UZASADNIENIE do projektu uchwały budżetowej na 2018 rok

Transkrypt

1 UZASADNIENIE do projektu uchwały budżetowej na 2018 rok Podstawą gospodarki finansowej Miasta Olsztyna w danym roku budżetowym roku 2018, zgodnie z art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz z pón. zm.) (dalej uofp), będzie uchwała budżetowa, uchwalona przez Radę Miasta Olsztyna (organ stanowiący), do końca roku 2017 (roku poprzedzającego dany rok budżetowy). Inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, zgodnie z art. 233 uofp, przysługuje wyłącznie Prezydentowi Olsztyna (zarządowi jednostki samorządu terytorialnego). Najważniejszym aspektem zainicjowania prac nad projektami uchwał dotyczących roku 2018, było podpisanie w dniu 31 maja 2017 r. Zarządzenia Nr 233 w sprawie założeń do projektu budżetu na 2018 rok i aktualizacji wieloletniej prognozy finansowej Miasta Olsztyna, w którym określone zostały podstawowe założenia do sporządzenia projektów obu uchwał wyznaczających gospodarkę finansową Miasta Olsztyna na rok Projekt budżetu na 2018 r., oraz aktualizacja wieloletniej prognozy finansowej zostały sporządzone z uwzględnieniem: obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy o finansach publicznych, informacji zawartych w dokumentach rządowych, w tym m.in. założeniach do projektu budżetu państwa na rok 2018, Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na lata z kwietnia 2017 r., wytycznych dotyczących stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw, zaktualizowanych przez Ministerstwo Finansów w październiku 2017 r. (prognoza podstawowych wskaźników makroekonomicznych została zaprezentowana w objaśnieniach do wieloletniej prognozy finansowej Załącznik nr 3 do projektu Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata ), informacji otrzymanych od Ministra Rozwoju i Finansów, Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, Dyrektora Delegatury Krajowego Biura Wyborczego, określających przyjęte w projekcie budżetu państwa na 2018 r.: kwoty udziałów w podatku dochodowym budżetu państwa (PIT), kwoty subwencji, dotacji celowych oraz wpłat do budżetu państwa ( janosikowe ). Przygotowany i przedstawiany projekt uchwały w sprawie budżetu Miasta Olsztyna na 2018 r. opracowany został zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych, z uwzględnieniem zapisów uchwały Nr XLV/742/13 Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 października 2013 r. w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (dalej uchwała trybowa), określającej: wymaganą szczegółowość projektu budżetu Miasta, terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej Miasta, wymogi dotyczące uzasadnienia i materiałów informacyjnych przedkładanych wraz z projektem uchwały budżetowej. 208

2 Projekt uchwały budżetowej na 2018 r., wraz z załącznikami, niniejszym uzasadnieniem oraz materiałami informacyjnymi, podlega przekazaniu w terminie do dnia 15 listopada 2017 r. (art. 238 uofp) organowi nadzoru Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Olsztynie, celem zaopiniowania oraz organowi stanowiącemu Radzie Miasta Olsztyna, celem uchwalenia. Wielkości budżetowe ujęte zarówno w projekcie budżetu na 2018 r., jak i w projekcie uchwały w sprawie WPF na lata , oparte zostały m. in. na wynikach analizy aktualnej sytuacji finansowej Miasta, w szczególności dotyczącej wykonania dochodów i wydatków w latach poprzednich (prezentowanych w sprawozdaniach z wykonania budżetu, sprawozdaniach budżetowych oraz poprzednich edycjach WPF) oraz przewidywanego wykonania w roku 2017 (w załącznikach do projektu uchwały skrót PW 2017). Jednak odnosząc projektowane kwoty wydatków na 2018 r. do PW 2017, należy mieć na uwadze różnice w wysokości wydatków wynikające z: harmonogramów realizacji przedsięwzięć bieżących i majątkowych, w tym współfinansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE, wysokości dotacji celowych z budżetu państwa na dofinansowanie/finansowanie zadań własnych/zleconych, z których część jest przyznawana trakcie roku budżetowego i wprowadzana do budżetu (i WPF) na podstawie decyzji Wojewody Warmińsko- Mazurskiego lub podpisanych porozumień z organami administracji rządowej, realizacji zadań bieżących/majątkowych, na które w trakcie roku budżetowego zostały (w 2017 r.) bądź zostaną (w 2018 r.) pozyskane środki zewnętrzne, np. z fundacji, funduszy celowych, od inwestorów zewnętrznych, umieszczenia środków na planowane wypłaty nagród jubileuszowych, odpraw emerytalnych i rentowych oraz odpraw wynikających z art. 20 ustawy Karta Nauczyciela, w rezerwie celowej (PW 2017 uwzględnia tego rodzaju wydatki w planach finansowych jednostek organizacyjnych w wysokości zgłoszonej przez jednostki), otrzymanych w 2017 r. darowizn i odszkodowań. Uchwała budżetowa, w szczególności w zakresie wyniku budżetu, związanych z nim przychodów i rozchodów oraz długu, wywiera wpływ na dane zawarte w wieloletniej prognozie finansowej, która zgodnie z ustawą o finansach publicznych, musi być oparta na realistycznych przesłankach i musi pozostawać w zgodności z uchwałą budżetową (art. 229 uofp). Dodatkowym warunkiem w zakresie planu, jest konieczność uchwalenia budżetu, w którym dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki, będą wyższe niż wydatki bieżące (art. 242 ust. 1 uofp). Wynik budżetu bieżącego, stanowiący w rozumieniu uofp nadwyżkę operacyjną, musi być także dodatni po zakończeniu roku budżetowego (art. 242 ust. 2 uofp) co potwierdzają każdorazowo dane sprawozdawcze. Nadwyżka operacyjna, uwidoczniona w każdej edycji bądź zmianie uchwały w sprawie WPF, jest ponadto wyznacznikiem zdolności jednostki samorządu terytorialnego do inwestowania 209

