Redaktor naczelny: Stanisław Bieleń Sekretarz redakcji: Jacek Kosiarski

Transkrypt

1 RADA REDAKCYJNA Bolesław Balcerowicz, Wiesław Dobrzycki, Witold M. Góralski, Edward Haliżak, Leszek Kasprzyk, Roman Kuźniar, Kazimierz Łastawski, Teresa Łoś-Nowak, Leonard Łukaszuk, Marek J. Malinowski, Grażyna Michałowska, Bogusław Mrozek, Stanisław Parzymies, Stanisław Pawlak, Marek Pietraś, Jan Rowiński, Mirosław Sułek, Janusz Symonides, Ryszard Zięba, Lubomir Zyblikiewicz Redaktor naczelny: Stanisław Bieleń Sekretarz redakcji: Jacek Kosiarski Adres Redakcji: Stosunki Międzynarodowe International Relations Instytut Stosunków Międzynarodowych UW Warszawa, ul. Żurawia 4 tel ; faks ISMN@uw.edu.pl Publikacja dofinansowana przez Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego Copyright by Instytut Stosunków Międzynarodowych UW, 2011 Copyright by Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, 2011 ISSN Realizacja zamówienia: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego Warszawa, ul. Nowy Świat wuw@uw.edu.pl Dział Handlowy, tel. ( ) ; dz.handlowy@uw.edu.pl Księgarnia internetowa: Nakład 500 egz. Druk i oprawa Fabryka Druku

2 SPIS TREŚCI STUDIA J a n u s z S y m o n i d e s, Arktyka region współpracy czy konfliktów... 9 S t a n i s ł a w P a r z y m i e s, Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny L e o n a r d Ł u k a s z u k, Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi B o g u s ł a w a S k u l s k a, Nowy regionalizm w Azji Wschodniej T o m a s z P a w ł u s z k o, Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych OPRACOWANIA I MATERIAŁY M i r o n L a k o m y, Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku S t a n i s ł a w M u s i a ł, Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych A d a m S z y m a ń s k i, Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji Agata W. Ziętek, Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym I r e n e u s z K r a ś, Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro M i c h a ł C h o l e w a, Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego Ł u k a s z Z a m ę c k i, Metale ziem rzadkich nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej J a n R o w i ń s k i, K a t a r z y n a G o l i k, Niepodległość Mongolii w polityce Chin po II wojnie światowej M a ł g o r z a t a K l a t t, Europeanization and Poland: two-way flow? K a r l H ö h n, Four Early Attempts to Develop Power Formulas ( ). 305 SPRAWOZDANIA I INFORMACJE J u s t y n a Z a j ą c, Wyniki I edycji konkursu o nagrodę im. Profesora Józefa Kukułki...319

3 A l e k s a n d r a J a s k ó l s k a, Sprawozdanie z działalności Centrum Badań nad Współczesnymi Indiami w 2011 roku A l i c j a C u r a n o v i ć, Sprawozdanie z cyklu debat eksperckich dla studentów w roku akademickim 2010/ M i c h a ł D r g a s, Sprawozdanie z międzynarodowej konferencji naukowej nt. Współczesna Ameryka Łacińska. Polityka społeczeństwo gospodarka. 331 RECENZJE Agnieszka Bógdał-Brzezińska, New Thinkers for the New Age młodzi polscy badacze wobec teorii stosunków międzynarodowych Roman Kuźniar (red.), Krzysztof Skubiszewski dyplomata i mąż stanu Agnieszka Bieńczyk-Missala Jerzy M. Nowak, Od hegemonii do agonii. Upadek Układu Warszawskiego. Polska perspektywa Stanisław Parzymies Marzena Górzyńska, Stany Zjednoczone Ameryki wobec Międzynarodowego Trybunału Karnego Dorota Heidrich Andrzej Mania, Łukasz Wordliczek (red.), The United States and the World: from Imitation to Challenge Tomasz Klin Maurice Niveau, Yves Crozet, Histoire des faits économiques contemporains Janusz Skodlarski Degefe Kebede Gemechu (red.), Chiny i państwa azjatyckie karty z historii i wyzwania współczesności Leonard Łukaszuk W numerze piszą

