Opinia prawna dotycząca oddziałów przedszkolnych w szkołach

Transkrypt

1 Warszawa, dnia 16 lutego 2011 r. BAS-WAL-353/11 Pan Poseł Artur Ostrowski Klub Poselski SLD Opinia prawna dotycząca oddziałów przedszkolnych w szkołach 1. Tezy opinii 1. Istnieją rozbieżności interpretacyjne dotyczące stwierdzenia czy oddział przedszkolny w szkole podstawowej wchodzi w skład struktury szkoły podstawowej. 2. Uprawnione jest twierdzenie, iż jakkolwiek w oddziałach przedszkolnych jest realizowany program wychowania przedszkolnego, to w sytuacji funkcjonowania takiego oddziału w szkole podstawowej wchodzi on w strukturę tej szkoły, zaś dziecko oddziału przedszkolnego traktowane jest jak uczeń tej szkoły a nie przedszkola. 2. Przedmiot opinii Pan Poseł zwrócił się o opinię dotyczącą zasad przekazywania szkół w sytuacji, gdy w szkole jest także oddział przedszkolny. Po doprecyzowaniu treści zlecenia w rozmowie telefonicznej w dniu 14 lutego 2011 r. ustalono, że opinia będzie dotyczyła treści art. 5 ust. 5 g w sytuacji gdy liczba dzieci w oddziale przedszkolnym może mieć wpływ na zakres stosowania tego przepisu. 3. Uzasadnienie prawne Generalna zasada, określona w art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty 1 mówi o tym, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie 1 Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.

2 uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Granicą, przy której wskazany przepis może mieć zastosowanie jest liczba 70 uczniów. Rodzi się zatem pytanie, czy do tej liczby wliczani są wszyscy uczniowie zespołu szkół, w tym także dzieci, odbywające roczne przygotowanie przedszkolne w oddziale przedszkolnym ulokowanym w szkole podstawowej. Co do typowego zespołu szkół 2 czyli np. składającego się ze szkoły podstawowej i gimnazjum, w literaturze wyrażono stanowisko, iż nie istnieje żadna przeszkoda generalna, aby takie przekazanie [zespołu szkół prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej] dotyczyło całego zespołu szkół, jako że analizowany tu przepis [art. 5 ust. 5g ustawy z 1991 r. o systemie oświaty] nie zawiera żadnych klauzul ekskluzywnych i nie wyłącza zespołu szkół, odnosi się bowiem do kategorii pojęciowej "szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego". Natomiast przeszkodą jest granica liczebności uczniów szkoły, która może być przedmiotem umowy, jako że art. 5 ust. 5g wyraźnie ustala ją w wysokości 70 uczniów ("szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów") 3. Przedszkole jest przez ustawodawcę traktowane jak szkoła, co wynika ze słowniczka zamieszczonego w art. 3 pkt 1, zgodnie z którym przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. Art. 14 ust. 1 stanowi, iż wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat i jest realizowane m.in. w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zgodnie z ust. 3 dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Zdaniem MEN 4 oddział przedszkolny jest podstawową jednostką 2 Art Organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. 3 Jerzy Korczak, Przekazanie zespołu szkół prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, NZS , Lex /1 4

3 3 organizacyjną przedszkola i w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły podstawowej. Szkoła podstawowa, w której utworzono oddział przedszkolny stanowi specyficzną jednostkę, noszącą w pewnym stopniu cechy zespołu. Oddział przedszkolny w szkole podstawowej zachowuje odrębności programowe, a kształcenie i wychowanie w nim jest zorganizowane odmiennie niż w oddziałach szkoły podstawowej, na zasadach odnoszących się do oddziałów przedszkola, tj. zgodnie z ramowym statutem przedszkola. Zdaniem MEN, usytuowanie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej nie oznacza zatem, że oddział ten staje się integralną jednostką tej szkoły. W myśl przepisu 5 ust. 1 ramowego statutu publicznego przedszkola stanowiącego załącznik Nr 1 do rozporządzenia ministra edukacji narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół 5 oddział przedszkolny obejmujący dzieci w zbliżonym wieku, z uwzględnieniem ich potrzeb, zainteresowań, uzdolnień, rodzaju i stopnia niepełnosprawności, jest podstawową jednostką organizacyjną przedszkola. Równocześnie przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi jednoznacznie, że struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI 6. Z taką opinią MEN nie całkowicie można się zgodzić. Przede wszystkim, ustawodawca nie przewidział ani w ustawie o oświacie ani w Karcie Nauczyciela jednostki noszącej w pewnym stopniu cechy zespołu, czyli typu pośredniego pomiędzy szkołą samodzielną i zespołem. Ustawodawca wyraźnie wskazał rodzaje i typy szkół i nie ma możliwości prawnej tworzenia innych, ani specyficznych ani pośrednich typów jednostek. Zgodnie z 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ramowego statutu publicznego przedszkola, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady 5 Dz. U. Nr 61, poz. 624, ze zm. 6 Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 1047 w sprawie urlopu wypoczynkowego dla nauczycieli oddziałów przedszkolnych utworzonych przy szkołach