3 oraz do zadłużania się (w wielu samorządach duże inwestycje finansowane są przy udziale zaciąganego długu). Projekt budżetu i aktualizacja WPF na lata , zgodnie z zarządzeniem w sprawie założeń, miały swoje źródło w WPF na lata , której ostatnia zmiana została uchwalona przez Radę Miasta w dniu 27 września 2017 r. z jednoczesnym wydłużeniem prognozy do roku Do wyliczenia dla roku 2018 wskaźnika z art. 243 uofp, określającego poniekąd zdolność kredytową, przyjęte zostały wartości w zakresie planu na rok 2017, wynikające z danych sprawozdawczych (plan wykazany w sprawozdaniach budżetowych) za trzy kwartały br. Natomiast za przewidywane wykonanie roku 2017 (PW 2017) przyjęty został stan budżetu na dzień 27 października 2017 r. (po wprowadzeniu zmian w dotacjach celowych z budżetu państwa, których wielkość sięgała kilku mln zł). Zarówno w przypadku budżetu, jak i WPF, muszą być spełnione warunki wymagane ustawą o finansach publicznych. W obu uchwałach muszą być przewidziane (przynajmniej w minimalnych wysokościach) środki na zapewnienie finansowania zadań obligatoryjnych. Nie sposób też nie uwzględnić w budżecie dalszego finansowania projektów (twardych i miękkich) współfinansowanych ze środków unijnych. Przyczyną wprowadzania każdego roku ograniczeń już na etapie opracowywania budżetu, co ma miejsce również w przypadku roku 2018, jest ciągle zbyt niski wynik budżetu bieżącego, co dość mocno ogranicza możliwości inwestycyjne w latach następnych. Wielkość wskaźnika obsługi zadłużenia (relacja sumy rat kapitałowych i odsetek do dochodów ogółem) zdeterminowana jest średnią liczoną z trzech lat poprzedzających rok planowany, nadwyżki operacyjnej powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku do dochodów ogółem. W roku 2018 i latach następnych, wskaźnik indywidualnej obsługi zadłużenia, został zachowany na poziomie zgodnym z uofp, co uwidocznione zostało w projekcie WPF. Przy konstruowaniu projektu budżetu na rok 2018 zapewnione zostało m.in.: finansowanie zadań na poziomie gwarantującym zabezpieczenie co najmniej minimum potrzeb, finansowanie zadań rocznych i przedsięwzięć wieloletnich, w tym współfinansowanych ze środków unijnych, obsługa długu w sposób gwarantujący obciążenie budżetu na poziomie dopuszczalnym, wyznaczanym przez WPF z zachowaniem wskaźników na poziomie bezpiecznym i pozwalającym na utrzymanie płynności finansowej Miasta, finansowanie zadań wyłonionych w ramach V edycji Olsztyńskiego Budżetu Obywatelskiego. W zakresie zmian organizacyjnych, z dniem 1 września 2017 r. zlikwidowane zostały gimnazja jako samodzielne jednostki organizacyjne (zadania dotyczące dokończenia nauki w klasach gimnazjalnych, nadal są realizowane w odpowiednich rozdziałach klasyfikacji w jednostkach będących szkołami podstawowymi). 210

