elementów dostarczanych przez organizację publiczną zależy z jednej strony od sposobu zarządzania nią (zwłaszcza umiejętności kierowniczych wraz z ich zastosowaniem), z drugiej zaś od posiadanych zasobów (czy też posiadanego budżetu), zakresu działań, terminu realizacji przyjętych celów i zadań itp.; jakość procesu zarządzania określa jakość dostarczanych elementów, tworzących efekt przyjętej strategii działania organizacji publicznej, wyrażający się w wykonaniu i przekazaniu do użytkowania określonego, założonego produktu lub usługi, lepiej zaspokajającego potrzeby społeczne.

23 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Zarządzanie procesowe w administracji publicznej Krzysztof Krukowski Słowa kluczowe: proces, zarządzanie procesowe, Nowe Zarządzanie Publiczne Key words: process, process management, New Public Management Synopsis: Jednym z obszarów poprawy działania w administracji publicznej jest wprowadzanie koncepcji zarządzania procesowego. W artykule zaprezentowano podejście procesowe w różnych koncepcjach stosowanych w praktyce zarządzania organizacjami publicznymi. Wprowadzenie Współczesna administracja publiczna (organizacja publiczna) poszukuje rozwiązań usprawniających jej funkcjonowanie. Jednym z podstawowych sposobów poprawy działania w administracji publicznej jest wprowadzanie koncepcji zarządzania procesowego [Wiatrak, 2006, s. 26]. Opiera się ona na założeniu, że należy optymalizować działania, mając na względzie procesy, a nie funkcje. Założenia podejścia procesowego zgodnie z koncepcją Nowego Zarządzania Publicznego (NPM) skupiają się na próbie implementacji rozwiązań stosowanych do tej pory w zarządzaniu organizacjami biznesowymi. Zarządzanie procesowe pozwala, podobnie jak w organizacjach biznesowych, na zwiększenie efektywności i sprawności funkcjonowania organizacji publicznej. Za jego wprowadzeniem w administracji publicznej przemawia potrzeba zrozumienia aktualnego stanu potrzeb klientów (obywateli) usług administracyjnych oraz próba rozpoznania nowych stanów wynikających ze zmian potrzeb obywateli lub wymogów prawnych. Możliwości zaspokojenia powyższych potrzeb uwarunkowane są w dużej mierze skutecznością metod i narzędzi stosowanych w administracji publicznej. Ocena tych metod zależy zaś od przyjętych mierników rezultatu. C. Pollitt i G. Bouckaert wskazują na cztery poziomy rezultatów, które są brane pod uwagę w ocenie narzędzi stosowanych w Nowym Zarządzaniu Publicznym: operacyjny, procesów organizacyjnych, wzmocnienia pozytywnych cech systemu oraz przybliżenia systemu administracji publicznej do ideału nowoczesnego państwa [Pollitt, Bouckaert, 2004, s ]. Wszystkie poziomy mogą być wykorzystywane również do oceny narzędzi zarządzania procesowego w administracji publicznej. Zarządzanie procesowe polega na ukierunkowaniu jednostki administracji publicznej na procesy w niej zachodzące. Jeden z modeli NPM zwraca szczególną uwagę na orientację na usługi publiczne. Narzędzia w nim stosowane koncentrują się na obywatelach, ich oczekiwaniach co do jakości świadczonych usług. Ważnym obszarem wprowadzenia podejścia procesowego może być również model obejmujący badania nad kulturą organizacyjną instytucji publicznej. Cechą go wyróżniającą jest poszukiwanie doskonałości poprzez nacisk m.in. na wprowadzanie struktur poziomych oraz ocenę działań poprzez osiągane rezultaty [Opolski, Modzelewski, 2008, s. 37]. Próby wprowadzenia zarządzania procesowego w administracji publicznej napotykają na opór ze strony pracowników tych organizacji. Wynika on m.in. z faktu, iż procesy przebiegają w poprzek organizacji, poprzez różne wydziały. Powoduje to, że kierownicy tych wydziałów muszą podzielić się częścią swojej władzy z właścicielem procesu. Przyczyną niechęci Dr Krzysztof Krukowski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie

24 24 K. Krukowski, Zarządzanie procesowe w administracji publicznej K. Krukowski, Process Management in Public Administration może być m.in. brak wiedzy i kompetencji dotyczących podejścia procesowego. Celem niniejszego opracowania jest poznanie podejścia procesowego w różnych koncepcjach działań organizacji publicznej. Procesy w administracji publicznej Podejście procesowe w organizacji opiera się na założeniu, że optymalizując działania, należy opierać się na procesie, a nie na funkcjach [Grajewski, 2007, s. 54]. Przyjmując założenie, że każdą czynność lub zbiór czynności można przedstawić jako proces, w którym z nakładu otrzymujemy rezultaty, w jednostkach administracji publicznej za proces można uznać ciąg działań służący wydaniu decyzji, oferowaniu usługi lub informacji albo szerzej jako łańcuch sekwencyjnych czynności, które zmieniają mierzalne elementy na wejściu (dokumenty, informacje, metody, decyzje) w mierzalne elementy wyjścia (informacje, decyzje, usługi publiczne). Procesy zachodzące w administracji publicznej charakteryzują się nastepującymi cechami: są łańcuchem sekwencyjnych czynności, które zmieniają mierzalne elementy na wejściu (dokumenty, informacje, metody, decyzje) w mierzalne elementy wyjścia (informacje, decyzje, usługi); mają mierzalne cele tworzenie wartości uznanej i zweryfikowanej przez obywatela lub innego odbiorcę, zawartej w decyzji, usłudze i informacji; mają na wejściu inicjatora (inny podmiot) lub obywatela (petenta); są powtarzalne, co pozwala na opracowanie modeli możliwych do zastosowania w każdym procesie świadczenia danej usługi, udzielania informacji oraz podejmowania decyzji; można je udokumentować, co pozwala na ich analizę. Na podstawie analiz przeprowadzonych w urzędach administracji publicznej wyodrębniono trzy podstawowe poziomy procesów w administracji publicznej: megaprocesy, czyli procesy o znaczeniu strategicznym dla rozwoju społecznogospodarczego w ujęciu przekrojowym (poziomym) organizacji, np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, strategie rozwoju, programy rewitalizacji; procesy podstawowe, w efekcie których powstaje usługa związana bezpośrednio z podstawowym rodzajem działalności organizacji, często wynikające z przepisów prawa; procesy pomocnicze, powstające w celu sprawnej realizacji procesów podstawowych i megaprocesów, np. dotyczące rozwój zasobów ludzkich. Orientacja procesowa organizacji publicznej powinna opierać się głównie na działaniach mających na celu zmniejszenie liczby operacji nieefektywnych oraz odejście od orientacji funkcjonalnej w realizacji zadań (tab. 1). Tab. 1. Cechy podejścia procesowego i funkcjonalnego w organizacji publicznej (The features of process and functional approaches in public organization) Cechy Podejście procesowe Podejście funkcjonalna Kluczowy obszar Jakość usług Procedury świadczonych usług Koordynacja pracowników Wysoka; praca zespołowa Niska; koordynacja pomiędzy zespołami Zarządzanie Procesowe Funkcjonalne Orientacja strategiczna Na klienta Na procedury Źródło: opracowanie własne na podstawie [Kasprzak, 2005, s. 24] W organizacjach biznesowych mamy do czynienia z jednej strony z działaniami zwiększającymi wartość dodaną, a z drugiej z minimalizacją działań zmniejszających efektywność. W organizacjach publicznych problem pojawia się w przypadku działań zwiększających

25 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 wartość dodaną do procesu. Szczególnie widoczne jest to w procesie świadczenia usług administracyjnych. Różnice występują również przy ocenie miar procesów. Do podstawowych miar procesów zaliczyć można koszty, czas, elastyczność, jakość, znaczenie dla organizacji oraz znaczenie dla klienta [Grajewski, 2007, s ] por. tab. 2. Tab. 2. Miary procesów administracji publicznej tradycyjnej i w ujęciu NPM (Process Measurements in traditional Public Administration and New Public Management) Miary procesów Administracja publiczna tradycyjna Administracja publiczna w ujęciu NPM Koszt procesu Czas realizacji procesu Elastyczność procesu Jakość procesu Trudno mierzalny. Traktowany często jako koszt stały. Rozpatrywana poprzez Kodeks Postępowania Administracyjnego. Świadczy o zastosowanych procedurach. Niska. Regulowana przepisami prawa. Uwarunkowana liczbą błędów i związaną z tym powtórnie wykonywaną pracą Podstawowa miara efektywności. Bez znajomości kosztu ograniczone możliwości doskonalenia Świadczy o poziomie zorganizowania stosowanych procedur, wykorzystywanych technologii, kwalifikacji pracownika. Ograniczona przez przepisy prawa. Szybkość zmian świadczy o przystosowaniu się do potrzeb obywateli. Uwarunkowana satysfakcją obywatela. Znaczenie dla Określa związek między procesem a Miara określająca liczbę realizacji. organizacji obywatelem Znaczenie dla Miara poziomu satysfakcji obywateli z Znajomość procedur. klienta efektu procesu. Źródło: opracowanie własne na podstawie koncepcji pomiaru procesu [Grajewski, 2007, s ]. W przypadku tradycyjnej administracji publicznej spośród tych miar najczęściej brano pod uwagę czas realizacji procesu oraz znaczenie dla organizacji. Pierwszy z tych mierników rozpatrywany jest poprzez zapisy kodeksu postępowania administracyjnego i świadczy o zastosowanych procedurach. Zainteresowanie osób zarządzających jednostką pojawia się tylko w przypadku przekroczenia czasu. Drugi miernik mówi o znaczeniu dla organizacji, i rozpatrywany jest najczęściej w kontekście ilości występowania. Największą uwagę przywiązuje się do procesów najczęściej występujących. Powoduje to ograniczenie kompetencji pracowników tylko do kilku podstawowych procesów występujących w danej organizacji. Mniejsze znaczenie w tradycyjnej administracji przywiązuje się do realizacji megaprocesów, np. opracowania i realizacji strategii. Rozpatrując miary procesów administracji publicznej w kontekście NPM, można je wszystkie wykorzystać do pomiaru procesów. Największy problem występuje przy próbie oceny kosztów procesów. Warunkiem wprowadzenia tego miernika jest posiadanie przez daną jednostkę budżetu zadaniowego oraz zwiększenie znaczenia audytu finansowego. Należy też zwrócić uwagę na elastyczność procesów jako ich miernika. Istotnym obszarem badań nad wykorzystaniem zarządzania procesowego w administracji publicznej wydaję się być opracowanie systemu oceny efektywności zastosowanych procesów. Punktem wyjścia powinno być tutaj ustalenie poziomu zaawansowania procesowego w poszczególnych urzędach administracji publicznej. W przypadku organizacji biznesowych określa się dojrzałość procesową [Grajewski 2007, s ]. Wymienia się pięć poziomów dojrzałości: 1) początkowy chaos; 2) praktykowana powtarzalność; 3) standaryzacja; 4)

26 26 K. Krukowski, Zarządzanie procesowe w administracji publicznej K. Krukowski, Process Management in Public Administration zarządzanie procesami; 5) ciągłe doskonalenie. Zidentyfikowanie zaawansowania procesowego urzędów administracji pozwoli również na zastosowanie odpowiednich narzędzi wspomagania zarządzania adekwatnych do wiedzy i kompetencji pracowników danej organizacji, jak również posiadanych zasobów informatycznych. Koncepcje i narzędzia zarządzania w administracji publicznej wykorzystujące podejście procesowe Zainteresowanie procesami administracji publicznej widoczne jest w różnych koncepcjach jej funkcjonowania, nie tylko w aspekcie NPM. Do tych koncepcji zarządzania można zaliczyć: zarządzanie przez jakość (TQM), zarządzanie wiedzą, reengineering, e- government, Digital Era Governance, Lean Government. Koncepcja TQM pojawiła się w organizacjach publicznych wraz z popularyzacją NPM. W obydwu tych koncepcjach punktem wyjścia funkcjonowania organizacji jest orientacja na klienta. Kompleksowa jakość wymaga ciągłego poprawiania procesów świadczenia usług poprzez ich doskonalenie, zaś zarządzanie procesowe jest kluczowym obszarem funkcjonowania organizacji publicznej [Dale i in., 2001, s ]. Wykorzystanie koncepcji TQM w organizacjach publicznych ma wiele ograniczeń [Vinni, 2007, s. 109]. Związane są one z możliwością wprowadzenia zmian w usługach administracyjnych (jest to trudniejsze niż w podmiotach biznesowych), identyfikacją problemów klientów (obywateli), kłopotami z pomiarem procesów administracji publicznej oraz z kulturą organizacyjną [Swiss, 1992, s ]. Drugi z obszarów wykorzystania koncepcji procesowej to zarządzanie wiedzą. Podstawowe aspekty zarządzania wiedzą w organizacji publicznej obejmują: strategię organizacji, działalność organizacyjną, kulturę organizacyjną, przywództwo i motywowanie, technologie i pomiar. Szczególnie ważny wydaje się ostatni aspekt. Opracowanie mierników oraz wskaźników poziomu wiedzy pozwoliłoby dokonać oceny zarządzania wiedzą w badanych organizacjach oraz doskonalić procesy w nich występujące [Krukowski, 2010, s ]. W przypadku następnego obszaru, czyli reengineeringu, występują trudności w klasycznym jego wdrożeniu w organizacjach publicznych [Bugdol, 2008, s. 139]. Koncepcja ta zakłada drastyczne zmiany w organizacji, przynoszące korzyści związane z poprawą jakości, zwiększeniem wydajności i redukcją kosztów oraz poprawę skuteczności funkcjonowania. Szacuje się jednak, że aż w 70% przypadkach zastosowania reenginneeringu w organizacjach biznesowych nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, zakłada się, że w przypadku organizacji publicznej ten odsetek może być wyższy [Kock, McQueen, Backer, 1996, s. 43]. Zastosowanie reenginneeringu w organizacjach publicznych możliwe jest bez większych problemów w przypadku procesów pomocniczych, niewynikających z przepisów prawa. W literaturze można spotkać opisy przypadków przedstawiające zastosowanie tej koncepcji w organizacjach publicznych zakończone powadzeniem [Zaheer, Mushtaq, Ishaq, 2008]. E-government najprościej można scharakteryzować jako wykorzystanie technologii informatycznych i telekomunikacyjnych w administracji publicznej. Celem tych działań powinno być doskonalenie procesów świadczenia usług publicznych. Koncepcja ta skupia się w trzech podstawowych obszarach: dostarczenie usług o odpowiedniej jakości, zapewnienie potrzebnych informacji oraz włączenie w proces obsługi samych obywateli (ich wiedzy) [Bugdol, 2008, s. 141]. Punktem wyjścia wprowadzenia założeń e-governmentu powinno być zidentyfikowanie procesów świadczonych usług przez administrację publiczną. Koncepcja Digital Era Governance związana jest z wprowadzaniem nowych rozwiązań w organizacjach publicznych. Dotyczą one rozwiązań IT i zmian w systemie informacji pozwalających na usprawnienie realizacji usług publicznych. Dzięki temu usługi te mogą być organizowane jak procesy biznesowe [Dunleavy, Margetts, Bastow, Winkler, 2005, s. 467].

27 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Zarządzanie procesowe jest kluczowe w przypadku wprowadzania w administracji publicznej założeń Lean Government. Zakłada on wykorzystania koncepcji Six Sigma w administracji publicznej. W tej koncepcji kładzie się nacisk na pomiar oraz ocenę procesów. Jej wprowadzenie pozwala ocenić potencjalne usprawnienia procesów oraz wybrać odpowiednie działania [Lean Government Metrics Guide, 2011]. Jedną z cech charakterystycznych Lean Government jest analiza strumienia wartości w celu wyeliminowania marnotrawstwa. W administracji publicznej może przejawiać się to na etapie doskonalenia procesów poprzez eliminowanie wszystkich czynności, które nie zwiększają wartości. Organizacje publiczne stosują również narzędzia wykorzystujące podejście procesowe w zarządzaniu. Można je podzielić na dwie grupy dotyczące oceny zarządzania oraz informatycznych narzędzi wspomagania zarządzania. Jednym z narzędzi oceny świadczonych usług stosowanym w administracji publicznej jest Wspólny Model Oceny CAF (Common Assessment Framework) [Bugdol 2008, s ]. Ocena funkcjonowania urzędów administracji publicznej została w modelu CAF usystematyzowana przez zestaw dziewięciu kryteriów. Pięć z nich dotyczy potencjału. Są to: przywództwo, czyli działania kierownictwa dla urzeczywistnienia wizji i misji organizacji; strategia i planowanie; pracownicy administracji publicznej; partnerstwo i zasoby oraz procesy realizowane przez urząd. Pozostałe cztery kryteria dotyczą wyników, czyli mierzalnych rezultatów działalności administracji samorządowej. Zaliczono do nich wyniki w relacjach z obywatelami/klientami urzędu i w relacjach z pracownikami; społeczną działalność urzędu oraz kluczowe dziedziny działalności organizacji. W przypadku kryterium procesów zwraca się uwagę na opracowanie i dostarczenie usług ukierunkowanych na obywateli i sprawdzanie innowacji w procesach z udziałem obywateli [Matla, 2010, s ]. Inną z metod stosowanych do monitorowania procesów świadczonych usług publicznych jest zrównoważona karta wyników (Balanced Scorecard BSC). W metodzie tej identyfikowane są procesy działalności operacyjnej, których doskonalenie będzie miało największy wpływ na osiągnięcie strategicznego sukcesu [Kaplan, Norton, 2001, s. 365]. Wpływ na wprowadzenie BSC w administracji publicznej ma coraz szersze zastosowanie wieloletnich budżetów zadaniowych. Metoda ta pozwala m.in. na uzyskanie najlepszej wartości dla obywatela pod wzgledem kosztów świadczenia usługi, jak również skupia się na efektywności wewnętrznych procesów. W przypadku wdrażania informatycznych narzędzi wspomagania zarządzania w administracji publicznej zastosowanie podejścia procesowego jest niezbędne. Nie ma możliwości wprowadzanie sprawnych narzędzi informatycznych bez zidentyfikowania procesów świadczenia usług publicznych. Jednym z obszarów, w których wykorzystuje się narzędzia informatyczne, jest budowa modeli referencyjnych procesów zachodzących w administracji publicznej. Wykorzystuje się w tym celu m.in. narzędzia ARIS (Architektura Zintegrowanych Systemów Informacyjnych). Model referencyjny w tej koncepcji został zdefiniowany jako informacyjny model organizacji przedstawiony w sposób graficzny, odzwierciedlający dane, funkcje, struktury organizacyjne i procesy danej organizacji. ARIS jako architektura referencyjna charakteryzuje się: ogólną stosowalnością (obejmuje indywidualne wymagania wielu potencjalnych użytkowników); zmiennością (jest dopasowany do potrzeb indywidualnych użytkowników); spójnością i przenośnością (przedstawia spójne rozwiązania wyjściowe nadające się dla różnych zastosowań użytkowników) [Kasprzak, 2005, s ]. Drugim często spotykanym narzędziem jest Oracle BPA (Oracle Business Process Analysis). Narzędzie to oferuje kompleksowe możliwości modelowania procesów, w tym projektowanie procesów zgodnie ze wskazaną metodyką oraz modelowanie typowych procesów w ujednoliconym środowisku. Dzięki temu użytkownicy zarówno z działów merytorycznych, jak i z działu informatyki mogą korzystać z narzędzi najlepiej dostosowanych do ich specyficznych wymagań.

28 28 K. Krukowski, Zarządzanie procesowe w administracji publicznej K. Krukowski, Process Management in Public Administration Jak wynika z przytoczonych przykładów, zastosowanie podejścia procesowego w administracji publicznej jest coraz szersze. Występuje ono w wielu obszarach funkcjonowania administracji, co pozwala w sposób znaczący przyczyniać się do doskonalenia funkcjonowania urzędu jako organizacji. Zakończenie Wśród wielu ograniczeń wprowadzenia zarządzania procesowego w administracji publicznej w Polsce można wymienić: kulturę organizacji publicznej; niejasne cele z punktu widzenia obywatela; dużą liczbę procedur; strukturę organizacyjną silosową, brak świadomości misji i celów wśród pracowników; przekonanie pracowników, że są zapracowani i słabo opłacani; dominację interesariuszy politycznych oraz burzliwe otoczenie polityczne. Jednak za wprowadzeniem zarządzania procesowego przemawiają korzyści, które pozwalają m.in. poprawić jakość usług poprzez podniesienie standardu obsługi obywateli oraz zwiększyć zaangażowanie pracowników w doskonalenie tej obsługi. Z punktu widzenia procesów wewnętrznych w organizacji zwiększa się również efektywność komunikacji zespołów, co przełożyć się może bezpośrednio na eliminowanie barier organizacyjnych i informacyjnych oraz skrócenie czasów realizacji usług. Jednak za największą korzyść z prowadzenia zarządzania procesowego w administracji publicznej można uznać redukcję kosztów operacyjnych poprzez optymalizację procesów świadczenia usług administracyjnych. Ważnym elementem w zarządzaniu procesami administracji publicznej jest zidentyfikowanie i koncentracja na działaniach tworzących wartość dla obywatela. Z punktu widzenia organizacji publicznej zidentyfikowane procesy pozwalają na standaryzację działań i zachowań organizacji. Bibliografia 1. Bugdol M., (2008), Zarządzanie jakością w urzędach administracji publicznej. Teoria i praktyka, Difin, Warszawa. 2. Dale B.G., Wu P.Y., Zairi M., Williams A.R.T., van der Wiele T., (2001), Total Quality Management and Theory: An Exploratory Study of Contribution, Total Quality Management Vol. 12 (4). 3. Dunleavy P., Margetts H., Bastow S., Tinkler J., (2005), New Public Management is Dead Long Live Digital-Era Governance, Journal of Public Administration Research and Theory Vol Grajewski P., (2007), Organizacja procesowa, PWE,Warszawa. 5. Kaplan R.S., Norton D.P., (2001), Strategiczna Karta Wyników. Jak przełożyć strategię na działania, PWN, Warszawa. 6. Kasprzak T., (2005), Modele referencyjne w zarządzaniu procesami biznesu, Difin, Warszawa. 7. Kock N.F., Jr., McQueen R.J., Baker M., (1996), Re-engineering a Public Organization: An Analysis of a Case of Successful Failure, International Journal of Public Sector Management Vol. 9, No Krukowski K., (2010), Zarządzanie wiedzą w organizacjach publicznych, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego nr 597, Ekonomiczne Problemy Usług, nr Matla J., (2010), Jak przeprowadzić samoocenę w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Przewodnik po samoocenie według metody CAF Materiały projektu CAF w samorządzie lokalnym, F5 Konsulting sp. z o.o, Poznań. 10. Opolski K., Modzelewski P., (2008), Zarządzanie jakością w usługach publicznych, Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa. 11. Pollitt C., Bouckaert G., (2004), Public Management Reform. A Comparative Analyses, Oxford University Press, Oxford. 12. Swiss J.E., (1992), Adapting Total Quality Management (TQM) to Government, Public Administration Review Vol. 52 (4). 13. Vinni R., (2007), Total Quality Management and Paradigms of Public Administration, International Public Management Review Vol. 8, Iss Wiatrak A.P., (2006), Zarządzanie w jednostkach sektora publicznego i jego uwarunkowania, [w:]

29 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 K. Krukowski (red.), Zarządzanie organizacjami publicznymi, UWM, Olsztyn. 15. Zaheer A., Mushtaq K., Ishaq H.M., (2008), Reengineering the Procurement Process in a Public Sector Organization: A Case Study, International Bulletin of Business Administration, Iss. 3. Bibliografia elektroniczna 1. Lean Government Metrics Guide, Ross & Associates Environmental Consulting, Ltd., [online], [ ]. Process Management in Public Administration Summary The goal of this analysis is presentation of process approach in different concepts of public organizations functioning. The significant field of research on using process management in public administration is working on efficiency evaluation system of these processes. The starting point of this should be describing the level of process advancement in particular offices of public administration. The identification of process advancement in the offices of public administration let also for using appropriate tools helping in management adequate to knowledge and employees competences, and information resources as well. The interest on process in public administration is demonstrated in various areas of it functioning, not only in the context of New Public Management. The following concepts as Total Quality Management, Knowledge Management, Reengineering, E-government, Digital Era Governance and Lean Government can be included to these areas. The important elements in process management in public administration is also identification and concentration on operations that give values for citizens. From public organization s point of view these process let for standardization of actions and behavior of organization.

30 30 H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning Istota planowania strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego Henryk Gawroński Słowa kluczowe: planowanie strategiczne, strategia rozwoju, efekt aglomeracji, polaryzacja rozwoju lokalnego i regionalnego Keywords: strategic planning, development planning, development strategic, agglomeration effect, polarization of local and regional development Synopsis: Celem artykułu jest określenie gospodarczych, przestrzennych i społecznych uwarunkowań planowania strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego. Podstawą rozważań jest teza, że uwarunkowania te pozostają w dużej mierze poza obszarem przestrzeni terytorialnej, której planowanie dotyczy, oraz że wymagają one zrozumienia i adaptacji na grunt oczekiwań społeczności lokalnej. Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego opiera się na spójności instrumentów rozwojowych o zróżnicowanej intensywności interwencji publicznej, od działań regulacyjnych i delimitacyjnych, poprzez akty prawa unijnego, krajowego i miejscowego, po działania aktywizujące i animacyjne na podstawie rozpoznanych czynników endogennych. Planowanie takie ogranicza niepewność działania, ale tylko w warunkach zwiększania adaptacyjności gospodarki lokalnej, szybkiego dostosowywania się do zmian w otoczeniu globalnym i wzrostu konkurencyjności. Wstęp Rozwój społeczno-gospodarczy określonego terytorium oznacza zmiany jakościowe zachodzące w strukturze gospodarki przedsiębiorstw, ale przede wszystkim w skali zasobów ludzkich i rzeczowych oraz relacji występujących między nimi. Terytorium bowiem, jako środowisko życia człowieka, pojmować należy jako system obejmujący cztery elementy [Noworól, 2007a, s. 27]: środowisko przestrzenne, czyli materię ożywioną i nieożywioną, człowieka, a szerzej rozumując kapitał ludzki z jego zdolnościami i wadami, kapitał organizacyjny, czyli związki pomiędzy ludźmi i ludźmi a środowiskiem, system zarządzania terytorium. Podkreślić należy, że każdy z nich jest częścią środowiska jako większej całości. Daje to podstawy do holistycznego pojmowania rozwoju terytorium lokalnego i regionalnego. Dlatego też wobec planowania strategicznego rozwoju terytorium i samej strategii formułowane są konkretne oczekiwania, w szczególności w zakresie rozwiązywania nieuniknionych w tym przypadku konfliktów interesów i niespójności. Oczekuje się, że strategia będzie usystematyzowanym dialogiem o przyszłości terytorium, łączącym wszystkich interesariuszy. Wymienić tu można typowe konflikty wynikające z systemowej natury terytorium [Noworól, 2007b, s ]: pomiędzy wzmacnianiem konkurencyjności a wzmacnianiem spójności społecznej, pomiędzy aspiracjami do podnoszenia standardów usług a możliwościami finansowymi ich spełnienia, pomiędzy aspiracjami wspólnoty a chłonnością środowiska przestrzennego, Dr Henryk Gawroński, Elbląska Uczelnia Humanistyczno-Ekonomiczna

31 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 pomiędzy zakorzenieniem i tradycją a zdolnością do innowacji, związane z nierównomierną alokacją środków na obszarze terytorium, związane z ograniczaniem prawa własności ze względu na inwestycje publiczne, wynikające z realnych bądź wyimaginowanych zjawisk: NIMBY Not in my Backyard oraz LULU Locally Unwanted Land Use, wynikające z różnych koncepcji rozwoju i różnych sposobów podejścia do planowania strategicznego, wynikające z mnogości wyborów, postaw, potrzeb i wyobrażeń przyszłości; wynikające z na ogół odrębnego, dwutorowego planowania: zagospodarowania przestrzennego i urbanistycznego oraz społeczno-gospodarczego, wynikające z nieciągłości aparatu urzędniczego i władzy opartej na kadencyjności. Celem artykułu jest określenie gospodarczych, przestrzennych i społecznych uwarunkowań planowania strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego. Podstawą rozważań jest teza, że planowanie to ma zapewnić spójność strategicznego rozwoju na wszystkich szczeblach zarządzania terytorium, a uwarunkowania tego planowania pozostają w dużej mierze poza obszarem przestrzeni terytorialnej, której planowanie dotyczy, oraz że wymagają one zrozumienia i adaptacji na grunt oczekiwań społeczności lokalnej. Analizie zostały poddane problemy szczegółowe, takie jak: wpływ globalizacji i delokalizacji produkcji na planowanie rozwoju terytorialnego, Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 a rozwój regionalny, założenia Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego : regiony, miasta, obszary wiejskie, nowy paradygmat kierunków strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego, preferencje społeczności lokalnej w zakresie kierunków strategicznego rozwoju. Autor w kontekście podjętego tematu dokonał analizy dostępnej literatury, źródeł prawa i opracowań, m.in. raportu Banku Światowego: World Development Report Reshaping Economic Geography oraz dokumentów krajowych o charakterze regulacyjnym i programowym. W zakresie preferencji kierunków strategicznego rozwoju lokalnego wykorzystane zostały własne badania ankietowe autora przeprowadzone w czerwcu 2010 r. na próbie 308 mieszkańców subregionu elbląskiego oraz badania przeprowadzone w okresie wcześniejszym. Wpływ globalizacji i delokalizacji produkcji na planowanie rozwoju lokalnego i regionalnego W raporcie Banku Światowego 2009 [WDR, 2009] zidentyfikowano trzy wymiary rozwoju społeczno-gospodarczego jednostek terytorialnych: nierówność terytorialną która sprawia, że władze nie mogą równocześnie wspierać aktywności gospodarczej i powodować, by była ona równomiernie rozlokowana; sprzężenie zwrotne opisujące sytuację, w której siły rynkowe takie jak efekt aglomeracji, migracje i specjalizacja prowadzą w połączeniu z aktywną polityką władz do koncentracji działalności gospodarczej i konwergencji poziomu życia; efekt sąsiedztwa objawiający się tym, że bogate miasta nie pozwalają, by sąsiadujące z nim terytoria pozostawały pogrążone w ubóstwie, a prędzej czy później następuje efekt dyfuzji na sąsiadujące terytorium. Akcentowanie przemian jakościowych związanych ze zmianami w kulturze organizacyjnej wiąże się z upowszechnianiem nowego paradygmatu rozwoju społeczno-gospodarczego, zwanego w zależności od kontekstu badawczego postfordyzmem, postindustrializmem trzecią falą albo globalizacją trzeciej generacji [Friedman, 2009, s. 57]. Paradygmat ten cechuje ekonomia jakości, produkcja małoseryjna, wykorzystanie wiedzy, globalizacja na

32 32 H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning poziomie osób oraz nieograniczona komunikacja, gdzie każdy może nadawać i odbierać informacje. Delokalizacja, z punktu widzenia ekonomii, jest naturalnym procesem towarzyszącym globalizacji, integracji regionalnej i międzynarodowej. Swobodny przepływ kapitału i wzmożona migracja w ramach UE, ale również poza nią sprzyja delokalizacji. Wynika to z nierównomiernego rozwoju poszczególnych gospodarek i większej atrakcyjności inwestowania w regionach o niższych kosztach produkcji. Procesy delokalizacji potęguje fakt, że wzrost gospodarczy i wzrost konkurencyjności jest silnie determinowany rozwojem gospodarki opartej na wiedzy. Rozwój technologii informatycznych w ramach tzw. trzeciej fali dał podstawy do kolejnego etapu globalizacji gospodarczej, obejmującej sferę usług i osoby. Trzecia fala związana jest z powstaniem nowych technologii. Dzięki komputerom można pracować we własnym domu w dogodnej porze. Komunikacja na odległość zastępuje transport. Przeniesienie pracy do domu powoduje zmianę modelu rodziny oraz zacieśnienie więzi w społecznościach lokalnych. Podstawowym i to niewyczerpalnym surowcem jest wiedza i wyobraźnia [Toffler, 2006, s ]. Zmiany dokonujące się w aspekcie globalnym przekładają się na poziom lokalny. Przykładami nowatorskiego przesuwania pracy do innych krajów są indyjskie call center działające na potrzeby konsumentów amerykańskich czy studenci Kambodży digitalizujący archiwa amerykańskich czasopism. Indyjscy lekarze stawiają diagnozy lekarskie i analizują zdjęcia rentgenowskie, a księgowi wypełniają deklaracje podatkowe amerykańskich podatników. Gospodarka amerykańska korzysta jednak na współpracy z tańszymi dostawcami i usługodawcami. Skala utraty stanowisk pracy przez amerykańskich pracobiorców na rzecz zagranicy wskutek delokalizacji pozostaje niewielka. Amerykański rynek pracy to miejsce twórczej destrukcji, np. w 2006 r. ubytek 55,4 mln stanowisk zrekompensowało powstanie 59,4 mln nowych miejsc pracy. Przyrostowi zatrudnienia w zagranicznych filiach towarzyszy również kreacja miejsc pracy w spółkach-matkach w USA. Zyski gospodarki z offshoringu przewyższają straty związane z likwidacją miejsc pracy i pozwalają stworzyć bardziej wydajne stanowiska [Moszyński, 2007, s ]. W raporcie powstałym na zlecenie Komisji Europejskiej podkreśla się niewielką skalę procesu delokalizacji, stwierdzając, że rozmiary przenoszenia inwestycji w odniesieniu do całokształtu procesów gospodarczych zachodzących w poszczególnych krajach nie są imponujące, np. udział miejsc pracy zlikwidowanych we Francji w wyniku delokalizacji w całkowitej liczbie utraconych etatów to zaledwie 4%, a udział krajów Europy Środkowej i Wschodniej w skumulowanej wartości wypływających z 15 krajów tzw. starej UE bezpośrednich inwestycji zagranicznych oscyluje wokół 3%, przy czym mniej niż 1% inwestycji jest rezultatem procesów delokalizacyjnych [European Restructuring Monitor, 2009]. Również w Polsce, wśród kilku tysięcy niemieckich inwestorów, część z nich może być opisana jako delokalizacyjna, a część wręcz odwrotnie, przyczynia się do ekspansji firmy w kraju macierzystym. Różnica między tymi dwiema kategoriami nie jest ostra, co przedstawiają dwa przykłady [Kalinowski, 2006, s ]: Volkswagen Polska gdzie udział materiałów oraz kosztów pracy z Polski w łańcuchu tworzenia wartości dodanej wynosi 30 40%, co oznacza, że 60 70% udziału w tym łańcuchu przypada głównie na Niemcy, a zwiększone w ten sposób o lokalizacje w Polsce moce produkcyjne koncernu zwiększają zapotrzebowanie na elementy łańcucha tworzenia wartości dodanej generowane w Niemczech; Grupa Metro dla której Polska jest jednym z jej najważniejszych rynków w tej części Europy, a dynamika sprzedaży grupy pozwala na zwiększenie zatrudnienia w Niemczech w tych segmentach, które dostarczają towary do sieci Metro w Polsce. W powyższych danych wynika wniosek, że skala procesów delokalizacyjnych jest wyolbrzymiana. Przenoszenie działalności gospodarczej z całą pewnością nie odgrywa dominują-

33 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 cej roli w przepływach inwestycji bezpośrednich. Demonizowanie tego zjawiska ma zatem bardziej charakter polityczny niż ekonomiczny. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 a rozwój lokalny i regionalny Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa, wyrażonej w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, należy do zadań Rady Ministrów [ustawa z dnia 27 marca 2003 r.]. Aktualnie trwają prace nad nową Koncepcją Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK) Jej projekt został przyjęty przez Radę Ministrów 18 maja 2010 r. [Koncepcja ]. Prekursorski charakter KPZK 2030 polega na odejściu od idei rozwoju w pasmach, opartej na tezie zwornikowego położenia Polski w Europie, na rzecz wizji rozwoju sieci powiązań funkcjonalnych krajowych ośrodków wzrostu. Ośrodki te tworzą policentryczną metropolię sieciową, której głównym rdzeniem są najważniejsze polskie miasta wraz z dowiązanymi do nich subregionalnymi ośrodkami wzrostu oraz ośrodkami regionów peryferyjnych, otwartą na oddziaływania sieci europejskich ośrodków metropolitalnych. Model rozwoju przestrzennego KPZK 2030 jest osadzony w policentrycznej strukturze systemu osadniczego Polski. Sieć dobrze powiązanych, współpracujących miast ma tworzyć warunki dla dynamizowania rozwoju kraju poprzez umożliwienie pełniejszego wykorzystania potencjałów rozwojowych rozmieszczonych w różnych częściach kraju, co ma z kolei sprzyjać spójności terytorialnej. KPZK 2030 włącza w główny nurt planowania rozwoju również strefę morską. Dokument ten wyróżnia: obszary funkcjonalne, obszary koncentracji problemów społeczno-gospodarczych, obszary peryferyjne. Takie podejście ma istotny wpływ na zmianę koncepcji planowania rozwoju lokalnego i regionalnego na wszystkich szczeblach samorządu. W sferze wdrożeniowej KPZK 2030 łączy różne szczeble planowania w hierarchiczny układ ukierunkowany na realizację zadań celu publicznego, wskazuje priorytety inwestycyjne i podmioty odpowiedzialne za ich realizację, nadaje polityce przestrzennej europejski charakter służący koordynacji polityk sektorowych. Ukształtowany historycznie policentryczny charakter struktury osadniczej kraju zostaje utrzymany i wzmocniony. W KPZK 2030 stwierdza się że, już obecnie w granicach administracyjnych miast oraz w strefach położonych wokół dużych ośrodków mieszka 75 80% ludności Polski i że proces urbanizacji będzie postępował. Koncentracja ludności będzie następować przede wszystkim w dużych ośrodkach miejskich i w ich obszarach funkcjonalnych. Prawie cały przyrost ludności miejskiej będzie miał miejsce w ośrodkach metropolitarnych, a najbardziej widoczny będzie w miastach Polski wschodniej (Białystok, Lublin, Rzeszów). Wszystkie duże ośrodki miejskie Polski stanowią węzły metropolii sieciowej, połączone funkcjonalnie (np. gospodarka, społeczeństwo, nauka) efektywną siecią transportową i teleinformatyczną. W skład metropolii sieciowej wchodzą: główne węzły systemu osadniczego: Warszawa (miasto lokomotywa Europy ) oraz największe obszary metropolitalne: konurbacji górnośląskiej (Katowice wraz z 13 miastami wchodzącymi w skład Górnośląskiego Obszaru Metropolitalnego), Krakowa, Łodzi, Trójmiasta (Gdańsk Sopot Gdynia), Poznania, Wrocławia, Bydgoszczy i Torunia, Szczecina, Lublina, Białegostoku oraz Rzeszowa, dowiązane do nich obecne ośrodki regionalne, czyli pozostałe miasta wojewódzkie: Kielce, Olsztyn, Opole, Zielona Góra, Gorzów Wielkopolski oraz następujące ośrodki miejskie (wraz z obszarami funkcjonalnymi): Koszalin, Słupsk, Bielsko-Biała, Częstochowa, Radom oraz Rybnik. Wymienioną listę ośrodków miejskich uzupełnia sieć ośrodków subregionalnych i lokal-