4 przedszkola. W organizacji przedszkola nie są zatem przewidziane ferie zimowe i letnie, a w konsekwencji zalicza się je do tzw. placówek nieferyjnych. Zdaniem MEN, tę samą zasadę należy stosować do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Zastosowanie w tym oddziale organizacji pracy analogicznej do tej, jaka obowiązuje w szkole podstawowej, prowadziłoby do pogorszenia warunków kształcenia, wychowania i opieki w porównaniu z oddziałami działającymi w przedszkolach oraz skrócenia czasu realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego 7. Nawet jeśli zgodzić by się z tym poglądem odmienny tryb funkcjonowania oddziału przedszkolnego nie oznacza, moim zdaniem, iż należy oddział ten z całą stanowczością traktować jako przedszkole wskazuje choćby na to wykładnia językowa przepisu, który mówi o oddziale umiejscowionym w szkole. Nie można nie zwrócić także uwagi na fakt, iż zgodnie z przepisami Kodeksu pracy pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Dla nauczyciela oddziału przedszkolnego pracodawcą jest szkoła podstawowa, gdyż z nią nauczyciel nawiązał stosunek pracy. Wówczas jest on nauczycielem szkoły podstawowej ze wszelkimi tego faktu następstwami (urlop wypoczynkowy w czasie ferii, obowiązek wykonywania dodatkowych zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 lit. a i b KN) 8. MEN jednakże wyraża stanowisko, iż w ślad za zróżnicowaniem organizacyjnym idzie również zróżnicowanie pozycji nauczyciela szkoły podstawowej i nauczyciela oddziału przedszkolnego. W Kacie Nauczyciela odrębnie uregulowano obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli oddziałów przedszkolnych, przy czym ustawodawca w art. 42 ust. 3 pkt 2 określił tę grupę nauczycieli jako nauczycieli innych placówek przedszkolnych pracujących z grupami dzieci 6-letnich. Ponieważ ustawa o systemie oświaty nie zna innych placówek przedszkolnych niż przedszkola, a wiadomo, że wychowanie przedszkolne może odbywać się jeszcze w oddziałach przedszkolnych 7http:// option=com_content&view=article&id=797%3aorganizacja-pracy-placowek-wychowaniaprzedszkolnego&catid=149%3aodpowiedzi-przedszkolak&itemid=192 8 Krzysztof Lisowski, czy nauczyciel oddziału przedszkolnego, tak zwanej "zerówki", w szkole podstawowej ma prawo do ferii i przerw świątecznych tak jak nauczyciel szkoły, czy tylko do urlopu wypoczynkowego tak jak nauczyciel przedszkola?