4 Od roku 2018 następują też zmiany w klasyfikacji budżetowej, a do najistotniejszych należą: utworzenie nowych rozdziałów w dziale 801: Technika, Szkoły policealne, Branżowe szkoły I i II stopnia; w rozdziałach tych należy klasyfikować dochody i wydatki dotyczące zadań realizowanych odpowiednio w: technikach, szkołach policealnych oraz branżowych szkołach I i II stopnia, niebędących szkołami specjalnymi. Dochody w podziale na dysponentów oraz opis dochodów w układzie źródeł, zostały zaprezentowane w materiałach informacyjnych, jednak bez podziału kwot na poszczególne jednostki oświatowe. Wydatki zaprezentowane w budżecie, podobnie jak dochody, mają związek z działalnością bieżącą i inwestycyjną, prowadzoną przez Urząd Miasta jak też jednostki organizacyjne Miasta. W Załączniku nr 2 do projektu uchwały budżetowej przedstawione zostały wszystkie wydatki budżetu: bieżące i majątkowe, a w Załączniku nr 2a zaprezentowane zostały wyłącznie wydatki inwestycyjne roczne, w tym dotyczące Olsztyńskiego Budżetu Obywatelskiego. Natomiast dane dotyczące przedsięwzięć wieloletnich ujęte są w załączniku Nr 2 do WPF. Wydatki w podziale na dysponentów, podobnie jak w przypadku dochodów bez podziału kwot na poszczególne jednostki oświatowe, oraz ich opis, zostały zamieszczone w materiałach informacyjnych. Z dniem 1 stycznia 2018 roku wzrasta minimalne wynagrodzenie za pracę do kwoty zł, wzrasta też stawka godzinowa do kwoty 13,7 zł. Obie te wartości przełożą się na wzrost wydatków na wynagrodzenia osobowe i bezosobowe oraz składki od nich naliczane. Wzrost wynagrodzenia minimalnego obejmie 155,25 etatów (bez jednostek oświatowych). Dochody (Załącznik nr 1 dochody według źródeł powstawania w podziale na gminę i powiat, Załącznik nr 1a dochody według klasyfikacji budżetowej) i wydatki (Załącznik nr 2 wydatki według klasyfikacji budżetowej) zaprezentowane zostały również w tematycznych załącznikach do uchwały budżetowej, a dotyczą one: programów, projektów, zadań inwestycyjnych (rocznych) przewidzianych do realizacji w roku 2018 Załącznik nr 2a, dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami Załącznik nr 3 (w wysokości dotacji celowych z bp), dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań wykonywanych na podstawie porozumień bądź umów z innymi jst Załącznik nr 4, dotacji udzielanych z budżetu załącznik nr 5 oraz załączniki od 5a do 5g prezentujące poszczególne rodzaje udzielanych dotacji, wydatków jednostek pomocniczych (Osiedli) Załącznik nr 6, Dane zawarte w wymienionych załącznikach prezentujących dane szczegółowe objęte są załącznikami Nr 1, 1a i 2, a w materiałach informacyjnych nie zamieszczano do nich odrębnego 211