4 Contents STUDIES J a n u s z S y m o n i d e s,, Arctic a region of cooperation or conflicts... 9 S t a n i s ł a w P a r z y m i e s, Internal and international aspects of the Arab Spring L e o n a r d Ł u k a s z u k, Cooperation and competition on Asian seas and sailing safety B o g u s ł a w a S k u l s k a, New regionalism in Eastern Asia T o m a s z P a w ł u s z k o, Anglo-Saxon sources of the discipline of International Relations ESSAYS AND BACKGROUND MATERIALS M i r o n L a k o m y, Cyberwar as the reality of the 21 st century S t a n i s ł a w M u s i a ł, The contemporary understanding of the notion of geopolitics and related notions A d a m S z y m a ń s k i, The influence of the geopolitical location on the Turkish foreign policy A g a t a W. Z i ę t e k, The category of securitisation in cultural safety I r e n e u s z K r a ś, The German activities for saving the Euro zone M i c h a ł C h o l e w a, The Mediterranean policy by Nicolas Sarkozy Ł u k a s z Z a m ę c k i, Rare earth metals the new instrument of the political influence of the People s Republic of China J a n R o w i ń s k i, K a t a r z y n a G o l i k, The independence of Mongolia in the Chinese policy after the Second World War M a ł g o r z a t a K l a t t, Europeanization and Poland: two-way flow? K a r l H ö h n, Four Early Attempts to Develop Power Formulas ( ). 305 REPORTS AND NEWS J u s t y n a Z a j ą c, Results of the 1 st edition of the Professor Józef Kukułka s award competition

5 A l e k s a n d r a J a s k ó l s k a, Report on the activity of the Centre for Contemporary India Research in A l i c j a C u r a n o v i ć, Report on the series of expert debates for students in the academic year 2010/ M i c h a ł D r g a s, Report on the international scientific conference The Contemporary Latin America. Politics society economy REVIEWS Agnieszka Bógdał-Brzezińska, New Thinkers for the New Age młodzi polscy badacze wobec teorii stosunków międzynarodowych [New Thinkers for the New Age young Polish researchers vis-à-vis the theory of international relations] Roman Kuźniar (ed.), Krzysztof Skubiszewski dyplomata i mąż stanu [Krzysztof Skubiszewski a diplomat and a statesman] Agnieszka Bieńczyk-Missala Jerzy M. Nowak, Od hegemonii do agonii. Upadek Układu Warszawskiego. Polska perspektywa [From hegemony to agony. The collapse of the Warsaw Pact. The Polish perspective] Stanisław Parzymies Marzena Górzyńska, Stany Zjednoczone Ameryki wobec Międzynarodowego Trybunału Karnego [The United States of America in the face of the International Criminal Court] Dorota Heidrich Andrzej Mania, Łukasz Wordliczek (eds), The United States and the World: from Imitation to Challenge Tomasz Klin Maurice Niveau, Yves Crozet, Histoire des faits économiques contemporains [History of the present-day economy] Janusz Skodlarski Degefe Kebede Gemechu (ed.), Chiny i państwa azjatyckie karty z historii i wyzwania współczesności [China and Asian countries pages from the history and challenges of the present times] Leonard Łukaszuk. 366 On the Authors