5 5 w szkołach podstawowych (a wychowanie przedszkolne dzieci 3-5; letnich obecnie także w innych formach wychowania przedszkolnego) należy dojść do wniosku, że ustawodawca właśnie pod tym pojęciem rozumiał oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych. Takie rozumienie innych placówek przedszkolnych przez ustawodawcę w Karcie Nauczyciela należy mieć na względzie odnosząc się do wątpliwości wyrażanych w zakresie wymiaru urlopu wypoczynkowego nauczycieli oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Wówczas np. nauczyciele oddziałów przedszkolnych funkcjonują w ramach organizacji pracy przedszkola i stąd wywodzą skutki prawne dotyczące swego zatrudnienia (urlop wypoczynkowy w wymiarze 35 dni udzielany zgodnie z planem urlopów) czyli jak w placówkach nieferyjnych. Jednocześnie, nie można nie zwrócić uwagi na treść art. 61 ust. 1 ustawy o systemie oświaty z którego wynika, że struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI. Resort edukacji stoi na stanowisku, że w świetle tego przepisu oddział przedszkolny nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej (klas) szkoły podstawowej. Z kolei, z 5 ust. 6 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół wynika, że w szkole podstawowej mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego. Umiejscowienie tego oddziału w Załączniku Nr 2 dotyczącego Ramowego Statutu publicznej szkoły podstawowej może być wskazówką interpretacyjną skłaniającą do wniosku, iż szkoła podstawowa i działający w niej oddział przedszkolny, jest szkołą. Przy takim toku rozumowania przedszkolaki w tym przypadku winny być doliczone do ogólnej liczby uczniów, co w przypadku przekroczenia określonej w ustawie liczby 70 uczniów skutkowało niemożnością zastosowania trybu przekazania szkoły określonego w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Wyraźnie jednak trzeba podkreślić, że stan prawny jest dalece niejasny i uprawnione są odmienne interpretacje. Ocena zaliczenia oddziału przedszkolnego do szkoły bądź przedszkola ma znaczenie nie tylko w kwestii zastosowania art. 5 ust. 5g, ale specyfiki organizacji pracy i nauczania w szkołach i placówkach oświatowych, zastosowania Karty Nauczyciela, zasad udzielania urlopów, trybu pracy w okresie ferii itp.

6 Nie można więc z całą stanowczością stwierdzić, iż przedstawiony sposób interpretacji jest jedynie słuszny jak wskazano powyżej MEN prezentuje odmienny. Wydaje się, iż problem jest na tyle złożony, iż mamy do czynienia z luką prawną niemożliwą do usunięcia poprzez interpretację przepisów żadna z tych interpretacji nie ma zresztą mocy wiążącej, podobnie jak stanowisko MEN. Moim zdaniem jednak bardziej przekonująca niż stanowisko MEN jest interpretacja przedstawiona przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Rzeszowie 9 gdzie stwierdzono, iż oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych nie mogą być utożsamiane z przedszkolem. Jakkolwiek jest w nich realizowany program wychowania przedszkolnego to w sytuacji funkcjonowania oddziału w szkole podstawowej, oddział przedszkolny wchodzi w strukturę tej szkoły a dziecko oddziału przedszkolnego, traktowane jest jak uczeń tej szkoły a nie przedszkola. Oddział przedszkolny jest zatem rodzajem działalności, wykonywanej w strukturach przedszkola bądź szkoły podstawowej. Sprawa rozstrzygana przez RIO dotyczyła trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek. W uzasadnieniu prawnym podniesiono, że nie stanowią jednostek oświatowych jako odrębnych podmiotów prawnych - oddziały przedszkolne realizujące roczne przygotowanie przedszkolne dla dzieci 6-letnich. Co prawda w ustawie o systemie oświaty ustawodawca kilkakrotnie odwołuje się do oddziałów przedszkolnych np. w art. 14 stanowiąc, że wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych lub innych formach wychowania przedszkolnego, czy w art. 14a zobowiązującym rady gmin do ustalenia sieci prowadzonych przez gminę przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Wyraźnie jednak w przepisach tych mówi się o oddziałach w szkołach a nie przy szkołach co potwierdza, że nie są one odrębnymi podmiotami prawa czy przedszkolami. Zdaniem RIO, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych nie mogą być utożsamiane z przedszkolem. Takie też stanowisko przyjął Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. 10, dotyczącym uprawnień do ulgowych przejazdów 9 Uchwała z dnia 6 października 2009 r. XXI/6980/09, Dz.Urz.Podka 2009/76/1785, LEX Sygn. akt K 2/10,

7 7 środkami publicznego transportu zbiorowego dla nauczycieli przedszkolnych. 4. Podsumowanie Podsumowując, należy stwierdzić, iż zdaniem Autorki, w sytuacji funkcjonowania oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, wchodzi on w strukturę tej szkoły a dziecko oddziału przedszkolnego traktowane jest jak uczeń tej szkoły a nie przedszkola. Dzieci z takiego oddziału są więc uczniami, których należy uwzględnić rozważając możliwość zastosowania art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Autor: Joanna M.Karolczak radca prawny w Biurze Analiz Sejmowych Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych Michał Królikowski deskryptory bazy rex: oświata, przedszkole