5 opracowania, z wyjątkiem dochodów i wydatków związanych z zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, dla której opis odrębny zamieszczono w materiałach informacyjnych. Załącznik Nr 7 prezentuje Bilans budżetu, czyli dochody, wydatki, deficyt oraz źródła jego finansowania (przychody), a także rozchody, planowane na rok Załącznikami do uchwały budżetowej są również plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych (Załącznik nr 8) oraz plany dochodów gromadzonych przez jednostki oświatowe na wydzielonych rachunkach i wydatków nimi finansowanych (Załącznik nr 9). Wymienione w załącznikach do projektu uchwały budżetowej kwoty na 2018 r., zgodne są z WPF na lata w zakresie 2018 r., która zgodnie z ustawą o finansach powinna być podjęta przez Radę Miasta nie później niż uchwała budżetowa. W załącznikach do uchwały zamieszczone zostały wartości odpowiadające przewidywanemu wykonaniu w 2017 r. (PW 2017) według stanu na 27 października 2017 r. (po zmianach dotyczących dotacji celowych z bp), wielkości planowane na rok 2018 (Projekt 2018) oraz procentowe odniesienie Projektu 2018 do PW 2017 (określone jako Wzr. %), co pokazuje wzrost (wartość powyżej 100%) lub spadek (wartość poniżej 100%) poszczególnych kwot ujętych w budżecie w porównaniu do roku Dochody i wydatki oraz przychody i rozchody zaprezentowane w projekcie budżetu Miasta Olsztyna na rok 2018 wynoszą: a) dochody ,65 zł 108,67% PW 2017 z tego: o bieżące ,12 zł 101,71% PW 2017 o majątkowe ,53 zł 143,60% PW 2017 b) wydatki ,65 zł 114,34 % PW 2017 z tego: o bieżące ,96 zł 102,48% PW 2017 o majątkowe ,69 zł 164,65% PW 2017 c) deficyt budżetu zł 384,01% PW 2017 d) przychody zł; PW ,46 zł e) rozchody zł; PW zł f) łączna kwota długu ,66 zł na koniec 2018 roku (wzrost w porównaniu z rokiem 2017 r. o 36,8%); plan na początek 2018 r ,46 zł. Omówienie postanowień uchwały budżetowej: 212

6 w podstawie prawnej projektu uchwały budżetowej przyjęte zostały artykuły z ustawy ustrojowej (ustawy o samorządzie gminnym - uosg), wskazujące na kompetencje Rady dotyczące w szczególności uchwalania budżetu (art. 18 ust. 2 pkt 4 uosg), określania maksymalnej wysokości pożyczek, których Prezydent może w trakcie roku udzielać, określania maksymalnej kwoty (limitu) pożyczek i kredytów oraz emisji obligacji (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b-d uosg), jakie Prezydent może w ciągu roku zaciągnąć lub wyemitować (w przypadku podjęcia decyzji o emisji obligacji, konieczne będzie podjęcie przez Radę odrębnej uchwały), określania wysokości sumy do której Prezydent może samodzielnie zaciągać zobowiązania w trakcie roku; nawiązanie w podstawie prawnej uchwały budżetowej do ustawy o samorządzie powiatowym uosp, ma związek z określeniem statusu miasta na prawach powiatu (art. 91 uosp) oraz wskazaniem w mieście o takim statusie organu stanowiącego rady miasta (art. 92 ust. 1 pkt 1 uosp), w podstawie prawnej projektu uchwały budżetowej przyjęte zostały artykuły z ustawy o finansach publicznych, wskazujące na zakres budżetu (art ), powiązanie uchwały budżetowej z WPF (art. 231) w zakresie środków na przedsięwzięcia, konieczność uszczegółowiania w uchwale budżetowej dochodów i wydatków zgodnie z klasyfikacją budżetową (art ), konieczność wyodrębnienia w uchwale niektórych wydatków zgodnie z art , konieczność doprecyzowania w uchwale upoważnień dla Prezydenta innych niż ustawowe (art. 257), wynikających z art. 258, możliwość upoważnienia Prezydenta do lokowania wolnych środków (w rozumieniu innym niż w art. 217) budżetowych na rachunkach w bankach innych niż bank prowadzący obsługę (art. 264), w 1 i 2 projektu uchwały określone zostały dochody i wydatki budżetowe w szczegółowości wymaganej przez ustawę o finansach publicznych oraz uchwałę trybową (art. 212 uofp), w 3 projektu uchwały dokonane zostało uszczegółowienie niektórych dochodów, które zgodnie z przepisami szczególnymi ich dotyczącymi, muszą być przeznaczone na określone wydatki: dochody z tytułu dotacji celowych z budżetu państwa na zadania zlecone równe są wydatkom na realizację tych zadań, zaplanowanych na rok 2018, wydatki na zadania związane z realizacją Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii, na rok 2018 są równe dochodom pochodzącym z wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (ustawy: o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz o przeciwdziałaniu narkomanii), wydatki na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska, na rok 2018 są równe planowanym dochodom z tytułu kar i opłat za korzystanie ze środowiska (ustawa Prawo ochrony środowiska), dochody z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi planowane na rok 2018 muszą być co najmniej równe wydatkom związanym z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami (ustawa o utrzymaniu 213