34 34 H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning nych. Dowiązanie funkcjonalne tych ośrodków do rdzenia metropolii sieciowej wzmacnia potencjał samej metropolii sieciowej i daje impuls rozwojowy obszarom słabszym ekonomicznie i społecznie, położonym peryferyjnie (Polska Wschodnia, Północno-Wschodnia, Zachodnia, Pomorze Środkowe). Mając powyższe na względzie, na potrzeby KPZK 2030 dokonano wyróżnienia: planowania wielkoprzestrzennego (na poziomie kraju i województw); planowania lokalnego, planowania funkcjonalnego dla zidentyfikowanych obszarów funkcjonalnych, jak obszary metropolitalne, wiejskie, morskie, strefa brzegowa itp. Taka koncepcja wymaga koordynacji i współpracy poziomej na poziomie kraju, województwa i na poziomie lokalnym oraz koordynacji pionowej pomiędzy różnymi poziomami administracji publicznej w odniesieniu do danego terytorium. Wymaga to zaangażowania wszystkich podmiotów operujących na danym terytorium i zachowania zgodności z właściwą polityką na poziomie kraju. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego : regiony, miasta, obszary wiejskie Główny cel strategiczny polityki regionalnej kraju określony w tytułowym dokumencie brzmi: Efektywne wykorzystywanie specyficznych regionalnych i innych terytorialnych potencjałów rozwojowych dla osiągania celów rozwoju kraju wzrostu, zatrudnienia i spójności w horyzoncie długookresowym. Tak sformułowany cel [KSRR, 2010, s ]: wskazuje jednoznacznie na terytorium jako podmiot polityki regionalnej, rozumiejąc je w sposób funkcjonalny, a nie jako jednostkę administracyjną podziału kraju, przesądza o widzeniu polityki regionalnej jako działania ukierunkowanego na optymalne wykorzystanie zróżnicowanych przestrzennie potencjałów rozwojowych, wskazuje na konieczność integracji zasobów zewnętrznych i wewnętrznych, przydziela główną rolę rządowi i samorządom wojewódzkim w tym procesie; określa cele polityki regionalnej jako kreowanie warunków dla osiągania głównych celów polityki rozwoju wzrostu, zatrudnienia i spójności, określonych w Raporcie Polska 2030 [Raport ]. W dokumencie tym przyjęto trzy główne cele polityki regionalnej do 2020 r.: cel 1 konkurencyjność wspomaganie wzrostu konkurencyjności regionów, cel 2 spójność budowanie spójności terytorialnej i przeciwdziałanie marginalizacji obszarów problemowych, cel 3 sprawność tworzenie warunków dla skutecznej, efektywnej i partnerskiej realizacji działań rozwojowych ukierunkowanych terytorialnie. Kierunki działań polityki regionalnej w ramach celu 1 obejmują: wzmacnianie funkcji metropolitalnych ośrodków wojewódzkich i integracja ich obszarów funkcjonalnych, w tym Warszawy stolicy państwa, tworzenie warunków dla rozprzestrzeniania procesów rozwojowych i zwiększania ich absorpcji poza ośrodkami wojewódzkimi, budowę podstaw konkurencyjności województw działania tematyczne, zwiększanie dostępności komunikacyjnej pomiędzy regionami i wewnątrz nich. W ramach celu 2 zidentyfikowano następujące problemy rozwojowe: wzmacnianie spójności w układzie krajowym, wspieranie obszarów wiejskich o najniższym poziomie dostępu do dóbr i usług, restrukturyzacja i rewitalizacja miast i innych obszarów, przezwyciężanie niedogodności związanych z położeniem obszarów przygranicznych, szczególnie wzdłuż zewnętrznych granic UE,

35 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 zwiększanie dostępności transportowej do ośrodków wojewódzkich. Kierunki działań podejmowane w ramach celu 3 obejmują: wzmocnienie strategicznego wymiaru polityki regionalnej, jakość zarządzania i terytorialne ukierunkowanie polityk publicznych, przebudowę i wzmocnienie koordynacji w wieloszczeblowym zarządzaniu, wspomaganie budowy kapitału społecznego dla rozwoju regionalnego. Do każdego celu KSRR opracowano miary sukcesu ich realizacji. Zidentyfikowano też czynniki integrujące regiony w układzie: region miasta obszary wiejskie w ramach każdego celu, w tym w szczególności w zakresie tworzenia warunków dla integracji funkcjonalnej obszarów wiejskich z miastami, poprzez absorpcję obszarów wiejskich, zwiększenie mobilności zawodowej i przestrzennej oraz wykorzystanie walorów środowiska przyrodniczego i dziedzictwa kulturowego. Powyższe cele, zgodnie z zasadą subsydiarności i wieloszczeblowego zarządzania procesami rozwoju regionalnego, mają być realizowane przez wszystkie podmioty publiczne w zgodzie z własnymi kompetencjami i miejscem w systemie zarządzania rozwojem w Polsce. KSRR zakłada, co do zasady, wsparcie dla rozwoju wszystkich polskich regionów, bez względu na stopień ich zamożności. Dzięki integrującemu podejściu wielosektorowemu polityka regionalna stanowi uniwersalne narzędzie wykorzystania i wzmacniania regionalnych potencjałów rozwojowych. Wprowadzony w KSRR kontrakt terytorialny jest najważniejszym instrumentem planistycznym, zapewniającym realizację polityk publicznych o oddziaływaniu terytorialnym w sposób uwzględniający ich specyficzne uwarunkowania. Zawiera cele i zadania poszczególnych jego sygnatariuszy oraz określa instrumenty realizacji. Kontrakt terytorialny preferuje podejście projektowe. Może być zawarty na okres nie krótszy niż trzy lata, co oznacza, iż w ramach jednej perspektywy finansowej UE (obecnie siedmioletniej) mogą być zawarte dwa kontrakty dla województwa. Jest to uzasadnione dynamiką zmian w otoczeniu i daje możliwość korygowania kierunku rozwoju stosownie do tej dynamiki. Przewiduje się też nową generację wielofunduszowych programów wojewódzkich, niespotykanych do tej pory, a przez to wymagających nowej interdyscyplinarnej wiedzy w celu ich przygotowania i realizacji. Zakłada się, że suma środków wydatkowanych przez budżet UE, budżet państwa i samorządy terytorialne na realizację celów KSRR będzie wynosiła w 2013 r. nie mniej niż 3% PKB. W wymiarze finansowym oznacza to średniorocznie ok. 34 mld zł, z czego ok. 24 mld zł ma pochodzić ze środków UE, a resztę stanowić będzie udział krajowych podmiotów publicznych i niepublicznych [KSRR, 2010, s. 191]. Nowy paradygmat kierunków strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego Tradycyjnymi wyznacznikami pozycji konkurencyjnej, a zarazem kluczowymi czynnikami rozwoju regionalnego są zasoby rzeczowe, kapitał trwały i finansowy, wiedza i innowacyjność oraz kapitał ludzki i społeczny (ich dostępność, alokacja i produktywność) oraz czynniki instytucjonalne, na które składa się jakość i sprawność administracji publicznej, a także zdolność instytucjonalna do zarządzania rozwojem [Kosiedowski, 2005, s ]. Natomiast tradycyjnie prowadzona polityka rozwoju regionalnego opieraja się na dwóch różnych podejściach: teorii rozwoju endogennego, wewnętrznego, oddolnego oraz teorii rozwoju egzogennego, zewnętrznego, odgórnego, indukowanego [Grosse, 2007, s ]. Nowa geografia ekonomiczna i teoria rozwoju gospodarczego jest kombinacją powyższych koncepcji i ukazuje istnienie obszarów rdzeni i peryferii, które są rezultatem naturalnych tendencji aglomeracyjnych, ogólnie postrzeganych jako dobre dla wzrostu i rozwoju ze

36 36 H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning względu na geograficznie uprzywilejowane. Miasta istnieją bowiem dzięki korzyściom, jakie daje lokalizowanie się w pobliżu wielu działalności gospodarczych, jednostek ludzkich, rodzin oraz większych grup społeczności lokalnych. Korzyści te nazywane są efektem aglomeracji i występują w trzech postaciach: jako korzyści skali, lokalizacji i urbanizacji [Domański, 2005, s. 23]. Rozprzestrzenianie się aglomeracji prowadzi do powstawania metropolii i obszaru metropolitalnego, za który uznaje się ciągły przestrzennie, wielkomiejski układ osadniczy, złożony z odrębnych administracyjnie jednostek, obejmujący duże miasto lub zwarty obszar miejski jako centrum układu oraz powiązaną z nim funkcjonalnie strefę zurbanizowaną [Markowski, Marszał, 2005, s. 8]. W myśl Strategii Lizbońskiej, obszary metropolitalne mają być kluczowymi obszarami rozwoju. XXI w. ma być wiekiem metropolitalnym [Europejskie Obszary, 2007]. Nowy paradygmat określający mechanizmy rządzące rozwojem podkreśla korzyści z dużych, wysoko wyspecjalizowanych terytoriów korzystających z wysokiej technologii i elastycznego rynku pracy. Objawia się to tym, że w przestrzeni metropolitalnej następuje stały proces rozwijania wykorzystywanych technologii oraz przyciąganie wyspecjalizowanej kadry, co jeszcze wzmacnia tendencje rozwojowe. Kluczowe czynniki sukcesu rozwoju terytoriów opisuje triada: technologia talent tolerancja, zwana koncepcją 3T, według której czynniki te przyciągają się wzajemnie, tworząc kreatywne centa miasta otwarte i różnorodne [Florida, 2005]. Odwołując się do endogenicznego modelu wzrostu można zauważyć, że w metropoliach dochodzi do intensyfikacji związków między procesami tworzenia wiedzy i innowacji a procesami ich asymilacji i uczenia się. Na koncentrację innowacyjnej działalności mają wpływ sprzyjające warunki instytucjonalne, zwłaszcza w dziedzinach preferujących kontakty bezpośrednie. Mechanizmy generujące korzyści aglomeracyjne obejmują bowiem wspólne użytkowanie dóbr publicznych, jak uniwersytety czy laboratoria, oraz większą konkurencję dostawców i odbiorców, co redukuje ryzyko rynkowe. Powyższe rozważania prowadzą do sformułowania zasad nowego paradygmatu polityki regionalnej, do których zaliczono [KSRR, 2010, s. 7]: przejście od tradycyjnej redystrybucji środków do podejścia zakładającego wzmacnianie i wykorzystanie endogenicznych potencjałów terytorialnych, odejście od podziału na polityki inter- i intraregionalną na rzecz wspólnej polityki, określającej cele dla wszystkich podmiotów na danym terytorium; odejście od modelu krótkoterminowych, odgórnie dystrybuowanych dotacji dla najmniej uprzywilejowanych obszarów do modelu długofalowych, zdecentralizowanych polityk rozwojowych adresowanych do wszystkich regionów, wielosektorowe (horyzontalne) podejście do działań rozwojowych, ukierunkowane terytorialnie, czyli wprowadzenie systemu integracji i koordynacji polityk publicznych, mających istotny wpływ terytorialny, przejście od rozproszonej interwencji do bardziej selektywnych i skoncentrowanych inwestycji w obszarach strategicznej interwencji, wzmocnienie partnerskiej wieloszczeblowej współpracy pomiędzy podmiotami zaangażowanymi w realizację polityki oraz dopasowanie odpowiedzialności za zadania do najbardziej efektywnego poziomu zarządzania, zróżnicowane podejście do różnych typów terytoriów rozumianych funkcjonalnie i prowadzenie polityki dostosowanej do uwarunkowań społecznych, gospodarczych i środowiskowych występujących w poszczególnych obszarach. Podstawą wyodrębnienia tych zasad jest założenie, że każde terytorium posiada własny, często bardzo zróżnicowany zestaw cech składających się na potencjał rozwojowy. Wykorzystanie tych zasobów w efektywny sposób w procesach rozwojowych danego terytorium

37 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 należy traktować jako kluczowy czynnik wzrostu. Szczególnie ważne jest określenie hierarchii celów strategicznych. Obok celów komplementarnych i neutralnych najwięcej uwagi wymaga analiza celów konkurencyjnych, które z reguły prowadzą do konfliktów. Konflikty celów mogą być rozwiązane poprzez ich przewartościowanie albo przesunięcie w czasie ich realizacji. Pogodzenie różnych, niekiedy sprzecznych ze sobą interesów wymaga równoległego skonfrontowania wymogów różnych sfer aktywności z roszczeniami i oczekiwaniami beneficjentów. Ta konfrontacja doprowadzić powinna do identyfikacji sprzeczności, wskazania możliwych wartości brzegowych poszukiwanego konsensusu, a w konsekwencji do konkretyzacji płaszczyzny porozumienia. Uzupełnienie celów o elementy logistyczne może przyczynić się do maksymalizacji zadowolenia beneficjentów z oferty terytorium, a także do podniesienia jego konkurencyjności [Kauf, 2009, s. 197]. Zdolność poszczególnych terytoriów do konkurowania na rynkach jest uzależniona od zdolności do wykorzystania ich specyficznych potencjałów, tzn. od podjętych przez władze publiczne działań, które muszą uwzględniać działalność innych interesariuszy, mających także wpływ na procesy rozwojowe na danym terytorium. Tworzenie wartości dodanej w przestrzeni terytorialnej może być zatem oparte o zidentyfikowane, unikalne zasoby danego terytorium i jego przewagi lokalizacyjne, ale wymaga to redefiniowania sposobów wyznaczania celów, jak i określania mechanizmów wykonawczych polityki ukierunkowanej terytorialnie. Preferencje społeczności lokalnej w zakresie kierunków strategicznego rozwoju lokalnego Preferencje społeczności lokalnej w zakresie kierunków strategicznego rozwoju lokalnego zależą od percepcji lokalnego zarządzania strategicznego przez tę społeczność. Wyniki badań dotyczących stanu wiedzy o strategiach rozwoju swoich gmin i postrzegania zarządzania strategicznego nie potwierdzają szerokiego zainteresowania mieszkańców gmin tą problematyką. Ponad 21% badanych, a w gminach wiejskich prawie 33 % badanych, deklaruje, że nie wie, czy ich gmina posiada opracowaną strategię rozwoju. Tylko około 15% badanych w gminach miejskich stwierdza, że zna podstawowe założenia strategii swojej gminy, a 63,2% deklaruje nieznajomość nawet podstawowych jej założeń. Należy zatem sądzić, że faktyczny odsetek osób z tą niewiedzą jest jeszcze wyższy. Jednocześnie około 45% badanych uznaje, że strategia jest formalnym dokumentem niezbędnym do pozyskania środków unijnych, a tylko niespełna 40% widzi w niej zbiór świadomych celów rzeczywiście realizowanych w praktyce [Gawroński, 2010, s. 238]. Zróżnicowanie poglądów w sprawach kluczowych dla społeczności lokalnej, a co za tym idzie brak jednolitości co do projektowania celów strategicznego rozwoju lokalnego potwierdzają również badania ankietowe przeprowadzone na grupie 308 osób w subregionie elbląskim, dotyczące proponowanych kierunków strategicznego rozwoju miejscowości zamieszkania. Wyniki badania przedstawia tab. 1. W badaniu tym większą wartość poznawczą ma analiza odpowiedzi na pytania ankietowe uzyskane w poszczególnych grupach, w szczególności w grupach wyodrębnionych ze względu na wielkość miejscowości zamieszkania. Według tego kryterium 143 osoby (47%) zamieszkiwały w miastach powyżej 50 tys. mieszkańców, co w badanym przypadku oznacza Elbląg, 90 osób (26%) zamieszkiwało w pozostałych miastach (Braniewo, Frombork, Pieniężno, Pasłęk, Młynary, Tolkmicko, Malbork, Nowy Staw, Krynica Morska, Nowy Dwór Gdański, Dzierzgoń, Sztum), a 75 osób (24%) to mieszkańcy wsi. Jeśli chodzi o wiek, wśród respondentów znalazło się 188 osób do 28 lat i 120 osób powyżej 28 lat. Respondenci mieli możliwość wskazania nie więcej niż trzech kierunków rozwoju spośród zaproponowanych w ankiecie.

38 38 H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning Mieszkańcy Elbląga wyraźne preferują (53,1%) wizję miasta jako miejscowości usługowej, zapewniającej usługi życiowe dające komfort zamieszkania. Prawie 1/3 mieszkańców wskazała na miasto jako samodzielną aglomerację 31,5% i na miasto o możliwościach turystycznych 27,3%, a średnio co piąty mieszkaniec wskazał na szanse rozwoju przemysłu 19,6% oraz na szanse Elbląga jako miasta transgranicznego 18,2%. Na funkcje przyrodnicze wskazało 9,8% respondentów. Tab. 1. Proponowane kierunki strategicznego rozwoju miejscowości zamieszkania (The proposed strategic directions of development of locality) Proponowane kierunki rozwoju (The proposed directions of developments) Mieszkańcy miast/wsi (Urban/village dwellers) Wiek (Age) Miejscowość usługowa, w tym usługi życiowe dające komfort zamieszkania (Services locality) Miejscowość przemysłowa, oprócz rolnictwa i rybactwa (Industrial locality) Miejscowość transgraniczna (Cross-border locality) Miejscowość nadmorska, w tym rybactwo i przetwórstwo rybne (Seaside locality) Miejscowość turystyczna, agroturystyczna (Tourist and agrotourism locality) Miejscowość o funkcjach przyrodniczoagrarnych, w tym rolnictwo, leśnictwo, rezerwaty (Natural and agrarian village) Miejscowość przetwórstwa rolniczego (Agricultural processing locality) Miejscowość pełniąca funkcje sypialni wobec pobliskiego miasta (Locality serving as a bedroom area) Miejscowość (miasto) pełniąca funkcje satelitarne sypialniane i usług życiowych wobec metropolii, np. Trójmiasta w promieniu km (Locality serving as a satellite) Miasto samodzielna aglomeracja Wynik ogólny (Overall result) procent pow. 50 tys. (Above 50 th.) do 50 tys. (To 50 th.) wieś (Village) do 28 l. (To 28 y.) pow. 28 l. (Above 28 y.) 39,6 53,1 36,7 17,3 43,1 34,1 15,2 19,6 15,5 6,7 17,0 12,5 15,9 18,2 23,3 2,7 11,2 23,3 6,8 7,0 5,5 8,0 7,4 5,8 39,3 27,3 51,1 48,0 37,8 41,7 21,8 9,8 17,8 49,3 22,3 20,8 13,0 2,1 11,1 36,0 14, ,6 12,6 11,1 22,7 14,9 14,2 16,6 23,1 15,5 5,3 18,1 14,2 17,5 31,5 10,0 0,0 13,8 23,5 (Independent metropolitan city) Źródło: opracowanie własne na podstawie badań ankietowych mieszkańców subregionu elbląskiego i Żuław Wiślanych. Łącząc odpowiedzi dotyczące funkcji sypialnianej i satelitarnej wobec pobliskiego Trójmiasta, można stwierdzić, że ponad 1/3 mieszkańców (35,7%) postrzega Elbląg w przyszłości jako miasto powiązane z obszarem metropolitalnym Trójmiasta, co w obliczu analiz przedstawionych w poprzednich punktach wydaje się przesądzone. Zestawienie tej preferencji z wizją miasta samodzielnego jest kłopotliwe dla władz miasta, zwłaszcza w obliczu

39 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 demokratycznych wyborów, gdyż powierzchowna analiza tych kierunków może skłaniać wyborców do uznania, że są to koncepcje wykluczające się wzajemnie i odejście od koncepcji miasta jako samodzielnej aglomeracji może być źle przyjęte przez ok. 1/3 wyborców. Przekonanie do słuszności koncepcji polaryzacyjnej wymaga dłuższego okresu niż okres kampanii wyborczej i wymaga zastosowania wielu technik opartych na partycypacji i konsultacjach społecznych z wykorzystaniem elementów przywództwa lokalnego. W miastach do 50 tys. mieszkańców preferencje szans rozwojowych skupiają się wokół działań związanych z turystyką, agroturystyką i usługami zapewniającymi komfort życia. Mieszkańcy wsi natomiast widzą szanse rozwoju swoich miejscowości w zasobach przyrodniczo-agrarnych, agroturystyce, przetwórstwie rolnym, ale postrzegają je również jako miejsca dobre do zamieszkania dla osób pracujących w pobliskich miastach. Ze względu na wiek respondentów stwierdzić można, że osoby powyżej 28. roku życia preferowały już istniejące funkcje miejscowości (transgraniczność, turystyka i agroturystyka, samodzielność miasta), a osoby młodsze odważniej wskazywały na funkcje wymagające budowania i zmiany mentalności społeczności lokalnych, jak: jakość usług, przemysł, przetwórstwo rolno-spożywcze, funkcje sypialniane i satelitarne. Uwagi końcowe Planowanie strategicznego rozwoju lokalnego i regionalnego jest częścią i jednocześnie narzędziem polityki rozwoju, w której dominuje podejście terytorialne, a które ma na celu integrację wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych przez wszystkie podmioty publiczne w celu zapewnienia strategicznego, trwałego i zrównoważonego rozwoju całego kraju i jego terytorialnie wyodrębnionych jednostek w oparciu o zasadę spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej oraz podnoszenia konkurencyjności i tworzenia nowych miejsc pracy. Zgodne z obecnymi światowymi tendencjami gospodarczego rozwoju terytorialnego za naturalne uznaje się, iż rynki faworyzują jedne miejsca względem innych, a próba powstrzymania koncentracji aktywności gospodarczej jest równoznaczna z hamowaniem rozwoju tych terytoriów. Władze powinny więc ułatwiać geograficzną koncentrację produkcji, a z drugiej strony muszą zapewnić infrastrukturę komunikacyjną (kolejową, drogową, teletechniczną) w celu swobodniejszego przemieszczania się pracowników i przekazywania efektów ich pracy. Wymaga to jednak uruchomienia potencjału tkwiącego w specyficznych cechach terytorium i w siłach rynkowych z wykorzystaniem efektu aglomeracji. Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego ogranicza niepewność działania, ale tylko w warunkach zwiększania adaptacyjności gospodarki lokalnej, szybkiego dostosowywania się do zmian w otoczeniu globalnym i wzrostu konkurencyjności. W tych warunkach planowanie rozwoju regionalnego i lokalnego wymaga zastosowania koncepcji elastycznego i zintegrowanego zarządzania wieloszczeblowego i funkcjonalnego, opartego na transferze zaczerpniętego z sektora biznesowego wzorca zarządzania, zwanego zarządzaniem zwinnym, co jednocześnie wymaga odstąpienia od wielu utrwalonych praktyk administracyjnych. Planowanie rozwoju terytorium przez władze publiczne wszystkich szczebli winno skupiać się na tworzeniu technicznych i społecznych warunków do kreowania i absorpcji innowacji korzystnych dla danego obszaru, wspierania inicjatyw przedsiębiorców, rozbudowy zdolności do reagowania na zmiany, redukowania destrukcyjnych opóźnień powodowanych przez zawiłe procedury, skoncentrowanie się na obszarach, na których występuje dążenie do zmian i otwarcie na te zmiany. Z punktu widzenia instytucjonalnej organizacji zapewnienia coraz bardziej zindywidualizowanych potrzeb społecznych ciężar odpowiedzialności przesuwany jest ze szczebla krajowego na szczebel regionalny, lokalny bądź nawet na poziom przedsiębiorstwa w ramach jego

40 40 H. Gawroński, Istota planowania strategicznego rozwoju H. Gawroński, The fundamentals of strategic planning społecznej odpowiedzialności. Temu przesunięciu służyć mają prawne i ekonomiczne instrumenty deregulacji, której przejawami są: prywatyzacja, decentralizacja oraz dekoncentracja. Dyskusyjny jest natomiast poziom tych działań i ich społeczne skutki, gdyż nie zawsze prowadzą one do samowystarczalności społeczeństwa. Nie kwestionując światowych trendów rozwoju regionalnego i lokalnego w układzie metropolii, stwierdzić też należy, że model polaryzacyjno-dyfuzyjnego przyjęty w dokumentach planistycznych w warunkach polskich wiąże się także z zagrożeniami, których siłę trudno jest ocenić. Trudno jest bowiem jednoznacznie określić oddziaływanie metropolii i ośrodków metropolitalnych na mniejsze ośrodki miejskie i na terytoria peryferyjne. Jako przykład podać tu można województwo mazowieckie z koncentracją zasobów w Warszawie i ciągle biednymi peryferiami województwa. Przykład ten może świadczyć o zjawisku zasysania kapitału przez duże ośrodki miejskie z regionów rozwiniętych oraz migracji wykwalifikowanych pracowników z regionów peryferyjnych. Brak jest też sprawdzonych narzędzi dyfuzyjnych, zapewniających, że innowacje będą absorbowane nie tylko przez metropolie, ale również przez ośrodki regionalne, co może prowadzić do zróżnicowania standardów infrastruktury i w konsekwencji zróżnicowania standardów jakości życia w obszarach poza metropolitalnych. Jako bariera racjonalnego planowania i realizacji inwestycji publicznych w niektórych jednostkach terytorialnych jawi się zagrożenie depopulacją, starzeniem się społeczeństwa, migracją i ujemnym przyrostem naturalnym. Racjonalizacja decyzji o inwestycjach celu publicznego musi być bowiem oparta na prognozie możliwości utrzymania danej infrastruktury na danym terytorium w przyszłości. Bibliografia 1. Domański R., (2005), Geografia ekonomiczna. Ujęcie dynamiczne, PWN, Warszawa. 2. Europejskie obszary metropolitalne konsekwencje społeczno-gospodarcze dla przyszłości Europy, opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego nr 2007/C 168/02 z 25 kwietnia 2007 r., Dz. Urz. UE PL C 168/ Friedman T.L., (2009), Świat jest płaski. Krótka historia XXI wieku, Dom Wydawniczy Rebis, Poznań. 4. Florida R., (2005), Cities and the Creative Class, New York London. 5. Gawroński H., (2010), Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa. 6. Grosse T.G., (2007), Wybrane koncepcje teoretyczne i doświadczenia praktyczne dotyczące rozwoju regionów peryferyjnych, Instytut Spraw Publicznych, Studia Regionalne i Lokalne nr 1 (27), Warszawa. 7. Kalinowski T., (2006), Debata o delokalizacji w rozszerzonej UE. Perspektywa czterech wybranych państw członkowskich, [w:] Delokalizacja w rozszerzonej Unii Europejskiej. Perspektywa wybranych państw UE. Wnioski dla Polski, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Uniwersytet Warszawski, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej Departament Analiz i Strategii, Warszawa. 8. Kauf S., (2009), Orientacja marketingowa i logistyczna w zarządzaniu regionem, Uniwersytet Opolski. 9. Kosiedowski W. (red.), (2005), Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego, TNOiK Dom Organizatora, Toruń. 10. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego : Regiony, miasta, obszary wiejskie (KSRR), Rada Ministrów, 13 lipca 2010 r., Warszawa. 11. Markowski T., Marszał T., (2005), Funkcje i zarządzanie obszarami metropolitalnymi, Samorząd Terytorialny nr 7 8, Warszawa. 12. Moszyński M., (2007), Procesy delokalizacji we współczesnej gospodarce światowej szansa czy zagrożenie dla polskiego rynku pracy, UMK, Toruń. 13. Noworól A., (2007a), Pojęcie rozwoju terytorialnego w kontekście nauk o zarządzaniu, Współczesne Zarządzanie nr 2, Fundacja Współczesnego Zarządzania, Białystok.

41 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/ Noworól A., (2007b), Planowanie rozwoju terytorialnego w skali regionalnej i lokalnej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków. 15. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju, Dz. U. Nr 227, poz Bibliografia elektroniczna 1. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, projekt z dnia 18 maja 2010 r., MRR, Warszawa, [on line], [ ]. 2. Raport Polska 2030, (2009), Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, [on line], [ ]. 3. World Development Report Reshaping Economic Geography (Raport o rozwoju świata Przekształcając geografię gospodarczą), Waszyngton 2009, [on line], [ ]. 4. Current macroeconomic trends and prospects, European Restructuring Monitor No. 4, Dublin, [on line], [ ]. The fundamentals of strategic planning in the local and regional development Summary The aim of the article is to analyze the economic, spatial and social determinants of strategic planning in the local and regional development. The basis of the considerations is the thesis that these determinants remain outside the territorial space, which relates to planning and that they need understanding and adaptation of community expectations. Strategic planning of local and regional development reduces the unreliability of the action, but only in terms of increasing the adaptability of the local economy, quick adjustability to changes in the global environment and increase of competitiveness. There analyzed the specific issues, such as: impact of the relocation of production on the territorial development planning; The concept of National Spatial Planning 2030 of a local and regional development; Regional Development in the National Strategy : regions, cities, rural areas; new paradigm for strategic development of regional and local; preferences of local communities in the scope of local strategic development. The author analyzed the context of the topic, the available literature and studies, including World Bank report and the national documents. In the scope of preferences in the directions of local strategic development, there was used author`s survey conducted in June 2010 on a sample of 308 residents of the Elbląg subregion.

42 42 P. Mickiewicz, Budowa dróg krajowych w polskich P. Mickiewicz, Construction of national roads in Polish Budowa dróg krajowych w polskich województwach jako uwarunkowanie zarządzania rozwojem regionalnym Paweł Mickiewicz Słowa kluczowe: inwestycje drogowe, infrastruktura techniczna, rozwój regionalny, przedsiębiorczość, zarządzanie rozwojem regionalnym Keywords: entrepreneurship regional development management, technical infrastructure, regional development management Synopis: Celem artykułu jest określenie zakresu inwestycji drogowych w polskich województwach w latach oraz ich skutków w kontekście jednego z podstawowych czynników rozwoju regionalnego: rozwoju przedsiębiorczości w województwach. Cel artykułu jest ściśle skorelowany z określeniem najważniejszych uwarunkowań zarządzania inwestycjami drogowymi z punktu widzenia rozwoju regionalnego. W związku powyższym w badaniach wykorzystano dane odnoszące się do wydatków na inwestycje drogowe w polskich województwach w latach , które zweryfikowano za pomocą metod statystycznych (analizy korelacji). Wstęp Do najbardziej istotnych czynników zarządzania rozwojem regionalnym zalicza się przede wszystkim dobrze rozwiniętą infrastrukturę techniczną. Warunkuje ona m.in. poziom rozwoju miast i obszarów wiejskich w danym regionie, poziom kapitału ludzkiego oraz kapitału społecznego, a także intensywność powiązań regionu z innymi regionami i ośrodkami w skali krajowej i międzynarodowej. Dlatego tak ważna dla rozwoju regionalnego jest zarówno budowa nowych dróg publicznych, jak i należyte zarządzanie siecią dróg istniejących. Celem artykułu jest określenie najważniejszych uwarunkowań zarządzania inwestycjami drogowymi z punktu widzenia zarządzania rozwojem regionalnym. W pracy poddano analizie zakres inwestycji drogowych w polskich województwach w latach , w kontekście oceny rozwoju przedsiębiorczości, jako jednego z najważniejszych obszarów zarządzania rozwojem regionalnym. Inwestycje drogowe a zarządzanie rozwojem regionalnym W literaturze przedmiotu dobrze rozwinięta infrastruktura techniczna jest uznawana za jeden z najważniejszych czynników rozwoju lokalnego [Rogowska, 2010, s. 168] i regionalnego. A. Koźlak wskazuje, że dostępność transportowa stanowi kluczowe kryterium w klasyfikacji regionów na centralne i peryferyjne w ujęciu geograficznym, ale także w dużym stopniu w ujęciu ekonomicznym. Korzyści danego regionu wynikające z decyzji lokalizacyjnych przekładają się znacząco na sferę ekonomiczną [Koźlak, 2010, s ]. Związa- Dr hab. Paweł Mickiewicz, prof. SWSPiZ, Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania w Łodzi

43 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 ne jest to z paradygmatem bliskości, zgodnie z którym bliskość rozumiana jest nie tylko w sensie geograficznym, ale także organizacyjnym [Nowakowska, 2009, s ]. Kwestie rozwoju infrastruktury drogowej, które determinują rozwój lokalny, regionu czy też kraju, ze względu na swoją specyfikę powinny być rozpatrywane z punktu widzenia zarządzania publicznego, gdyż podmiotami odpowiedzialnymi za rozwój sieci drogowej w Polsce są instytucje sektora publicznego. Podstawowym podmiotem zarządzania publicznego jest państwo, natomiast pozostałe to inne organizacje wchodzące w skład sektora publicznego. Można tutaj wymienić następujące grupy organizacji: centralne organy władzy nad gospodarką, terenowe organy administracji gospodarczej oraz inne organizacje działające dla dobra publicznego. Jak zauważa B. Kożuch, zarządzanie sprawami publicznymi, sektorem publicznym, jednostką sektora publicznego odbywa się w układach terytorialnych od szczebla państwa i rządowych struktur decyzyjnych, do szczebla gminy i inicjatyw społeczności lokalnych [por. Beksiak 2001, s. 215; Kożuch, 2002 s , 2004, s ]. Infrastruktura transportu samochodowego stanowi istotny obszar infrastruktury logistyki i w konsekwencji zarządzania logistycznego w regionie. Jak zauważa S. Knauf, z pojęciem logistyka regionu utożsamiane są najczęściej usprawnienia regionalnych i międzyregionalnych połączeń komunikacyjnych. Z przeprowadzonych przez nią badań wynika, iż czynności logistyczne postrzegane są przez większość instytucji zarządzających rozwojem regionalnym jako element polityki transportowej [Knauf, 2009, s ]. Świadomość znaczenia działalności logistycznej, jak i rozbudowy drogowej sieci transportowej dla wzrostu przedsiębiorczości i konkurencyjności regionu znajduje także potwierdzenie w zapisach strategii rozwoju województw. Podstawą orientacji logistycznej w zarządzaniu regionem jest dążenie do zapewnienia odpowiedniej jakości infrastruktury transportowej, która będzie umożliwiała szybką i sprawną komunikację w regionie oraz powiązanie z regionami zewnętrznymi. Z kolei badania przeprowadzone przez D. Dziechciarza wskazują, iż samo usytuowanie drogi krajowej oddziałuje na rozwój społeczno-gospodarczy gmin, przez które ona przebiega, wpływając na kształtowanie zarówno kierunków rozwoju gmin, jak i sposobów zarządzania [Dziechciarz, 2009, s ]. Z kolei R. Kozłowski wskazuje, że infrastruktura drogowa powinna zapewniać dostępność komunikacyjną stanowiącą warunek konieczny dla rozwoju ośrodków miejskich oraz regionów turystycznych. W szczególności istotne znaczenie dla rozwoju gospodarczego mają węzły komunikacyjne powstające w wyniku krzyżowania się szlaków komunikacyjnych [Kozłowski, 2010, s ]. Duży wpływ na formowanie się infrastruktury transportowej posiadają organy administracji publicznej na szczeblu centralnym. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim Ministerstwo Infrastruktury, które sprawuje nadzór nad Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA centralny urząd administracji rządowej, odpowiedzialny za budowę i zarządzanie siecią dróg krajowych i autostrad). Działalność i sprawność zarządzania GDDKiA zależy także od innych instytucji szczebla centralnego, takich jak: Ministerstwo Środowiska, Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, Ministerstwo Finansów itd. To, jakie funkcje pełni organ centralny oraz w jaki sposób jest zarządzany, ma decydujący wpływ na kształtowanie się poziomu rozwoju poszczególnych regionów. GDDKiA jest z jednej strony centralnym organem administracji rządowej, a więc wypełnia funkcję administracyjne, nałożone na nią przez ustawodawcę (przejawia się to m.in. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych), z drugiej zaś jest podmiotem odpowiedzialnym za przygotowanie i realizację inwestycji drogowych. Z tym ostatnim wiązać się musi sprawne zarządzanie instytucją, ukierunkowanie na efektywne osiąganie celów, wykraczające poza administrowanie [Kożuch, 2004, s. 72]. Aktywność administracji publicznej na każdym szczeblu zarządzania (lokalnym, regionalnym i centralnym) powinna koncentrować się wokół zarządzania będącego procesem kreatywnym, inicjatywnym (często także innowacyjnym), odchodząc od tradycyjnie pojmowanego administrowania będącego procesem regulacyjnym, opartym o procedury formalnoprawne i organizacyjne [Potoczek, 2005, s. 11].