6 Stosunki Międzynarodowe International Relations nr 3 4 (t.44) 2011 s t u d i a Janusz Symonides Arktyka region współpracy czy konfliktów 1. Konsekwencje topnienia lodów w Arktyce i wzrastające znaczenie tego regionu dla społeczności międzynarodowej O ile w XX wieku Arktyka była przedmiotem zainteresowania głównie naukowców: glacjologów, geologów, hydrologów, biologów czy klimatologów uczestniczących w ekspedycjach i programach badawczych, zarówno narodowych, jak i międzynarodowych, o tyle w XXI wieku coraz więcej uwagi zaczęli jej poświęcać także politycy, decydenci, wojskowi oraz media. Główną przyczyną tego wzrastającego zainteresowania jest topnienie lodów w Arktyce. Zmiany klimatyczne w tym regionie przebiegają z większą intensywnością niż w pozostałych częściach świata. Pokrywa lodowa Oceanu Arktycznego znika w dwukrotnie szybszym tempie niż w innych regionach naszego globu. Jeszcze niedawno prognozowano, że ocean będzie wolny od lodów (w ciągu lata) pod koniec czy w połowie tego stulecia. Moment ten przesuwany jest w zaskakującym tempie i obecnie mówi się już o perspektywie 30, 20, a nawet 10 lat. Pozostawiając na uboczu te prognozy można wskazać niepodważalny fakt, że w ostatnich latach pokrywa lodowa staje się znacznie cieńsza, a drogi morskie prowadzące przez Arktykę północnozachodnie przejście poprzez archipelag kanadyjski i północna droga morska wzdłuż wybrzeży syberyjskich w ostatnich latach są wolne, przez kilka miesięcy, od lodów 1. Topniejąca pokrywa lodowa daje zwiększone możliwości dostępu do ogromnych zasobów naturalnych i biologicznych Oceanu Arktycznego i przyległych mórz. 1 D. Adam, Ice-free Arctic Could be Here in 23 Years, The Guardian z 5 września 2007 r.; Arctic Without Ice in 10 Years?, J. Symonides, Status prawny i roszczenia do Arktyki oraz Bieguna Północnego, Państwo i Prawo 2008, t. 743, z. 1, s

7 10 Janusz Symonides W regionie tym są udokumentowane bogate złoża gazu ziemnego, ropy naftowej i węgla. Występują rudy metali, łącznie z metalami ziem rzadkich. Są i diamenty. Zasoby biologiczne, zwłaszcza ryb, stwarzają w miarę wycofywania się lodów możliwości poszerzenia obszarów, na których można uprawiać rybołówstwo. Na znaczeniu zyskują morskie zasoby genetyczne Oceanu Arktycznego. Uwolnienie od lodów szlaków żeglugowych przez Arktykę stwarza szansę poważnego skrócenia połączeń morskich między Europą a Azją i Ameryką Północną, dając możliwości rezygnacji z tradycyjnych szlaków przez Kanał Sueski czy Kanał Panamski. Oznacza to poważne oszczędności paliwa, i co się z tym wiąże, zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych do atmosfery. Cienka pokrywa jednorocznego lodu otwiera większe możliwości żeglugi dla statków klasy lodowej i to bez pomocy lodołamaczy. Stwarza to również szansę dla rozwoju turystyki. W sytuacji, gdy świat, a przynajmniej niektóre jego regiony cierpią na brak dostępu do wody, na niedostatek wody pitnej, Arktyka może pomóc w rozwiązaniu tego problemu, będąc ogromnym rezerwuarem słodkiej wody. Prowadzone obecnie symulacje komputerowe dowodzą, że możliwym i opłacalnym jest transport gór lodowych do Afryki czy Europy. Wzrastające znaczenie Arktyki powoduje, że media i decydenci z ogromną uwagą odnoszą się do kwestii, kto i w jaki sposób uzyskuje dostęp do jej zasobów, kto i jakie zgłasza roszczenia terytorialne. Nieznajomość Konwencji o prawie morza z 1982 r. prowadzi jednak do formułowania tezy, że staje się ona areną konfliktów i walki, nieregulowanej żadnymi normami. Takie podejście znalazło swój szczególny wyraz w interpretacji umieszczenia, w sierpniu 2007 r., przez ekspedycję statku badawczego Akademik Fiodorow, tytanowej flagi rosyjskiej na Biegunie Północnym. Potraktowano to jako próbę zgłoszenia roszczenia do Bieguna Północnego, opartą na symbolicznym zawłaszczeniu 2. W prasie światowej pojawiły się liczne artykuły o dramatycznych tytułach, mówiących o początku zimnej wojny, o wyścigu do Bieguna, o nowej gorączce złota, o walce na szczycie świata, o konieczności ratowania Bieguna Północnego. Czy rzeczywiście Arktyce grożą nieuchronne konflikty, czy państwa arktyczne gotowe są rozwiązywać swoje spory terytorialne i wysuwać roszczenia niezgodne z prawem międzynarodowym, czy gotowe są uciec do użycia siły militarnej? By odpowiedzieć na te pytania, należy dokonać analizy istniejących sporów delimitacyjnych i wysuwanych roszczeń do szelfu kontynentalnego poza granicą 200 mil, jak i do Bieguna Północnego oraz ocenić, czy wzrost potencjału wojskowego w tym regionie może być kwalifikowany jako jego militaryzacja. 2 Nie uspokoiły atmosfery zapewnienia prezydenta, premiera i ministra spraw zagranicznych Rosji, że postępuje ona zgodnie z prawem międzynarodowym, a jej roszczenia zostaną rozstrzygnięte przez Komisję Granic Szelfu Kontynentalnego, na podstawie danych naukowych udowadniających tezę, że Wzgórza Łomonosowa są przedłużeniem szelfu syberyjskiego. Kwestia ta jest szerzej omówiona w części trzeciej artykułu.