7 czystości i porządku w gminach); wydatki na 2018 r. są wyższe ze względu na założenie, że w roku 2017 nie zostaną wydatkowane środki w wysokości 2,5 mln zł, wydatki związane z gromadzeniem, aktualizacją, uzupełnianiem, udostępnianiem i zabezpieczeniem zasobu geodezyjnego i kartograficznego są równe planowanym dochodom z tytułu udostępniania w roku 2018 państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne), w 4 wskazano załączniki, w których zgodnie z ustawą o finansach publicznych konieczne jest doprecyzowanie dotacji udzielanych z budżetu oraz wydatków na jednostki pomocnicze (Osiedla), 5 projektu uchwały określa wielkość deficytu budżetu oraz źródła jego sfinansowania (art. 212 ust. 1 pkt 3 uofp), 6 projektu uchwały określa wielkość przychodów, rozchodów oraz maksymalną kwotę pożyczek, jakich Prezydent może udzielić na remonty budynków wspólnot mieszkaniowych (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i uosg), w 7 projektu uchwały zaprezentowana została wysokość przychodów i kosztów zakładów budżetowych, wysokość dochodów gromadzonych przez jednostki oświatowe na wydzielonym rachunku oraz wydatków finansowanych z tych dochodów oraz zakres dotacji przedmiotowych dla zakładów budżetowych (art. 214 i 215 uofp), w 8 projektu uchwały określa wysokość limitów z tytułu kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych jakie w 2018 roku mogą być zaciągane i emitowane na sfinansowanie przejściowego deficytu (kredyt w rachunku bieżącym, którego wielkość została ustalona na 50 mln zł, tj. o 20 mln zł więcej niż w roku 2017), spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wykupu obligacji (art. 18 ust. 2 pkt 9 uosg), w 9 projektu uchwały ustalone zostały rezerwy obligatoryjne: ogólna (art. 222 ust. 1 uofp) oraz celowa na zarządzanie kryzysowe (art. 222 ust. 2 pkt 3 uofp, co wynika z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym) oraz rezerwy celowe fakultatywne (art. 222 ust. 2 pkt 1 uofp): na inwestycje i zakupy inwestycyjne oraz na wydatki bieżące związane z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych oraz Urzędu Miasta Olsztyna, w tym na wynagrodzenia i pochodne, w zakresie których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie jest w chwili obecnej możliwy, w 10 projektu uchwały zamieszczono proponowane do udzielenia przez Radę upoważnienia dla Prezydenta, dzięki którym możliwe będzie sprawne wykonywanie budżetu i zadań nim objętych (bez zmian w stosunku do roku 2017); wszystkie z upoważnień mieszczą się w zapisach ustawy o finansach publicznych (w szczególności art. 258 ust. 1 oraz art. 264 ust. 3), w 11 projektu uchwały zamieszczono klauzulę związaną z wykonaniem uchwały budżetowej, którą zawsze wykonuje organ wykonawczy, tj. Prezydent Olsztyna razem z jednostkami budżetowymi, w tym Urzędem Miasta, któremu ustawodawca nadał szersze niż innym jednostkom organizacyjnym uprawnienia, 214

8 w 12 projektu uchwały określono tryb ogłoszenia podjętej już uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko Mazurskiego; wejście w życie uchwały budżetowej nie jest związane z terminem ogłoszenia. Dane budżetowe: ogólne i szczegółowe, zamieszczone zostały w projekcie uchwały budżetowej oraz załącznikach o numerach 1 9, które stanowią integralną część uchwały budżetowej. Na końcu niniejszego uzasadnienia zaprezentowano, w zestawieniu głównych wielkości budżetowych planowanych na 2018 rok podstawowe kwoty: dochodów (bieżących i majątkowych; gminy i powiatu), wydatków (bieżących i majątkowych; na wynagrodzenia i składki od nich naliczane; na dotacje na zadania bieżące i inwestycyjne oraz zakupy inwestycyjne; na świadczenia na rzecz osób fizycznych; pozostałe wydatki bieżące i majątkowe; na inwestycje i zakupy inwestycyjne), deficytu budżetu i jego finansowania oraz przychodów, rozchodów, dotacji podmiotowych, przedmiotowych i celowych na zadania bieżące oraz inwestycje, wydatków jednostek pomocniczych, planowanych przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych oraz kwot dotacji i ich zakresu, planów dochodów gromadzonych w trybie art. 223 ustawy o finansach publicznych i wydatków z nich finansowanych, rezerw: ogólnej i celowych, wyniku budżetu bieżącego, które w znacznie większej szczegółowości, zaprezentowane zostały w załącznikach do projektu uchwały budżetowej. 215