44 44 P. Mickiewicz, Budowa dróg krajowych w polskich P. Mickiewicz, Construction of national roads in Polish Inwestycje infrastrukturalne, zwłaszcza duże inwestycje liniowe, są niezbędne do podnoszenia jakości życia mieszkańców oraz zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony środowiska. Stymulują one rozwój gospodarczy m.in. poprzez stwarzanie korzystnych warunków inwestycyjnych (rozwojowych) w postaci tzw. korzyści zewnętrznych. Rozwinięta infrastruktura techniczna (głównie drogowa i telekomunikacyjna) zwiększa atrakcyjność zarówno gminy, jak i całego regionu w odbiorze inwestorów i stanowi czynnik zachęcający do lokowania na jej terytorium zakładów produkcyjnych, usługowych i handlowych, a co za tym idzie umożliwia rozwój przedsiębiorczości. Determinuje także procesy zarządzania rozwojem regionalnym i lokalnym, głównie w układzie przestrzennym. Zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe to jedna z kategorii dróg publicznych wyodrębnionych ze względu na funkcje w sieci drogowej. Funkcja dróg krajowych polega na zaspokajaniu funkcji społecznych w skali całego kraju [Maciejko, Zaborniak, 2010, s. 28]. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Wśród dróg krajowych wyróżnić należy przede wszystkim: autostrady i drogi ekspresowe, drogi międzynarodowe, drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych, drogi alternatywne dla autostrad płatnych, drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich, drogi o znaczeniu obronnym. Każdy rodzaj dróg może w kontekście zarządzania rozwojem regionalnym pełnić odmienne cele: zarówno związane z ułatwianiem powiązań międzynarodowych, jak również z bardziej sprawnym poruszaniem się użytkowników miast (co przyczynić się może do rozwoju gospodarczego na danym terenie). Co do zasady inwestorem drogi krajowej jest jej zarządca, czyli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Odpowiada on za organizację procesu przygotowania inwestycji drogowej, w tym za uzyskanie niezbędnych pozwoleń administracyjnych (decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, pozwolenia na budowę czy też zezwolenia na realizację inwestycji drogowej). Inwestycje mogą być prowadzone przy udziale partnera prywatnego bądź też drogowej spółki publicznej specjalnego przeznaczenia. Ustawa o drogach publicznych, wskazując zasady budowy dróg krajowych, odwołuje się m.in. do przepisów: ustaw o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym z dnia 27 października 1994 r., ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008 r., ustawy o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia z dnia 12 stycznia 2007 r., ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi z dnia 9 stycznia 2009 r. Należy podkreślić, że dopiero w ostatnich latach zaproponowano skuteczne rozwiązania prawne, umożliwiające przeprowadzenie szerokiego zakresu konkretnych inwestycji. Od roku 2008 zarządzanie rozwojem infrastruktury drogowej jest zdecydowanie łatwiejsze do przeprowadzenia, m.in. z uwagi na: uproszczenie zasad partnerstwa publiczno-prywatnego w odniesieniu do poprzednio obowiązującej ustawy [Kopańska, Bartczak, Siwińska-Gorzelak, 2008, s. 75]; umożliwienie tworzenia dodatkowych podmiotów (spółek specjalnego przeznaczenia) zajmujących się inwestycjami drogowymi; specyfikę umowy zawieranej na podstawie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, zgodnie z którą wynagrodzenie z umowy koncesyjnej może przybrać wyłącznie postać prawa koncesjonariusza do czerpania korzyści z możliwości eksploatacji drogi;

45 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 nowelizację ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych umożliwiającą sprawniejsze wywłaszczanie gruntów prywatnych i szybsze podejmowanie rozstrzygnięć [Wolanin, 2009, s ; Nowak, 2010, s. 6]. Wyszczególnione powyżej uwarunkowania potwierdzają tezę, zgodnie z którą to od działań władz centralnych zależy rozwój określonych czynników rozwoju regionalnego [Kuciński, 2010, s. 25]. Wprowadzone rozwiązania prawne w większości są zgodne z zasadą prawa do dobrej administracji oraz koncepcją partycypacyjnego zarządzania [Osiński, 2008, s ]. W obecnej sytuacji efektywność działań inwestycyjnych zależeć będzie od skuteczności działań podjętych w ramach zarządzania zarówno w zakresie krajowym, regionalnym, jak i lokalnym. W tym kontekście warto wskazać, że wśród kluczowych cech administracji dla rozwoju wymienia się m.in. postawę antycypacyjną, w ramach której niezwykle istotny jest etap planowania rozwoju, elastyczność oznaczającą odejście od proceduralnego podchodzenia do zadań oraz zorientowanie na wyniki polegające na wprowadzeniu oceny metod uzyskiwanych wyników oraz wykorzystywania nowoczesnych technologii [Hermann- Pawłowska, 2009, s. 349]. Niewątpliwie zasygnalizowane powyżej zmiany w prawie w dużym stopniu związane są z realizacją wskazanych celów. Pamiętać należy jednak również o tym, że niezależnie od aktualnych rozwiązań prawnych, to od działań konkretnych podmiotów zależy, w jakim zakresie nabiorą one cech zbliżonych do tych właściwych administracji dla rozwoju. Polska infrastruktura drogowa, w tym drogi krajowe zarządzane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, znajdują się w złym stanie technicznym i nie są w całości dostosowane do standardów Unii Europejskiej. Niedostosowanie polskich dróg do norm europejskich stanowi istotną przeszkodę w rozwoju społeczno-gospodarczym Polski, a także wymiany międzynarodowej. Istniejące odcinki autostrad i dróg ekspresowych nie stanowią spójnej sieci łączącej główne miasta i obszary gospodarcze kraju. Brak jednolitej sieci autostrad ogranicza możliwości napływu inwestycji zagranicznych i stanowi przeszkodę w rozwojowi przemysłu i usług. Stan ten utrudnia także mobilność mieszkańców i jest barierą w ograniczaniu bezrobocia. Wskazać należy, że inwestycje drogowe umożliwiają również rozwój idei regionu uczącego się, wśród którego cech można wyodrębnić infrastrukturę opartą na globalnych zasobach, sieciową organizację, elastyczne regulacje oraz zdecentralizowane podejmowanie decyzji [Pawluczuk, 2008, s. 139]. Do aktualnych uwarunkowań funkcjonowania administracji w województwie zaliczyć można możliwość szybszego i szerszego działania mechanizmów samoregulacyjnych danego mikrospołeczeństwa [Leończuk-Paszel, Mickiewicz, Pracz, 2010, s. 69]. Zasadna wydaje się więc hipoteza, zgodnie z którą inwestycje drogowe ułatwiają również aktorom rozwoju regionalnego czynności składające się na zarządzanie. Wydatki na budowę dróg oraz długość dróg zbudowanych w latach w polskich województwach W przeprowadzonych na cele niniejszego artykułu badaniach wykorzystano dane uzyskane z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Skoncentrowano się przede wszystkim na informacjach odnoszących się do budowy nowych dróg, ale punktem odniesienia zostały dane dotyczące wydatków na infrastrukturę drogową ogółem. Wszelkie zaprezentowane poniżej dane odnoszą się do dróg krajowych (określonych w poprzednim rozdziale). Przyjęto, że dla osiągnięcia celów, zarówno rozwoju regionalnego, jak i sprawnego zarządzania regionem, kluczowe znaczenie mają nowe drogi (dokonywanie remontów oraz poszerzanie pasów drogowych jest również istotne, ale w mniejszym zakresie niż sama budowa dróg). Szeroki przekrój lat uzasadniony jest koniecznością dokonania analizy tego,

46 46 P. Mickiewicz, Budowa dróg krajowych w polskich P. Mickiewicz, Construction of national roads in Polish jaki wpływ na inwestycje miało wstąpienie Polski do Unii Europejskiej (2004 r.) oraz zmiany w prawie dokonane w latach Tab. 1. Wydatki na inwestycje drogowe oraz długość zbudowanych dróg krajowych w polskich województwach według lat (Expenditures on road investments and length of national roads built in Polish voivodships according to years) Rok / Year Suma wydatki GDDKiA na budowę dróg (w tys. zł) / Total expenditures made by GDDKiA for construction of roads (thousands PLN) Suma wydatki na GDDKiA infrastruktur ę drogową ogółem (w tys. zł) / Total - expenditures made by GDDKiA for road infrastructure overall (thousands PLN) Suma długość wybudowanych dróg (w km) / Total length of built roads (kilometres) Mediana wydatki GDDKiA na budowę dróg (w tys. zł) / Median expenditures made by GDDKiA for construction of roads (thousands PLN) Mediana - wydatki na GDDKiA infrastruktur ę drogową ogółem (w tys. zł) / Median expenditures made by GDDKiA for road infrastructure overall (thousands PLN) Mediana - długość wybudowanych dróg (w km) / Median length of built roads (kilometres) , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,66 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w GDDKiA. Z tab. 1 wynika, że w badanym okresie w każdym roku wydatki na infrastrukturę drogową oraz na budowę nowych dróg krajowych wzrastają. Wymierne skutki powyższego można zaobserwować dopiero w latach (a więc po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej), kiedy wzrasta mediana dla nowych kilometrów dróg przypadająca na polskie województwa. Należy zauważyć, że w roku 2009, pomimo obowiązywania nowych przepisów, liczba oddawanych rocznie nowych dróg spadła. Aby móc szerzej ocenić ten proces, niezbędne będą dane z lat kolejnych. Niemniej już teraz można stwierdzić, iż brak dostosowania polskich przepisów prawa (głównie pod względem środowiskowym) do prawa unijnego przyczynił się do opóźnienia w realizacji poszczególnych inwestycji drogowych. Trzeba jednak zaznaczyć, że uwaga ta nie znajduje zastosowania do wydatków GDDKiA na infrastrukturę drogową ogółem (na które składają się również remonty dróg oraz odszkodowania za dokonane wywłaszczenia gruntów pod drogi). Z drugiej strony, dokonując oceny realizacji inwestycji drogowych, trzeba pamiętać, że proces przygotowania inwestycji do realizacji jest procesem długotrwałym (okres od momentu koncepcji budowy drogi do rozpoczęcia jej budowy wynosi ok. 4 lat w przypadku gdy nie ma komplikacji), a sam proces budowy trwa ok. 24 miesięcy.

47 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Tab. 2. Wydatki na inwestycje drogowe oraz długość zbudowanych dróg krajowych w polskich województwach według województw (Expenditures on road investments and length of national roads built in Polish voivodships according to voivodships) Województwo / Voivodship Suma wydatki GDDKiA na budowę dróg (w tys. zł) / Total expenditures made by GDDKiA for construction of roads (thousands PLN) Suma wydatki na GDDKiA infrastruktu rę drogową ogółem (w tys. zł) / Total - expenditures made by GDDKiA for road infrastructure overall (thousands PLN) Suma długość wybudowanych dróg (w km) / Total length of built roads (kilometres) Mediana wydatki GDDKiA na budowę dróg (w tys. zł) w ciągu roku w badanym okresie / Median expenditures made by GDDKiA for construction of roads (thousands PLN) during the year in researched period Mediana - wydatki GDDKiA na infrastruktu rę drogową ogółem (w tys. zł) w ciągu roku w badanym okresie / Median expenditures made by GDDKiA for road infrastructure overall (thousands PLN) during the year in researched period Mediana - długość wybudowanych dróg (w km) w ciągu roku w badanym okresie / Median length of built roads (kilometres) during the year in researched period Lubelskie , ,85 Dolnośląskie , ,25 Łódzkie , ,375 Mazowieckie , ,14 Podkarpackie , ,1 Pomorskie , Świętokrzyskie , ,65 Wielkopolskie , ,6 Kujawskopomorskie , ,95 Lubuskie , ,25 Małopolskie , ,75 Opolskie , ,59 Podlaskie , Śląskie , ,025 Warmińskomazurskie , ,325 Zachodniopomorskie , ,95 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w GDDKiA. Dane ukazane w tab. 2 wskazują, że największe wydatki na budowę dróg krajowych zostały w całym badanym okresie przeznaczone na drogi w województwach śląskim, mazowieckim oraz dolnośląskim. Zdecydowanie najmniejsze natomiast w województwie podlaskim. W całym okresie we wszystkich latach na stabilnie najwyższym poziomie utrzymywały się wydatki na budowę dróg w województwie śląskim oraz wielkopolskim. W

48 48 P. Mickiewicz, Budowa dróg krajowych w polskich P. Mickiewicz, Construction of national roads in Polish sposób zbliżony kształtuje się sytuacja w odniesieniu do wydatków na infrastrukturę drogową ogółem. Podobne tendencje występują przy okazji oceny liczby kilometrów dróg krajowych oddanych w badanych okresie do wykorzystania. Najwięcej nowych dróg ukończono w województwie mazowieckim, dolnośląskim oraz śląskim, a najmniej w województwie podlaskim. W tych województwach oddawano najwięcej nowych dróg w ciągu każdego roku. Dane zamieszczone w tab. 2 potwierdzają więc, że inwestycje infrastrukturalne prowadzone były w badanym okresie w lepiej rozwiniętych województwach. Dodać można, że w ostatnich latach została podjęta próba odwrócenia niekorzystnych dla słabiej rozwiniętych województw tendencji. Tym niemniej wydatki na infrastrukturę drogową oraz sprawna realizacja inwestycji ma bardzo duży wpływ na rozwój regionalny. Tab. 3. Analiza korelacji dla wydatków i skutków inwestycji drogowych w sferze dróg krajowych oraz rozwoju przedsiębiorczości (Analysis of correlation between expenditures and results given by road investments in the field of national roads and development of entrepreneurship) Województwo / Voivodship Analiza korelacji pomiędzy wydatkami na inwestycje drogowe (budowę dróg krajowych) a liczbą kilometrów oddanych dróg w latach / Analysis of correlation between expenditures on road investments (construction on national roads) and number of kilometres of commissioned roads between 2000 and 2009 Analiza korelacji pomiędzy wydatkami na inwestycje drogowe (budowę dróg krajowych) a liczbą podmiotów gospodarczych przypadających na 10 tys. mieszkańców, zarejestrowanych w REGON w latach / Analysis of correlation between expenditures on road investments (construction on national roads) and number of economic entities scheduled for 10 thousand inhabitants registered in REGON (register of national economy) between 2000 and 2009 Lubelskie 0,521 0,2188-0,1882 Dolnośląskie 0,7817 0,1631 0,0499 Łódzkie - 0,0309 0,419 0,2529 Mazowieckie 0,4464 0,7215 0,4023 Podkarpackie 0,7619-0,2974-0,2677 Pomorskie 0,6081 0,8666 0,4091 Świętokrzyskie 0,5035 0,3924 0,5479 Wielkopolskie 0,2287 0,3566 0,8124 Analiza korelacji pomiędzy liczbą kilometrów oddanych dróg a liczbą podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w REGON w latach / Analysis of correlation between number of kilometres of commissioned roads and number of economic entities registered in REGON (register of national economy) between 2000 and 2009 Kujawskopomorskie 0,2917-0,5803 0,0176 Lubuskie 0,5773 0,7949 0,7406 Małopolskie 0,9235 0,9815 0,9333 Opolskie 0,2607-0,7398-0,4702 Podlaskie 0,9996-0,1988-0,1949 Śląskie 0,3422 0,6388 0,6097 Warmińskomazurskie 0,2231 0,5697 0,6921 Zachodniopomorskie 0,6007 0,7232 0,4362 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych uzyskanych w GDDKiA oraz w GUS.

49 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Istotna korelacja świadczy o współzależności pomiędzy poszczególnymi procesami. Z danych zamieszczonych w tab. 3 wynika, że w wielu wypadkach taka korelacja występuje. Ważne w tym kontekście są przede wszystkim relacje pomiędzy wydatkami na budowę dróg krajowych a liczbą kilometrów oddanych dróg oraz pomiędzy liczbą kilometrów oddanych dróg a liczbą podmiotów gospodarczych. Ten ostatni wskaźnik został wzięty pod uwagę, ponieważ przedsiębiorczość (jak i jej rozwój) stanowi jeden z najważniejszych obszarów zarządzania rozwojem regionalnym. W odniesieniu do pierwszego przypadku wskazać należy, że korelacja istotna występuje w województwach podkarpackim, pomorskim, małopolskim, podlaskim oraz zachodniopomorskim (a więc w takich, które nie zajmują pierwszych miejsc pod względem budowy dróg krajowych). Liczba kilometrów dróg oddanych do użytku przekłada się bezpośrednio na liczbę podmiotów gospodarczych w województwie wielkopolskim, lubuskim, małopolskim, śląskim oraz warmińsko-mazurskim. Znów nie są to województwa z górnej części listy związanej z zakresem inwestycji drogowych. Tym niemniej występowanie współzależności w tym zakresie świadczy w dużym stopniu o znaczeniu dróg krajowych w rozwoju lokalnym. Uwagi końcowe Analiza wydatków na budowę dróg krajowych w latach oraz dróg oddanych do użytkowania w tym okresie skłania do kilku wniosków istotnych z punktu widzenia zarządzania w rozwoju regionalnym. Przede wszystkim ostatnie zmiany w przepisach prawnych upraszczające procedury oraz stwarzające nowe możliwości związane z podejmowaniem inwestycji drogowych wiążą się z pozytywnymi skutkami: zwłaszcza w latach liczba oddanych dróg krajowych jest zdecydowanie większa niż poprzednio. Niewątpliwie istotne miejsce zajmuje również w tym kontekście możliwość dokonywania szybszych wywłaszczeń gruntów na cele związane z inwestycjami drogowymi. Przeprowadzone badania potwierdzają ponadto tezę, że istnieje współzależność pomiędzy budową nowych dróg a rozwojem regionalnym, w szczególności rozwojem przedsiębiorczości w regionie. W tym kontekście stwierdzić należy, że przed administracją centralną, która podejmuje decyzje o inwestycjach w skali całego kraju, stoi złożone zadanie, związane z podejmowaniem takich decyzji, które będą stymulowały rozwój regionów w sposób najbardziej efektywny. Potwierdza to również tezę, że administracja realizuje również zadania wykraczające poza sferę określoną literalnie w przepisach prawnych [Skąpska, 2008, s. 69], czyli że niewystarczające okazuje się administrowanie. Procesy decyzyjne składające się na zarządzanie publiczne na szczeblu rządowym pozwalają prawidłowo oceniać stan faktyczny i na tej podstawie podejmować dalsze inwestycje drogowe. Można przyjąć, że budowa dróg krajowych stanowi bardzo istotne uwarunkowanie rozwoju regionalnego w polskich województwach. Organy administracji centralnej, podejmując określone czynności składające się na zarządzanie w odniesieniu do budowy dróg, powinny kierować się dążeniem do zapewnienia maksymalnej elastyczności decyzyjnej poszczególnych społeczności regionalnych i lokalnych. Wiąże się to z konstatacją, że inwestycje drogowe i budowa dróg w dłuższej perspektywie znacząco usprawniają proces związany z zarządzaniem rozwojem regionalnym (orientacja logistyczna). Administracja regionalna otrzymuje w ten sposób możliwość skuteczniejszego rozwijania przedsiębiorczości oraz co istotne ważne oparcie dla rozwoju w infrastrukturze technicznej.

50 50 P. Mickiewicz, Budowa dróg krajowych w polskich P. Mickiewicz, Construction of national roads in Polish Bibliografia 1. Beksiak J., (2001), Państwo w polskiej gospodarce lat dziewięćdziesiątych XX wieku, PWN, Warszawa. 2. Dziechciarz D., (2009), Rozwój lokalny gmin położonych w strefie oddziaływania drogi krajowej, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie, praca doktorska. 3. Hermann-Pawłowska K., (2009), Przyszłość administracji na rzecz rozwoju realizującej politykę spójności UE po 2013 roku wyzwania i rekomendacje, [w:] Spójność terytorialna wyzwaniem polityki rozwoju Unii Europejskiej. Polski wkład w debatę, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa. 4. Knauf S., (2009), Orientacja marketingowa i logistyczna w zarządzaniu regionem, Studia i Monografie nr 418, Uniwersytet Opolski. 5. Kopańska A., Bartczak A., Siwińska-Gorzelak J. (2008), Partnerstwo publiczno-prywatne, Podmioty prywatne w realizacji zadań publicznych sektora wodno-kanalizacyjnego, CeDeWu, Warszawa. 6. Kozłowski R., (2010), Wpływ lokalizacji elementów infrastruktury transportu na rozwój regionu Polski środkowo-wschodniej, [w:] R. Kozłowski (red.), Strategiczne znaczenie dróg ekspresowych dla rozwoju Polski środkowo-wschodniej, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego. 7. Koźlak A., (2010), Znaczenie dostępności transportowej dla rozwoju regionalnego i metody jej oceny, [w:] R. Brol (red.), Problemy rozwoju regionalnego, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu nr 110, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. 8. Kożuch B., (2002), Zarządzanie publiczne a rozwój gospodarki regionu, [w:] Przedsiębiorstwo partnerskie, Materiały konferencyjne SGH, Katedra Zarządzania w Gospodarce, Kazimierz Dolny, Warszawa. 9. Kożuch B., (2004), Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Placet, Warszawa. 10. Kuciński K., (2010), Przedsiębiorczość a rozwój regionalny w Polsce, Difin, Warszawa 2010,. 11. Maciejko W., Zaborniak P. (2010), Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa. 12. Nowak M. (2010), Instytucja wywłaszczenia nieruchomości w dużych polskich metropoliach, Wycena nr 1, Edukaterra, Olsztyn. 13. Nowakowska A., (2009), Budowanie zdolności innowacyjnych regionów, Wydawnictwo Biblioteka, Łódź. 14. Leończuk-Paszel M., Mickiewicz P., Pracz M., (2010), Administracja i gospodarka komunalna w mieście, [w:] M. Nowak, T. Skotarczak (red.), Zarządzanie miastem. Studium ekonomiczne i organizacyjne, CeDeWu, Warszawa. 15. Osiński J., (2008), Administracja publiczna na progu XXI wieku. Wyzwania i oczekiwania, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie. 16. Pawluczuk A., (2008), Administracja publiczna jako organizacja ucząca się, [w:] J. Osiński (red.), Administracja publiczna na progu XXI wieku. Wyzwania i oczekiwania, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie. 17. Potoczek A., (2005), Administracja publiczna w procesie zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym, [w:] J. Rutkowski, D. Stawasz (red.), Zarządzanie rozwojem lokalnym, Fundacja Współczesne Zarządzanie, Białystok. 18. Rogowska M., (2010), Zmiana wybranych elementów infrastruktury technicznej gmin powiatu kłodzkiego w latach , [w:] S. Korenik, A. Dybała (red.), Dylematy rozwoju lokalnego i regionalnego na początku XXI wieku, Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu nr 101, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. 19. Skąpska G., (2008), Prawo w ponowoczesnym społeczeństwie, Zarządzanie Publiczne nr 4, Zeszyty Naukowe Instytutu Spraw Publicznych, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie. 20. Wolanin M., (2009), Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa.

51 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Construction of national roads in Polish voivodships as a condition for regional development management Summary One of the most crucial factors in regional development is a well developed technical infrastructure. It is a condition for a level of development of urban and rural areas in a given region, for a level of human and social capital and for intensiveness of regional connections with other areas and centres, both in national and international scale. Therefore, construction of new public roads and proper management of existing ones are so important. Undoubtedly, the crucial element, from the point of regional development, is construction of new national roads. The aim of the following paper is to define the most important conditions for management of road investments from the point of regional development. In this work an analysis of scope of investments in Polish voivodships was done, in the period of 2007 to 2009, in the context of entrepreneurship development as on of the main factors in management of regional development. Issues of development of road infrastructure, which determine local, regional or national development, due to their specific nature, should be considered from the point of public management, due to fact that subjects responsible for development of road network are public sector institutions. Recent changes in law, which simplified procedures and created new possibilities for undertaking tasks of road investments produced positive results: the number of newly commissioned national roads is visibly higher than previously and process of expropriation is done much faster. Construction of national roads is a very important condition for regional development in Polish voivodships and its management. In longer perspective these activities significantly improve process, connected with management of regional development. In this way regional administration acquires the possibility of much more efficient entrepreneurship development and what is also crucial important support for development, in the form of technical infrastructure.

52 52 S. Gawłowski, Program rent strukturalnych jako instrument S. Gawłowski, Structural Pension as a tool Program rent strukturalnych jako instrument zarządzania rozwojem obszarów wiejskich Stanisław Gawłowski Słowa kluczowe: instrumenty zarządzania, renty strukturalne, rozwój obszarów wiejskich Key words: structural pension, development of rural areas, management tools Streszczenie: Celem pracy jest przedstawienie programu rent strukturalnych jako instrumentu zarządzania rozwojem obszarów wiejskich w Polsce. Renty strukturalne funkcjonują w Europie Zachodniej od kilkunastu lat, natomiast w Polsce od 10 lat i w tym okresie zasady ich przyznawania były już dwukrotnie zmieniane. Praca przedstawia wybrane wyniki badań, jakie zostały przeprowadzone w kwestii funkcjonowania programu rent strukturalnych w latach oraz dla programu na lata i ich wpływu na zarządzanie rozwojem obszarów wiejskich. Wstęp Kształtowanie struktury agrarnej należy do jednych z podstawowych celów Wspólnej Polityki Rolnej. Proces ten może dokonywać się samoczynnie, jako skutek wzajemnych procesów dostosowawczych czynników produkcji w rolnictwie, może być też stymulowany instrumentami ekonomicznymi w postaci zachęt finansowych do wcześniejszego rezygnowania z działalności gospodarczej. Doświadczenia wielu rozwiniętych państw wskazują, że współczesna interwencja państwa w stosunki ekonomiczne jest bardziej efektywna, jeśli system otoczenia instytucjonalnego ma narzędzia regulacyjne do spowodowania właściwych przekształceń strukturalnych. Zjawisko to ma szczególne znaczenie w krajach przechodzących transformację systemową, która polega na zmianach ekonomicznych funkcjonowania rolnictwa w nowych systemach gospodarczych Również w programie realizacji celów i zadań określonych w Agendzie 2000 szczególną rolę przypisano kierunkom zmian i procesom kształtowania struktury agrarnej, które uznano za ważny instrument nowej polityki rolnej. Wśród wielu czynników mających wpływ na zmianę struktury agrarnej wymieniono system wcześniejszych emerytur rolniczych (rent strukturalnych), który miał zachęcić rolników do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w wieku przedemerytalnym i skłonić ich do przekazania posiadanego gospodarstwa rolnego w ręce młodego pokolenia. Instytucja rent strukturalnych poprzez fakt zmiany właściciela ziemi miała służyć poprawie żywotności ekonomicznej gospodarstw rolnych, a ponadto zapewnić rolnikom zdającym gospodarstwa wystarczające źródło dochodów po zaprzestaniu tej działalności. Założono, że renty strukturalne będą poprzedzały o 10 lat emerytury otrzymywane z systemu emerytalno-rentowego, a więc zostaną wprowadzone wystarczająco wcześnie, aby zapewnić prawidłowe następstwo pokoleniowe. Przyjęty program rent strukturalnych miał na celu przyśpieszenie transformacji generacyjnej gospodarstw rolnych i pogłębienie mechanizmu transferu ziemi do jednostek silniejszych ekonomicznie. Procesom transformacji strukturalnej towarzyszyć miały zmiany relacji w zasobach czynników produkcji, zwłaszcza ziemi i pracy, zaś sam akt przekazania gospodarstwa na- Dr Stanisław Gawłowski

53 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 stępcom miał zmierzać do poprawy sytuacji materialnej starszych rolników. Ważną rolę w przeobrażeniu obszarów wiejskich w Polsce odegrała realizacja Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) w latach W ramach tego planu Unia Europejska udzieliła pomocy w zakresie podnoszenia rentowności gospodarstw rolnych na trudnych terenach, w tworzeniu konkretnych programów rolnośrodowiskowych, w rozwijaniu działań związanych z zalesianiem i wspieraniem grup producentów rolnych czy z udzielaniem pomocy gospodarstwom niskotowarowych. W PROW ( ) umiejscowiono działanie związane z rentami strukturalnymi, zaś głównymi celami było zapewnienie określonych dochodów rolnikom rezygnującym z prowadzenia działalności rolniczej w wieku przedemerytalnym, obniżenie średniej wieku osób przejmujących działalność rolniczą i poprawienie struktury agrarnej [Mickiewicz, Gawłowski, 2009, s ]. Rolnicze renty strukturalne stanowią nowy i ważny instrument kształtowania polityki rolnej państwa. Instytucja rent ma służyć poprawie żywotności ekonomicznej gospodarstw rolnych, a ponadto zapewnić rolnikom zdającym gospodarstwa wystarczające źródło dochodów po zaprzestaniu tej działalności. Renty strukturalne poprzedzają o 10 lat emerytury otrzymywane z Krajowej Kasy Ubezpieczenia Rolniczego (KRUS), które przysługują rolnikowi od osiągnięcia 65 lat. Program rent strukturalnych ma na celu przyśpieszenie transformacji generacyjnej gospodarstw rolnych i pogłębienie mechanizmu transferu ziemi do jednostek silniejszych ekonomicznie. Procesom transformacji strukturalnej towarzyszyć mają zmiany relacji w zasobach czynników produkcji, zwłaszcza ziemi i pracy, zaś sam akt przekazania gospodarstwa następcom ma poprawić sytuację materialną starszych rolników. Organizacje sektora publicznego stanowią ważny element funkcjonowania gospodarki kraju ze względu na rodzaj oferowanych dóbr publicznych w postaci różnego rodzaju funduszy europejskich. Zarządzanie dotacjami i środkami jest częścią zarządzania organizacjami publicznymi otoczenia agrobiznesu. Powstawanie nowych instytucji definiowane jest jako zmiany struktur i procesów zachodzących w sektorze organizacji publicznych, nakierowane na skuteczniejsze działanie tych organizacji. Tym, co najbardziej wyróżnia organizacje publiczne, jest działanie w interesie publicznym, to jest takie oddziaływanie na inne organizacje oraz na pozostałych uczestników życia społeczno-gospodarczego, aby podejmowali oni działania umożliwiające realizację ich własnych celów, jak i celów tych organizacji publicznych, których wpływowi są poddawani W zarządzaniu instytucjami dominuje ekonomiczny model racjonalności zachowań organizacyjnych, a działania organizacji publicznych adresowane są do odbiorców dóbr i usług [Kożuch, 2006, s ]. W sferze funkcjonowania obszarów wiejskich, obejmującym m.in. wcześniejsze emerytury lub renty strukturalne, funkcjonują dwie instytucje: Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) i Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR). Wcześniejsze emerytury rolnicze funkcjonują w Europie od kilkudziesięciu lat, w Polsce system rolniczego ubezpieczenia społecznego również liczy sobie kilkadziesiąt lat. Natomiast system rent strukturalnych ma dopiero 8 lat. Jest to jednak wystarczający okres, aby można było określić funkcjonalność oraz zakres oddziaływania systemu, a co najważniejsze istnieje możliwość porównania efektywności 3 systemów funkcjonujących w tych latach. Cele i metody badawcze Problematyka badań dotyczących stanu, organizacji i zmian funkcjonowania rent strukturalnych rozpatrywana jest na gruncie nowej ekonomii instytucjonalnej i zarządzania publicznego. Głównym celem badań jest ocena zakresu oddziaływania i skuteczności rent strukturalnych w rolnictwie jako jednego z ekonomicznych instrumentów zarządzania restrukturyzacją obszarów wiejskich. W ujęciu teoretycznym cel ten rozpatrywany jest w kontekście otoczenia instytucjonalnego wpływającego na rozwój gospodarczy, który powstaje w wyniku działania nowej ekonomii instytucjonalnej jako jednej z podstaw teoretycznych zarządza-

54 54 S. Gawłowski, Program rent strukturalnych jako instrument S. Gawłowski, Structural Pension as a tool nia publicznego. Teoria ta stawia w centrum uwagi problemy wymiany i koordynowania oraz wskazuje na korzyści z istnienia struktur instytucjonalnych i porządku ekonomicznego w gospodarce. W pracy postawiono następujące hipotezy badawcze: 1. Renty strukturalne są właściwym sposobem zarządzania zabezpieczeniem dochodów starszych rolników oraz stanowią bodziec do obejmowania gospodarstw przez młode pokolenia rolników. Z programu rent strukturalnych w większym stopniu skorzystali właściciele gospodarstw małych. 2. Renty strukturalne nie są skutecznym instrumentem zarządzania koncentracją gruntów, a przez to w niewystarczającym stopniu stymulują przekształcenia struktury agrarnej w rolnictwie. Użytki rolne uzyskane w procesie realizacji rent strukturalnych poprawiają strukturę obszarową, ale tylko o charakterze lokalnym. Przy formułowaniu teoretycznych i praktycznych podstaw rozwiązywania problemu badawczego wychodzono z założenia, że spośród trzech podstawowych czynników produkcji, tj. ziemi, kapitału i pracy, tylko ziemia stanowi czynnik, który nie poddaje się szybkim zmianom. Cecha względnej trwałości struktury agrarnej, która w ciągu ostatnich lat nie uległa istotnym przeobrażeniem, zmuszała do zmiany strategii działania i podejmowania innych sposobów rozwiązania tego problemu. Do zmian nie przyczyniły się podejmowane w przeszłości próby regulacji prawnych w postaci różnych ustaw czy rozporządzeń, w tym, w ostatnim okresie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (z 2003 r.) i ustawy o rentach strukturalnych w rolnictwie (z 2001 r.). Zatem należałoby odejść od dotychczas stosowanych zasad polityki rolnej i rozwoju obszarów wiejskich na rzecz aktywnego zarządzania rozwojem obszarów wiejskich przy zastosowaniu metod zarządzania publicznego. Obiektem badań był obszar całego kraju dla okresu funkcjonowania rent strukturalnych, czyli dla lat Płaszczyzną odniesienia, a jednocześnie płaszczyzną porównawczą do badań krajowych było 16 województw, funkcjonujących w polskim podziale administracyjnym. Województwa były reprezentowane przez oddziały regionalne ARiMR, którym podlegało 314 biur powiatowych Agencji. Przyjęto założenie, że województwa są charakterystyczne dla panujących stosunków agrarnych, tworzone były bowiem w oparciu o uwarunkowania glebowo-klimatyczne, przesłanki historyczne i kwestie przynależności rolników do określonych wspólnot regionalnych. Drugą płaszczyznę badawczą i porównawczą stanowił podział na makroregiony, który pozwolił na porównania statystyczne na wyższym poziomie zagregowania danych. Znaczenie makroregionów dla badanych procesów było istotne, ponieważ obejmowały one obszar stanowiący pewnego rodzaju całość funkcjonalną, określoną przez dominujący typ gospodarstw rolnych. Makroregiony miały swoje uwarunkowania historyczne, zaś ich wyodrębnienie polegało na przyporządkowaniu im województw, zbliżonych charakterem wytwórczości i strukturą produkcji, pozwalającą na uchwycenie pewnych cech wspólnych, które nie występują na innych obszarach. Za podstawowe kryterium wyodrębniania makroregionów uznano podobieństwo cech strukturalnych sektora gospodarstw indywidualnych jako dominującego w polskim rolnictwie. Zaliczono do nich przede wszystkim strukturę obszarową gospodarstw jako cechę najbardziej trwałą. Ponadto wzięto pod uwagę cechy mniej trwałe, ale dobrze charakteryzujące rolnictwo, jak zasoby czynnika ludzkiego, źródła utrzymania oraz poziom wyposażenia gospodarstw w ciągniki [Szemberg, 1999, s. 5; Szemberg, 2003, s. 16]. W pracy (zgodnie z podziałem utworzonym przez Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w Warszawie (IERiGŻ)) wyodrębniono pięć makroregionów rolniczych (rys. 1), które odpowiadają następującym województwom: I środkowozachodni kujawsko-pomorskie i wielkopolskie, II środkowowschodni łódzkie, mazowieckie, lubelskie i podlaskie, III południowo-wschodni świętokrzyskie, małopolskie, podkarpackie i śląskie,

55 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 IV południowo-zachodni opolskie, lubuskie i dolnośląskie, V północny zachodniopomorskie, pomorskie i warmińsko-mazurskie. Rys. 1. Makroregiony rolnicze (agricultural macroregions) Źródło: opracowanie własne na podstawie podziału dokonanego przez IERiGŻ. Uzyskane wyniki opracowano statystycznie za pomocą analizy wariancji, rozkładu F- Snedecora i testu t-studenta. Uzyskane wyniki przedstawione zostały w postaci tabel i wykresów. W badaniach wykorzystano także metodę analizy i krytyki źródeł (posłużyła do zweryfikowania ustaleń zdobytych innymi drogami, m.in. na podstawie dokumentacji ARi- MR, GUS itp.) oraz metodę wywiadów, rozmów kierowanych, dyskusji i obserwacji (miała charakter uzupełniający w stosunku do poprzednich metod). Zarządzanie rozwojem obszarów wiejskich przy pomocy rent strukturalnych Znaczna część prac z zakresu teorii wyboru publicznego, zwłaszcza tych wcześniejszych, dotyczy problemów głosowania i agregacji preferencji indywidualnych. Decyzje w sprawach wykorzystania ograniczonych zasobów mogą być podejmowane indywidualnie, jak to się zazwyczaj dzieje w transakcjach rynkowych, lub kolektywnie, jak w sferze publicznej. Ten drugi wybór nastręcza wiele kłopotów związanych z przechodzeniem od preferencji i decyzji indywidualnych do preferencji i decyzji kolektywnych (grupowych, społecznych). Ta część problematyki ma silne cechy podejścia normatywnego i jest wspólna dla teorii wyboru publicznego i teorii wyboru społecznego. W działaniach na rzecz rozwoju lokalnego, które w dobie globalizacji są dużym wyzwaniem dla środowisk lokalnych instytucje publiczne (głównie administracja rządowa zarówno centralna, jak i terenowa oraz samorządowa) odgrywają kluczową rolę. To od ich umiejętności, kreatywności i inicjatywności zależy, czy proces rozwoju uzyska właściwy kierunek i dynamikę [Cupiał, 2006, s ]. Dostosowane w sposób właściwy do specyfiki danego obszaru oraz rodzaju problemu metody zarządzania i konkretne instrumenty mogą wspomóc rozwój lokalny i regionalny. Obserwując rozwój Wspólnoty Europejskiej zarówno w sferze rozwiązań instytucjonal-

56 56 S. Gawłowski, Program rent strukturalnych jako instrument S. Gawłowski, Structural Pension as a tool nych dotyczących polityki strukturalnej, jak i stosowanych przy tym instrumentów finansowych, jednoznacznie można stwierdzić, że świadomość znaczenia zarządzania publicznego realizowanego głównie w odniesieniu do regionalnego i lokalnego charakteru czynników kształtujących podstawy wzrostu społeczno-gospodarczego wyraźnie się intensyfikuje. Można powiedzieć, że intensyfikacja działań w sektorze publicznym realizowanych przy wykorzystaniu narzędzi typowych dla sektora prywatnego stała się jednym z głównych kierunków działania UE w sferze polityki społecznej i gospodarczej, a wspieranie zasad zrównoważonego rozwoju oraz spójności społeczno-gospodarczej jest na obecnym etapie rozwoju integracji europejskiej najważniejszym czynnikiem stabilizującym wspólny rynek. Taka tendencja niewątpliwie sprzyja przyspieszonemu rozwojowi państw słabszych ekonomicznie poprzez przeznaczenie na ten cel znaczących środków pomocowych. Wspieranie regionów słabych jest konsekwencją zauważenia potrzeby przeciwdziałania dominującym na tych obszarach cechom hamującym zrównoważony rozwój: niskiego PKB, wysokiego bezrobocia (szczególnie długookresowego), wyższego od średniego udziału zatrudnienia w rolnictwie, koncentracji regresyjnych gałęzi przemysłu, niskiej zdolność do kreowania postępu technicznego, niskiego poziomu innowacyjności, niskiej jakości zasobów ludzkich, niskiej wydajności pracy, słabo rozwiniętej infrastruktury oraz niskiego poziomu aktywności biznesowej. Należy zauważyć, że rosnąca konkurencja na rynkach międzynarodowych oraz członkostwo w Unii Europejskiej stawiają przed polską gospodarką wyzwanie poprawy efektywności ekonomicznej i sprawności działania. Dużą rolę na tym polu ma do odegrania pomoc publiczna, ale wykorzystana za pomocą odpowiednio dobranych narzędzi zarządzania. Ma ona ułatwić przezwyciężenie barier występujących w działaniu podmiotów gospodarczych, a w konsekwencji stymulować wzrost ich konkurencyjności na rynku krajowym i rynkach międzynarodowych. Ważnym czynnikiem rozwoju obszarów wiejskich powinna być restrukturyzacja i modernizacja gospodarstw rolnych, szczególnie popegeerowskich, w połączeniu jednak z ich dywersyfikacją ekonomiczną. Aby jednostki administracji samorządowej mogły wypełniać zadania (zwłaszcza dotyczące modernizacji i restrukturyzacji obszarów wiejskich) na miarę istniejących i pojawiających się potrzeb, konieczne jest wzmocnienie ich potencjału instytucjonalnego. Oznacza to kształtowanie stosownych organizacyjnych struktur zarządzania, tworzenie właściwych procedur działania, mechanizmów zapewniających udział społeczności lokalnej w zarządzaniu sprawami publicznymi oraz umiejętne zarządzanie kadrą kompetentnych i sprawnych urzędników samorządowych. Staje się to szczególnie istotne w aspekcie rozwoju obszarów wiejskich. Na terenach tych władza publiczna odgrywa kluczową rolę we wspieraniu szeroko rozumianego rozwoju lokalnego. Zagadnienie to nabrało dodatkowego znaczenia w aspekcie integracji Polski z Unią Europejską. W Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata na pierwszym miejscu znalazło się działanie określone mianem Renty strukturalne [PROW, 2004]. Usytuowanie rent strukturalnych w PROW, z początkowym wsparciem finansowym na poziomie 640 mln euro, wynikało z roli, jaką przywiązywano do procesów restrukturyzacji gospodarstw rolnych i wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Spodziewano się, że renty strukturalne przyczynią się do przyspieszenia przemian agrarnych, polegających na przekazaniu steru rządów nowemu pokoleniu rolników i na wzmocnieniu obszarowym tych gospodarstw rolnych, które obniżają swoją efektywność ekonomiczną z powodu deficytu ziemi. Cele, priorytety i zasady realizacji rent strukturalnych w warunkach polskich realizowane były przy przestrzeganiu reguł egalitarności, polegającej na ich dostępności na terenie całego kraju i przy ustaleniu niskiego progu obszarowego na poziomie 1 ha. Renty strukturalne w wersji z lat zastąpiły tzw. wcześniejsze renty strukturalne z 2001 r., przygotowane przez rząd w oczekiwaniu na akcesję do Unii Europejskiej. Renty strukturalne z racji oczekiwań społecznych były wdrażane jako pierwsze, poza dopłatami bezpośrednimi i na