8 Arktyka region współpracy czy konfliktów Spory delimitacyjne w Arktyce 2.1. Spór między Stanami Zjednoczonymi a Kanadą o rozgraniczenie obszarów morskich nakładających się na siebie na Morzu Beauforta Spór powstał w latach 70. XX wieku po ustanowieniu w 1976 r. 200-milowej strefy przez USA i przez Kanadę w 1977 r. Jego źródła związane są z traktatem z 1825 r., zawartym między Rosją a Wielką Brytanią, państwami sprawującymi w tym czasie zwierzchnictwo terytorialne nad Alaską i Kanadą 3. Rosja sprzedała Alaskę Stanom Zjednoczonym w 1867 r., a Kanada stała się sukcesorem Wielkiej Brytanii po uzyskaniu niepodległości. Kanada uzasadniała swoje stanowisko odwołaniem się do traktatu z 1825 r., który przewidywał, że granica między Alaską a Jukonem biegnie 141 południkiem aż do zamarzniętego Oceanu 4. Zatem, jej zdaniem, granica morska powinna być przedłużeniem tego południka na przylegające obszary morskie i na Morze Beauforta. Metoda ta została użyta przez nią do wyznaczenia w prawie wewnętrznym obszarów, na których sprawuje ona jurysdykcję dla zapobiegania zanieczyszczeniom i dla delimitacji jej strefy rybołówstwa 5. Stany Zjednoczone kwestionują powoływanie się na ten traktat jako podstawę delimitacji wyłącznych stref ekonomicznych. Jak dowodzą, ustanawiał on bowiem tylko granicę lądową i nie było zamiarem stron ustanowienia granic morskich, a zwłaszcza szelfu kontynentalnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, które zostały przyjęte w prawie narodów dopiero w drugiej połowie XX wieku. Zatem metodą, którą należy zastosować jest ekwidystans (zasada równych odległości) i linie prostopadłe. Granica powinna być przeprowadzona w spornym obszarze na podstawie zasady równych odległości. W braku specjalnych okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę, ekwidystans jest według strony amerykańskiej zgodny z zasadą sprawiedliwości. Obszar sporny wynosi km 2, jest on jednak bardzo zasobny w surowce energetyczne 6. Choć przyjęcie wspólnego zarządzania czy wspólnej eksploatacji tych zasobów mogłoby być stosunkowo prostym rozwiązaniem, jednak potencjalna 3 S. Griffiths, US Canada Arctic Border Dispute Key to Maritime Riches, BBC News, US & Canada, 2 August 2010, 4 Artykuł 3 traktatu między Rosją a Wielką Brytanią, dotyczący granic ich posiadłości na Północno- -Zachodnim Wybrzeżu Ameryki i żeglugi na Oceanie Spokojnym z 16 lutego 1825 r., Consolidated Treaty Series, t. 75, s Odwołanie się do tej metody przez Kanadę przy ustanowieniu strefy walki z zanieczyszczeniem i strefy rybołówstwa daje jej, nawet po odrzuceniu argumentu związanego z traktatem z 1825 r., prawo do powołania się na tę jej praktykę jako na specjalne okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę także przy odwołaniu się do zasady równych odległości. 6 Jak się oblicza, zasoby gazu ziemnego wynoszą 1.7 miliarda m 3, a zasoby ropy naftowej ponad 1 miliard m 3. Ta ilość gazu wystarczy na zaspokojenie potrzeb Kanady na dwadzieścia lat.