57 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 terenach o niekorzystnych warunkach gospodarczych (ONW), spośród wszystkich działań pojawiających się w związku z wprowadzaniem kolejnych działań w ramach SPO Rolnictwo i PROW. W ten sposób renty strukturalne rozpoczęły cały skomplikowany proces ubiegania się rolników o wsparcie finansowe ze środków unijnych, który pozwolił im wzmocnić się ekonomicznie i konkurować na wspólnym rynku europejskim. Zasady funkcjonowania rent strukturalnych zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2004 r. oraz w rozporządzeniach wykonawczych, które w sposób szczegółowy precyzowały formy i wysokość pomocy oraz kryteria dostępu, jakie rolnik musiał spełnić, aby móc ubiegać się o pomoc finansową z działań objętych PROW na lata Przepisy krajowe musiały być kompatybilne z regulacjami unijnymi, gdyż w przeciwnym przypadku nie byłyby akceptowane przez Komisję Europejską. Instytucją odpowiedzialną za realizacje działania było Ministerstwo Rolnictwa, w imieniu którego zadania wykonywała Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Instytucja ta jednocześnie występowała w roli agencji płatniczej, uzyskując akredytację od Ministra Finansów. Agencja była odpowiedzialna za szereg czynności, w tym za przyjmowanie wniosków, ich weryfikację, księgowanie płatności, monitorowanie i kontrolę. Renty strukturalne jako narzędzie zarządzania w PROW na lata straciły swoją korzystną pozycję i znalazły się na trzecim miejscu programu [PROW, 2007]. Wyniki badań przeprowadzone za 2007 r. nie umożliwiają pełnej oceny proponowanych rozwiązań, pozwalają jednak na stwierdzenie, że znaczenie wcześniejszych emerytur zostało zredukowane poprzez zaproponowanie mniejszego wsparcia finansowego (na lata przewidziano 640 mln euro, a na lata wprawdzie 2,2 mld euro, ale 1,4 mld to zobowiązania z poprzedniej perspektywy finansowej) i zmniejszenia liczby proponowanych rent przewidzianych do realizacji w każdym roku. Pozycja działań w PROW jako jedyna obciążona została kosztami ponoszonymi poprzez kontynuowanie wypłat rent strukturalnych beneficjantów z poprzedniego PROW (lata ) przez okres siedmiu lat. Jako korzystne należy ocenić podniesienie obszaru gospodarstwa rolnego z 1 ha do 3 ha, chociaż z badań wynika, że gospodarstwa przekazywane za renty były większe niż średnie wielkości występujące w danych województwach. Na podstawie przeprowadzonych badań należy ogólnie stwierdzić, że instrumenty prawne wprowadzone na lata związane z rentami strukturalnymi dobrze spełniły postawione przed nimi cele i zadania. Pozwoliły bowiem uruchomić przy wsparciu finansowym UE i częściowo państwa mechanizm przemian agrarnych, które należą z reguły do procesów trudnych i długotrwałych. Wsparcie finansowe UE uwolniło budżet państwa od ponoszenia ciężaru wypłacania rolnikom rent strukturalnych w wersji z 2001 r., które to renty zabierały kilkanaście milionów złotych rocznie przy mniejszej liczbie beneficjantów. Dzięki systemowi rent strukturalnych w rolnictwie zrealizowano określone cele i zadania zarządzania publicznego w zakresie restrukturyzacji obszarów wiejskich. Głównym celem była poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych i ich rentowności oraz dostosowanie polskiego rolnictwa do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej. Regulacje miały na celu skłonienie rolników w wieku przedemerytalnym, aby swoje gospodarstwa przekazywali rolnikom młodszym, którzy będą dzięki temu powiększać swoje gospodarstwa i rozwijać działalność rolniczą. Renty strukturalne adresowane były do rolników właścicieli gospodarstw rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych, którzy zaprzestaną prowadzenia działalności rolniczej oraz przekażą grunty na powiększenie sąsiednich gospodarstw rolnych. Idea rent strukturalnych wywodziła się z przeświadczenia, że bodźce finansowe ustalone na dość wysokim poziomie skłonią rolników do zachowań zgodnych z oczekiwaniami ustawodawcy. Zaproponowane kryteria przełamią zatem konserwatyzm rolników, ich niechęć do wyzbywania się własności, będą oni skłonni pomyśleć o następcy i podejmą decyzję zmierzającą do ostatecznego przekazania mu gospodarstwa rolnego. Z tego nurtu myślowego

58 58 S. Gawłowski, Program rent strukturalnych jako instrument S. Gawłowski, Structural Pension as a tool wywodzą się zasady ustalone w sferze rent strukturalnych, polegające na tym, że wysokość renty wyniesie 210% najniższej emerytury, przy czym dodatek na małżonka wyniesie tylko 60%, co należy określić jako krzywdzący dla partnera życiowego. Najkorzystniejszy wskaźnik uzyskania poziomu renty strukturalnej uzyskiwano przy przekazaniu 3 ha użytków rolnych. Dalsze przekazywanie ziemi powyżej 3 ha nie przynosiło już beneficjantowi takich korzyści. W sumie do systemu rent strukturalnych w latach skierowano ponad 2,0 mld zł, przy czym miesięczna transza wynosiła 85,2 mln zł, zaś miesięczna należność każdego beneficjanta stanowiła około 1,7 tys. zł. W analizowanym okresie upłynął trzyletni termin wypłacania rent strukturalnych, z dziesięcioletniego okresu zaplanowanego w decyzji administracyjnej. W wyniku realizacji rent strukturalnych zdołano zapewnić określone dochody rolnikom, którzy zrezygnowali z prowadzenia działalności rolniczej w wieku przedemerytalnym. Wysokość wsparcia finansowego dla beneficjantów należy określić porównawczo w stosunku do innych rencistów jako korzystną, przy możliwości korzystania z ogródka przydomowego o powierzchni 0,5 ha. Przeprowadzone badania nad rentami strukturalnymi w rolnictwie, obejmujące lata oraz porównawczo do 2007 r., pozwalają na stwierdzenie, że w wyniku realizacji programu rent udało się osiągnąć podstawowy cel, jakim było przekazanie użytków rolnych w ręce młodych rolników, bowiem 92,5% tych użytków trafiło do osób poniżej 40. roku życia. W ten sposób znalazła potwierdzenie hipoteza badawcza mówiąca o tym, że renty strukturalne były właściwym instrumentem dla obejmowania gospodarstw rolnych przez młode pokolenie rolników. Z rozporządzeń wynika, że młodszy rolnik musiał charakteryzować się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi, upoważniającymi do prowadzenia działalności rolniczej i gwarantującymi utrzymanie tej działalności przez okres co najmniej 5 lat. W ten sposób na skutek przekazywania gospodarstw następcom zdołano obniżyć średnią wieku osób podejmujących działalność rolniczą. Właściwość ta nie odnosiła się tylko do następców, lecz dotyczyła także sąsiadów przejmujących ziemię po rencistach. W populacji beneficjantów większość (54,5%) zdecydowała się na przekazanie użytków rolnych na powiększenie innych gospodarstw rolnych, natomiast nieco mniej (45,4%) na rzecz następców. Oznacza to, że wielu potencjalnych beneficjantów nie przygotowało do nowej roli swoich spadkobierców, którzy byliby skłonni do kierowania tymi gospodarstwami po rodzicach. W wyniku badań stwierdzono, że na powiększenie przekazywano większe gospodarstwa (9,53 ha) niż w przypadku przekazywania ich następcom (8,32 ha). Ich wielkość była zbliżona do średniej krajowej (8,33 ha). Za rentę strukturalną przekazywane są gospodarstwa rolne o podobnym obszarze jak w regionie, ale położone na gorszych glebach. Ponad 50% przekazanych gospodarstw rolnych znajdowało się na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), co oznacza, że najpierw rolnicy wyzbywali się gospodarstw dysponujących gorszymi gruntami i położonych na niekorzystnych terenach. Renty strukturalne były właściwym instrumentem zabezpieczenia dochodów starszym rolnikom. W latach na konto beneficjantów wpłynęła kwota ponad 2,0 mld zł, co dało średnio 38,6 tys. zł na jeden wniosek. Wypłacana miesięczna renta strukturalna w wysokości 1694 zł, była wyższa o 77,9% od renty KRUS, wypłacanej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego następcy. W tym znaczeniu renty strukturalne dobrze spełniały swoją funkcję socjalną pełnego zabezpieczenia bytu rolnikom, którzy zdecydowali się zrezygnować z aktywności zawodowej. Renty strukturalne pod względem liczebnym przekroczyły planowane wielkości, bowiem przy planie wynoszącym 52,4 tys. wykonano zadanie na poziomie 54,6 tys. beneficjantów. Przekroczenie limitu rent było możliwe dzięki korzystnym relacjom złotego w stosunku do euro oraz dzięki temu, że inne działania w ramach PROW nie były w pełni wykonywane. Prawidłowym miernikiem dla porównania liczby złożonych w poszczególnych

59 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 województwach wniosków była ogólna liczba użytkowników gospodarstw rolnych w wieku lat. W analizowanym okresie 252,4 tys. rolników znajdowało się w tym przedziale wiekowym, zaś wnioski złożyło 58,3 tys. (23,1%) potencjalnych beneficjantów. Tak wysoki wskaźnik wykorzystania możliwości tkwiących w środkach pomocy płynących z UE należy ocenić pozytywnie, obrazuje bowiem stopień przygotowania Polski do integracji europejskiej. Beneficjanci składający wnioski czynili to w przeważającej części będąc w grupie wiekowej lat (94,4%), dążąc do wykorzystania możliwie całego okresu przydającego na okres przedemerytalny. W skali poszczególnych województw potencjał ten najlepiej wykorzystano w województwie kujawsko-pomorskim (57,8%), najgorzej natomiast w województwie małopolskim (7,9%). W ujęciu makroregionów również I makroregion środkowo-zachodni uplasował się na pierwszym miejscu. Wśród składających wnioski więcej było mężczyzn (77,6%) aniżeli kobiet (22,4%), natomiast w ujęciu statystycznym przewaga mężczyzn nie znalazła potwierdzenia, ponieważ populacja kobiet będących właścicielami gospodarstw rolnych jest znacznie mniejsza. Realizując zadanie poprawy struktury obszarowej gospodarstw w Polsce, należy mieć na uwadze, że nie wszystkie użytki rolne zasilały gospodarstwa rolne, ponieważ gospodarstwa obejmowane przez następców pozostawały w niezmienionym kształcie. W porównaniu do 16,1 mln ha użytków rolnych w kraju przekazane użytki rolne na poziomie 480,1 tys. ha stanowiły zaledwie 2,9% i nie miały z punktu widzenia statystycznego istotnego znaczenia. Z tej wielkości tylko 261,8 tys. ha przeznaczono na powiększenie innych gospodarstw, zaś wskaźnik przekazanych użytków rolnych spadł do 1,6%. Potwierdzenie znalazła hipoteza mówiąca o tym, że renty strukturalne nie są skutecznym instrumentem koncentracji gruntów, a użytki rolne uzyskane w procesie realizacji rent strukturalnym poprawią strukturę obszarową, ale tylko o charakterze lokalnym. Wnioski W świetle przeprowadzonych badań można wysunąć następujące wnioski: 1. Program renty strukturalne dobrze funkcjonował w ramach zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Renty strukturalne ujęte zostały w jednolite struktury organizacyjne poprzez utworzenie środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Ranga i pozycja rent strukturalnych jako instrumentu zarządzania restrukturyzacją obszarów wiejskich była wysoka, dzięki umiejscowieniu ich w PROW na pierwszym miejscu, które było dobrze zdyskontowane liczbą przyznanych rent i poziomem wykorzystania środków finansowych. 2. Program rent strukturalnych jako instrument zarządzania zmianami na obszarach wiejskich spełnił swoje zadanie w zakresie przekazywania gospodarstw młodszej generacji rolników. Z drugiej strony okazał się niewystarczający w kwestii poprawy struktury agrarnej, w tym struktury obszarowej, w skali całego kraju. 3. Skuteczność wykorzystania instrumentu zarządzania rozwojem obszarów wiejskich była oceniana przez instytucje odpowiedzialne za zarządzanie tymi obszarami. W trakcie zmiany perspektywy finansowej dokonano odpowiednich zmian w PROW w stosunku do PROW w zakresie oddziaływania programu rent strukturalnych. Zmiany te należy ocenić pozytywnie (np. zwiększenie powierzchni ziemi uprawniającej do korzystania z programu z 1 ha do 3 ha lub zwiększenie poziomu dostępności renty dla współmałżonka z 60 do 100% jej wartości). 4. Zaleca się dalsze doskonalenie programu rent strukturalnych w kolejnych latach, jako skutecznego instrumentu zarządzania zmianami zachodzącymi na obszarach wiejskich, co pozwoli na dalszy wzrost ilości gospodarstw o średniej wielkości, przy jednoczesnym zapewnieniu zabezpieczenia socjalnego dla rolników osiągających wiek emerytalny. Należy położyć szczególny nacisk na możliwość przejmo-

60 60 S. Gawłowski, Program rent strukturalnych jako instrument S. Gawłowski, Structural Pension as a tool wania całości gospodarstw (łącznie z budynkami i inwentarzem), nieprecyzyjność regulacji prawnych może bowiem wpłynąć na obniżenie siły ekonomicznej gospodarstw rolnych przejmowanych przez następcę. 5. W związku z występowaniem różnic (obszarowych, demograficznych, ekonomicznych itp.) w strukturze przestrzennej Polski istnieje konieczność dostosowania odpowiednich metod i instrumentów zarządzania rozwojem dla poszczególnych regionów. Tym samym program rent strukturalnych powinien w dłuższej perspektywie czasu być lepiej dostosowany do rozwiązywania problemów według kryterium ich występowania (zróżnicowanie przestrzenne zasad funkcjonowania). Umożliwi to lepsze wykorzystanie tego narzędzia zarządzania w przygotowywania i wdrażaniu strategii i programu rozwoju lokalnego i regionalnego. Bibliografia 1. Cupiał B., (2006), Administracja publiczna a proces zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym, Studia Lubuskie nr 2, Prace Instytutu Prawa i Administracji PWSZ w Sulechowie. 2. Gawłowski S., (2009), Kierunki przekazywania gospodarstw w ramach programu rent strukturalnych , Studia i Materiały Polskiego Stowarzyszenia Zarządzania Wiedzą nr 19, Bydgoszcz. 3. Gawłowski S., (2009), Factors Influencing the Income of the Agricultural Farm in West Pomeranian Province Described in a Poll, Economic Science for Rural Development No. 18, Latvia University of Agriculture, Jelgava. 4. Kożuch B., (2004), Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Placet, Warszawa. 5. Kożuch B., (2006), Ewolucja zarządzania organizacjami publicznymi, [w:] Problemy zarządzania organizacjami publicznymi, Fundacja Współczesne Zarządzanie, ISP UJ, Kraków. 6. Mickiewicz P., Gawłowski S., (2009), Renty strukturalne w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata , ACTA Scientarium Polonorum Oeconomia nr 8 (3), SGGW, Warszawa. 7. Paszkowski S., (2006), Renty strukturalne w rolnictwie, IRWiR PAN, Warszawa. 8. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich, (2004), Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. 9. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich, (2007), Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Warszawa. 10. Szemberg A., (1998), Struktura agrarna i polityka strukturalna, [w:] Encyklopedia Agrobiznesu, Fundacja Innowacja, Warszawa. 11. Szemberg A., (1999), Społeczno-ekonomiczne regiony rolnictwa i obszarów wiejskich, IERiGŻ, Warszawa. 12. Szemberg A., (2003), Przestrzenna mobilność ludności w latach , IERiGŻ, Komunikaty Raporty Ekspertyzy nr 481, Warszawa. 13. Wawrzyniak B., Wojtasik B., (2005), Polski system rent strukturalnych w rolnictwie, Zagadnienia Doradztwa Rolniczego nr 3, Centrum Doradztwa Rolniczego, Poznań. 14. Wawrzyniak B., Wojtasik B., (2005), Ubezpieczenia społeczne rolników, Oficyna Wydawnicza LEGA, Włocławek Wiatrak A.P., (2005), Sektor publiczny istota, zakres i zarządzanie, Problemy Zarządzania nr 4(10), Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego. 16. Wiatrak A.P., (2006), Skala regionalna i lokalna istota, rozwój i zarządzanie, Problemy Zarządzania nr 3(13), Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego.

61 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Structural Pension as a tool of Rural Areas Management Summary The aim of this paper is to present the program of structural pension as a management tool of rural areas development. Structural pension have been developing for many years in Western Europe but in Poland are known for 10 years and have been changed twice during this time. The paper presents some research results of structural pension programs for and as well as its influence on rural areas development. Agricultural structural pensions constitute an important instrument of rural areas restructuring management. The structural pension research refers to the new institutional economy theory and public management. The scope of the research included the whole country for the period of structural pensions functioning in the years Reference and comparative grounds for the state research were 16 voivodeships, which function in the Polish administrative division. Statistic methods, resource analysis and criticism method, interviews, directed conversations, discussion and observation method were applied during the research. The research results indicates that the structural pension achieved two goals: older generation of farmers got a good social security; younger generation became farm owners. In spite of this the goal of farms land enlargement wasn t achieved.

62 62 M. J. Nowak, Czynniki prorozwojowe w procesie zarządzania M. J. Nowak, The optimal use of factors influencing Czynniki prorozwojowe w procesie zarządzania miastem Maciej J. Nowak Słowa kluczowe: rozwój lokalny, rozwój regionalny, zarządzanie miastem, zarządzanie obszarem metropolitalnym Keywords: local development, regional development, metropolies, urban-government Synopsis: Celem artykułu jest określenie instrumentów, które mogą przyczynić się do rozwoju miasta oraz czynników rozwój ten warunkujących. W związku z powyższym dokonano przeglądu literatury przedmiotu z zakresu zarządzania miastem. Szczególną uwagę poświęcono przypadkowi miasta Szczecina, którego rola w kontekście funkcjonowania metropolii i obszarów metropolitalnych jest w literaturze dyskusyjna. W oparciu o wywiad bezpośredni przeprowadzony wśród szczecińskich przedsiębiorców wskazano najważniejsze czynniki warunkujące rozwój Szczecina. Wyniki badań skonfrontowano z tezami literatury. Wstęp Zarządzanie miastem to skomplikowany proces, wymagający interdyscyplinarnej znajomości wielu zróżnicowanych zagadnień, opartych m.in. na ekonomii, prawie, gospodarce przestrzennej czy ochronie środowiska. Poza szczegółowymi czynnościami, stanowiącymi wyraz realizacji zadań w różnych kierunkach, ważna jest ogólna wizja rozwoju miasta. Pojęcie rozwoju można definiować w różny sposób: na podstawie koncepcji rozwoju lokalnego, rozwoju regionalnego czy też zrównoważonego rozwoju. Zastosowanie każdego z tych pojęć do miasta wiąże się z konkretnymi praktycznymi wskazówkami w zakresie optymalnego modelu zarządzania miastem. Ważnym zagadnieniem jest określenie instrumentów, które mogą przyczynić się do rozwoju miasta, a także czynników rozwój warunkujących i koniecznych do uwzględnienia w procesie zarządzania miastem. Celem artykułu jest określenie najważniejszych czynników rozwoju, które są istotne i niezbędne do wykorzystania w procesie zarządzania miastem oraz ich konkretyzacja w odniesieniu do Szczecina. Czynniki wpływające na rozwój dużego miasta przegląd literatury przedmiotu Wśród głównych celów rozwoju lokalnego wyodrębnić można m.in. tworzenie instytucji rozwoju lokalnego, rozwój alternatywnej produkcji i usług, rozwój kapitału ludzkiego i społecznego, poszukiwanie rynków zbytu, transfer i dyfuzję wiedzy i technologii oraz wykorzystanie zasobów lokalnych [Blakely, 1989, s. 168; Parysek, 2001, s. 50]. Pod pojęciem rozwoju regionalnego należy rozumieć trwały wzrost potencjału gospodarczego regionów oraz systematyczną i trwałą poprawę ich konkurencyjności, a także poziomu życia mieszkańców, co przyczynia się do rozwoju społeczno-gospodarczego kraju [Chądzyński, Nowakowska, Przygodzki, 2009, s ]. Rozwój zrównoważony miasta to rozwój oscylujący pomiędzy sferą przyrodniczą, układem przestrzennym, sferą społeczną oraz sferą Dr Maciej J. Nowak, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie

63 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 gospodarczą [Mierzejewska, 2010, s. 119]. Paradygmaty rozwoju lokalnego i rozwoju zrównoważonego, a także zasada zrównoważonego rozwoju są bardzo istotne w procesie zarządzania miastem. W kontekście rozwoju miasta wskazuje się przede wszystkim rozwój jego powierzchni, wzrost liczby mieszkańców, rozwój substancji mieszkaniowej, rozwój infrastruktury komunalnej, rozwój przedsiębiorczości oraz aktywności zawodowej [Parysek, 2005, s ]. Miasto powinno włączyć się w proces rozwoju, uwzględniając najnowsze paradygmaty wynikające z literatury przedmiotu. Miasto można definiować w różny sposób. O ile prawny jego status nie budzi wątpliwości, o tyle zastanawiać się można nad jego ujęciem z punktu widzenia ekonomicznego i organizacyjnego. W literaturze miasto jest rozumiane jako miejsce życia i pracy ludzi trudniących się świadczeniem usług, handlu oraz działalnością produkcyjną. Mieszkańcy, władze, organizacje społeczne, jednostki gospodarcze, przedstawicielstwa władz ponadlokalnych, ludność spoza miasta oraz filie jednostek gospodarczych są określane jako użytkownicy miasta [Czornik 2009, s. 17, 46 51]. Uczestniczą oni więc w znaczącym stopniu w procesie zarządzania miastem. Nie budzi też wątpliwości to, że dobre zarządzanie miastem uwarunkowane jest spełnieniem cech dobrego planu zarządzania, wśród których wymienić należy celowość, wykonalność, niesprzeczność, operatywność, giętkość, szczegółowość, długodystansowość, prekluzyjność, racjonalność, gospodarność oraz estetyczność rozwiązań [Markowski, Stawasz, 2001, s ]. W kontekście gospodarności uwzględnić należy relację podjętych działań do ich kosztów. W dokumentach rozwojowych uwzględnia się również misję miasta, rozumianą jako szeroki rozwój społeczno-gospodarczy, gdzie poprzez ścisłą współpracę sektorów publicznych i prywatnych stymuluje się wzrost konkurencyjności i lokalnej przedsiębiorczości [Potoczek, Stępień, 2008, s. 88]. Dokumenty te, w szczególności strategie rozwoju, powinny stanowić efekt współpracy wszystkich najważniejszych środowisk lokalnych, powinny być m.in.: wewnętrznie spójne i zgodne, adekwatne do dostępnych zasobów, perspektywiczne i realne [Kauf, 2004, s ]. Wśród modelowych zapisów, których określenie w strategii rozwoju miasta proponuje się w literaturze, można wskazać budowę obwodnic w dużych miastach, budowę ścieżek rowerowych i pieszych, zwiększanie powierzchni terenów zielonych oraz urządzanie w strefach podmiejskich terenów wypoczynkowych [Dubel, 2004, s. 483]. Wszystkie wymienione powyżej działania mogą być traktowane jako mające na celu podwyższanie konkurencyjności miast [Łaźniewska, 2010, s. 273]. S. Kauf, zajmując się kryteriami klasyfikacji strategii przewagi konkurencyjnej regionu, wyróżniła m.in. za U. Manschwetusem strategie segmentacji rynku (w ramach których identyfikuje się docelowe grupy odbiorców regionu), strategie ukierunkowane na wspieranie i rozwój obszarów kluczowych w regionie, strategie pola rynkowego, strategie stymulujące rozwój regionalny oraz strategie identyfikujące potencjalnych partnerów współpracy [Kauf, 2009, s ]. Znajduje to odpowiednie zastosowanie do dużych miast, metropolii oraz obszarów metropolitalnych (które pod wieloma względami podlegają podobnym uwarunkowaniom rozwoju jak regiony). Każdy z rodzajów strategii jest istotny dla rozwoju miasta. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, że stopień szczegółowości wyodrębnianych problemów w ramach strategii wiąże się z koniecznością wykorzystania w dużym zakresie kapitału ludzkiego i kapitału społecznego miasta zarówno do przygotowywania, jak i wdrażania strategii. Rodzi to konieczność formalizacji organów władzy metropolitalnej. Szereg przeprowadzonych analiz skłania do przyjęcia innych konkretnych propozycji związanych z zarządzaniem miastem. Wskazuje się m.in. konieczność traktowania miasta jako marki o samodzielnym, posiadającym trwałą wartość estetyczną logo [Łaska, 2007, s ]. Nie budzi wątpliwości również konieczność rozwoju przedsiębiorczości w mieście [Dominiak, 2006, s ], kapitału społecznego i ludzkiego w mieście [Jadźwiński, 2009, s ] oraz dbania o jego gospodarkę przestrzenną [Gaczek, 2003, s ]. H. Gawroński wskazuje, że istotą działania samorządu terytorialnego nie jest bezpośrednie wytwarzanie licznych usług, ale tworzenie odpowiedniego klimatu do współpracy umożli-

64 64 M. J. Nowak, Czynniki prorozwojowe w procesie zarządzania M. J. Nowak, The optimal use of factors influencing wiającej osiąganiu celów poszczególnych interesariuszy miasta [Gawroński, 2010, s. 277] K. Perechuda, analizując zagadnienie czynników rozwoju miasta w zarządzaniu nim, zaleca propagowanie przez władze wiedzy niejawnej, czyli niedostępnej oficjalnie podmiotom niesformalizowanym [Perechuda, 2004, s. 541]. Ma to wzmacniać inicjatywy oddolne. Klasyfikacja miast w oparciu o liczbę ludności doprowadza do wniosku, że duże miasta liczą więcej niż 100 tysięcy mieszkańców. Kryteria wyodrębniania dużych miast są zróżnicowane. W polskich realiach najbardziej racjonalne wydaje się uwzględnienie grupy miast stolic województw. Jednakże i ta grupa jest zróżnicowana. Dlatego warto w tym kontekście uwzględnić grupę miast, którą można nazwać polskimi metropoliami, stolicami obszarów metropolitalnych. Obszary te nie są obecnie rozwinięte, ale określenie danego miasta jako stolicy obszaru świadczy o jego randze, tym bardziej, że kwalifikacja takich obszarów wynika z szerokich badań. Można tu powołać się m.in. na europejski program ESPON, klasyfikacje prowadzone w Zaktualizowanej Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju oraz dokonane przez Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN [Ładysz, 2009, s ]. Metropolie to wyraz wzmacniania przez miasto pozycji w systemie społecznogospodarczym poprzez przechodzenie z zasobochłonnego modelu rozwoju do jego współczesnego, innowacyjnego paradygmatu [Gorzelak, 2008, s ]. W związku z powyższym ośrodki te powinna cechować rozwinięta infrastruktura techniczna, duża liczba podmiotów gospodarczych, silne kontakty z zagranicznymi podmiotami gospodarczymi, a także wysoki rozwój kapitału społecznego oraz ludzkiego. W literaturze wskazuje się m.in., że metropolia eksportuje czynniki produkcji: przedsiębiorstwa, banki i inne instytucje społeczne, gospodarcze, kulturalne i naukowe [Gorzelak, Smętowski, 2005, s. 15]. Z uwagi na stopień rozwoju powstaje czasem nawet pytanie, czy metropolia jest miastem, czy też może stanowi ona inną formę osadniczą [Jałowiecki, 2009, s. 7 11]. Zróżnicowane badania przeprowadzono również w odniesieniu do modelowych działań, które duże miasta powinny podejmować w celu podwyższenia wskaźników rozwoju. Z badań K. Giordano wynika, że zrównoważony rozwój warunkują takie czynniki, jak przeprowadzona inwentaryzacja przyrodnicza, występowanie opracowań ekofizjograficznych oraz wykształcenie przyrodnicze pracowników gminy. Największe miasta w klasyfikacji gmin pod tym względem nie zajmują czołowych miejsc [Giordano, 2006, s. 151]. Osobnym zagadnieniem jest ukierunkowanie wydatków inwestycyjnych miast. Z badań wynika, że co do zasady miejskie inwestycje koncentrują się na realizacji zadań z zakresu gospodarki komunalnej, budowy i modernizacji dróg oraz oświaty [Maciejuk, 2008, s. 65]. Jest to istotna informacja z punktu widzenia pozyskiwania przez miasta przedsiębiorców. Z badań przeprowadzonych przez W. Jarczewskiego wynika, że podstawowym wyznacznikiem proinwestycyjnego nastawienia miast jest przygotowanie ofert inwestycyjnych, w szczególności tych odnoszących się do zbywanych nieruchomości. Ponadto wdrażanie poszczególnych działań jest silnie uzależnione od determinacji i doświadczenia władz lokalnych. Miasta, przygotowując strategię promocji gminy, powinny określić w niej m.in. docelową grupę adresatów komunikacji promocyjnej oraz budżet promocji w powiązaniu z dostępnymi środkami promocji [Jarczewski, 2007, s , 86]. Uwzględnić tu należy także uwarunkowania wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju [Kądzioła, Szarej-Baran, 2009, s. 157]. Szerokie badania w zakresie polityki miejskiej władz metropolii względem inwestorów zagranicznych przeprowadzili W. Dziemianowicz oraz B. Jałowiecki. Warto zwrócić uwagę na następujące wnioski wynikające z tych badań: miasta nie prowadzą szczególnej polityki dotyczącej inwestorów zagranicznych, władze miejskie z uwagi na brak długofalowych strategii (pomimo podejmowanych prób) nie potrafią dokonać selekcji inwestorów z punktu widzenia potrzeb miasta. Pomimo werbalnej przychylności władz miejskich, inwestorzy napotykają na wiele

65 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 przeszkód, jak nieuporządkowany stan prawny nieruchomości czy brak zachęt podatkowych. głównymi czynnikami lokalizacji w aglomeracjach miejskich są: kwalifikacje siły roboczej, wielkość rynku zbytu, koszty siły roboczej i istniejące połączenia drogowe, w dużych miastach istnieją poważne zaniedbania w zakresie infrastruktury i kształtowania przestrzeni publicznej [Dziemianowicz, Jałowiecki, 2004, s ]. Można wskazać badania, z których wynika klarowna wizja rozwoju w odniesieniu do metropolii oraz terenów znajdujących się w obszarze ich oddziaływania. Wśród czynników zarządzania miastem wskazanych w tym kontekście przez przedstawicieli gmin z obszernego Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego wymienić należy: przyciąganie strategicznych inwestorów, wzrost innowacyjności i poziomu świadczonych usług, rozszerzenie zasięgu połączeń komunikacji międzynarodowej, rozwój turystyki i baz noclegowych, rozwój usług internetowych w ramach rynku finansowego, rozwój centrów badawczo-rozwojowych oraz centrów zaawansowanej technologii [Ładysz, 2009, s. 151]. S. Kauf pisze, że na zapewnienie zrównoważonego rozwoju regionalnego powinny składać się: aktywne poszukiwanie i pozyskiwanie inwestorów strategicznych, przygotowanie długookresowych programów promocji, budowa i rozbudowa infrastruktury, usprawnienie połączeń komunikacyjnych, przygotowanie gruntów pod inwestycje [Kauf, 2009, s. 249]. Warto się również zastanowić, jak wszystkie wskazane powyżej działania mają być realizowane w metropoliach i obszarach metropolitalnych wymagających osobnej oceny efektywności poszczególnych instrumentów zarządzania. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że koncepcja governance uznaje konieczność zarządzania metropolią przy wykorzystaniu metropolitalnej instytucji formalnej [Lackowska, 2009, s. 72]. W warunkach polskich brakuje metropolitalnych ośrodków władzy, co wpływa na zakres działań podejmowanych w ramach zarządzania miastem. W organach administracji publicznej bowiem (podobnie jak w przedsiębiorstwach) coraz większy nacisk kładzie się na zwiększanie wydajności i efektywności realizowanych działań, uwzględniając zarazem konieczność tworzenia odpowiednich struktur organizacyjnych gwarantujących sprawność działania [Kauf, 2009, s. 120]. Czynniki wpływające na rozwój Szczecina Największe miasta polskie należą do grupy najbardziej konkurencyjnych gmin w Polsce [Dziemianowicz, 2008, s ]. Polskie metropolie nie spełniają w pełni wszystkich wymagań modelowych, tym niemniej najlepiej rozwinięte miasta w Polsce są w ten sposób wyodrębniane. Szczecin znalazł się na końcu listy metropolii wymienionych w programie ESPON oraz w Zaktualizowanej Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. W literaturze przedmiotu w oparciu o przeprowadzone badania, często nawet w odniesieniu do polskich warunków określa się Szczecin jako potencjalną metropolię [Markowski, Marszał, 2006, s. 14] bądź ośrodek regionalny klasy A [Smętkowski, Jałowiecki, Gorzelak, 2009, s ]. Zdarzają się także stanowiska, zgodnie z którymi Szczecin w ogóle nie może być zaliczony do metropolii nawet w dłuższej perspektywie [Parysek, 2009, s ]. W klasyfikacjach Szczecin zajmuje więc stabilną pozycję za takimi ośrodkami, jak Warszawa, Poznań, Wrocław, Kraków czy Gdańsk, ale na ogół przed Lublinem, Białymstokiem czy Rzeszowem, również aspirującymi do miana metropolii [Kupiec 2009, s ]. Samo

66 66 M. J. Nowak, Czynniki prorozwojowe w procesie zarządzania M. J. Nowak, The optimal use of factors influencing miasto Szczecin nie jest w literaturze przedmiotu analizowane w tak szerokim zakresie, jak inne duże ośrodki. Tym niemniej wskazany temat jest w publikacjach podejmowany. Z badań P. Trzepacza wynika, że cennym rozwiązaniem może się okazać przeznaczenie terenów aeroklubu w Dąbiu na potrzeby parku technologicznego, programy rewitalizacyjne oraz rozwój budownictwa jednorodzinnego. Czynnikiem ograniczającym rozwój jest niewątpliwie upadek Stoczni Szczecińskiej i związany z tym kryzys kooperujących z nią przedsiębiorstw [Trzepocz, 2009, s. 80]. Problemem dla Szczecina jest jego sytuacja gospodarcza, brak inwestorów oraz coraz większa liczba upadających dużych przedsiębiorstw. Z uwagi na powyższe uzasadniona jest teza, zgodnie z którą Szczecin może być traktowany jak miasto o przeciętnej pozycji w hierarchii dużych miast polskich. Niewątpliwie celem władz oraz wszystkich użytkowników miasta powinno być podwyższanie tej pozycji poprzez stosowanie instrumentów wpływających pozytywnie na rozwój miasta. Powyższa uwaga odnosi się nie tylko do sfery gospodarczej, ale również sfery kulturalnej, społecznej, środowiskowej oraz przestrzennej. Wśród najważniejszych celów polityki przestrzennej wskazanych przez pracowników urzędów gmin zajmujących się zawodowo zagadnieniami związanymi z gospodarką przestrzenną w Szczecińskim Obszarze Metropolitalnym (SOM) wymieniono w kolejności według hierarchii ważności: rozwój gospodarczy, utrzymanie ładu przestrzennego, ochronę środowiska, rozwój turystyki, bezpieczeństwo publiczne [Nowak, 2009, s. 123]. W celu konkretyzacji tych informacji przeprowadzono wywiady bezpośrednie wśród przedstawicieli szczecińskich przedsiębiorców. Badania zostały przeprowadzone podczas zorganizowanej przez Fundację Forum Gryf konferencji naukowej Czas na rozwój. Człowiek, społeczność, organizacja, która odbyła się w Połczynie Zdroju w dniach września 2010 r. (wśród ponad czterdziestu uczestników konferencji dominującą grupę stanowiły osoby prowadzące działalność gospodarczą), a także uzupełnione indywidualnymi spotkaniami ze szczecińskimi przedsiębiorcami. Podczas prowadzenia badań zadano pytanie o to, jakie czynniki warunkujące rozwój Szczecina powinny stanowić szczególny przedmiot zainteresowania władz miejskich w procesie zarządzania miastem. Przeprowadzona analiza skłania do wniosku, że zarządzając miastem, należy korzystać z: czynników rozwoju istotnych dla każdego miasta (prawidłowo prowadzona gospodarka przestrzenna, pozyskiwanie inwestorów, rozwój infrastruktury technicznej, rozwój kapitału społecznego i ludzkiego itd.), czynników rozwoju wiążących się ze specyfiką konkretnego miasta. Obie grupy czynników rozwoju nie mogą stanowić podstaw do dwóch osobnych, niezależnych od siebie polityk. Tak jak wskazano na rys. 1, powinny być one wzajemnie powiązane. Z przeprowadzanych badań wynika, że opinie osób prowadzących działalność gospodarczą na terenie Szczecina (a więc osób, którym szczególnie powinno zależeć na rozwoju tego miasta) są bardzo zbliżone do propozycji literatury przedmiotu w tym zakresie. Potwierdza to więc trafność założeń prowadzonych w tym zakresie badań. Opinie przedsiębiorców odnoszą się do konkretnego miasta i dotyczą tylko wybranych, najważniejszych czynników wpływających na rozwój miasta. Wydaje się, że spośród wskazanych przez szczecińskich przedsiębiorców odpowiedzi najważniejszą rolę odgrywają proponowane polepszenie kontaktów pomiędzy metropoliami (chodzi o zwiększenie kontaktów Szczecina z największą sąsiednią metropolią Berlinem) oraz rozwój infrastruktury technicznej.