9 12 Janusz Symonides zawartość spornego terytorium jest elementem utrudniającym przyjęcie którejś z tych koncepcji. Stany Zjednoczone ogłosiły w 2010 r. moratorium na eksploatację podmorskich zasobów, również Kanada nie zezwoliła na wydobycie swoich podmorskich zasobów. Oba kraje rozpoczęły w 2010 r. dialog ekspertów w Ottawie, kontynuowany w 2011 r., mający na celu znalezienie rozwiązania. Niezależnie jaka metoda rozgraniczenia obszarów morskich zostanie przyjęta, każde z państw wiodących spór otrzyma jakąś istotną część zasobów spornego terytorium, co stwarza szanse na osiągnięcie porozumienia Spór między Kanadą a Danią dotyczący suwerenności nad wyspą Hans Wyspa, a właściwie niezamieszkała, niewielka skała o powierzchni 1,3 km 2, położona jest w środku Kanału Kennedy ego w Cieśninie Nares oddzielającej kanadyjską wyspę Ellsmere od północnej Grenlandii i łączącej Zatokę Baffin z Morzem Lincolna 7. Znaczenie wyspy wynika z jej położenia w Kanale Kennedy ego, przez który przechodzi ważny szlak żeglugowy północnozachodniego przejścia, jak również z zasobów energetycznych, które mogą się pod nią znajdować. Obszar, na którym znajduje się wyspa był badany przez ekspedycje amerykańskie i brytyjskie w II połowie XIX wieku. W latach ekspedycja duńska opracowała mapę całego regionu północnej Grenlandii, obejmującą także tę wyspę. Duńczycy dowodzą, że Stały Trybunał Sprawiedliwości, który w orzeczeniu z 1933 r. przyznał Grenlandię Danii, przyznał również jej tę wyspę 8. Spór dotyczący przynależności wyspy trwa prawie czterdzieści lat, gdyż jego początki sięgają lat 70. XX wieku, kiedy powstał problem delimitacji szelfu kontynentalnego między Kanadą a Danią. Oba państwa zawarły Traktat o rozgraniczeniu szelfu kontynentalnego w 1973 r., który wszedł w życie w 1974 r. 9 Traktat wymienia 127 punktów tego rozgraniczenia od Cieśniny Davisa do Kanału Robesona, gdzie Cieśnina Naresa łączy się z Morzem Lincolna i linia graniczna (geodezyjna) przebiega między tymi punktami. Linia ta jest przerwana i nie została przeciągnięta między punktami 122 a 123, oddalonymi od siebie o 875 m, a wyspa Hansa znajduje się w środku tego obszaru. W tym czasie państwa nie zdołały osiągnąć porozumienia, co do jej przynależności Nazwa wyspy pochodzi od imienia Hansa Hendrika, podróżnika i tłumacza grenlandzkiego, pracującego w ekspedycjach handlowych amerykańskich i brytyjskich, organizowanych w trzecim ćwierćwieczu XIX wieku. Po raz pierwszy nazwa ta jest wymieniana w 1876 r., w publikacji Ch. Davisa, Narrative of the North Polar Expedition. Nazwa w języku grenlandzkim Tartupaluk. 8 Hans Island, s Territorial Claims in the Arctic, 10 W latach 80. XX wieku trwała dyskusja w prasie i radiu duńskim i kanadyjskim co do przynależności wyspy.

10 Arktyka region współpracy czy konfliktów 13 W 1983 r. Dania i Kanada zawarły Traktat o współpracy dotyczącej ochrony środowiska naturalnego w Cieśninie Nares. Mówi on o dalszym rozwoju współpracy dwustronnej na wodach leżących między obu państwami w celu podjęcia działań, mających zapobiegać ich zanieczyszczeniu. Jednym z dyskutowanych punktów było prowadzenie badań na i wokół wyspy Hans. Ta część porozumienia nie została jednak do końca uzgodniona i podpisana. W 1984 r. duński minister ds. Grenlandii umieścił flagę duńską na wyspie 11. Debata dotycząca przynależności wyspy rozgorzała na nowo w 2004 r., kiedy znalazła się ona w centrum kanadyjskiej polityki, podkreślającej konieczność obrony suwerenności w Arktyce nad Archipelagiem Kanadyjskim i północnozachodnim przejściem, na którym znajduje się ta wyspa. Kanada obawiała się, że uznanie suwerenności duńskiej może osłabić jej stanowisko w sprawie suwerenności nad przejściem. Spór między obu krajami sprowadzał się w ostatnich latach do symbolicznych aktów naprzemiennego wizytowania wyspy przez okręty kanadyjskie i duńskie, przeprowadzania manewrów oraz sporadycznych oświadczeń rządowych. W 2005 r. Dania i Kanada zgodziły się na rozpoczęcie negocjacji dotyczących przyszłości wyspy. Oba państwa wstępnie wyraziły zgodę na ewentualne przedstawienie sprawy do rozstrzygnięcia przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości 12. Rozmowy zostały podjęte we wrześniu 2005 r. W lipcu 2007 r. Kanada uznała na podstawie analizy zdjęć satelitarnych, że granica międzynarodowa przebiega przez środek wyspy, a nie po jej wschodniej stronie, jak poprzednio utrzymywała 13. W ostatnich latach atmosfera w relacjach między obu państwami wyraźnie się poprawiła. Są one bliższe porozumienia, co związane jest m.in. z przygotowywanymi zgłoszeniami do Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego, dotyczącymi dna morskiego w ich części Arktyki. Jak się wydaje, są dwie możliwości rozwiązania tego sporu: (a) granica może przebiegać środkiem wyspy, co oznaczałoby, że oba państwa miałyby granice lądowe na wyspie (to rozwiązanie nie zmieniałoby przebiegu dotychczasowej delimitacji obszarów morskich obu państw); (b) sprawowanie wspólnej jurysdykcji (kondominium) nad wyspą. To drugie rozwiązanie jest bardziej skomplikowane z punktu widzenia prawa międzynarodowego, ale też możliwe do przyjęcia Minister zostawił też powitanie w języku duńskim Witajcie na duńskiej wyspie oraz, jak się utrzymuje, butelkę koniaku (butelka whisky kojarzyłaby się bardziej z Kanadą). 12 W sierpniu 2005 r. minister spraw zagranicznych Danii poinformował załogę kutra patrolowego udającego się na wyspę, aby nie umieszczali na niej flagi, gdyż wygląda to nieco dziecinnie między państwami należącymi do NATO. 13 Satellite Imagery Moves Hans Island Boundary: Report, 14 Canada and Denmark in Hans Island Negotiations, canada_and_denmark_in_hans_island.html