67 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Rys. 1. Czynniki wpływające na rozwój miasta Szczecina w opinii szczecińskich przedsiębiorców (The optimal use of factors influencing city development in Szczecin) Źródło: opracowanie własne na podstawie wywiadów bezpośrednich Zaakcentować należy, że w opinii szczecińskich przedsiębiorców bardzo istotne jest również promowanie wartości kulturalnych i historycznych miasta, czemu służyć ma również rozwój tzw. klasy kreatywnej (creative class), wyrażającej i kształtującej opinię społeczną w mieście. Uwagi końcowe Przeprowadzona analiza potwierdza tezę o konieczności wzmacniania, zwłaszcza przez władze miejskie, rozwoju miasta poprzez dokładnie opracowane oraz szczegółowe strategie rozwoju, rozwój kapitału ludzkiego oraz kapitału społecznego (zwłaszcza w odniesieniu do działań samorządowców), wzmacnianie infrastruktury technicznej, nawiązywanie kontaktów z inwestorami zagranicznymi, a także akcentowanie tradycji historycznych i kulturalnych miasta. Wskazane cele mogą być realizowane w sposób bardziej efektywny przy wsparciu ze strony inicjatyw oddolnych, a w szczególności klasy kreatywnej (creative class). Wszystkie wskazane czynniki wpływające na rozwój miasta powinny zostać uwzględniane przy okazji zarządzania miastem. Jak wynika z literatury przedmiotu, w szczególności publikacji S. Kauf, czynniki te powinny zostać określone i doprecyzowane w strategiach rozwoju miasta. Wyniki przeprowadzonych badań potwierdzają tezę, że strategie rozwoju jako instrument zarządzania miastem powinny uwzględniać zarówno specyfikę grupy odbiorców usług miejskich, jak i potencjalnych partnerów współpracy (pomóc temu może rozwój creative class), a także doprecyzowanie obszarów kluczowych w rozwoju miasta oraz rynku miejskiego.

68 68 M. J. Nowak, Czynniki prorozwojowe w procesie zarządzania M. J. Nowak, The optimal use of factors influencing Bibliografia 1. Blakely E.J., (1989), Planning Local Economic Development. Theory and Practice, Sage Library and Social Research, London. 2. Chądzyński J., Nowakowska A., Przygodzki Z., (2009), Region i jego rozwój w warunkach globalizacji, cedetu, Warszawa. 3. Czornik M., (2008), Miasto. Ekonomiczne aspekty funkcjonowania, Akademia Ekonomiczna w Katowicach. 4. Dominiak J., (2006), Struktura przestrzenna komercyjnych usług dla biznesu w aglomeracji poznańskiej, [w:] J. Słodczyk, R. Klimek (red.), Przemiany przestrzeni miast i stref podmiejskich Uniwersytet Opolski. 5. Dubel K., (2004), Strategia rozwoju narzędziem racjonalnego zarządzania miastem [w:] J. Słodczyk (red.), Rozwój miast i zarządzanie gospodarką miejską, Uniwersytet Opolski. 6. Dziemianowicz W., (2008), Konkurencyjność gmin w kontekście relacji władze lokalne inwestorzy zagraniczni, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego. 7. Dziemianowicz W., Jałowiecki B., (2004), Polityka miejska a inwestycje zagraniczne w polskich metropoliach, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. 8. Gaczek W., (2003), Zarządzanie w gospodarce przestrzennej, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz Poznań Gawroński H., (2010), Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych, Wolters Kluwer Business, Warszawa. 10. Giordano K., (2006), Planowanie zrównoważonego rozwoju gminy w praktyce, Wydawnictwo KUL, Lublin. 11. Gorzelak G., Smętkowski M., (2005), Metropolia i jej region w gospodarce informacyjnej, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. 12. Gorzelak G., (2008), Miasto jako przedmiot badań ekonomii, [w:] B. Jałowiecki (red.), Miasto jako przedmiot badań naukowych w początkach XXI wieku, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. 13. Jałowiecki B., (2009), Czy metropolia jest miastem?, [w:] B. Jałowiecki (red.), Czy metropolia jest miastem?, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. 14. Jarczewski W., ( 2007), Pozyskiwanie inwestorów do gmin, Wolters Kluwer Business, Warszawa. 15. Jaźwiński I., (2009), Kapitał ludzki w Szczecinie istota oraz aspekty rynku pracy i aspekty edukacyjne, [w:] S. Flejterski (red.), Wielkie miasta, aglomeracje, metropolie, Wydawnictwo Uniwersytetu Szczecińskiego. 16. Kauf S., (2009), Orientacja marketingowa i logistyczna w zarządzaniu regionem, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego. 17. Kauf S., (2004), Strategia marketingowa a możliwość wzrostu regionów miejskich, [w:] J. Słodczyk (red.), Rozwój miast i zarządzanie gospodarką miejską, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego. 18. Kądzioła A., Szamrej-Baran I., (2009), Strategia zrównoważonego rozwoju jako podstawa efektywnego zarządzania jednostką samorządu terytorialnego, [w:] S. Kowal, B. Wenerska (red.), Efektywność zarządzania w samorządzie terytorialnym, PWSZ w Kaliszu. 19. Kupiec L., (2009), W drodze ku metropolii białostockiej, [w:] W. Czarnecki, M. Proniewski (red.), Metropolie. Problemy rozwoju, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Białymstoku 20. Ładysz I., (2009), Konkurencyjność obszarów metropolitalnych w Polsce na przykładzie Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego, CeDeWu, Warszawa. 21. Lackowska M., (2009), Zarządzanie obszarami metropolitalnymi w Polsce, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego. 22. Łaska M., (2007), Miasto jako marka (w:) M. Malikowski, S. Solecki (red.), Przemiany przestrzenne w dużych miastach Polski i Europy Środkowo-Wschodniej, Nomos, Kraków. 23. Łaźniewska E., (2010), Konkurencyjność miast w teorii i praktyce (w:) M. Nowak, T. Skotarczak (red.), Zarządzanie miastem. Studium ekonomiczne i organizacyjne, CeDeWu, Warszawa. 24. Maciejuk M., (2008), Inwestycje samorządowe w miastach województwa dolnośląskiego, [w:] J. Słodczyk, D. Rajchel (red.), Przekształcenia strukturalne miast i zrównoważony rozwój gospodarki miejskiej, Uniwersytet Opolski.

69 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/ Makieła Z., (2009), Potencjalne metropolie ze szczególnym uwzględnieniem Polski Wschodniej, Studia KPZK PAN t. CXXV, Warszawa. 26. Markowski T., Stawasz D., (2001), Ekonomiczne i środowiskowe aspekty zarządzania rozwojem miast i regionów, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego. 27. Markowski T., Marszał T., (2006), Metropolie. Obszary metropolitalne. Metropolizacja. Problemy i pojęcia podstawowe, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Warszawa. 28. Markowski T., (2005), Planowanie i zarządzanie w obszarach metropolitalnych, Biuletyn KPZK PAN z. 221, Warszawa. 29. Mierzejewska L., (2010), Rozwój zrównoważony miasta. Zagadnienia poznawcze i praktyczne, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań. 30. Nowak M., (2009), Polityka przestrzenna w polskich obszarach metropolitalnych. Koncepcje planistyczne. Zakres prac planistycznych. Wydatki na planowanie przestrzenne, CeDeWu, Warszawa. 31. Parysek J., (2009), Aglomeracje, metropolie, miasta globalne, [w:] B. Wenerska (red.), Kształtowanie przestrzeni Polski. Metropolie, aglomeracje, peryferie, PWSZ w Kaliszu. 32. Parysek J., (2005), Miasta polskie na przełomie XX i XXI wieku. Rozwój i przekształcenia strukturalne, Wydawnictwo Naukowe Bogucki, Poznań. 33. Parysek J., (2001), Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań. 34. Potoczek A., Stepień J., (2008), Podstawy strategii rozwoju lokalnego i regionalnego, WSG, Bydgoszcz. 35. Perechuda K., (2004), Dyfuzja wiedzy w aglomeracjach miejskich, [w:] J. Słodczyk (red.), Rozwój miast i zarządzanie gospodarką miejską, Uniwersytet Opolski. 36. Słodczyk J., (2003), Przestrzeń miasta i jej przeobrażenia, Uniwersytet Opolski. 37. Smętkowski M., Jałowiecki B., Gorzelak G., (2009), Obszary metropolitalne w Polsce diagnoza i rekomendacje, Studia regionalne i lokalne nr 1, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. 38. Szwintenberg A., (2002), Transformacje funkcjonalne i przestrzenne Koszalina w gospodarce rynkowej, [w:] J. Słodczyk (red.), Przemiany bazy ekonomicznej i struktury przestrzennej miast, Uniwersytet Opolski. 39. Trzepacz P., (2009), Zmiany w użytkowaniu ziemi Szczecina w latach , (w:) I. Jażdżewska (red.), Duże i średnie miasta w okresie transformacji, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego. 40. Zaktualizowana Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, (2006), Studia Regionalne i Lokalne, wydanie specjalne, t. II, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. The optimal use of factors influencing city development - case study: Szczecin Summary The key issue of the article are factors influencing development of a cities. The author analyzed scholarly literature as well as results of the researches focusing on optimal use of management instruments influencing development of a cities. Among the main objectives of the local development one may distinguish, among others, creation of an institution for local development, development of alternative products and services, development of human and social capital, the search for markets, transfer and diffusion of knowledge and technology as well as the use of local resources. The classification of cities based on the population leads to a conclusion that the "big cities" possess more than 100 thousand inhabitants. The criteria for the distinguishing of large cities are diverse. In the Polish reality, it seems the most reasonable to include a group of cities the provincial capitals. However, this group is also diverse. The analysis held in the article - made basing on the direct interviews carried out among the Szczecin economic entities confirms the thesis of the need to strengthen, especially by the municipal authorities, the city's development through carefully designed and detailed development strategies, development of human capital and social capital

70 70 M. J. Nowak, Czynniki prorozwojowe w procesie zarządzania M. J. Nowak, The optimal use of factors influencing (particularly in relation to the activities of local governments), strengthening of technical infrastructure, establishing contacts with foreign investors along with putting emphasis on the historical and cultural traditions of the city. The objectives pointed can be pursued more effectively with the support of the lower initiatives, especially the creative class.

71 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Optymalizacja zarządzania gminą ocena z perspektywy pracowników szczebla wykonawczego Michał Flieger Słowa kluczowe: system zarządzania, zarządzanie gminą, zarządzanie zasobami ludzkimi, efektywność, szczebel wykonawczy Keywords: management system, local government unit management, human resource, effectiveness, workers level Synopsis: W opracowaniu przedstawiono wyniki badań dotyczące elementów bieżącego zarządzania zasobami ludzkimi w gminie. Badania empiryczne, mające na celu wyłonienie pożądanych oraz nieefektywnych działań we wskazanym obszarze, przeprowadzono w losowo wybranych 30 gminach z terenu całego kraju. Zaproponowano możliwości usprawnień analizowanego obszaru zarządzania po uwzględnieniu opinii pracowników gmin. Wstęp W związku z powszechną współcześnie tendencją do postrzegania gmin jako niezależnych w pewnym stopniu jednostek organizacyjnych posiadających znaczną swobodę decyzyjną oraz w związku z nagłymi i często nieprzewidywalnymi zmianami, jakie zachodzą zarówno w otoczeniu, jak i we wnętrzu organizacji w ostatnim czasie, warto zwrócić się ku systemowi zarządzania, który staje się potencjalnym obszarem umożliwiającym wypracowanie dodatkowej przewagi konkurencyjnej [Nowak, 2006, s ]. Optymalizacja systemu zarządzania wymaga identyfikacji obszarów, które odgrywają kluczową rolę w tym systemie, dokonania ich oceny z perspektywy pracowników przedsiębiorstwa oraz wskazania sposobów ich ulepszenia. Takie podejście powinno skutkować zwiększeniem skuteczności procesu zarządzania, ponieważ uwzględnione zostają oceny oraz sugestie tych członków organizacji, do których działania kierowników są bezpośrednio adresowane pracowników szczebla wykonawczego. We współczesnej literaturze można znaleźć wiele opracowań, które w sposób szczegółowy określają zasady skutecznego zarządzania organizacjami. Przedmiotem niniejszego artykułu nie jest więc ponowny opis tych zasad, lecz próba odpowiedzi na pytanie, jakie elementy bieżącego zarządzania gminami wpływają zdaniem pracowników na zwiększenie efektywności, motywacji i chęci do pracy, a jakie efektywność tę obniżają. W każdym przypadku wyodrębnione elementy zostały poddane ocenie ze strony pracowników pod kątem siły ich pozytywnego lub negatywnego oddziaływania. Takie ujęcie pozwoliło na wskazanie działań, które słusznie są stosowane w bieżących systemach zarządzania, działań, które należy stosować częściej, oraz tych, których należy unikać, gdyż skutkują obniżeniem skuteczności pracy podwładnych. Dodatkowo celem niniejszego opracowania jest odpowiedź na pytanie, jakie elementy zarządzania gminami powinny zdaniem pracowników zostać wprowadzone w życie, aby zwiększyć efektywność pracy pracowników szczebla wykonawczego oraz w jakim stopniu bieżąca praca przyjmuje charakter mechanicznego wypełniania procedur i przepisów, a jak wiele miejsca pozostawiono na kreatywność i luz decyzyjny. Celem opracowania jest rów- Dr Michał Flieger, Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu

72 72 M. Flieger, Optymalizacja zarządzania gminą M. Flieger, Optimalisation of Managing Local Government nież wskazanie obszarów luzu decyzyjnego pracowników szczebla wykonawczego gmin. W tym miejscu należy podkreślić założenie, że opracowanie teoretycznych podstaw skutecznego zarządzania przedsiębiorstwem powinno przebiegać równolegle z analizą wyników badań empirycznych w tym zakresie. Przeprowadzone przez autora niniejszego referatu badania pozwoliły na zebranie odpowiednich do tego danych, a ich przedstawienie i analiza jest podstawowym celem prezentowanego artykułu. W celu uzyskania odpowiedzi na sformułowane powyżej pytania przeprowadzono badania ankietowe na próbie 30 pracowników z 30 gmin z regionu całego kraju (badaniu poddano jednego pracownika szczebla wykonawczego w każdej gminie). Formularze ankietowe zawierały cztery pytania otwarte dotyczące: identyfikacji i oceny siły oddziaływania elementów bieżącego zarządzania gminą zwiększających i zmniejszających efektywność pracy; elementów, które zdaniem pracowników powinny zostać wprowadzone w życie w badanych gminach; charakteru pracy i luzu decyzyjnego. Poniżej, po krótkiej charakterystyce elementów systemu zarządzania, przedstawione zostaną wyniki badań. Pojęcie sposobu oraz systemu zarządzania W literaturze przedmiotu istnieje zgoda co do znacznego wpływu sposobu i systemu zarządzania na efektywność organizacji. Nie jest jednak kwestią rozstrzygniętą jednoznacznie, w jaki sposób należy pojęcia te definiować. Można przyjąć, że sposób zarządzania możemy definiować w zależności od poziomu efektywności [Kowalewski, 2009, s. 275]. Na poziomie organizacji na efektywność wpływa zarządzanie organizacją, na poziomie procesu zarządzanie procesami, a na poziomie stanowiska pracy zarządzanie tym stanowiskiem. Cele organizacji oraz sposób jej zaprojektowania uzupełniają obszary, w których organizacja może budować efektywność [Rummler, Brache, 2000, s. 46]. Powyższe ujęcie wskazuje, że różne poziomy efektywności oraz odpowiednie ujęcia sposobów zarządzania skutkują dużą złożonością i różnorodnością elementów, które składają się w sumie na sposób zarządzania organizacją. Przykładowo na poziomie zarządzania organizacją na sposób zarządzania wpływ mają stosowane metody i techniki zarządzania [Flieger, 2009, s. 111], na poziomie zarządzania procesem istotny jest sposób wyłaniania procesów kluczowych oraz usytuowania w nich poszczególnych, sąsiadujących ze sobą ogniw [Perechuda, 2000, s ], zaś na poziomie zarządzania stanowiskiem pracy na sposób zarządzania wpływ ma np. wyposażenie techniczne, ergonomia oraz stosowane techniki zarządzania [Mikołajczyk, 1998, s. 236]. Jednoznaczne zdefiniowanie systemu zarządzania również sprawia trudności. Wynika to z jednej strony z niedostatku wiedzy poznawczej o systemach zarządzania, a z drugiej z wielości podejmowanych prób zdefiniowania powyższego zagadnienia [Witczak, 2007, s. 45]. Jednakże na podstawie badań dotychczasowych osiągnięć związanych z analizą i próbami określenia istoty systemu zarządzania można przyjąć, że poprzez system zarządzania należy rozumieć całokształt wartości i celów, regulacji i struktur oraz metod i praktyk zarządzania oraz relacji między nimi, warunkujących sposób realizacji procesu zarządzania organizacją [Skalik, Bełz, 2007, s. 22]. Powyższa definicja, podobnie jak przedstawione wcześniej ujęcie sposobu zarządzania, wskazuje na niezwykłą kompleksowość i złożoność badanego zagadnienia. Wynika to nie tylko z wielości obszarów badawczych (wartości, cele, regulacje, struktury, metody i techniki), których sposób ukształtowania oraz realizacji w praktyce wywiera wpływ na skuteczność zarządzania, ale również ze specyficznej dla każdej organizacji relacji i dynamicznego oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Złożoność tę potęguje fakt, że powyższe elementy systemu zarządzania realizowane są przez czynnik ludzki, który w każdej organizacji ma swój niepowtarzalny charakter i cechy. Zjawisko to może powodować, że na pozór identyczne systemy zarządzania będą funkcjonować całkowicie odmiennie (różne mogą być poziomy

73 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 ich efektywności), ze względu na różne postawy, motywy, interakcje, poziom umiejętności i zdolności pracowników. Biorąc to wszystko pod uwagę, autor niniejszego referatu przeprowadził badania nad skutecznością sposobu i systemu zarządzania, bazując na pytaniach otwartych o charakterze ogólnym; zachęcono osoby ankietowane do swobodnego wskazywania obszarów zarządzania, które wpływają na poprawę albo obniżenie efektywności pracy oraz obszarów, które są niezbędne dla dalszej poprawy efektywności. W ten sposób otrzymane odpowiedzi naturalnie wpisują się w wymienione powyżej elementy definicyjne sposobu i systemu zarządzania, co może ułatwić ich optymalizację w praktyce. Wydaje się bowiem, że wyniki badań dotyczące oddziaływania różnych obszarów zarządzania na pracowników mają kluczowe znaczenie dla poprawy efektywności zarządzania, co może być wykorzystane przez gminy do budowy przewagi konkurencyjnej na rynku. Elementy zarządzania zwiększające efektywność pracy Pierwszym badanym obszarem bieżącego zarządzania przedsiębiorstwem były te elementy, które zdaniem pracowników wpływają na zwiększenie skuteczności ich pracy, zwiększają motywację do właściwego wykonywania stawianych zadań oraz ogólnie chęć do pracy. Pytanie sformułowane zostało w formie otwartej, stąd konieczność pogrupowania wskazywanych elementów na podstawie uzyskanych odpowiedzi. Każdy element został dodatkowo oceniony przez pracowników pod względem siły ich pozytywnego oddziaływania w skali od 1 (małe oddziaływanie) do 6 (bardzo duże oddziaływanie). Tab. 1. Ocena elementów związanych z zachowaniem kierownika (Manager behaviour evaluation) Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia 1 zachowanie 16 4,7 8 wysoki poziom 2 5,5 kierownika kompetencji kierownika 2 gesty 13 3,6 9 podmiotowe traktowanie pracowników i gotowość do wysłuchania ich opinii 1 4,0 3 docenienie pracowników za dobrze wykonaną pracę 4 przyjazne nastawienie do pracownika, uprzejmość 5 publiczne chwalenie pracowników 6 wyrozumiałość w stosunku do pracowników, empatia 7 równe traktowanie pracowników, brak dyskryminacji Źródło: opracowanie własne. 2 3,0 10 traktowanie pracowników w sposób partnerski 1 4,0 11 kulturalne zachowanie 4 5,0 12 konstruktywna krytyka 1 2,0 13 konsekwentne egzekwowanie zadań 1 4,0 14 asertywność kierownika 1 4,0 2 4,5 1 5,0 1 5,0 1 6,0

74 74 M. Flieger, Optymalizacja zarządzania gminą M. Flieger, Optimalisation of Managing Local Government Pierwszą podgrupę tworzą elementy związane z zachowaniem kierownika i jego stosunkiem do podwładnych. Wyniki badań przedstawia tab. 1. Wyniki badań przedstawione w tab. 1 wskazują, że zachowanie kierowników może mieć istotny wpływ na efektywność pracy podwładnych. Świadczy o tym wysoka ocena tego elementu na poziomie 4,7. Dodatkowo warto zwrócić uwagę na skuteczność publicznego chwalenia pracowników, które wskazało pięciu pracowników z oceną 5,0, oraz wysoki poziom kompetencji ocena 5,5. Zaskakująco nisko oceniono docenianie pracowników za dobrze wykonaną pracę oraz wyrozumiałość w stosunku do pracowników. Drugą podgrupę tworzą elementy związane ze stosowanymi metodami i technikami zarządzania. Wyniki badań przedstawia tab. 2. Tab. 2. Ocena elementów związanych z metodami i technikami zarządzania (Evaluation of methods and technics) Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia 1 zastosowanie 12 4,0 11 nagrody 4 4,7 właściwych metod zarządzania 2 odpowiednie 7 4,8 12 dobra komunikacja 6 3,8 wynagrodzenie pionowa i pozioma 3 premie pieniężne 4 4,7 13 możliwość awansu 2 4,0 4 miła i przyjazna 8 4,0 14 spotkania integracyjne 2 2,5 atmosfera pracy 5 możliwość rozwoju zawodowego, szkoleń, kursów i podnoszenia kwalifikacji 11 4,6 15 zastosowanie właściwych technik zarządzania 12 3,7 6 stabilność zatrudnienia 7 zarządzanie przez cele 8 możliwość wykazania się 9 regularne podwyżki oraz stabilność wynagrodzenia 10 delegowanie uprawnień Źródło: opracowanie własne. 5 5,4 16 elementy pozapłacowe (bonusy, telefon służbowy, auto służbowe, ubezpieczenie) 1 4,0 17 przejrzystość procedur 1 6,0 18 Jasne i sprawiedliwe kryteria oceny 1 5,0 19 możliwość samodzielnego podejmowania decyzji 2 5,5 1 5,0 2 3,0 2 2,0 1 4,0 Jak pokazują wyniki przedstawione w tab. 2, zastosowanie właściwych metod i technik zarządzania ma duże znaczenie dla efektywności zarządzania w gminach. Szczególnie istotne jest zapewnienie odpowiedniego wynagrodzenia wraz z premiami. Dodatkowo istotna jest stabilność zatrudnienia, możliwość rozwoju zawodowego poprzez uczestnictwo w szkoleniach i kursach oraz przyznawanie nagród dla wyróżniających się pracowników. O znaczeniu wymienionych elementów świadczą wysokie oceny oraz relatywnie duża ilość wskazań przez respondentów.

75 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Podgrupa trzecia związana jest z elementami ogólnie rozumianego stylu zarządzania. Wyniki badań przedstawia tab. 3. Tab. 3. Ocena elementów związanych ze stylem zarządzania (Mangement style evaluation) Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia 1 styl zarządzania 16 4,7 4 swoboda działania 1 6,0 2 dobra i merytoryczna 1 5,0 5 niski poziom stresu 1 4,0 współpraca z kierownikiem 3 jasno określone 2 6,0 6 możliwość wprowadzenia 1 3,0 prawa i obowiązki pracowników innowacji Źródło: opracowanie własne. Podgrupa czwarta zawiera pozostałe elementy wpływające na efektywność pracy w gminach. Wyniki badań przedstawia tab. 4. Tab. 4. Ocena pozostałych elementów wpływających na zwiększenie efektywności pracy (Evaluation of other elements influencing work effectiveness) Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia 1 wyposażenie stanowiska pracy 22 4,3 2 interesująca praca 1 1,0 3 wystrój wnętrza 1 4,0 Źródło: opracowanie własne. Elementy zarządzania obniżające efektywność pracy Drugim badanym obszarem bieżącego zarządzania gminą były elementy wpływające na obniżenie skuteczności, motywacji i ogólnej chęci do pracy. Pierwszą podgrupę stanowią elementy związane z niewłaściwym zachowaniem kierownika oraz stylem zarządzania. Wyniki przedstawia tab. 5. Tab. 5. Ocena elementów związanych z niewłaściwym zachowaniem kierownika i stylem zarządzania (Evaluation of elements connected with ineffective manager s behaviour and mangment style) Lp. Nazwa elementu Ilość Ocena Lp. Nazwa elementu Ilość Ocena 1 niewłaściwe zachowanie kierownika 2 niewłaściwy styl zarządzania 3 brak konsekwencji w podejmowaniu decyzji i rozliczaniu efektów pracy 4 brak dobrych relacji i konflikty z kierownikiem wskazań średnia 18 4,3 11 niewłaściwy sposób zwracania się do pracowników 14 4,1 12 nadużywanie władzy 1 4,0 13 niesprawiedliwy rozkład obowiązków 1 6,0 14 niekompetencja i brak doświadczenia kierownika wskazań średnia 1 5,0 1 4,0 1 4,0 1 6,0 5 brak precyzji w 1 5,0 15 niesprawiedliwe 1 4,0

76 76 M. Flieger, Optymalizacja zarządzania gminą M. Flieger, Optimalisation of Managing Local Government określaniu celów i zdań 6 brak docenienia i chwalenia pracowników za skuteczne działania 7 przedmiotowe traktowanie pracowników, lekceważenie 8 faworyzowanie wybranych pracowników, niesprawiedliwość traktowanie pracowników 6 4,6 16 problemy osobowościowe kierownika 2 3,5 17 podejmowanie nieprzemyślanych decyzji przez kierownika 1 5,0 18 zbyt długi proces decyzyjny 1 2,0 1 5,0 1 5,0 9 niewłaściwe gesty 14 3,1 19 autokratyzm 2 6,0 10 nieprzewidywalność 1 4,0 Źródło: opracowanie własne. Jak pokazują wyniki w tab. 5, niewłaściwe zachowanie kierowników oraz zły styl zarządzania mają duży wpływ na obniżenie efektywności pracy w gminach. Szczególnie istotnym zaniedbaniem w tym obszarze jest niedocenianie oraz niechwalenie pracowników za osiągnięcia oraz za dobrze wykonaną pracę. Tab. 6. Ocena elementów związanych ze stosowanymi metodami i technikami zarządzania (Evaluation of management methods and technics) Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia 1 niewłaściwe 13 3,9 12 brak jasnej strategii 1 5,0 metody działania 2 niewłaściwe 12 3,7 13 brak bonusów 1 3,0 techniki 3 niesprawiedliwe 1 5,0 14 groźba utraty pracy 2 3,5 nagrody 4 zbyt duża biurokratyzacja 4 3,2 15 niewłaściwy obieg 2 5,0 i zawiłość procedur informacji 5 brak premii 3 5,7 16 brak indywidualnej 1 3,0 uznaniowych 6 brak spójnego systemu motywacyjnego i nagród ścieżki kariery 2 5,0 17 sztywna siatka płac 1 5,0 7 brak spotkań integracyjnych 1 4,0 18 nadmierne kary i krytyka 8 brak pakietów 1 4,0 19 zła atmosfera w socjalnych pracy 9 nadmierna kontrola 4 2,7 20 brak kursów i szkoleń 10 zbyt niskie płace 5 4,0 21 brak możliwości awansu 11 zbyt długi obieg 1 5,0 dokumentów Źródło: opracowanie własne. 1 5,0 1 6,0 6 3,8 2 4,0

77 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Drugą badaną podgrupą związaną z obniżeniem efektywności pracy są elementy dotyczące stosowanych metod i technik zarządzania. Wyniki badań przedstawia tab. 6. Wyniki przedstawione w tab. 6 pokazują, że metody i techniki zarządzania wskazywane były przez pracowników gmin często jako te elementy, które obniżają efektywność pracy. Wśród najwyżej ocenianych znalazły się m.in. takie zaniedbania, jak brak premii i nagród, zła atmosfera pracy oraz nadmierna krytyka i karanie. Ostatnią podgrupę elementów demotywujących i obniżających efektywność pracy stanowią te związane ze stanowiskiem pracy i fizycznymi warunkami pracy. Wyniki badań przedstawia tab. 7. Tab. 7. Ocena elementów związanych z wyposażeniem stanowiska pracy oraz fizycznymi warunkami pracy (Evaluation of elements connected with workplace and work conditions) Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia Lp. Nazwa elementu Ilość wskazań Ocena średnia 1 wyposażenie 19 3,3 3 nadmiar 1 6,0 stanowiska pracy obowiązków 2 monotonia pracy 1 4,0 4 dzielenie pokoju z 1 6,0 kierownikiem Źródło: opracowanie własne. Działania w obszarze zarządzania pożądane przez pracowników Jednym z celów przeprowadzonych badań było wskazanie tych elementów bieżącego zarządzania gminami, które według pracowników powinny zostać wdrożone lub stosowane w szerszym zakresie niż obecnie. Identyfikacja tych obszarów ma duże znaczenie dla możliwości poprawy skuteczności bieżącego zarządzania, gdyż pracownicy sami wskazali, jakie działania wpłynęłyby na zwiększenie ich motywacji i jakości wykonywanej przez nich pracy. Pytanie sformułowane zostało w postaci otwartej, stąd wskazane w ankiecie działania przedstawione zostaną według częstotliwości występowania w odpowiedziach respondentów. Wyniki w tym zakresie przedstawiono poniżej 3. Do najczęściej wymienianych elementów, które zdaniem pracowników powinny występować w bieżącym zarządzaniu gminami, zaliczono większy dostęp do szkoleń, kursów i większe możliwości dokształcania 13 wskazań. Wysoko oceniono również zwiększenie wynagrodzeń 9 wskazań oraz premie 7 wskazań. Wynik ten pokazuje, że wciąż znaczącym elementem motywującym pracowników gmin do bardziej efektywnej pracy jest czynniki finansowy, jednak ankietowanym zależy także na dysponowaniu szerokimi możliwościami rozwoju. W drugiej grupie znalazły się takie działania, jak zapewnienie dobrej atmosfery pracy, przyznawanie nagród, powiązanie wynagrodzeń z faktycznymi osiągnięciami pracownika oraz docenienie sukcesów pracowników poprzez pochwały po 5 wskazań. Należy podkreślić, że w większości działania te nie są związane z koniecznością ponoszenia znaczących kosztów, ponieważ dotyczą jedynie zachowania kierowników i sposobu zarządzania ludźmi. Po dwa wskazania otrzymały takie działania, jak zapewnienie lepszej komunikacji poziomej i pionowej, zapewnienie lepszych warunków pracy, opracowanie spójnego systemu motywacyjnego, wprowadzenie nowoczesnych technologii, podniesienie komfortu pracy oraz częstsze delegowanie uprawnień. W ostatniej grupie znalazły się działania wskazane jednokrotnie. Są to: wprowadzenie 3 W tym przypadku pracownicy nie dokonywali ocen ważności poszczególnych działań. Ich zadaniem była jedynie ich identyfikacja.

78 78 M. Flieger, Optymalizacja zarządzania gminą M. Flieger, Optimalisation of Managing Local Government jasnych zasad pracy, lepszy przepływ informacji, sprawiedliwy podział zadań, opracowanie ścieżek kariery dla pracowników, równe traktowanie, nienadużywanie władzy przez kierowników, szczegółowe określenie kompetencji kierowniczych, możliwość awansu, sprawiedliwa ocena pracowników, uproszczenie procedur, lepsza kontrola, zwiększenie świadomości misji i celu gminy, poprawa kwalifikacji kierowników oraz wprowadzenie norm ISO. Obszary luzu decyzyjnego pracowników Ostatnim obszarem badań było określenie, w jakim stopniu pracownicy szczebla wykonawczego posiadają luz decyzyjny i jakie są obszary, w których mogą samodzielnie podejmować decyzje. Ankietowane osoby wskazywały w ujęciu procentowym, w jakim stosunku ich praca przyjmuje charakter posłusznego, mechanicznego wypełniania procedur i przepisów (X), a w jakim pozostawione jest miejsce na kreatywność i luz decyzyjny (Y). W efekcie powstał stosunek X/Y. Wyniki w tym zakresie przedstawiają się następująco: 80/20 6 wskazań; 50/50 6 wskazań; 20/80, 95/5, 100/0 po 4 wskazania; 75/25 3 wskazania; 65/35 dwa wskazania oraz 40/60 1 wskazanie. Dane te pokazują jednoznacznie, że pracownicy we współczesnych gminach nie posiadają dużej przestrzeni na samodzielne podejmowanie decyzji, a ich praca przyjmuje w większości przypadków charakter mechanicznego wykonywania poleceń i procedur. Jeżeli jednak występuje obszar luzu decyzyjnego, to do najczęściej wskazywanych obszarów zaliczyć możemy: wybór sposobu rozwiązania bieżących problemów, wybór sposobu wykonania powierzonych zadań (po 4 wskazania), możliwość zgłaszania inicjatyw i pomysłów, wybór narzędzi pracy, zakup środków biurowych (po 2 wskazania), kolejność wykonywanych zadań, podejmowanie decyzji, wybór sposobu analizy i diagnozy sytuacji problemowej, prowadzenie współpracy z firmami zewnętrznymi oraz sposób organizacji imprez gminnych (po 1 wskazaniu). Uwagi końcowe Wyniki badań pokazały, że gminy mają duże możliwości oddziaływania na efektywność pracy pracowników, co może przyczynić się do poprawy ich pozycji konkurencyjnej na rynku oraz do redukcji kosztów działania. W trakcie badań zidentyfikowano wiele rozmaitych elementów i działań w obszarze bieżącego zarządzania gminą, które mają pozytywny i negatywny wpływ na efektywność pracy pracowników szczebla wykonawczego. Oceny poszczególnych działań są zróżnicowane, co świadczy o ich niejednakowym wpływie na efektywność pracy. Badania pokazały, że część tych elementów wymieniana została w ankietach często, a przyznana im przez pracowników ocena jest wysoka, co pozwala na wyłonienie elementów wiodących, mających największe znaczenie pozytywne oraz negatywne. Do elementów o największym oddziaływaniu pozytywnym zaliczyć należy przede wszystkim zachowanie kierowników. Element ten ma duże znaczenie nie tylko dlatego, że został jednoznacznie wskazany i wysoko oceniony przez pracowników (tab. 1), ale również dlatego, że jego zastosowanie w celu zwiększenia efektywności pracy nie wymaga od kadry zarządzającej żadnych nakładów finansowych. Często pracownicy oczekują po prostu docenienia, pochwały oraz szacunku i podmiotowego traktowania przez przełożonych. Wskazują na to wysokie oceny elementów z tego obszaru przyznane przez pracowników gmin podczas badań. Wydaje się więc, że nie ma żadnych przeszkód w spełnieniu oczekiwań pracowników w tym zakresie i efekty tych działań powinny przynieść oczekiwany skutek. W podgrupie pożądanych metod i technik zarządzania należy zwrócić uwagę na duże znaczenie czynnika finansowego. Badania potwierdziły, że wysokość wynagrodzenia, premie, nagrody i podwyżki mają duży wpływ na efektywność pracy w gminach (tab. 2). Ich

79 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 zastosowanie jest jednak często ograniczone przepisami prawa oraz możliwościami finansowymi gminy. Należy zatem zwrócić uwagę na działania z tej grupy, które nie są związane z ponoszeniem dodatkowych kosztów przez gminę i które jednocześnie zostały wysoko ocenione przez respondentów. Należą do nich stabilność zatrudnienia, możliwość rozwoju zawodowego, szkoleń, kursów i podnoszenia kwalifikacji, miła i przyjazna atmosfera pracy oraz delegowanie uprawnień. Zatem i w tej grupie badania wskazały na działania, które niewielkim nakładem kosztów mogą przynieść znaczną poprawę efektywności pracy. Badania wskazały również, że duże znaczenie dla pracowników ma styl zarządzania oraz wyposażenie stanowiska pracy (tab. 3 i 4). Wśród elementów demotywujących i obniżających efektywność pracy w badanych gminach na pierwsze miejsce wysuwa się ponownie niewłaściwe zachowanie kierowników, nieodpowiedni styl zarządzania oraz brak docenienia i chwalenia pracowników za skuteczne działania (tab. 5). Elementy te wskazywane zostały częściej przez respondentów niż motywatory finansowe, co oznacza, że poprawa działań w tych obszarach może skutkować zdecydowanym wzrostem motywacji, chęci do pracy i efektywności. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, że w obszarach tych pojawiają się tak rażące nadużycia kierowników, jak przedmiotowe traktowanie pracowników, lekceważenie, faworyzowanie wybranych pracowników, niesprawiedliwość, niekompetencja i brak doświadczenia kierownika oraz nadużywanie władzy. Wyniki te świadczą o pojawianiu się zachowań patologicznych wśród współczesnych zarządzających, co jest zjawiskiem niepokojącym. W grupie metod i technik zarządzania wyniki badań wykazały, że na spadek efektywności pracy szczególny wpływ ma brak premii uznaniowych, spójnego systemu motywacyjnego i nagród oraz niewłaściwy obieg informacji (tab. 6). Średnie znaczenie ma natomiast niewłaściwe wyposażenie stanowiska pracy (tab. 7). Badania pokazały również, że wśród pożądanych przez pracowników elementów dominuje większy dostęp do szkoleń, kursów i większe możliwości dokształcania, zwiększenie wynagrodzeń oraz premie uznaniowe. Wyniki badań ponownie potwierdziły, że element finansowy stanowi wciąż istotny czynnik motywujący do zwiększenia efektywności pracy. Wyniki badań pokazały również niski poziom luzu decyzyjnego pracowników w badanych gminach. Działania pracowników przyjmują zwykle postać posłusznego wykonywania poleceń i przestrzegania procedur. Jedynym często wskazywanym w badaniach obszarem luzu jest podejmowanie decyzji dotyczących sposobu wykonania zadań oraz sposobu rozwiązania problemu. Wydaje się, że przekazanie pracownikom większych uprawnień mogłoby się przyczynić do większej satysfakcji z pracy, odciążenia szczebla kierowniczego i w efekcie do poprawy efektywności pracy. Bibliografia 1. Flieger M., (2009), Implementacja technik i metod organizatorskich w systemach zarządzania współczesnych przedsiębiorstw, [w:] Potocki A. (red.), Instrumenty i obszary przeobrażeń i zmian organizacyjnych w warunkach globalizacji, Diffin, Warszawa. 2. Kowalewski M., (2009), Współczesne systemy pomiaru efektywności organizacyjnej, [w:] Potocki A. (red.), Globalizacja a społeczne aspekty przeobrażeń i zmian organizacyjnych, Diffin, Warszawa. 3. Kożuch B., (2008), Zarządzanie usługami publicznymi, Towarzystwo Naukowe Współczesnego Zarządzania, Kraków. 4. Mikołajczyk Z., (1998), Techniki organizatorskie w rozwiązywaniu problemów zarządzania, PWN, Warszawa. 5. Nowak J.F., (2006), Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój lokalny, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu. 6. Perechuda K., (2000), Zarządzanie przedsiębiorstwem przyszłości, Agencja Wydawnicza Placet, Warszawa.

80 80 M. Flieger, Optymalizacja zarządzania gminą M. Flieger, Optimalisation of Managing Local Government 7. Rummler G.A., Brache A.P., (2000), Podnoszenie efektywności organizacji, PWE, Warszawa. 8. Skalik J., Bełz G., (2007), Istota systemu zarządzania w procesie kształtowania i rozwoju organizacji, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu. 9. Witczak H., (2007), Istota systemu zarządzania przedsiębiorstwem w literaturze, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu. Optimalisation of Managing Local Government Unit (LGU) - a Perspective of Performers' level Summary Management systems nowadays have become the area of business in which organizations may try to find their competitive advantage. The article tries to show the most crucial elements of daily managements and evaluate them from the perspective of workers. Conducted research have showed that there are many different areas which are motivating workers. Many of them could be implemented more often in LGU to increase their efficiency with almost no costs. These are: fair evaluation of workers, nice atmosphere, changing daily behaviour and publicly praising workers. Many elements demotivate workers so they should be abandoned by managers. These are for example: too little salaries, lack of bonuses, wrong employees treatment, too often changing goals and inappropriate managing style. Important are financial motivators, so if LGU can afford it they should increase payments and use financial bonuses more often. However, there are also many other instruments that may increase effectiveness of work and that are not costly.

81 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Metody i narzędzia budzenia kreatywności w wybranych polskich urzędach administracji wyniki badań Małgorzata Chojnacka Słowa kluczowe: kreatywność, narzędzia kreatywności, sfery zastosowania instrumentów twórczego rozwiązywania problemów, projakościowe urzędy administracji publicznej Key words: creativity, tools of creativity, domains of the usage of tools, of creative solution of problems, pro-quality offices of public administration. Synopsis: Niniejszy artykuł jest próbą odpowiedzi na pytanie, czy rosnące zainteresowanie ideą innowacyjności przekłada się na praktyczne wdrożenia instrumentów kreatywności w obszary działań projakościowych urzędów administracji rządowej i samorządowej. Rezultaty badań empirycznych przeprowadzonych w latach 2009 i 2010 pozwoliły na sformułowanie konkluzji dotyczących technik kreatywności. Wstęp Lawinowe przemiany w otaczającej nas rzeczywistości stanowią impuls do rozwoju dla wielu organizacji. Bywa, że w znaczny sposób muszą one przekształcić swój dotychczasowy sposób działania. We współczesnych realiach konieczne staje się koncentrowanie na ciągłym modyfikowaniu i ulepszaniu swojego potencjału. Także w urzędach administracji rządowej i samorządowej pojawiła się chęć i gotowość doskonalenia usług, procesów czy zasobów ludzkich. Urzędy administracji publicznej zaczynają dostrzegać korzyści płynące z podnoszenia jakości świadczonych usług. Zauważają, że podwyższanie jakości jest procesem długotrwałym i jednocześnie nieodwracalnym. Proces ten daje korzyści pracownikom urzędów i usługobiorcom. Przyczynia się również do postępu cywilizacyjnego kraju. Niewątpliwie nakierowanie instytucji publicznych na odbiorcę usługi można uznać za symptom dojrzewania polskiej administracji. Ciągłe doskonalenie może być oparte na powielaniu istniejących już rozwiązań lub tworzeniu nowych, kreatywnych i innowacyjnych projektów. Urzędy administracji posiadają umiejętność uczenia się i adaptacji dobrych wzorców zarządzania. Dostępność dobrych praktyk sprawia, że organizacje administracji publicznej coraz częściej decydują się na wdrażanie sformalizowanych systemów zarządzania, do których należy zaliczyć normę ISO 9001 czy choćby model CAF. Jednak, co warte podkreślenia, celowe wydaje się położenie nacisku na autorskie systemy ukierunkowane na faktyczne potrzeby doskonalenia, uwzględniające oczekiwania klientów wewnętrznych (pracowników) i zewnętrznych (niegdyś nazywanych petentami) oraz interesariuszy. Konieczne wydaje się budzenie kreatywności w administracji. Kumulowanie ulepszeń wymaga posiadania odpowiedniej wiedzy na temat narzędzi i metod pozwalających wyzwalać nowe pomysły. W ostatnich latach silnie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym potencjał, umiejętności, zaangażowanie i innowacyjność pracowników w organizacji jest najistotniejsza. W takim ujęciu innowacyjność łączona jest z kreatywnością (wciąż mało Dr

82 82 M. Chojnacka, Metody i narzędzia budzenia kreatywności M. Chojnacka, Methods and tools of stimulating creativity spopularyzowanym zagadnieniem), wiąże się ją także z podejściem opartym na permanentnym uczeniu się. Polskim urzędnikom nie brakuje wiedzy i zdolności, zmienia się również ich w postawa. Starają się wykazywać aktywnością i kreatywnością. Unikanie rutyny powinno być charakterystyczne dla pracowników instytucji publicznych doskonalących jakość. Pozostaje postawić pytanie, czy urzędnicy urzędów projakościowych są wyposażeni w narzędzia pozwalające tworzyć nowe rozwiązania, rozwiązywać w sposób kreatywny zaistniałe problemy? Czy znane są im metody kreatywności? A jeśli tak, to gdzie znajdują zastosowanie? W jakich obszarach są wykorzystywane? Artykuł jest próbą oceny na podstawie przeprowadzonych badań, jakie narzędzia kreatywności są najczęściej wykorzystywane przez urzędy administracji publicznej oraz w jakiej sferze mają one zastosowanie. W 2009 r. przeprowadzone zostały badania, których celem było pozyskanie informacji na temat metod i narzędzi kreatywności stosowanych przez instytucje administracji będące laureatami i wyróżnionymi w konkursie Polskiej Nagrody Jakości. W 2010 r. badanie zostało powtórzone i uzupełnione o nowych uczestników wyróżnionych przez Kapitułę PNJ. W sumie w badaniu wzięły udział organizacje uczestniczące we wszystkich edycjach od 1995 do 2009 r. Urzędy administracji publicznej podzieliły się informacjami dotyczącymi wykorzystywanych instrumentów i wskazały miejsca ich zastosowań. Badaniami objęto urzędy administracji publicznej znajdujące się w gronie laureatów lub wyróżnionych w konkursie Polskiej Nagrody Jakości. Uznano je na tej podstawie za Najlepszych z najlepszych. Po zweryfikowaniu komunikatywności kwestionariusza do badania właściwego przystąpiono w 2009 r., rok później badanie zostało powtórzone. Wielkość próby wynosiła 40% w 2009 r. i 50% w 2010 r. Wyniki i wnioski dotyczą wszystkich badanych ujmowanych łącznie. Badanie miało charakter ilościowy i zostało zrealizowane w oparciu o ankietę składającą się z dwóch części. W części pierwszej respondenci odpowiadali na pytania dotyczące stopnia wykorzystania narzędzi kreatywności. W drugiej natomiast udzielali odpowiedzi na pytania odnoszące się do obszarów, w których narzędzia kreatywności znajdują zastosowanie. Do kwestionariusza ankiety została dołączona metryczka, w której respondenci podawali dane dotyczące liczby zatrudnionych pracowników i informacje o wdrożonych sformalizowanych systemach zarządzania jakością bądź o podjęciu innych działań na rzecz implementacji przedsięwzięć projakościowych. Ankiety zostały wysłane pocztą do urzędów administracji publicznej wyróżnionych lub/i nagrodzonych w konkursie Polskiej Nagrody Jakości. Informacja o urzędach biorących udział w badaniu Do badania obejmującego dwa okresy przystąpiły organizacje mogące uchodzić za podmioty projakościowe. Wszystkie podejmują działania doskonalące jakość. Wyrazem troski o kształt świadczonych usług jest gotowość uczestniczenia w konkursie PNJ i chęć zmierzania się z innymi uczestnikami w rywalizacji o laur Najlepszego z najlepszych. Organizacje dzięki tym działaniom mogą zidentyfikować swoje mocne strony oraz obszary wymagające wsparcia czy działań naprawczych. Uznać należy, że są to urzędy świadome roli ciągłego doskonalenia i znaczenia poszukiwania doskonałości w każdym obszarze działalności. Poszukiwanie to oznacza wychodzenie naprzeciw oczekiwaniom klienta, pełne usatysfakcjonowanie go podczas realizacji świadczenia. Do tego stanu dąży się w polskich urzędach projakościowych. Kierunek ten nie powinien być obcy wszystkim współczesnym instytucjom niezależnie od ich charakteru. Organizacje, które odpowiedziały na pytania, należą do dużych instytucji (rozpatrując to w kategorii ilości osób zatrudnianych). W badaniu przeprowadzonym w 2009 r. najliczniejszą grupę stanowili respondenci zatrudniający od 301 do 700 pracowników (75%), pozostali zatrudniali powyżej 700 pracowników. Podobnie przedstawiała się sytuacja w badaniu

83 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 realizowanym rok później. Wówczas do badania przystąpiło 60% organizacji zatrudniających od 300 do 700 pracowników, przy czym pozostałe 40% należało do organizacji zatrudniających powyżej 700 osób. Badanie dowiodło, że organizacje uczestniczące w konkursie PNJ pozytywnie ustosunkowują się do posiadania certyfikatów ISO 9001, część z nich wdrożyła również ISO W gronie respondentów znalazły się także instytucje stosujące własny system zapewnienia jakości. Urzędy nie funkcjonowały w 2009 r. w oparciu o kompleksowe zarządzanie jakością (TQM), nie zadeklarowały też, że ich celem jest podejmowanie istotnych kroków w kierunku TQM. Rok później respondenci wyrazili gotowość zmierzania w kierunku kompleksowego zarządzania jakością. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że wdrożenie systemu zarządzania jakością według normy ISO 9001 nie jest jednoznaczne z podjęciem decyzji o dalszym doskonaleniu organizacji i wejściu na drogę wiodącą do TQM. Wskazuje się jednak na rozwój tej koncepcji od momentu ustanowienia Polskiej Nagrody Jakości, dzięki stworzeniu swoistego rodzaju schematu wdrożenia TQM [Hąbek, Szewczyk, 2010, s. 96; Szymanowski, Pawłowska, Strychalska-Rudzewicz, 2010, s. 131]. Ankietowanych objętych badaniami należy uznać za reprezentantów urzędów będących na drodze prowadzącej w kierunku wysokiej jakości. Polskie urzędy administracji podejmujące trud na rzecz działań projakościowych chcą i potrafią wpływać na wzrost stopnia jakości życia obywateli. Wynika to ze wzrostu świadomości społecznej dotyczącej misji, jaką urzędnicy pełnią z racji wykonywanej przez siebie pracy i celu istnienia tych organizacji. To z kolei wyzwala potrzebę wprowadzania zmian sposobu funkcjonowania wspomnianych instytucji. Realizowanie polityki doskonalenia jakości opiera się m.in. na tworzeniu nowych standardów obsługi, ale bazuje także na kompetentnych, zmotywowanych pracownikach, którym należy zapewnić warunki do dokonywania ulepszeń. Inspirującymi wydają się zmiany, jakie nastąpiły w zarządzaniu instytucjami publicznymi na świecie. Jak ujmują to K. Opolewski i P. Modzelewski, nawet kraje, których jakość usług jest o wiele wyższa niż w Polsce, nie tak dawno rozpoczęły reformowanie systemów zarządzania w usługach publicznych [Opolewski, Modzeleski, 2009, s. 33]. Autorzy dodają, że polskie urzędy powinny otworzyć się na nowe koncepcje pochodzące z krajów wysoko rozwiniętych, takie jak Strategiczna Karta Wyników czy Best Value [Opolewski, Modzeleski, 2009, s. 99]. Z jednej strony winny sięgać do cudzych doświadczeń, a z drugiej poszukiwać własnych pomysłów i idei. Do tego konieczne są umiejętności kreatywności i zdolności do przełamywania schematów oraz łamania reguł gry. Celowe w tym kontekście wydaje się rozpowszechnianie technik kreatywności pomagających w przystosowaniu się do nowych realiów. Zakres stosowania instrumentów kreatywności wyniki badań własnych Przyjmuje się, że współczesne organizacje powinny być projakościowe i proinnowacyjne. Taka strategia działania pozwala doskonalić umiejętności adaptacyjne i wpływa na wzrost elastyczności instytucji. Kształtowanie nowej jakości to skomplikowany proces, możliwy do osiągnięcia dzięki zaangażowaniu pracowników i wyzwalaniu ich potencjału twórczego. Pamiętać jednak należy, że kreatywność to w 95% ciężka praca, a jedynie w 5% szczęśliwy traf [West 2000, s. 73]. Ankietowani ocenili zakres stosowania zidentyfikowanych instrumentów kreatywności, posługując się skalą od 0 do 5, gdzie: 0 oznaczało, że dany instrument kreowania nie jest w ogóle stosowany, 1 stosowany jest bardzo rzadko, 2 stosowany jest rzadko,

84 84 M. Chojnacka, Metody i narzędzia budzenia kreatywności M. Chojnacka, Methods and tools of stimulating creativity 3 stosowany jest dość często, 4 stosowany jest często, 5 jest najczęściej stosowanym instrumentem. Średnie arytmetyczne ukazujące zakres stosowania instrumentów kreowania przez respondentów w latach 2009 i 2010 przedstawia tab. 1. Tab. 1. Zakres stosowania instrumentów kreatywności w polskich projakościowych urzędach administracji (The range of the implementation of creativity tools by public administration belonging to laureates and the enhanced ones in the contest of the Polish Quality Prize) Lp. Stosowane techniki kreatywności Średnia ocen (Average of marks) (Implementation of the creativity tool) AMW Alternatywy (opcje), możliwości, wybór (Alternatives (options), possibilities, choice) 1,75 2,80 2,28 2 Bodźce wymuszonego dopasowania (BWD) (Urges of forced adjustment) 0,25 0,60 0,43 3 Zakłócenia (Disruption) 0,25 0,20 0,23 4 Klasyczna burza mózgów (Classic brainstorming) 4,00 2,60 3,30 5 Mapy myśli (Mind maps) 0,50 2,00 1,25 6 Metoda Walta Disneya (Walt Disney's method) 0,50 0,60 0,55 7 Odmiany burzy mózgów 3,00 2,80 2,90 (Variations of brainstorming) 8 Odrzucenie (Rejection) 0,25 0,80 0,53 9 Odskocznia (Stepping-stone) 0,25 0,80 0,53 10 Pro-Kontra (Pros and cons) 1,75 1,20 1,48 11 Rozważ wszystkie czynniki (RWC) 1,00 3,20 2,10 (Consider all the factors) 12 Skrzynka (Box) 2,50 1,60 2,05 13 Skutki i następstwa (Results and after-effects) 0,75 3,00 1,88 14 Sześć myślowych kapeluszy (Six Thinking Hats) 0,50 1,00 0,75 15 Tablica Elementów (Chart of the items) 0,50 0,40 0,45 16 ZWI Zalety, wady, to, co interesujące (Advantages, Drawbacks so what is interesting) 2,00 2,20 2,10 17 Inne (proszę podać jakie) wywiad zogniskowany (Others (please enumerate) focused interview) 0,75 0,60 0,68 18 Inne (proszę podać jakie) negatywna burza mózgów (Others (please enumerate) focused interview) 0,25 0,20 0,23 19 Inne (proszę podać jakie) macierz korelacji (Others (please enumerate) correlation matrix) 0,25 0,00 0,13 Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych. Z wyników badań ujętych w tab. 1 wnioskować należy, że administracja należąca do Najlepszych z najlepszych stosuje techniki kreatywności. Jednak wartość średnia arytmetyczna równa 5 bądź zbliżona nie wystąpiła przy żadnym ze wskazanych instrumentów. Oznacza to, że badani ujmowani jako cała zbiorowość nie włączyli żadnego narzędzia do grupy najczęściej stosowanych. W 2009 r. pojawiła się średnia arytmetyczna 4, która oznacza, że instrument jest często stosowany w badanej próbie (respondenci wskazali wówczas na klasyczną burze mózgów). Wynik ten nie powtórzył się jednak w 2010 r. Ankietowani w 2009 r. wskazali, że dość często stosowanymi technikami są odmiany burzy mózgów i skrzynka. Znalazły się one wśród technik uznanych za rzadko stosowane (średnia arytmetyczna bliska 3). Badana grupa reprezentująca Najlepszych z najlepszych zadeklarowała, że bardzo rzadko stosuje wiele narzędzi (patrz tab. 1). Biorąc pod uwagę średnią należy

85 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 także uznać, że niemałą grupę stanowią instrumenty niemal wcale niestosowane. W latach najczęściej stosowane były dwie metody: klasyczna burza mózgów i jej odmiany (wartość średniej arytmetycznej wynosi w kolejności 3,30 i 2,90). Tak wysoka wartość może wynikać z faktu, iż są to najbardziej rozpowszechniane techniki, zarówno wśród teoretyków, jak i praktyków. Mimo że prowadzone w ostatnim okresie badania podały w wątpliwość efektywność tych metod [Nöllke, 2008, s. 46], wciąż są to jedne z bardzie znanych i stosowanych technik. Niewątpliwą zaletą burzy mózgów i jej odmian jest to, że wyzwala pracę zespołową. Sprawdzonymi formami pracy zespołowej w organizacjach projakościowych mogą być choćby koła jakości czy zespoły usprawniania jakości. Warto wdrażać je ze względu na przynoszone przez nie korzyści [Wood, Hull, Azumi, 1983, s ]. Ich skuteczność potwierdzają także praktycy. Idea współdziałania ma wiele zalet, ale wprowadzenie jej do organizacji może skończyć się niepowodzeniem, o ile nie będzie przestrzegana podstawa zasada dobrowolności udziału jej członków. Pozostałe 17 instrumentów kreatywności uzyskało oceny zdecydowanie niższe (2,30 i mniej). Mimo to respondenci wykorzystują do doskonalenia swych działań następujące techniki: AMW, czyli Alternatywy (opcje), możliwości, wybór, RWZ, czyli Rozważ wszystkie czynniki, a także skrzynkę i ZWI, czyli Zalety, wady, to, co interesujące. Zauważyć należy, że studenci studiów ekonomicznych i administracji nie zawsze mają okazję zetknąć się w procesie kształcenia z innymi instrumentami, co może być przyczyną braku ich zastosowania w praktyce. Analizując dane, można zauważyć pewne przesunięcie akcentów. W 2009 r. ankietowani wskazali przede wszystkim na klasyczną burzę mózgów (4 pkt) i jej odmiany (3 pkt). W powtórzonym w 2010 r. badaniu klasyczna burza mózgów uzyskała 2,6 pkt (a więc odnotowano znaczy spadek), odmiany burzy mózgów 2,8 pkt, natomiast zwszystkie czynniki zanotowały znaczny wzrost, podobnie jak następstwa 3 pkt. Sfery implementacji instrumentów kreatywności w urzędach administracji rezultat badań Szeroko rozpowszechniane jest przekonanie o możliwości korzystania z zalet narzędzi kreatywność w dziale marketingu, public relations i sprzedaży, zapomina się natomiast o innych obszarach. Uczestnicy badania rozumieją, że z dobrodziejstwa instrumentów kreatywności mogą korzystać inni specjaliści zmagający się z problemami jakości czy organizacji. Ankietowani wskazali różne obszary funkcjonowania organizacji (tab. 2). Respondenci przyznają, że w latach 2009 i 2010 instrumenty kreatywności najczęściej stosowane są przez nich w sferze zarządzania jakością (16,3%), a następnie w sferze organizacji i zarządzania (15,6%), rzadziej w zarządzaniu kadrami (11,9%), w obszarze informacji (10,5%) czy usług (10,4%). Badani korzystają z wybranych narzędzi również w sferze marketingu (9,0%), czasem w finansach (8,1%). Pozostałe sfery są miejscami, w których instrumenty kreatywności najrzadziej znajdują zastosowanie. Mając na uwadze specyfikę próby badawczej, należy ostrożnie formułować wnioski. Wśród badanych znalazły się urzędy działające projakościowo. Ich immanentną cechą jest pragnienie doskonalenia, są one jednak zobligowane do przestrzegania wielu usystematyzowanych procedur i narzuconych instrukcji. Uzyskane rezultaty badawcze są świadectwem tego, że w instytucjach publicznych prowadzi się walkę z rutyną zawodową również poprzez wdrażanie instrumentów kreatywności. Urzędnicy mogą i korzystają z narzędzi wyzwalających innowacyjność, co umożliwia minimalizację negatywnych skutków wynikających z rytualizmu biurokracji. Należy wnioskować, iż wysoki procent wskazań stosowania przez badane organizacje narzędzi w sferze zarządzania jakością dowodzi potrzeby ciągłego doskonalenia działań. Wyniki badania mogą stanowić przykład do naśladowania dla innych

86 86 M. Chojnacka, Metody i narzędzia budzenia kreatywności M. Chojnacka, Methods and tools of stimulating creativity urzędów. Okazuje się, że omawiane instrumenty z powodzeniem mogą znaleźć zastosowanie przy rozwiązywaniu problemów wiążących się z pracą administracyjną. Urzędom uczestniczącym w badaniu można sugerować, by zintensyfikowały poszukania nowatorskich rozwiązań przy użyciu właściwie dobranego zestawu technik kreatywności. Tab. 2. Wskazania sfer, w których instrumenty kreatywności są stosowane przez projakościową administracje publiczną (Implementation in the domains in which the tools of creativity can be found by the public administration that belongs to the laureates and the enhanced ones in the contest of the Polish Quality Prize) Lp. Strefy (Areas) Procent liczby wskazań (Percent of indications) Marketing (Marketing) 7,6 10,4 9,0 2 Zarządzanie jakością (Quality Management) 15,2 17,4 16,3 3 Usługi (Services) 12,4 8,3 10,4 4 Działalność badawczo-rozwojowa (Development and Research Activity) 6,2 7,9 7,1 5 Informacja (Information) ,0 10,5 6 Dystrybucja (Distribution) 4,1 2,9 3,5 7 Organizacja i zarządzanie (Organization and Management) 16,6 14,5 15,6 8 Finanse (Finance) 8,3 7,9 8,1 9 Logistyka (Logistics) 6,9 8,7 7,8 10 Zarządzanie kadrami (HR) 11,7 12,0 11,9 11 Razem (Altogether) 100,0 100,0 100,0 Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych. Uwagi końcowe Podsumowując rozważania, można stwierdzić, że w ocenie respondentów instrumentem dość często stosowanym jest klasyczna burza mózgów i jej odmiany, a sferą, w której najczęściej stosuje się różne narzędzia kreatywności, jest zarządzanie jakością oraz organizacja i zarządzanie. Natomiast cała paleta innych instrumentów (tab. 1) jest wykorzystywana rzadko lub bardzo rzadko. Są też takie techniki, które choć doceniane w literaturze przedmiotu w praktyce administracyjnej w ogóle nie znajdują zastosowania. Niemniej jednak rezultaty badań wskazują, że w ocenie badanych istnieje kilka instrumentów kreatywności stosowanych dość często. Popularyzowanie pozostałych technik może przyczynić się do ich częstszego wykorzystania w przyszłości. Respondenci zadeklarowali, że najczęściej stosują narzędzia wspierające nieschematyczne rozwiązania w pracy urzędniczej w sferze zarządzania jakością oraz organizacji i zarządzania. Nowatorstwo i pomysłowość są potrzebne w działaniu wielu podmiotów. Przyjmuje się, że kreatywność dotyczy głównie zespołów zajmujących się marketingiem, public relationsi sprzedażą. Analizowane badania wskazują, że inne zespoły, zajmujące się chociażby zarządzaniem zasobami ludzkimi, mogą także korzystać z zalet myślenia proinnowacyjnego. Wdrażanie opisanych technik nie jest możliwe bez stworzenia odpowiedniego klimatu wspierającego takie działania. Natomiast samo rozpowszechnianie narzędzi wśród pracowników powinno odbywać się konsekwentnie i sukcesywnie. Pomocne mogą okazać się dodatkowe szkolenia dotyczące tego zakresu. Warto zastanowić się, jaki jest powód braku zainteresowania niektórymi instrumentami. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga dalszych badań i analiz, które autorka zamierza przeprowadzić. Na podstawie przedstawionych badań autorka sugeruje zarządzającym administracją publiczną intensyfikację szkoleń mających na celu upowszechnianie wiedzy na temat instru-

87 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 mentów kreatywności, urzędnikom zaś sugeruje potrzebę samodoskonalenia i przypomina o konieczności permanentnego zdobywania wiedzy w tym zakresie, podkreślając jednocześnie, że kreatywność to przede wszystkim efekt ciężkiej pracy. Badania wykazały, że służby jakości pracujące w urzędach podejmujących pracę na rzecz jakości wyróżniają się na tle innych zespołów umiejętnością korzystania z narzędzi budzenia i wyzwalania niekonwencjonalnego myślenia. Świadczyć to może o otwartości pracujących tam ludzi, o panującym w tych działach klimacie organizacyjnym sprzyjającym twórczemu działaniu. Tą otwartość urzędników wiązać należy przede wszystkim z projakościowym i proinnowacyjnym myśleniem i działaniem kadry najwyższego kierownictwa zgodnym z ideą ciągłego ulepszania. Bibliografia 1. Hąbek P., Szewczyk P., (2010), Społeczna odpowiedzialność a zarządzanie jakością, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice. 2. Nöllke M., (2008), Techniki kreatywności, Flashbook, Warszawa. 3. Opolewski K., Modzelewski P., (2009), Zarządzanie jakością w usługach publicznych, CEDE- WU, Warszawa. 4. Szymanowski W., Pawłowska B., Strychalska-Rudzewicz A., (2010), Zarys zarządzania jakością. Ujęcie marketingowo-logistyczne, Wydawnictwo Ars boni et aequi, Poznań. 5. West M.A., (2000), Rozwijanie kreatywności wewnątrz organizacji, PWN, Warszawa. Wood R., Hull F., Azumi K., (1983), Evaluating Quality Circles: The American Application, California Management Review Fall 83, Berkeley. Methods and tools of stimulating creativity in the chosen Polish administration offices- results of the survey. Summary The article hereafter is an attempt to respond to the question if the growing interest in the concept of innovation results in practical implementation of creativity tools in the field of pro-quality activities of offices of administration, of the government and local ones. The results of the empirical research conducted in 2009 and 2010 allowed to draw conclusions concerning creativity techniques. It stems from them that the Surveyed have not pointed out any of tools which could be found in the group of tools used the most often. Offices of administration representing 'The Best of the Best' declared that in the named period there are two methods which have been used quite often, namely classic brainstorming and its variations. The rest of tools of creativity have been perceived as the ones used rarely or very rarely in practice. It is worth noticing that the students of economics and administration not always have had a chance to encounter other tools during their education which can be the cause of their lack of usage in practice. The respondents admit that tools of creativity are used most often by them in the field of quality management and then in organization and management, less often in HR, information or services, seldom in marketing and finance. The rest of the domains are the spots of a very inconsiderable implementation of tools of creativity. The author hopes that drawing attention to the array of utilized tools and domains of their implementation will give in practice clues for employees of offices and will enrich their knowledge in this range.

88 88 R. A. Lewandowski, Zaufanie w ochronie zdrowia R. A. Lewandowski, Trust in health care Zaufanie w ochronie zdrowia Roman Andrzej Lewandowski Słowa kluczowe: zaufanie, ochrona zdrowia, nieufność, zaufanie do lekarza Keywords: trust, healthcare, distrust, trust in physician Synopsis: Niniejszy artykuł przedstawia stan badań nad zaufaniem w ochronie zdrowia, m.in. omawia zaufanie pacjentów do świadczeniodawców (lekarzy pielęgniarek, fizjoterapeutów itp.), instytucji ochrony zdrowia (szpitali, klinik, przychodni itp.), płatników za usługi zdrowotne (ubezpieczycieli publicznych i prywatnych, agend rządowych) i systemu ochrony zdrowia jako całości. Wstęp Zaufanie jest jednym z podstawowych elementów życia społecznego i gospodarczego. Wybierając burmistrza, radnego, posła lub prezydenta kraju, ufamy, że właściwie będzie reprezentował nasze interesy. Zaufaniem kierujemy się również wybierając określony produkt lub usługę. Jest ono tym ważniejsze, im mamy mniej możliwości kontroli i nadzorowania powiernika, któremu powierzamy nasze interesy i im większa może być strata w przypadku zawiedzionego zaufania. Dlatego zaufanie odgrywa kluczową rolę w sytuacji zagrożenia jednego z najcenniejszych dóbr, jakie posiada człowiek, a mianowicie zdrowia lub życia. W tym przypadku relacje pacjent świadczeniodawca dotykają bezbronności (vulnerability) pacjenta, która wynika z doświadczenia choroby, głębokiej nierównowagi wiedzy i władzy oraz wysokości stawki, jaką jest własne zdrowie i dobro [Goold, 2002; Goold i in., 2002]. Ogólnie można powiedzieć, że jeżeli nie ma bezbronności, nie ma potrzeby zaufania. Relacje pomiędzy lekarzami i ich pacjentami były przedmiotem traktatów filozoficznych, prawniczych i literackich od czasów Hipokratesa. Pod koniec lat 90. ubiegłego wieku D.G. Safran i in., [1998] stwierdzili, że w historii ludzkości napisano ponad 8000 artykułów, monografii, rozdziałów i książek na ten temat. Pomimo tak bogatego dorobku pojęcie zaufania wciąż nie jest jednoznacznie zdefiniowane, a czynniki je wzbudzające nie są do końca odkryte. Celem pracy jest ustalenie aktualnego stanu wiedzy na temat zaufania w ochronie zdrowia. Przyjętą metodą badawczą jest analiza piśmiennictwa naukowego. Zaufanie w naukach społecznych Termin zaufanie jest szeroko używany w naukach społecznych i ma wiele definicji. W swojej publikacji W.M. Grudzewski i in. [2007, s ] wymieniają ponad 30 definicji w sześciu obszarach działalności naukowej: psychologia i socjologia, zarządzanie, marketing, zachowania organizacyjne, public relations i systemy informacyjne. Generalnie można powiedzieć, że zaufanie opiera się na milczącym porozumieniu, które nakłada moralne obowiązki na wszystkie strony relacji. Gdy obdarzamy kogoś zaufaniem, niejako odsłaniamy się i ryzykujemy, dając drugiej stronie możliwość wykorzystania nas. Jednocześnie w zamian za zaufanie oczekujemy lojalności i uczciwości. Z drugiej jednak Dzieci w Ameryce, Olsztyńska Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania im prof. Tadeusza Kotarbińskiego

89 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 strony zaufanie to nie tylko kategoria etyczna, ale ma też zastosowanie utylitarne. Ma nam ono pomóc w transakcjach wymiany i sprawić, aby niosły one ze sobą mniejsze ryzyko [Grudzewski i in., 2007, s ]. Badacze wskazują m.in. na następujące korzyści płynące z wysokiego poziomu zaufania: łatwiejsza wymiana informacji, redukcja kosztów transakcyjnych, większa zdolność organizacji do pokonywania kryzysowych sytuacji. Jest ono ponadto kluczowym czynnikiem w budowaniu sieci współpracy, spójności społecznej i demokracji [Grudzewski i in., 2007]. D. Mechanic [1998] opisał zaufanie jako klej, który spaja wspólnotę, pozwalając jej realizować sprawy bez nadmiernej podejrzliwości, nadzoru oraz regulacji prawnych. Ogólnie zaufanie można zdefiniować jako relację pomiędzy dwiema jednostkami, z których jedna zwana jest ufającym (truster), zaś druga powiernikiem (trustee). Ufającym zazwyczaj jest osoba, natomiast powiernikiem, oprócz drugiej osoby, mogą być też różnego rodzaju jednostki, np.: grupa osób, firma, partia polityczna, system automatycznego sterowania, system ochrony zdrowia itp. Większość naukowców zgadza się, że zaufanie wymaga kilku kluczowych komponentów: znacznej osobistej bezbronności ufającego, niepewności co do działań jednostek obdarzonych zaufaniem w przyszłości oraz specyficznego obiektu lub problemu, który powierza się osobie obdarzonej zaufaniem, czyli powiernikowi, może to być np.: dziecko, zdrowie, pieniądze [Goold, 2002; Hall i in., 2001]. Zaufanie może być rozpatrywane w różnych perspektywach, w zależności od: sposobu, w jaki jest doświadczane i wyrażane, przedmiotu zaufania, atrybutów, czyli cech charakterystycznych, które prowadzą do powstania zaufania. Zaufanie może być doświadczane i wyrażane jako: świadome i refleksyjne przekonanie (model poznawczy) decyzja o obdarzeniu jakiegoś obiektu zaufaniem jest podejmowana w sposób świadomy. Ten typ zaufania łatwiej zdobyć, ale też szybciej można stracić; nieświadome, oparte na uczuciach (model afektywny) zaufanie jest przyjmowane jako coś oczywistego i może wynikać m.in. z przynależności powiernika do tej samej grupy społecznej, etnicznej, zawodowej, np. lekarzy, prawników. Zaufanie to trudniej zdobyć, ale też jest bardziej trwałe. W zależności od przedmiotu zaufania możemy je podzielić na zaufanie interpersonalne i zaufanie do jednostek abstrakcyjnych, jak np. prawo, oprogramowanie, instytucje publiczne, administracja itp. Kiedy podejmujemy decyzję o obdarzeniu zaufaniem (świadomie lub nie), możemy brać pod uwagę różne cechy powiernika m.in.: życzliwość (benevolence)/wspólne wartości (shared salient values) w tym przypadku powiernik działa w interesie ufającego, ponieważ jest to godne i strony są związane tymi samymi ramami moralnymi. Jeśli zaufanie opiera się na wspólnych wartościach, a następnie próbuje się budować je poprzez otwartość, odpowiedzialność i bezstronność, można osiągnąć tylko ograniczony sukces [Rayner i Bellaby, 2010]; uczciwość (honesty/integrity) to dotrzymywanie obietnic i mówienie prawdy; kompetencje (competence) powiernik musi posiadać umiejętności i możliwości techniczne, aby działać w interesie ufającego. Zaufanie w ochronie zdrowia Oddzielnym (specyficznym) polem badawczym jest zaufanie w ochronie zdrowia. W ciągu ostatnich lat rosło zainteresowanie rolą zaufania w tym sektorze. W latach w USA opublikowano 764 artykuły dotyczące zaufania lub wiarygodności, a już od roku 1995 do połowy 2003 opublikowano ich aż 1612 [Schlesinger, 2005]. Taki wzrost liczby badań i

90 90 R. A. Lewandowski, Zaufanie w ochronie zdrowia R. A. Lewandowski, Trust in health care piśmiennictwa na temat zaufania pokazuje troskę, z jaką traktuje się problem wiarygodności profesjonalistów medycznych [Stevens, 2001; Schlesinger, 2002]. W ochronie zdrowia zaufanie może być rozpatrywane jako: (a) zaufanie interpersonalne zaufanie do konkretnych osób (np. zaufanie do lekarza, z którym najczęściej się konsultujemy), (b) zaufanie społeczne zaufanie do pewnych grup osób, instytucji, systemów jako całości, obejmujących różne instytucje i ich wzajemne relacje, rozwiązania prawne itp. [Goold, 2002; Hall i in., 2001]. Zaufanie interpersonalne występuje wtedy, gdy zachodzi możliwość powtarzalnego testowania, na ile dana osoba jest godna zaufania. Z kolei zaufanie społeczne odnosi się do instytucji zbiorowych i zazwyczaj ma na nie wpływ zdobyte doświadczenie, powszechne społeczne zaufanie do danej instytucji oraz mass media [Pearson i Raeke, 2000]. Podmiotem badań nad zaufaniem w ochronie zdrowia, najczęściej spotykanym w literaturze przedmiotu, są cztery obiekty: (1) świadczeniodawcy (lekarze pielęgniarki, fizjoterapeuci itp.), (2) instytucje ochrony zdrowia (szpitale, kliniki, przychodnie), (3) płacący za usługi zdrowotne (ubezpieczyciele publiczni i prywatni, agendy rządowe) i (4) system ochrony zdrowia jako całość. Zaufanie może różnić się w zależności od obiektu, na jego poziom może też wpływać wielkość zaufania do innych obiektów [Egede, Ellis, 2008]. Na przykład zaufanie do konkretnego lekarza może zależeć od zaufania do szpitala, w którym on pracuje, ale brak zaufania do szpitala nie musi się przekładać na brak zaufania do konkretnych zatrudnionych tam osób. Zaufanie do lekarza Najczęściej badane jest zaufanie pacjenta do lekarza, gdyż ma ono kluczowe znaczenie w procesie leczenia, wpływając na: wyniki leczenia [Safran, Taira i in., 1998; Thom i in., 2002]; przestrzeganie i wypełnianie zaleceń medycznych, m.in. kupowanie i używanie wypisanych przez lekarza leków (concordance with medication) [Johnell i in., 2006; Vermeire i in., 2001; Stevenson i Scambler, 2005; Thom i in., 1999; Kerse i in., 2004; Thom i in., 2004]; zwiększenie motywacji ludzi do poszukiwania pomocy i zachęcanie do korzystania z profilaktyki [Hall i in., 2001; Safran, Taira i in., 1998; Thom i in., 1999; Safran i in., 2001]; poprawę komunikacji między lekarzem i pacjentem oraz podwyższanie satysfakcji pacjenta [Thom i in., 1999]; zwiększenie akceptacji wskazań lekarskich oraz podporządkowywanie się zaleceniom (compliance) i przestrzeganie terapeutycznego reżimu [Altice i in., 2001]; wydłużenie ciągłości relacji lekarz pacjent poprzez mniejszą częstotliwością zmian lekarzy [Safran, Taira i in., 1998; Thom, Ribisl i in., 1999; Mainous, 2001]; zmniejszenie liczby pacjentów wypisujących się na własne żądanie (lower patient disenrollment) [Safran i in., 2001] podwyższenie prawdopodobieństwa, że pacjent będzie miał poczucie spełnienia jego oczekiwań podczas wizyty [Bell i in., 2002]. Ponadto zaufanie do lekarza jest pozytywnie skorelowane z częstotliwością szukania drugiej opinii medycznej, chęcią polecenia lekarza innym, mniejszą liczbą sporów z lekarzami, z postrzeganiem wyższej skuteczności leczenia i poprawą oceny własnego zdrowia (self-reported health) [Zheng i in., 2002; Caterinicchio, 1979; Thom, Ribisl i in., 1999].

91 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Zaufanie do instytucji Wiele prac było poświęconych badaniu relatywnie abstrakcyjnego konceptu dotyczącego zaufania do instytucji, część z nich dotyczyła zaufania do pojedynczego typu organizacji, takich jak ubezpieczyciele [Goold i in., 2006; Mechanic i Schlesinger, 1996; Mechanic, 1996] lub szpitale, a część do systemu ochrony zdrowia jako całości [Boulware i in., 2003; Balkrishnan i in., 2003; Hall i in., 2006; Shea i in., 2008]. W badaniach opartych na raportach lekarzy na temat planów zdrowotnych (ubezpieczycieli), z którymi współpracują, ustalono, że plany zdrowotne nienastawione na zysk są postrzegane jako bardziej godne zaufania niż plany nastawione na zysk. Niższa wiarygodność dotyczy głównie planów for-profit, które są powiązane z dużymi międzynarodowymi korporacjami. Badania wskazują również, że na częstotliwość nierzetelnych praktyk wśród planów for-profit wpływa mieszana forma własności w środowisku ubezpieczeniowym. Liczba nierzetelnych praktyk jest znacznie ograniczona, gdy komercyjni ubezpieczyciele działają na rynkach, w których udział planów non-for-profit wynosi 20% lub więcej [Schlesinger i in., 2005]. Ponadto poziom zaufania do ubezpieczycieli jest dodatnio skorelowany z mniejszą skłonnością do zmiany ubezpieczycieli i mniejszą liczbą zgłaszanych sporów z ubezpieczycielem [Zheng i in., 2002]. Na zaufanie do świadczeniodawców (health care providers), instytucji ochrony zdrowia i płatników wpływa w różnym stopniu zaufanie interpersonalne i społeczne. Wymiary zaufania Zaufanie w ochronie zdrowia postrzegane jest jako pojęcie jednowymiarowe [Rose i in., 2004] lub wielowymiarowe. Jednakże coraz większa liczba badaczy zgadza się, że zaufanie należy traktować jako konstrukcję wielowymiarową [Hall i in., 2001; Anderson i Dedrick, 1990; Thom i Campbell, 1997; Kao, Green, Zaslavsky, 1998; Mechanic, 1996; Mechanic i Meyer, 2000]. W wielowymiarowym podejściu do zaufania można wyróżnić dwa lub cztery i więcej wymiarów. W modelu złożonym z dwóch wymiarów jeden związany jest z postrzeganiem zgodności wartości (value congruence), drugi z postrzeganiem kompetencji technicznych (technical competence). Taki model był analizowany przez wielu badaczy [Jacobs i in., 2006; Thom i Campbell, 1997; Wright i in., 2004; Hupcey i Miller, 2006; Hall, Camacho i in., 2002; Klostermann i in., 2005]. Jeżeli zaufanie jest definiowane jako wiara, że jednostka będzie działała w czyimś interesie, to zgodność wartości oznacza, że świadczeniodawca wyznaje wartości, których przestrzeganie jest zgodne z interesem pacjenta, a kompetencje techniczne oznaczają, że świadczeniodawca jest zdolny technicznie do wykonania oczekiwanych działań. Model złożony z czterech i więcej wymiarów zawiera m.in.: agencję/wierność (agency/fidelity), kompetencje (competence), uczciwość (honesty), dyskrecję (confidentiality) [Hall i in., 2001]: agencja/wierność jest działaniem w najlepszym interesie pacjenta i składa się z troski, szacunku, orędownictwa (advocacy) i unikania konfliktu interesów; kompetencja to unikanie poznawczych (cognitive) i technicznych błędów; uczciwość wymaga mówienia prawdy i unikania zamierzonego kłamstwa oraz półprawdy lub niedomówień; dyskrecja obejmuje ochronę i właściwe wykorzystanie wrażliwych informacji. Część badaczy uważa, że wymiary te, chociaż koncepcyjnie różne, są tak powiązane, że działają jak monolit [Hall i in., 2001]. Zaufanie posiada również komponenty związane z zachowaniem (behavioral component

92 92 R. A. Lewandowski, Zaufanie w ochronie zdrowia R. A. Lewandowski, Trust in health care of trust) i postawą (attitudinal component of trust). Przykładem komponentu zaufania zależnego od nastawienia jest gotowość pacjenta do wybaczenia błędów medycznych, jeśli istnieje przekonanie, że świadczeniodawca, instytucja lub płatnik był opiekuńczy i miał dobre intencje. Oznacza to, że pacjent może mieć większe zaufanie nawet wtedy, gdy dostarczona usługa obiektywnie rzecz biorąc była niższej jakości [Hall i in., 2001]. Nieufność W badaniach nad zaufaniem w ochronie zdrowia rozważa się również pojęcie nieufności (distrust). Konkurują ze sobą dwie definicje tego zagadnienia. Jedna z nich mówi o tym, że nieufność niekoniecznie musi być brakiem zaufania, może być lękiem lub pesymistycznym przewidywaniem co do motywacji świadczeniodawcy, instytucji lub płatnika i oczekiwaniem złych rezultatów [Govier, 1992] lub oznacza negatywne przekonanie, że pełnomocnik (trustee) będzie działać w sposób przeciwny interesom ufającego. Druga definicja określa nieufność jako brak zaufania (absence of trust) lub uzupełnienie do zaufania [Hall i in., 2001]. W USA powszechnie uważa się, że nieufność wobec opieki zdrowotnej znacznie wzrosła w ostatnich kilku dekadach. Tendencja ta wynika z wielu przyczyn, m.in. z pojawienia się opieki kierowanej z ograniczonym dostępem do usług (np. Health Management Organization ), ujawnienia nieetycznych badań medycznych, nagłośnienia błędów medycznych i nadużyć, wzrostu dostępu do informacji medycznych poza gabinetem lekarskim oraz z mniejszej ciągłości opieki i rzadszego osobistego kontaktu z lekarzem [Goold, 2002; Mechanic, 1996; Gray, 1997; Pearson i Raeke, 2000; Hall i in., 2001; Mechanic i Schlesinger, 1996; Kao, Green, Davis i in., 1998; Gamble, 1993; Durso, 1997]. W ostatnich latach coraz więcej prac teoretycznych i empirycznych wskazuje, że nieufność do ochrony zdrowia ma potencjalnie poważne i negatywne konsekwencje dla wielu aspektów opieki medycznej, m.in.: przeszkadza w poszukiwaniu właściwej opieki medycznej, w akceptacji i przestrzeganiu rekomendacji lekarzy, w kontynuacji leczenia, pogarsza relacje lekarz pacjent i obniża zadowolenie pacjentów [Rowe i Calnan, 2006; Armstrong, 2006; Mollborn i in., 2005; Thom i in., 2004; Rose i in., 2004]. Jak podnieść poziom zaufania? Pomimo istnienia dowodów na istotne znaczenie zaufania w ochronie zdrowia, wciąż niewiele wyników badań pokazuje, jak zwiększyć jego poziom. Duża liczba publikacji poświęcona jest tworzeniu i ocenie rzetelności skal do pomiaru zaufania dla różnych komponentów systemu ochrony zdrowia [Anderson i Dedrick, 1990; Thom i Campbell, 1997; Kao, Green, Zaslavsky i in., 1998; Mechanic, 1996; Mechanic, Meyer, 2000; Thom, Ribisl i in., 1999; Hall, Zheng, Dugan i in., 2002; Corbie-Smith i in., 2002; Hall, Camacho i in., 2002; Rose, Peters i in., 2004; Thompson i in., 2004; Goold, Fessler, Moyer, 2006; Zheng, 2002; Dugan, 2005; Rose, Shea i in., 2004; Shea i in., 2008; Pearson, Raeke, 2000; Kao, Green, Davis, 1998; Thom i Ribisl, 1999], natomiast niewiele badań wyjaśnia, jak tym zaufaniem zarządzać. Z badań, które wskazują czynniki wpływające na zaufanie i pozwalające nim sterować, warto wymienić pracę S. Mollborn i in. [2005, s. 1912], w której wykazano, że zwiększenie zaufania pacjenta do lekarza może być związane z poprawą wyników w dwóch ważnych dla pacjentów obszarach: otrzymania opieki szybciej (getting care promptly) i właśnie takiej, której pacjent oczekuje (getting needed health care). Również komunikacja zorientowana na pacjenta, zapewnienie opieki, w której pacjent otrzymuje wystarczająco dużo uwagi (patientcentered care practices) i zapewnienie ciągłości opieki u stałego lekarza są pozytywnie skorelowane ze wzrostem zaufania [Thom, Campbell 1997; Roberts, Aruguete 2000; Thom,

93 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/ ; Keating i in., 2002; Mainous, 2001; Calnan, Sanford, 2004; Beal i in., 2006]. Badania przeprowadzone przez Mollborn i in. [2005, s. 1912] potwierdzają, że szkolenie lekarzy w komunikacji zorientowanej na pacjenta może okazać się korzystne dla podnoszenia poziomu zaufania wśród pacjentów. Tak więc początkowo nieufny pacjent może stać się bardzo ufnym, jeśli jego doświadczenia w kontakcie ze świadczeniodawcą będą pozytywne [Lewicki i in., 1998; Anderson i Dedrick, 1990]. Większość przeprowadzonych do tej pory badań opiera się niemal wyłącznie na opisywaniu przez pacjentów swojego zachowania, a nie na niezależnie obserwowanych wskaźnikach wyników, ponadto rzadko są one prowadzone w okresach wieloletnich, pozwalających na diagnozowanie zmian zaufania w czasie. Jednymi z nielicznych badań porównujących zaufanie w pewnym okresie czasu są prace badawcze przeprowadzone przez R. Balkrishnan i in. [2004, s. 820], w których autorzy stwierdzają: Nie jesteśmy w stanie ocenić, co może wpływać na wzrost zaufania do ubezpieczycieli, ale nasze badania potwierdzają wcześniejsze analizy i badania, które wskazują, że zaufanie do ubezpieczycieli jest bardziej podatne na zmiany niż zaufanie do lekarzy [por. Hall i in. 2001; Kao, Green, Zaslavsky i in., 1998]. Różnica ta jest zgodna z teorią, że zaufanie do lekarza jest oparte bardziej na podstawowych uwarunkowaniach psychologicznych związanych z poszukiwaniem i poddawaniem się opiece w stanie zagrożenia/bezbronności (vulnerability), niezależnie od rzeczywistych doświadczeń w trakcie leczenia, natomiast na zaufanie do ubezpieczyciela bardziej wpływa szczególna struktura lub zachowanie planu zdrowotnego (ubezpieczyciela). W literaturze przedmiotu rozważa się też zaufanie lekarza do pacjenta. Lekarz również musi ufać pacjentowi, gdyż ten ostatni może wykorzystać lekarza do uzyskania np. leków o działaniu narkotycznym używanych w leczeniu bólu [Miller, 2007] lub nienależnego zaświadczenia o niezdolności do pracy. Podsumowanie Z przeprowadzonej analizy wynika, że zdecydowana większość badań dotyczących zaufania w ochronie zdrowia prowadzona jest w USA, natomiast znacznie mniej publikacji pochodzi z krajów europejskich. Należy tutaj podkreślić, że nie prowadzono analizy literatury naukowej publikowanej w językach narodowych (innych niż język angielski i polski). W Polsce praktycznie nie prowadzi się badań nad zaufaniem w ochronie zdrowia. O ile główne założenia i samo pojęcie zaufania w naukach społecznych ma uniwersalny charakter, to już zaufanie w ochronie zdrowia posiada swoją specyfikę, wynikającą m.in. z różnych rozwiązań systemowych. A.C. Kao i in. [1998] w swoich badaniach odkryli, że na poziom zaufania do lekarzy wpływa wiedza pacjenta o ich wynagrodzeniu czy są opłacani za każdą usługę (fee for service), poprzez stawkę kapitacyjną (capitation), czy też poprzez stałą pensję. Podobnie pacjenci obdarzają większym zaufaniem ubezpieczycieli działających nie dla zysku, niż komercyjne plany ubezpieczeniowe [Schlesinger i in., 2005]. Stąd przez analogię można przypuszczać, że zaufanie będzie się różniło, gdy w systemie będzie funkcjonowało wielu ubezpieczycieli, tak jak np. w Niemczech, gdy jeden podmiot częściowo zależny od rządu, jak w Polsce Narodowy Fundusz Zdrowia, lub gdy płatnikiem będzie bezpośrednio budżet państwa, jak w Wielkiej Brytanii. Z przeprowadzonej analizy literatury jasno wynika, że badania dotyczące zaufania powinny być prowadzone w kontekście regionalnym i w miarę możliwości porównywane w celu poszukiwania rozwiązań dających największe zaufanie do poszczególnych obiektów branży medycznej: lekarzy, instytucji i całego systemu. Niniejszy artykuł może być punktem wyjścia do dalszych badań nad zaufaniem w omawianym sektorze.

94 94 R. A. Lewandowski, Zaufanie w ochronie zdrowia R. A. Lewandowski, Trust in health care Bibliografia 1. Altice F.L., Mostashari F., Friedland G.H., (2001), Trust and the Acceptance of and Adherence to Antiretroviral Therapy, Journal of Acquired Immune Deficiency Syndrome Vol Anderson L.A., Dedrick R.F., (1990), Development of the Trust in Physician Scale: A Measure to Assess Interpersonal Trust in Patient Physician Relationships, Psychological Reports Vol Armstrong K., Rose A., Peters N., Long J.A., McMurphy S., Shea J.A., (2006), Distrust of the Health Care System and Self-Reported Health in the United States, Journal of General Internal Medicine Vol. 21 (4). 4. Balkrishnan R., Dugan E., Camacho F.T., Hall M.A., (2003), Trust and Satisfaction with Physicians, Insurers, and the Medical Profession, Medical Care Vol. 41 (9). 5. Bell R.A., Kravitz R.L., Thom D., Krupat E., Azari R., (2002), Unmet Expectations for Care and the Patient Physician Relationship, Journal of General Internal Medicine Vol. 17 (11). 6. Calnan M.W., Sanford E., (2004), Public Trust in Health Care: The System or the Doctor?, Quality and Safety in Health Care Vol Caterinicchio R.P., (1979), Testing Plausible Path Models of Interpersonal Trust in Patient Physician Treatment Relationships, Science and Medicine Vol. 13A (1). 8. Dugan E., Trachtenberg F., Hall M.A., (2005), Development of Abbreviated Measures to Assess Patient Trust in a Physician, a Health Insurer, and the Medical Profession, BMC Health Services Research Vol Durso T.W., (1997), Health Care Inequities Lead a Mistrust Research, Scientist Vol. 11, No Egede L.E., Ellis C., (2008), Development and Testing of the Multidimensional Trust in Health Care Systems Scale, Journal of General Internal Medicine Vol. 23 (6). 11. Gamble V.N., (1993), A Legacy of Distrust: African Americans and Medical Research, American Journal of Preventive Medicine Vol Goold S.D., Fessler D., Moyer C.A., (2006), A Measure of Trust in Insurers, Health Services Research Vol. 41 (1). 13. Goold S.D., Klipp G., (2002), Managed Care Members Talk about Trust, Social Science & Medicine Vol Goold S.D., (2002), Trust, Distrust and Trustworthiness: Lessons from the Field, Journal of General Internal Medicine Vol Govier T., (1992), Distrust as a Practical Problem, Journal of Social Psychology Vol. 23 (1). 16. Gray B.H., (1997), Trust and Trustworthy Care in the Managed Care Era, Health Affairs Vol Grudzewski W.M., Hejduk I.K., Sankowska A., Wańtuchowicz M., (2007), Zarządzanie zaufaniem w organizacjach wirtualnych, Difin, Warszawa. 18. Hall M.A., Camacho F., Dugan E., Balkrishnan R., (2002), Trust in the Medical Profession: Conceptual And Measurement Issues, Health Services Research Vol. 37 (5). 19. Hall M.A., Camacho F., Lawlor J.S., Depuy V., Sugarman J., Weinfurt K., (2006), Measuring Trust in Medical Researchers, Medical Care Vol. 44 (11). 20. Hall M.A., Dugan E., Zheng B., Mishra A.K., (2001), Trust in Physicians and Medical Institutions: What is it, Can it Be Measured, and Does it Matter?, The Milbank Quarterly Vol. 79 (4). 21. Hall M.A., Zheng B., Dugan E., Camacho F., Kidd K.E., Mishra A., Balkrishnan R., (2002), Measuring Patients Trust in their Primary Care Providers, Medical Care Research and Review Vol. 59 (3). 22. Hupcey J.E., Miller J., (2006), Community Dwelling Adults Perception of Interpersonal Trust vs. Trust in Health Care Providers, Journal of Clinical Nursing Vol. 15 (9). 23. Jacobs E.A., Rolle I., Ferrans C.E., Whitaker E.E., Warnecke R.B., (2006), Understanding African Americans Views of the Trustworthiness of Physicians, Journal of General Internal Medicine Vol. 21 (6). 24. Johnell K., Lindström M., Sundquist J., Eriksson C., Merlo J., (2006), Individual Characteristics, Area Social Participation, and Primary Non-Concordance with Medication: a Multilevel Analysis, BMC Public Health Vol Kao A.C., Green D.C., Davis N.A., Koplan J.P., Cleary P.D., (1998), Patients Trust in their Physicians, Journal of General Internal Medicine Vol Kao A.C., Green D.C., Zaslavsky A.M., Koplan J.P., Cleary P.D., (1998), The Relationship between Method of Physician Payment and Patient Trust, JAMA, the Journal of the American Medical Association Vol. 280 (19).

95 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/ Keating N.L., Green D.C., Kao A.C., Gazmararian J.A., Wu V.Y., Cleary P.D., (2002), How are Patients Specific Ambulatory Care Experiences Related to Trust, Satisfaction, and Considering Changing Physicians?, Journal of General Internal Medicine Vol Kerse N., Buetow S., Mainous A.G., Young G., Coster G., Arroll B., (2004), Physician Patient Relationship and Medication Compliance: A Primary Care Investigation, Annals of Family Medicine Vol Klostermann B.K., Slap G.B., Nebrig D.M., Tivorsak T.L., Britto M.T., (2005), Earning Trust and Losing it: Adolescents Views on Trusting Physicians, The Journal of Family Practice Vol. 54 (8). 30. Lewicki R., McAllister D., Bies R., (1998), Trust and Distrust: New Relationships and Realities, Academy of Management Review Vol. 23 (3). 31. Mainous A.G., Baker R., Love M.M., Gray D.P., Gill J.M., (2001), Continuity of Care and Trust in one's Physician: Evidence from Primary Care in the United States and the United Kingdom, Family Medicine Journal Vol Mechanic D., Meyer S., (2000), Concepts of Trust among Patients with Serious Illness, Social Science & Medicine Vol. 51 (5). 33. Mechanic D., (1996), Changing Medical Organization and the Erosion of Trust, The Milbank Quarterly Vol Mechanic D., (1998), The Functions and Limitations of Trust in the Provision of Medical Care, Journal of Health Politics Policy and Law Vol Mechanic D., Schlesinger M., (1996), The Impact of Managed Care on Patients Trust in Medical Care and Their Physicians, Journal of the American Medical Association Vol. 275 (21). 36. Miller J., (2007), The other Side of Trust in Health Care: Prescribing Drugs with the Potential for Abuse, Bioethics Vol. 21 (1). 37. Mollborn S., Stepanikova I., Cook K.S., (2005), Delayed Care and Unmet Needs among Health Care System Users: When Does Fiduciary Trust in a Physician Matter?, Health Services Research Vol. 40 (6 Pt 1). 38. Pearson S.D., Raeke L.H., (2000), Patients Trust in Physicians: Many Theories, few Measures, and Little Data, Journal of General Internal Medicine Vol Rayner S., Bellaby P., (2010), Concepts of Trust and Methods for Investigating it, Energy Policy Vol Roberts C.A., Aruguete M.S., (2000), Task and Socioemotional Behaviors of Physicians: A Test of Reciprocity and Social Interaction Theories in Analogue Physician Patient Encounters, Social Science and Medicine Vol Rose A., Peters N., Shea J.A., Armstrong K., (2004), Development and testing of the health care system distrust scale, Journal of General Internal Medicine Vol. 19 (1). 42. Rose A., Shea J., Armstrong K., (2004), Development of the Health Care System Distrust Scale, Journal of General Internal Medicine Vol Rowe R., Calnan M., (2006), Trust Relations in Health Care: Developing a Theoretical Framework for the New NHS, Journal of Health Organization & Management Vol. 20 (5). 44. Safran D.G., Montgomery J.E., Chang H., Murphy J., Rogers W.H., (2001), Switching Doctors: Voluntary Disenrollment from a Primary Physicians Practice, The Journal of Family Practice Vol Safran D.G., Taira D.A., Rogers W.H., Kosinski M., Ware J.E., Tarlov A.R., (1998), Linking Primary Care Performance to Outcomes of Care, The Journal of Family Practice Vol Schlesinger M., Quon N., Wynia M., Cummins D., Gray B., (2005), Health Care Organizations and Their Environments: Profit-Seeking, Corporate Control, and the Trustworthiness of Health Care Organizations: Assessments of Health Plan Performance by their Affiliated Physicians, Health Services Research Vol Schlesinger M., (2002), On Values and Democratic Policymaking: The Fragile ConsensusaroundMarket-Oriented Medical Care, Journal of Health Politics, Policy and Law Vol. 27 (6). 48. Shea J.A., Micco E., Dean L. T., McMurphy S., Schwartz J.S., Armstrong K., (2008), Development of a Revised Health Care System Distrust Scale, Journal of General Internal Medicine Vol. 23 (6). 49. Stevens R., (2001), Public Roles for the Medical Profession in the United States: Beyond Theories of Decline and Fall, The Milbank Quarterly Vol. 79 (3).

96 96 R. A. Lewandowski, Zaufanie w ochronie zdrowia R. A. Lewandowski, Trust in health care 50. Stevenson F., Scambler G., (2005), The Relationship between Medicine and the Public: The Challenge of Concordance, Health (London), Vol Thom D.H., Campbell B., (1997), Patient Physician Trust: An Exploratory Study, The Journal of Family Practice Vol Thom D.H., Hall M.A., Pawlson L.G., (2004), Measuring Patients' Trust in Physicians when Assessing Quality of Care, Health Affairs (Millwood) Vol Thom D.H., Ribisl K.M., Stewart A.L., Luke D.A., (1999), Further Validation and Reliability Testing of the Trust in Physician Scale. The Stanford Trust Study Physicians, Medical Care Vol. 375 (5). 54. Thom D.H., (2001), Physician Behaviors that Predict Patient Trust, Journal of Family Practice Vol. 50 (4). 55. Thom D.H., Kravitz R.L., Bell R.A., Krupat E., Azari R., (2002), Patient Trust in the Physician: Relation to Patient Requests and Request Fulfillment, Family Practice Vol Thompson H.S., Valdimarsdottir H.B., Winkel G., Jandorf L., Redd W., (2004), The Group-Based Medical Mistrust Scale: Psychometric Properties and Association with Breast Cancer Screening, Preventive Medicine Vol. 38 (2). 57. Vermeire E., Hearnshaw H., Van Royen P., Denekens J., (2001), Patient Adherence to Treatment: Three Decades of Research. A Comprehensive Review, Journal of Clinical Pharmacy and Therapeutics Vol Wright E.B., Holcombe C., Salmon P., (2004), Doctors Communication of Trust, Care, and Respect in Breast Cancer: Qualitative Study, BMJ Vol. 328 (7444) 59. Zheng B., Hall M.A., Dugan E., Kidd K.E., Levine D., (2002), Development of a Scale to Measure Patients Trust in Health Insurers, Health Services Research Vol. 37 (1). Bibliografia elektroniczna 1. Beal A.C., Doty M.M., Hernandez S.E., Shea K.K., Davis K., (2007), Closing the Divide: How Medical Homes Promote Equity in Health Care: Results from the Commonwealth Fund 2006 Health Quality Survey, [on line], [ ]. Trust in health care Summary Trust is one of the fundamental elements of social and economic life. The fewer opportunities to control and supervise the trustee has the truster, and the more important for the truster the entrusted object is the more crucial it becomes to them. Hence, the above leads to the need for research in the field of understanding the reasons of trust and methods of its increase in health care, because health is one of the most valuable assets, which a human being has. Level of trust in physician for example, is positively correlated among others with: treatment results, compliance with treatment recommendations and medical prescriptions, willingness to use preventive care, improvements of communication between doctor and their patients and increasing of patient satisfaction. This article presents the state of research on the concept of trust in health care including among others: (1) patients trust in health care providers (nurses, physicians, physiotherapists, etc.), health care institutions (hospitals, clinics, outpatient clinics, etc.), payers for health services (public and private insurers, government agencies) and the healthcare system as a whole; (2) dimensions of trust: agency/fidelity, competence, honesty, confidentiality, and (3) trust-related components: behavioral component of trust and attitudinal component of trust; (4) also defines concept of distrust.

97 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Dobór kadr oficerskich w Wojskach Lądowych SZRP, jako przykład realizacji wybranego elementu funkcji personalnej w organizacji publicznej Paweł Gutt Słowa kluczowe: funkcja personalna, dobór kadr, Wojska Lądowe, oficerowie, charakterystyka osobowo-zawodowa Keywords: personnel function, selection of personnel, The Army, officers, personal and professional characteristics Synopsis: Siły Zbrojne RP, w tym Wojska Lądowe, od czasu przystąpienia do międzynarodowych struktur bezpieczeństwa zmieniają się w sposób ciągły. Zarówno w sferze technologicznej, jak i społecznej wymagania formalnoprawne generują decyzje i działania, które czynią z Wojsk Lądowych organizację nowoczesną, samodoskonalącą się i rozwijającą siłę swojego potencjału. Moderatorami zmian są oficerowie. Na wszystkich szczeblach dowodzenia, we wszystkich aspektach funkcjonowania oficerowie stanowią najważniejszy zasób osobowy organizacji wojskowej. Takie ujęcie roli oficerów wymusza realizację funkcji personalnej ze szczególną troską o właściwy dobór kadr oficerskich, ich rozwój i doskonalenie. Jedynym skutecznym rozwiązaniem staje się stworzenie takiego modelu doboru kadr, który pozwala na optymalne wykorzystanie potencjału kwalifikacyjnego kandydatów do tej służby i szczególnego poświęcenia w służbie ojczyzny. Wstęp Dobór kadr jest pierwszym etapem realizacji funkcji personalnej, mającym zasadnicze znaczenie dla dalszego procesu kształtowania najważniejszego zasobu każdej organizacji, jakim są ludzie. Poprzez pozyskanie odpowiednich pracowników lub kandydatów na pracowników obecnie można szybciej osiągać wymierne efekty pracy w przyszłości. Dlatego też pozyskiwanie odpowiednich kadr (również w organizacji wojskowej) nie powinno odbywać się metodą prób i błędów, lecz stanowić musi spójny system, ukierunkowany na pozyskanie w odpowiednim czasie niezbędnej liczby osób spełniających wymagania organizacji, umożliwiających jej rozwój oraz osiąganie sukcesów w przyszłości [Listwan, 2004, s. 2]. W Polsce Wojska Lądowe są jednym z trzech zasadniczych rodzajów wojsk, stanowiących główną siłę uderzeniową Sił Zbrojnych RP. Składają się z różnego rodzaju związków operacyjnych i taktycznych, oddziałów i pododdziałów oraz instytucji. Posiadają ściśle określoną strukturę, hierarchię władzy oraz prowadzą własną politykę kadrową, podporządkowaną celom i zadaniom, jakim muszą sprostać we współczesnym świecie. Wojska Lądowe są organizacją dającą się opisać w kategoriach nauki o zarządzaniu. Podstawową jednostką organizacyjną kierowaną (dowodzoną) przez specjalnie przygotowanego dowódcę jest pluton. W Polsce dowódcą plutonu jest oficer (podporucznik), absolwent Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych. Źródłem rekrutacji kadr oficerskich w Wojskach Lądowych są absolwenci szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół wyższych. Celem artykułu jest poznanie wpływu doboru kadr oficerskich Wojsk Lądowych na kształtowanie ich wizerunku oraz ich rozwój. Elementy opisane w niniejszej publikacji są Kpt mgr inż. Paweł Gutt, Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych

98 98 P. Gutt, Dobór kadr oficerskich P. Gutt, Selection of officers personnel podobne do elementów funkcji personalnej występujących w innych organizacjach lub z nimi zbieżne, a przez to ich analiza może być ważnym czynnikiem wzbogacającym dyskusję na temat kształtowania i doskonalenia doboru kadr kierowniczych w organizacjach publicznych w Polsce. Dobór kadr oficerskich w Wojskach Lądowych Proces doboru kadr oficerskich po 1989 r. był wielokrotnie modyfikowany i dostosowywany do zmieniającej się polityki kadrowej i edukacyjnej resortu obrony narodowej. Właściwe przygotowanie podstawowego trzonu kadr dowódczych w warunkach pokoju do wykonywania zadań bojowych jest podstawowym zadaniem zarówno szkolnictwa wojskowego, jak i dowódców jednostek i instytucji wojskowych. Polityka kadrowa resortu obrony staje się podstawą pozyskiwania, kształtowania i rozwoju oficerów na wszystkich szczeblach dowodzenia oraz w komórkach organizacyjnych wojska. Jednocześnie wysoka specjalizacja pracy, różnorodność sprzętu, pełne uzawodowienie oraz wielokierunkowość działań dowódców powodują, iż proces przygotowania oficerów do objęcia pierwszych stanowisk służbowych staje się procesem skomplikowanym, rozciągniętym w czasie i realizowanym w różnorodnych warunkach. Jednoznacznie trudno jest wskazać obszar zasadniczych działań wpływających na osiągnięcie pełnego profesjonalizmu oficera na jego pierwszym stanowisku pracy. W czasie rekrutacji oraz selekcji kandydatów na żołnierzy zawodowych stosowane są niezmienne reguły wytyczane przez resort. Proces szkolenia i kształcenia przyszłych oficerów w pełni koresponduje ze standardami ustalonymi dla wyższego szkolnictwa w Polsce, a także wynika z potrzeb, jakie definiują wymagania zawodowe stawiane oficerom. Jednakże organizacja wojskowa, pomimo stabilnych, ściśle określonych i sformalizowanych uwarunkowań, osiąga swoje cele w zakresie doboru kadr dowódczych w sposób niekompletny i nie do końca zgodny z oczekiwaniami. Ten stan rzeczy każe poszukiwać innych niż standardowe procedur czy metod doboru oraz wymusza rozwiązania, mogące poprawiać wyniki tych działań. We współczesnym świecie organizacji dobór odpowiednich kadr jest jednym z najważniejszych działań personalnych. Definiując go, można powiedzieć, iż stanowi zbiór wszystkich czynności prowadzących do obsady stanowisk w organizacji przez ludzi o określonych kwalifikacjach, mających umożliwić jak najefektywniejsze osiąganie celów przez organizację [Listwan, 2004, s. 76]. W nawiązaniu do wyżej przedstawionej definicji możemy mówić o doborze kadr oficerskich jako o pewnej istotnej zmiennej mającej znaczenie strategiczne dla przyszłości organizacji wojskowej, ponieważ jakość kadr oficerskich wprowadzanych do wojska determinuje jego jakość w perspektywie dłuższego czasu. Konsekwencją takiego ujęcia jest świadomość, iż absolwenci Szkoły Oficerskiej są ludźmi predestynowanymi do zajmowania w przyszłości jednych z najwyższych stanowisk w państwie. Staranny dobór kadr jest kluczem do sukcesu organizacji, gdyż właśnie od prawidłowego doboru pracowników zależy, jakim potencjałem ludzkim dysponuje przedsiębiorstwo, jakie będą możliwości jego doskonalenia i rozwoju, poprawy efektywności pracy oraz współdziałania ludzi [Borkowska, 1985, s. 324]. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że rekrutacja i selekcja (główne składowe doboru kadr) są procesami dwustronnymi, w których wyboru dokonuje nie tylko organizacja, ale również kandydat do pracy. W wojsku mamy do czynienia z analogiczną sytuacją. Dokonany przez kandydata na oficera wybór, dotyczący podjęcia się obowiązku wobec państwa oraz służby i poświęcenia dla dobra narodu, jest jednym z ważniejszych elementów rekrutacji. Kandydat na oficera w czasie procesu naboru do uczelni wojskowej musi wykazać się wiarą i przekonaniem co do szczególnej misji, jaką odgrywają Siły Zbrojne w Polsce. Niezłomna postawa oraz pielęgnowanie nie zawsze modnych współcześnie wartości jest ważnym elementem charakterystyki osobowozawodowej oficera. Jednakże nie jest to zasada odosobniona i właściwa tylko organizacji

99 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 wojskowej. Przykładem mogą być tu wartości, jakie powinny być reprezentowane przez absolwentów szkół medycznych, policyjnych czy innych służb mundurowych, gdzie służba oraz poświęcenie dla drugiego człowieka i społeczeństwa jest pierwsza zasadą funkcjonowania. Analizując istotę doboru kadr, można powiedzieć, że jest to przede wszystkim pozyskanie i wprowadzanie pracowników na wolne miejsca pracy, dostosowanie człowieka do pracy, aby mógł ją wykonywać najmniejszym nakładem sił i energii oraz osiągnął maksimum satysfakcji ze swej pracy zawodowej [Kozieł, 1992, s. 37], natomiast celem maksymalne zbliżenie cech danej pracy i indywidualnych cech pracownika [Kozieł, 1992, s. 37]. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenia, można dostrzec, iż punktem wyjścia prawidłowo przeprowadzonego procesu doboru powinna być staranna charakterystyka stanowiska pracy (opis stanowiska), na podstawie której konstruuje się profil osobowościowy kandydata i określa stawiane mu wymagania. W Siłach Zbrojnych, a w tym i w Wojskach Lądowych, dbałość o jakość kadr kierowniczych na wszystkich szczeblach dowodzenia wymusza konkretne działania personalne już na etapie naboru kandydatów do Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych oraz co stanowi szczególny element w czasie kształcenia i wychowania przyszłych oficerów. Proces dydaktyczno-wychowawczy, realizowany nie tylko w salach wykładowych, ale również w obiektach koszarowych i na placach ćwiczeń, jest w swym kształcie niepowtarzalny w innych organizacjach. O jego odmienności stanowią zarówno artefakty kultury organizacyjnej, jak i podstawowe założenia kulturowe bezpośrednio wpływające na sposób rozumienia wartości oraz zasady tworzenia i przestrzegania norm. Determinantem dla wyżej wspomnianych działań jest swoisty wzorzec oficera Wojska Polskiego, funkcjonujący jako cel wszelkich działań dydaktyczno-wychowawczych realizowanych w czasie przygotowania kandydatów na żołnierzy zawodowych do służby na stanowiskach oficerskich. Profil kwalifikacyjny oficera Wojsk Lądowych wybrane elementy Rozwiązaniem stosowanym w Siłach Zbrojnych RP, określającym szeroko sylwetkę oficera i jednocześnie będącym szczegółowym opisem profilu kwalifikacyjnego, jest Charakterystyka osobowo-zawodowa absolwenta. Dokument ten opisuje wymagania stawiane absolwentowi wyższej szkoły wojskowej do pełnienia funkcji dowódczo-wychowawczej, instruktorsko-metodycznej i logistycznej. Odzwierciedla on sylwetkę osobowo-zawodową absolwenta uczelni wojskowej jako oficera o [Ramowe, 1995, s. 5 10]: ugruntowanej świadomości patriotyczno-obronnej, przygotowanego do aktywnego życia i pełnienia funkcji zawodowych; uformowanych cechach oficerskich, zwłaszcza o wysokim morale, dysponującego niezbędnym zakresem wiedzy i umiejętności zawodowych, zapewniających skuteczne pełnienie funkcji przywódczo-menedżerskich z zakresu kierowania zespołami ludzkimi; wysokich umiejętnościach specjalistycznych, pozwalających przygotować i optymalnie wykorzystać walory techniczne sprzętu i uzbrojenia w walce; trwałej wiedzy technicznej pozwalającej na samodzielne opanowanie nowych generacji sprzętu i uzbrojenia; gruntownym przygotowaniu ogólnym i szerokich horyzontach myślowych, zdolnego do zajmowania stanowisk służbowych, na których wymagane jest posiadanie wyższego wykształcenia. Informacje zawarte w tej charakterystyce są wyznacznikami wszelkich zabiegów dydaktyczno-wychowawczych podejmowanych w wyższej szkole wojskowej w stosunku do studentów kandydatów na żołnierzy zawodowych. Stanowią także punkt odniesienia dla wszystkich prowadzonych na uczelni działań, które mają umożliwić osiągnięcie zapisanego

100 100 P. Gutt, Dobór kadr oficerskich P. Gutt, Selection of officers personnel w tym dokumencie stanu. Dla organizatorów systemu dydaktyczno-wychowawczego jest on wyznacznikiem formułowania celów kształcenia, doboru treści kształcenia oraz budowy programów studiów. Pracownikom naukowo-dydaktycznym i dowódcom pozwala na właściwy dobór form i metod oddziaływań dydaktyczno-wychowawczych. Studentom uświadamia zakres stawianych im oczekiwań. Stanowi również opis zestawu cech, jakie powinni posiadać absolwenci w momencie ukończenia studiów w wyższej szkole wojskowej. Jest zatem formą określenia pożądanego stanu kwalifikacji oficera w zakresie zarówno dyspozycji kierunkowych, jak i instrumentalnych. Bazując na wspomnianej charakterystyce, absolwent Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych powinien posiadać odpowiednie właściwości, charakteryzujące go pod względem postaw i motywacji zawodowych, dyspozycji psychofizycznych i wrażliwości estetycznokulturowej. Właściwości (kwalifikacje) zostały podzielone i usystematyzowane według typologii przyjętej na potrzeby planowania i organizowania procesów szkoleniowych, dydaktycznych i wychowawczych. Najważniejsze z nich to: 1. Postawy społeczne wyrażające stosunek do rzeczywistości i zachodzących w niej przemian, wyznaczające sposób bycia i postępowania. W zakresie postaw społecznych absolwentów powinny charakteryzować: postawa obywatelska przejawiająca się w myśleniu kategoriami państwa oraz troską o godność narodową i dobro Ojczyzny i Narodu; patriotyzm uwidaczniający się w umiłowaniu Ojczyzny oraz w gotowości do ponoszenia dla niej największych ofiar; postawa etyczna znajdująca swój wyraz w przestrzeganiu norm moralnych, zwłaszcza ukształtowanego historycznie kodeksu honorowego oficerów, mająca swe odzwierciedlenie w uczciwości, praworządności, rzetelności, inicjatywie i zaangażowaniu w służbie; humanizm wyrażający się w uznaniu człowieczeństwa jako naczelnej wartości moralnej, w podmiotowym traktowaniu podwładnych, przełożonych i kolegów oraz poszanowaniu ich godności i wolności; tolerancja rozumiana jako prawo do posiadania odrębnych poglądów, odmiennego stylu działania, indywidualnych przyzwyczajeń, jeśli nie narusza to powszechnie przyjętych zasad współżycia; aktywność społeczna rozumiana jako uczestnictwo w życiu środowiska zawodowego i wspólnoty terytorialnej, wyrażające się w działaniu na rzecz integracji i rozwoju form współżycia tych zbiorowości, a także jako działanie ukierunkowane na wzbogacenie swojej wiedzy i umiejętności. 2. Postawy zawodowe wyrażają nastawienie oficerów zarówno do wykonywania zadań, jak i stosunek do przełożonych, kolegów i podwładnych oraz motywy pobudzające ich do działania ukierunkowanego na zaspokojenie potrzeb podnoszenia kwalifikacji oraz wyróżniania się w służbie. W zakresie postaw zawodowych absolwentów szkół oficerskich charakteryzują: predyspozycje dowódczo-przywódcze stanowiące zespół cech osobowych, wiedzę i umiejętności zawodowe, zapewniających absolwentowi pełnienie funkcji dowódczych i administracyjnych w działaniach taktycznych oraz w warunkach pokojowego szkolenia wojsk; kultura dowodzenia oznaczająca wszelkiego rodzaju czynności dowódcy skierowane do podwładnych, charakteryzujące się uszanowaniem ich podmiotowości oraz zdolnością do krytycznej oceny własnego działania; zdyscyplinowanie rozumiane jako podporządkowanie się woli przełożonego, uznanie rozkazu jako nakazu służby wojskowej; odpowiedzialność świadomość skutków podejmowanych decyzji w zakresie

101 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 stanu wyszkolenia i wartości bojowej dowodzonego pododdziału oraz ponoszenia konsekwencji za własne słowa i czyny; inicjatywa będąca umiejętnością sprawnego wykonywania zadań w skomplikowanych warunkach, często przy braku pełnej informacji lub niezbędnych środków, wyrażająca się w potrzebie świadomego oraz przemyślanego podejmowania decyzji zmierzających do wykonania postawionego zadania; zamiłowania zawodowe upodobanie do pełnienia zawodowej służby wojskowej, poszanowanie munduru oraz tradycji; aspiracje i ambicje zawodowe pragnienie twórczych rozwiązań podwyższających jakość wykonywanej pracy. 3. Postawy wobec samego siebie wyrażające stosunek do siebie, poczucie własnej wartości oraz samokontroli, zdolność do samokrytyki oraz samooceny wykonywanych przez siebie zadań służbowych i pozasłużbowych. W zakresie postaw wobec samego siebie absolwentów charakteryzuje: poczucie honoru i godności - wynikające z uświadomionego zaszczytu bycia oficerem oraz wierności przysiędze wojskowej; odwaga umiejętność działania w sytuacjach trudnych, niebezpiecznych, zdolność do trwania przy własnych, słusznych, uzasadnionych poglądach i przekonaniach, zdolność do podejmowania trudnych zadań, umiejętność przezwyciężania strachu i panowania nad sobą w sytuacjach zagrożenia; ambicja umiejętność stawiania odpowiednio wysokich wymogów sobie i podwładnym oraz konsekwentnego i precyzyjnego rozliczania z realizacji postawionych zadań; wytrwałość jako odporność na chwilowe niepowodzenia i zdolność do dalszego podejmowania wysiłków, nieustępliwość w pokonywaniu przeszkód; stanowczość i zdecydowanie mające swe odbicie w podejmowaniu śmiałych, ale rozsądnych decyzji zmierzających do osiągania zakładanego celu działania, jak również uwidaczniające się w silnej woli działania i zapewniające uporczywość w realizacji postawionych zadań; zrównoważenie emocjonalne w tym głównie umiejętność organizowania i podejmowania skutecznych działań w sytuacjach obciążeń psychicznych (np. trudnych, szczególnych). 4. Wrażliwość estetyczno-kulturowa obejmująca zespół cech pozwalających utrzymać harmonię i równowagę wewnętrzną, stanowi zewnętrzny wyraz przynależności do określonej warstwy społecznej oraz warunkuje lepsze przygotowanie do pracy w jednostkach wojskowych i życia prywatnego. Wrażliwość tą u absolwentów charakteryzuje: kultura bycia przejawiająca się w moralnym postępowaniu zgodnym z zasadami współżycia społecznego i etyki zawodowej oraz wrażliwości na sztukę, piękno i estetykę, uzewnętrzniającej się w umiejętności wyrażania własnych stanów psychicznych w sposób taktowny; wrażliwość na piękno kultury ojczystej uwidaczniająca się przede wszystkim w stosunku uczuciowo-poznawczym do wytworów materialnych i duchowych narodu, w tym również podstawowych symboli wojskowych i tradycji oręża polskiego; wrażliwość na sztukę jako istotny element kultury wewnętrznej, wzbogacający życie uczuciowe i wyobraźnię oficera, pogłębiający jego procesy spostrzegania, myślenia i rozumienia, wyzwalający twórcze dyspozycje w służbie wojskowej. 5. Kwalifikacje ogólne stanowiące podstawę wszechstronnego, ustawicznego i skutecz-

102 102 P. Gutt, Dobór kadr oficerskich P. Gutt, Selection of officers personnel nego rozwijania osobowości, zapewniające możliwość samodzielnego i twórczego działania, będącego świadectwem przynależności do inteligencji i grupy społecznej żołnierzy zawodowych. W kwalifikacjach ogólnych wyróżnia się grupy cech dotyczących wiedzy ogólnokształcącej i humanistycznej oraz znajomości języków obcych. 6. Kwalifikacje ogólnokształcące obejmujące wiedzę i umiejętności umożliwiające sprawne uzyskiwanie kwalifikacji zawodowych, ustawiczne samokształcenie i doskonalenie zawodowe. 7. Kwalifikacje humanistyczne określają przede wszystkim gotowość oficera do wypełniania funkcji szkoleniowych i wychowawczych. 8. Kwalifikacje kierunkowe określają zakres i jakość wykształcenia ogólnozawodowego absolwenta, zapewniającego możliwość realizacji zadań na stanowisku dowódcy plutonu i kompanii (baterii). Kwalifikacje kierunkowe obejmują grupy cech dotyczących wiedzy i umiejętności ogólnowojskowych, dowódczych, umiejętności adaptacji i samokształcenia, a także walorów psychofizycznych. 9. Kwalifikacje ogólnowojskowe będące podstawą pełnienia funkcji służbowych przez żołnierza zawodowego, stanowiące zbiór niezbędnych umiejętności w zakresie dowodzenia pododdziałem wojskowym i posługiwania się sprzętem będącym na jego wyposażeniu. 10. Kwalifikacje dowódczo-przywódcze rozumiane jako zdolność do kierowania zespołami ludzkimi, w której formalnoprawne uprawnienia dowódcy nie stanowią jedynej podstawy więzi z podwładnymi. Źródłem podporządkowania się woli dowódcy jest jego autorytet osobisty, wyrażający się w uznaniu przełożonego za przywódcę formalnego i nieformalnego. W zakresie kwalifikacji dowódczo-przywódczych absolwentów charakteryzuje: umiejętność menedżerskiego kierowania zespołami ludzkimi w zakresie rozwiązywania problemów szkolenia pokojowego oraz działań w obronie kraju i poza jego granicami, zwłaszcza w operacjach pokojowych, ze szczególnym uwzględnieniem problemów decyzyjnych i planowania złożonych przedsięwzięć organizacyjnych; umiejętność elastycznego i dynamicznego dowodzenia podwładnymi, przy uwzględnieniu ich zróżnicowanych umiejętności, motywacji, zainteresowań i doświadczenia w celu skutecznego wykonania postawionych przed nimi zadań; znajomość języka dowodzenia, sposobów przekazywania komend i rozkazów przez techniczne, sygnalizacyjne i ruchome środki łączności; umiejętność wypracowania decyzji, zwięzłego, jasnego i jednoznacznego formułowania komend i rozkazów oraz stawiania zadań bojowych; umiejętność wykonywania obowiązków w organizacjach militarnych i administracyjnych w zakresie funkcjonowania systemu obronnego państwa oraz w systemach zarządzania instytucji. 11. Umiejętność adaptacji zapewniająca absolwentowi szybkie przystosowanie się do nowych sytuacji i zadań oraz zmieniających się warunków służby wojskowej. W zakresie umiejętności adaptacji absolwentów charakteryzuje: zdolność szybkiego rozpoznawania środowiska oraz nowych, nietypowych sytuacji i warunków działania; umiejętność nawiązywania kontaktów w nowym środowisku służby oraz zdobywania zaufania i autorytetu u przełożonych i podwładnych; zdolność szybkiego i sprawnego dostosowania czynności dowódczych do zmieniającej się sytuacji na polu walki; zdolność dokonywania szybkiej i trafnej oceny sytuacji oraz umiejętność krytycznego oceniania środowiska i odporność na negatywny wpływ otoczenia.

103 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/ Walory psychofizyczne zapewniające wykonywanie zadań służbowych i umożliwiające pokonywanie przeszkód w realizacji celów służbowych i osobistych. W zakresie walorów psychofizycznych absolwentów charakteryzuje: dbałość o stan zdrowia, wyrażająca się w higienicznym trybie życia, stosowaniu profilaktyki oraz unikaniu wszelkich czynników, które powodują ujemne skutki, jak: narkomania, alkoholizm, palenie tytoniu; sprawność psychomotoryczna, wynikająca z dobrego stanu zdrowia, zapewniająca warunki realizacji stawianych absolwentowi zadań; nawyk uprawiania sportu oraz dostrzeganie potrzeby kształtowania tej cechy u podwładnych; odporność psychiczna rozumiana jako zdolność działania w warunkach stresowych, co gwarantuje niezawodne sprawowanie funkcji organizatorskokierowniczych w ekstremalnych warunkach w czasie wojny i pokoju; odporność na trudy i zmęczenie fizyczne jako możność podejmowania i kontynuowania trwałego wysiłku w trudnych warunkach atmosferycznych i terenowych oraz umiejętność szybkiej regeneracji psychofizycznej organizmu. 13. Kwalifikacje specjalistyczne, taktyczno-specjalne i techniczno-specjalne określają zakres i jakość przygotowania niezbędnego do wykonywania zadań wynikających z pełnienia funkcji na stanowisku dowódcy plutonu. Przedstawiona charakterystyka stanowi podstawę wyznaczenia profilu kwalifikacyjnego oficera Wojsk Lądowych. Jako taka jest wzorcem, do którego wdrożenia prowadzić ma szeroko rozumiany proces dydaktyczno-wychowawczy realizowany w szkole wojskowej. Perspektywy rozwoju systemu doboru kadr oficerskich w Wojskach Lądowych Diagnoza aktualnie funkcjonującego systemu doboru kadr oficerskich wskazuje na obszar, jaki w istocie staje się naturalnym uzupełnieniem procesów związanych z pozyskiwaniem dowódców podstawowego szczebla. Obszarem tym jest etap, w którym młody oficer wprowadzany jest na pierwsze stanowisko służbowe w jednostce wojskowej. Ze względu na odmienność warunków funkcjonowania pomiędzy szkołą wojskową a jednostkami wojskowymi etap wprowadzenia do pracy stanowić może o jakości działań oficera, jego samopoczuciu psychicznym i fizycznym oraz sposobie postrzegania zastanej rzeczywistości, niemniej jednak brak jest modelowych rozwiązań, które w sposób szczegółowy kształtowałyby adaptację zawodową oficerów na pierwszych stanowiskach pracy w jednostkach wojskowych. Precyzyjne określenie kwalifikacji absolwenta pomaga definiować cele rekrutacji i selekcji oraz jest punktem wyjścia zarówno w przypadku planowania, jak i organizowania procesu kształcenia i wychowania, a także wprowadzenia do pracy [Stępień, 1993, s. 11]. Organizacja wojskowa dąży bezwzględnie do osiągnięcia pełnej skuteczności działań dydaktycznowychowawczych skierowanych do oficerów i kandydatów na oficerów. Związane jest to z przekonaniem przełożonych, że każdy, kto został oficerem lub jest kandydatem na oficera, musi przyjąć odpowiedzialność za organizację i nie ma od tego odwołania. Świadczyć to może o wysokim poziomie profesjonalizmu, poczuciu odpowiedzialności, a także wysokim morale podstawowych kadr dowódczych. Zdefiniowany i szeroko opisany profil kwalifikacyjny jest już sam w sobie określeniem celu, do jakiego powinien dążyć nie tylko system szkolenia, ale przede wszystkim system doboru kadr oficerskich, wyrażający się poprzez odpowiednią politykę kadrową Sił Zbrojnych. Problemem pozostaje nadal czas, miejsce i sposób oceny kwalifikacji posiadanych przez oficerów oraz sposoby i techniki wypracowywania wniosków mających zmienić istniejący

104 104 P. Gutt, Dobór kadr oficerskich P. Gutt, Selection of officers personnel stan rzeczy. Tylko właściwe przekładanie teoretycznych rozwiązań do praktycznego działania organów kadrowych może przynieść realne zmiany w samym systemie doboru kadr oficerskich. Ocena systemu doboru kadr wymaga określenia granicy pomiędzy poszczególnymi etapami realizacji funkcji personalnej w konkretnej organizacji. W przypadku wojska, w zakresie realizacji polityki kadrowej dotyczącej oficerów, granicą pomiędzy doborem a pozostałą częścią funkcji personalnej jest zakończenie procesu wprowadzenia do pracy (adaptacji zawodowej) oficera na pierwszym stanowisku służbowym. Okres ten jest etapem umożliwiającym dokonanie rzetelnej i obiektywnej oceny luki kwalifikacyjnej absolwenta WSOWL, ponieważ w tym czasie nie ma możliwości uwzględnienia wpływu doświadczenia zawodowego oraz szkoleń doskonalących, którymi obejmowani są oficerowie w czasie swojej służby. Właściwa ocena efektów procesu dydaktyczno-wychowawczego zrealizowanego w Wyższej Szkole Oficerskiej powinna stać się źródłem wniosków oraz decyzji dotyczących kariery zawodowej oficera. Naturalną konsekwencją takiego podejścia byłoby stworzenie systemu planowania indywidualnych ścieżek kariery. Niestety pomimo zdefiniowania potrzeb w tym zakresie nadal funkcjonują utarte zasady awansowania i wyznaczania oficerów na stanowiska służbowe, które nie zawsze promują wysokie kwalifikacje zawodowe. Nie rozwiązano również do końca problemu monitorowania i bieżącej analizy odkrywanych w czasie służby kandydackiej indywidualnych predyspozycji i talentów. Działanie takie w znaczny sposób ułatwiłoby odpowiednią alokację kadr dowódczych, a co się z tym wiąże mogłoby wpłynąć na zmniejszenie poziomu ich fluktuacji. Podsumowanie W Wojskach Lądowych mamy do czynienia z sytuacją podobną do tej, z jaką borykają się inne organizacje publiczne w Polsce. Z jednej strony mamy dobrze zorganizowany i ukierunkowany system kształcenia i szkolenia pracowników, umożliwiający przygotowanie ich do wykonywania swych podstawowych funkcji w stopniu zadowalającym, z drugiej jednak brak jest odpowiedniego modelu wprowadzania na stanowiska pracy. W szkole wojskowej przyszły oficer nabywa wiedzę oraz umiejętności, dzięki którym może wypełniać obowiązki służbowe na swoim pierwszym etacie. Jednakże z punktu widzenia absolwentów równie istotny jest proces adaptacji zawodowej. Bycie dowódcą to wielki przywilej oraz odpowiedzialność. By jej sprostać, nowo wyznaczony dowódca musi sprawnie odnaleźć się w nowym otoczeniu, wśród swoich podwładnych oraz przełożonych, aby szybko przystosował się do specyficznej kultury organizacyjnej. Dla większości żołnierzy zawodowych najistotniejszym czynnikiem są posiadane kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe. Szacunku do nowo zatrudnionego oficera żołnierze nabierają z czasem, zwłaszcza gdy jest to jego pierwsze stanowisko służbowe. Istotne jest także podejście dowódcy do podwładnych, sposób, w jaki się do nich odnosi. Ważne jest, by dowódca posiadał umiejętność szybkiego podejmowania decyzji, wykazywał się wiedzą merytoryczną oraz podchodził indywidualnie do każdego z podwładnych. Dobrze wykwalifikowany dowódca powinien umieć wyciągać wnioski i podejmować odpowiednie decyzje. Musi on także znać język, którym posługują się żołnierze i stosować go podczas stawiania im zadań. Wszystkie wymienione elementy są istotne dla jakości i efektywności pracy, są także elementem nauki w szkole wojskowej. Jednakże bez ich analizy i praktycznego działania niwelującego braki w miejscu pracy, organizacja wojskowa nigdy nie będzie w stanie osiągnąć pełnego sukcesu. Dlatego też niezbędna jest ciągła diagnoza systemu doboru kadr, umożliwiająca jego doskonalenie i usprawnianie. Konieczna jest również zmiana sposobu myślenia o szkolnictwie wyższym w Polsce, przygotowującym kadry kierownicze na potrzeby organizacji publicz-

105 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 nych. Nie jest ono bowiem w stanie przygotować wysoko wykwalifikowanych pracowników we wszystkich istniejących specjalnościach, a jedynie wyposaża swoich absolwentów w kompetencje umożliwiające nabycie niezbędnych umiejętności już po zatrudnieniu. W aktualnych warunkach organizacje publiczne muszą wziąć na siebie odpowiedzialność za uzupełnianie luki kwalifikacyjnej wśród nowo przyjętych pracowników, a najlepszym to tego momentem jest okres wprowadzenia do pracy. Niezbędne jest jednak zastosowanie odpowiedniego modelu, metod i technik ułatwiających i umożliwiających pełną adaptację do warunków służby i pracy. Bibliografia 1. Ramowe założenia systemu dydaktyczno-wychowawczego wyższej szkoły wojskowej, (1995), Szkol. 773/95, Sztab Generalny, Warszawa. 2. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 11 września 2003 r., tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm. 3. Listwan T., (2004), Zarządzanie kadrami, C.H. Beck, Warszawa. 4. Borkowska S., (1985), System motywowania w przedsiębiorstwie, PWN, Warszawa. 5. Kozieł L., (1992), Wybrane elementy polityki kadrowej, Akademia Ekonomiczna w Krakowie. 6. Stępień R., (1993), Z zagadnień dydaktyki i wychowania w wojsku, MON, Warszawa. Selection of Officers Personnel in the Land Forces, as an example of the implementation of selected component of Personnel Function in the Public Organization Summary Polish Armed Forces, including the Land Forces, are changing constantly since its accession to international security structures. In both the technological and social, legal and formal requirements generate decisions and actions that make the Land Forces a modern organization. In this time the Land Forces are self-perfecting and developing the strength of their potential as well. The military officers are creators of this hard process. They represent the most important human resource of the military organization at all levels of command and in all aspects of the military functioning. Such an approach forces the role of officers in the personnel function of particular concern to the appropriate selection of staff officers, their development and improvement. The only one effective solution is to create specific model of staff selection. This model will allow optimally use qualification of potential army candidates to serve for their country with dedication.

106 106 M. Lewandowski, Sprawność zarządzania M. Lewandowski, Effectiveness of management Sprawność zarządzania z perspektywy humanistycznej Mateusz Lewandowski Słowa kluczowe: wzgląd badawczy nauk o zarządzaniu, sprawność zarządzania, agathos, podejście humanistyczne Key words: sake of research in management science, effctiveness of management, agathos, humanistic approach Synopsis: Nie ma zgodności co do rozumienia pojęć określających wzgląd badawczy nauk o zarządzaniu. Podejście celowościowe i systemowe nie wystarczają do ukazania złożoności sprawności zarządzania. Niezbędne jest więc wielokryterialne ujęcie sprawności. W artykule przedstawiono autorską koncepcję sprawności opartą na idei agathos. Koncepcja ta integruje i uzupełnia dotychczasowe podejścia. Wstęp Zarządzanie jest stosunkowo młodą dyscypliną naukową, pozostającą ciągle w stanie tworzenia. Do tej pory najważniejsze elementy charakteryzujące tę dyscyplinę, takie jak obszar badań, wzgląd badawczy, sposoby dochodzenia do uogólnionych twierdzeń, metody badań oraz cel zewnętrzny, nie ukonstytuowały się na tyle, aby stworzyć rozwiniętą teorię naukową. Wiele z tych elementów nadal jest przedmiotem dyskusji i krytyki, nie istnieje jednak jeden ogólnie akceptowany wzór ich interpretowania [Kożuch, 2007, s ; Sułkowski, 2005, s ; Bielski, 1996, s ; Krzyżanowski, 1994, s. 44, ; Zieleniewski, 1981, s ; Kieżun, 1977, s. 9 10]. Pojęcia takie, jak skuteczność, efektywność czy sprawność składają się na wzgląd badawczy nauk o zarządzaniu. Nie ma jednak zgodności co do rozumienia tych podstawowych terminów lub ich kontekstów [Czarniawska, 2010, s ; Kożuch, 2007, s. 27 oraz 2005, s. 8; Noworól, 2007, s , 75 oraz 2005, s ; Korczak, 2005, s ; Kieżun, 1997, s oraz 1977, s ; Bielski, 1996, s , ; Zieleniewski, 1981, s ]. Istnieje zatem potrzeba bardziej syntetycznego określenia sprawności zarządzania, pozwalającego na dopasowanie względu badawczego do założeń różnych paradygmatów w naukach o zarządzaniu. Celem artykułu jest zaproponowanie takiego rozumienia sprawności zarządzania, które odpowiada na tę potrzebę. Dlatego na tle różnych ujęć sprawności zarządzania obecnych w literaturze przedmiotu scharakteryzowano nowe, autorskie podejście, oparte na koncepcji agathos. Wpisuje się ono w nurt humanistyczny w naukach o zarządzaniu, ale nie deprecjonuje aspektów ekonomicznych, dążąc do ich syntezy. Uzasadnienie potrzeby nowego spojrzenia na sprawność zarządzania Wśród badaczy reprezentujących nauki o zarządzaniu brakuje jednomyślności w precyzyjnym definiowaniu wielu pojęć, nawet tak elementarnych, jak: organizacja, kierowanie, zarządzanie, struktury organizacyjne czy komórka organizacyjna [Sułkowski, 2005, s. 52; D Uniwersytet Jagielloński

107 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 Zieleniewski, 1981, s ]. Dotyczy to także precyzyjnego rozumienia względu badawczego nauk o zarządzaniu, który bywa określany terminami podobnymi, a czasem nawet tymi samymi, ale o różnych znaczeniach [Czarniawska, 2010, s ; Kożuch, 2007, s. 23, 27; Griffin, 2004, s. 6; Drucker, 2004, s , ; Bielski, 1996, s ; Krzyżanowski, 1994, s ; Kieżun, 1977, s ]. Trudności w spójnym rozumieniu względu badawczego nauk o zarządzaniu wynikają z wielu wzajemnie powiązanych czynników. Wypływa to m.in. ze zróżnicowania: szkół, nurtów i paradygmatów, które ukształtowały się w naukach o zarządzaniu [Sułkowski, 2005, s , 2009, s oraz 2010, s ; Kożuch, 2007, s. 31; Szwiec, 2006, s ; Kostera, 2003, s oraz 1996, s ; Hatch, 2002, s ; Morgan, 1997; Bielski, 1996, s. 6 68; Zieleniewski, 1981, s ; Kotarbiński, 1957, s. 122], uwarunkowań procesu interpretacji, w tym politycznych [Zieleniewski, 1981, s ; Kieżun, 1977, s ], kulturowych [Hofstede, Hofstede, 2007, s. 290] i wynikających z rozwoju hermeneutyki [Czarniawska, 2010, Sułkowski, 2005, oraz 2009, s ], zakresu adaptacji metod oraz zakresu współdzielenia obszarów badawczych z innymi naukami [Sułkowski, 2005, s , ; Kożuch, 2007, s. 28; Kostera, 2003, s oraz 1996, s ; Bielski, 1996, s ; Krzyżanowski, 1994, s ], procesu przechodzenia od obserwacji funkcjonowania instytucji do ogólnych twierdzeń teorii organizacji [Kożuch, 2007, s. 23; Zieleniewski, 1981, s. 81]. Zróżnicowanie to ma szczególne znaczenie w kontekście relacji teorii i praktyki zarządzania, które są wyraźnie dwukierunkowe [Zieleniewski, 1981, s. 67; Krzyżanowski, 1994, s ; Bielski, 1996, s. 25]. Wyniki badań naukowych stanowią dyskurs współtworzący wiedzę, która jest narzędziem władzy [Sułkowski, 2005, s. 90; Foucault, 1977, s ]. Dlatego rację mają N. Denzin i Y. Lincoln [2009, s. 38], że nauki społeczne nie mogą nie być zaangażowane społecznie i politycznie, gdyż są uwikłane w kwestie wartości, ideologii, władzy, dominacji, represji, kontroli, seksizmu, rasizmu itd. Wobec tego do analizy sprawności zarządzania organizacjami należy przyjąć takie jej rozumienie, które najlepiej uwzględnia te zależności. Nowe spojrzenie na sprawność zarządzania wymaga ujęcia szerokiego kontekstu funkcjonowania organizacji. Pod tym kątem należy krytycznie zweryfikować główne sposoby rozumienia efektywności organizacji. Celowościowe i systemowe podejście do sprawności zarządzania W prakseologicznym systemie ocen wyszczególnia się podstawowe i dodatkowe postacie sprawności działania. Do podstawowych zalicza się skuteczność, ekonomiczność (w tym cenność) oraz korzystność. Dodatkowe postacie sprawności można rozbić na dwie podgrupy. W pierwszej, która dotyczy sposobu działania, wyszczególnia się prostotę, energiczność i czystość. W drugiej, dotyczącej efektu działania, rozróżnia się dokładność i udatność. Nie zawsze postacie te występują tylko w tych grupach, niektóre z nich, jak prostota, udatność czy czystość, mogą dotyczyć zarówno sposobu, jak i efektu działania [Zieleniewski, 1981, s ; Kieżun, 1997, s oraz 1977, s ]. W dalszych rozważaniach prakseologiczne ujęcie sprawności zostało zawężone do podstawowych jej elementów. Działanie skuteczne to takie, które prowadzi do skutku zamierzonego jako cel, przy czym zamierzenie jest warunkiem koniecznym, gdyż rezultat niezaplanowany, choćby i korzystny, cechuje działanie nieskuteczne. Miarą skuteczności jest stopień osiągnięcia celu, dlatego charakteryzuje się ona stopniowalnością (choć nie zawsze) co oznacza, że działanie może być w pełni skuteczne, częściowo skuteczne, bezskuteczne albo obojętne. Drugą cechą

108 108 M. Lewandowski, Sprawność zarządzania M. Lewandowski, Effectiveness of management charakterystyczną (mimo że nie zawsze występuje) jest próg skuteczności działanie, aby było skuteczne, musi osiągnąć określony stopień nasilenia lub zagęszczenia w czasie i przestrzeni. Poniżej tego stopnia (progu skuteczności), działanie pozostaje przeciwskuteczne [Zieleniewski, 1981, s. 229; Kieżun, 1977, s. 44]. Korzystnością nazywa się różnicę między wynikiem użytecznym a kosztami działania, natomiast ekonomicznością stosunek tych dwóch wielkości. Wynik użyteczny i koszty działania uwzględniają, inaczej niż w ekonomii, aspekty materialne i moralne. Wyszczególnia się trzy możliwe sytuacje opisujące korzystność i ekonomiczność. Działanie jest korzystne, jeśli wynik jest większy niż koszty, niekorzystne, jeżeli wynik jest mniejszy niż koszty i obojętne w przypadku równości. Analogicznie, działanie będzie ekonomiczne, jeżeli stosunek wyniku do kosztów jest większy od jedności, nieekonomiczne, jeżeli wynik jest mniejszy od jedności i obojętne w przypadku, gdy obie wielkości są równe. Między korzystnością i ekonomicznością zachodzi taka zależność, że każde działanie korzystne jest jednocześnie ekonomiczne. Wynika to z faktu, że stosunek dwóch wielkości, których różnica jest dodatnia, będzie zawsze większy od jedności (jeżeli a b > 0 to a/b > 1). Nie zawsze jednak działanie tak samo korzystne jest tak samo ekonomiczne i odwrotnie, dlatego, aby rozstrzygnąć o największym stopniu sprawności, potrzebne są oba kryteria [Zieleniewski, 1981, s ; Kieżun, 1977, s ]. Najważniejsze pytanie dotyczy granicy między działaniem sprawnym i niesprawnym. Zakładając, że warunkiem koniecznym sprawności jest wystąpienie wszystkich trzech jej postaci, trzeba podkreślić, że wyznaczenie tej granicy jest niezwykle trudne i dyskusyjne. Po pierwsze, ocena skuteczności obejmuje dużo mniejszy zakres skutków niż ocena korzystności czy ekonomiczności, bowiem nie uwzględnia rezultatów niezamierzonych oraz skutków ujemnych (kosztów działań). Po drugie, ocena skutków może zmieniać się w czasie działanie może być skuteczne, doraźnie niekorzystne, o odroczonych korzyściach albo doraźnie korzystne o odroczonych niekorzyściach [Kieżun, 1997, s oraz 1977, s. 50]. Co prawda nie zawsze można dokonać oceny w sensownej perspektywie czasowej, ale mimo to należy ją przeprowadzić w perspektywie możliwej do uwzględnienia. Jednak ocena sprawności nie może być ostateczna, gdyż nigdy nie wiadomo, czy dalsza perspektywa czasowa nie zmieni interpretacji wyników. Prakseologiczna koncepcja sprawności (zawężona do podstawowych postaci) oparta jest na typologii skutków według kryteriów intencjonalności, oceny i istotności (tabl. 1). Tab. 1. Skutki działania w ujęciu prakseologicznym (Effects according to the praxeological approach) Niezależnie Zamierzone Niezamierzone od oceny Oceniane pozytywnie Cel główny osiągnięty w określonym stopniu Cele uboczne osiągnięte w oznaczonym stopniu Pozytywne niespodzianki Wynik użyteczny Oceniane Koszty działania negatywnie Koszty, które rzeczywiście przyczyniły Straty nieuniknione się do wyniku użytecznego Źródło: adaptowane z [Kieżun, 1977, s. 43]. Marnotrawstwo Koncepcja ta nie jest jednak wystarczająca po pierwsze dlatego, że istnieją inne kryteria typologiczne, które pozwalają na analizę skutków z innej perspektywy. Typologia skutków może być uzupełniona o kryteria wymiaru otoczenia, w którym zachodzi skutek, czasu analizy skutku oraz kryteria epistemologiczne i hermeneutyczne. Wynika to z innych para-

109 WSPÓŁCZESNE ZARZĄDZANIE 1/ CONTEMPORARY MANAGEMENT QUARTERLY 1/2011 dygmatów w naukach o zarządzaniu [Sułkowski, 2005, s ; Kostera, 2003, s oraz 1996, s ; Bielski, 1996, s ]. Zbiorcze zestawienie różnych kryteriów typologii skutków zawarto w tab. 2. Tab. 2. Typologie skutków działania (Effects typologies) Kryterium typologii skutków Rodzaje skutków Intencjonalność Ocena Istotność Moment wystąpienia skutku Wymiar otoczenia Rodzaj i możliwość poznania Czas analizowania skutku Skutek zamierzony lub niezamierzony Skutki są oceniane jako pozytywne, neutralne lub negatywne w zależności od przyjętych wartości Skutek może być główny, dodatkowy lub nie mieć znaczenia Skutek następuje bezpośrednio po działaniu lub jest odroczony w czasie Skutki zachodzą w różnych wymiarach otoczenia ogólnego, celowego i środowiska wewnętrznego Skutki są możliwe do poznania, a ich poznanie jest obiektywne, neutralne, wolne od wartościowania lub subiektywne i oceniające. W niektórych sytuacjach poznanie skutków może być niemożliwe Skutki potencjalne i zaistniałe (efektywność ex ante i ex post) Prawdopodobieństwo wystąpienia (dotyczy tylko skutków potencjalnych) Wystąpienie danego skutku może być opisane pod względem jego prawdopodobieństwa Źródło: opracowanie własne na podstawie: [Kieżun, 1977, s. 43; Sułkowski, 2005, s , 66 81; Czarniawska, 2010, s ]. Po drugie, prakseologiczny system ocen w pierwotnej postaci odnosi się ogólnie do działania [Kotarbiński, 1957, s ], więc obejmuje szerszy zakres czynności niż zarządzanie. Tu rodzi się problem interpretacyjny, bowiem czym różni się sprawność zarządzania od sprawności działania i sprawności organizacyjnej? Z powszechnie uznanego systemowego modelu organizacji wynika nadrzędne umiejscowienie podsystemu zarządzania względem pozostałych podsystemów organizacji, a z silnych zależności między tymi podsystemami można wnosić, że nie jest możliwe sprawne funkcjonowanie organizacji bez sprawnego zarządzania. Choć sprawność zarządzania i sprawność organizacyjna opisują różny zakres rzeczywistości, w praktyce, na skutek wskazanych powiązań, często utożsamia się rezultaty, które one opisują. Z kolei sprawne działanie zakłada istnienie przynajmniej jednego podmiotu wykonującego to działanie, podczas gdy sprawne zarządzanie zakłada, że podmiotami są ludzie oraz że wykonujących jest przynajmniej dwóch (lub trzech, co może być przedmiotem osobnej dyskusji). Po trzecie, prakseologiczne ujęcie sprawności jest oparte na idei celu, co słusznie było przedmiotem krytyki, ze względu na niemierzalność i nieuchwytność celów oraz nieuwzględnienie wpływu otoczenia na funkcjonowanie organizacji [Bielski, 1996, s. 108]. Podejście prakseologiczne jest przykładem celowościowego ujęcia sprawności zarządzania. Alternatywą dla ujęcia celowościowego jest podejście systemowe, uwzględniające wpływ otoczenia na organizację i organizacji na otoczenie. Zgodnie z systemowym modelem organizacji nacisk może być położony na wejścia do systemu lub wyjścia z niego. Dlatego głównymi aspektami sprawności są m.in.: zdolność organizacji do zdobywania środków niezbędnych dla jej funkcjonowania i rozwoju, wydajna transformacji tych środków oraz transakcje z otoczeniem [Bielski, 1996, s. 109].

110 110 M. Lewandowski, Sprawność zarządzania M. Lewandowski, Effectiveness of management B. Kożuch [2004, s ] zwraca uwagę na konieczność systemowego ujęcia organizacji w zarządzaniu publicznym i wzięcia pod uwagę efektywności ekonomicznej, społecznej i politycznej. Jeśli przyjmie się to założenie, szczególnie istotne dla zdefiniowania sprawności zarządzania wydaje się być uwzględnienie wymiaru otoczenia dalszego oraz znajdujących się w otoczeniu bliższym interesariuszy, dla których skutki działania organizacji mają znaczenie. Te same działania mogą być oceniane korzystnie z jednej perspektywy, a negatywnie z innej, co znacząco utrudnia ocenę sprawności. Perspektywy te zobrazowano w uproszczeniu na rys. 1. A skutki w otoczeniu ogólnym (w wymiarze politycznym, ekonomicznym, społeczno-kulturowym, technologicznym, międzynarodowym) B skutki w otoczeniu celowym (dla klientów, dostawców, konkurencji, regulatorów itp.) C skutki dla środowiska wewnętrznego (dla podsystemów organizacji) <----> wzajemne wpływy podsystemów, wchodzących w skład otoczenia zewnętrznego i środowiska wewnętrznego Rys. 1. Skutki działania organizacji w ujęciu systemowym (The effects of organization activites according to the system approach) Źródło: opracowanie własne na podstawie: [Griffin, 2004, s. 76; Kożuch, Kożuch, Plawgo, 2005, s. 28]. Podejście systemowe ani prakseologiczne same w sobie nie są wystarczające, aby uwzględnić złożoność oceny zorganizowanego działania ludzi. Dlatego koniecznym kierunkiem jest synteza obu podejść. Koncepcja sprawności agathos jako wielokryterialne ujęcie sprawności zarządzania Konieczność kompleksowego podejścia do zarządzania i skutków działania podkreśla P. Drucker [1995, s. 398]: menedżer jutra będzie musiał umieć uchwycić relację między swoim produktem i branżą a całym otoczeniem, uchwycić w niej to, co ważne, i wziąć w rachubę we własnych decyzjach i działaniach. M. Bielski [1996, s ] sugeruje przyjęcie wielokryterialnej koncepcji sprawności, integrującej ujęcie celowościowe i systemowe (tab. 3). Wielokryterialna koncepcja efektywności M. Bielskiego wskazuje na interakcje między organizacją a jej otoczeniem oraz próbuje uchwycić korzystność skutków działania z obu tych perspektyw. Istnieje wiele przesłanek, które coraz mocniej uzasadniają ten sposób postrzegania efektywności. Do najważniejszych można zaliczyć: równoważenie interesów, w tym w szczególności oparte na koncepcji zrównoważonego rozwoju lub zarządzania terytorialnego, akcentujących wymiar gospodarczy, społeczny i ekologiczny [Hausner, 2008, s ; Noworól, 2007, s , 75, 2005, s ], na koncepcji organizacji służącej otoczeniu oraz idei społecznej odpowiedzialności biznesu (Corporate Social Responsibility), uwzględniającej perspek-