11 14 Janusz Symonides 2.3. Zakończenie sporów terytorialnych Rosji z Norwegią i Stanami Zjednoczonymi Uzgodnienie delimitacji obszarów morskich między Rosją a Norwegią Podpisany 15 września 2010 r. w Murmańsku Traktat między Królestwem Norwegii a Federacją Rosyjską o delimitacji i współpracy na Morzu Barentsa i Oceanie Arktycznym 15 wszedł w życie po ratyfikacji przez obu sygnatariuszy. W ten sposób trwający czterdzieści lat spór, dotyczący nakładających się roszczeń do km 2 wyłącznej strefy ekonomicznej na Morzu Barentsa i dodatkowo km 2 szelfu kontynentalnego na Oceanie Arktycznym, został zakończony. W trakcie wieloletnich negocjacji stanowisko Norwegii sprowadzało się do twierdzenia, że linia graniczna powinna przebiegać linią równych odległości i nie ma żadnych szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby jakąkolwiek modyfikację jej przebiegu. Z kolei Związek Radziecki stał na stanowisku, że ze względu na wiele zasługujących na uwzględnienie okoliczności, zarówno niemających charakteru geograficznego takich jak: liczba ludności, zasoby ryb, warunki lodowe, względy klimatyczne i względy bezpieczeństwa oraz szczególnych okoliczności o charakterze geograficznym i prawnym, jak: dysproporcja między linią brzegową obu państw oraz istnieniem Układu paryskiego dotyczącego archipelagu Spitsbergen z 1920 r., linia ta powinna się pokrywać z granicą sektora arktycznego (południk 32 o długości wschodniej) ustanowioną w radzieckim dekrecie w 1926 r. 16 Traktat pomiędzy Norwegią a Rosją ma osiem artykułów oraz dwa aneksy dotyczące spraw rybołówstwa oraz transgranicznych zasobów węglowodorów. W preambule strony mówią o dążeniu do utrzymywania i umacniania stosunków dobrosąsiedzkich oraz wniesieniu wkładu w gwarantowanie stabilności i umocnienia współpracy na Morzu Barentsa i Oceanie Arktycznym 17. Artykuł 1 traktatu ustala przebieg linii delimitacji między stronami stwierdzając, że jest ona definiowana jako linie geodezyjne łączące osiem punktów, które określane są precyzyjnie koordynatami. 15 Tekst angielski, 16 Szczegółowe omówienie negocjacji, J. Symonides, Delimitacja obszarów morskich na Morzu Barentsa i Oceanie Arktycznym między Rosja a Norwegią, w: Współczesne problemy prawa, Księga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Jerzemu Młynarczykowi, Gdynia 2011, s Traktat z 2010 r. nie jest pierwszą umową rozgraniczającą obszary morskie między Rosją a Norwegią. Po raz pierwszy granica morska między oboma państwami została ustalona w obszarze Varangerfjord zgodnie z porozumieniem z 15 lutego 1957 r. Wyznaczenie granicy zostało przeprowadzone przez wspólną komisję demarkacyjną, a jej przebieg został szczegółowo opisany w protokole z 29 listopada 1957 r. Porozumienie dotyczyło rozgraniczenia morza terytorialnego o różnej szerokości 4 i 12 mil morskich. Umowa z 1957 r. została zastąpiona nowym porozumieniem z 11 lipca 2007 r. uwzględniającym nie tylko zgodne z Konwencją o prawie morza poszerzenie morza terytorialnego Norwegii do 12 mil, lecz przedłużającym to rozgraniczenie poza morze terytorialne.

12 Arktyka region współpracy czy konfliktów 15 Integralną częścią traktatu są dwa aneksy. Aneks I stanowi, że Porozumienia między Norwegią a Rosją dotyczące rybołówstwa z 11 kwietnia 1975 r. i 15 października 1976 r. będą dalej pozostawać w mocy przez piętnaście lat po wejściu w życie traktatu. Kwestie związane z ustaleniem dopuszczalnej wielkości połowów, kwot połowowych i innych regulacji dotyczących rybołówstwa będą negocjowane w Norwesko-Rosyjskiej Wspólnej Komisji Rybołówstwa zgodnie z tymi porozumieniami. Szczegółowe postanowienia aneksu II dotyczące zasad eksploatacji zasobów transgranicznych węglowodorów wskazują na wagę, jaką obie strony przywiązują do tej kwestii. Zezwolenie na rozpoczęcie eksploatacji może mieć miejsce po wspólnym zaakceptowaniu go zgodnie z porozumieniem. Przewidziane jest także ustanowienie wspólnej komisji do konsultacji w sprawach dotyczących zasobów transgranicznych. Zakończenie wieloletniego sporu między Rosją a Norwegią o rozgraniczenie ma nie tylko istotne znaczenie dla ich relacji dwustronnych, lecz bez przesady można uznać, że przyjęte w traktacie z 2010 r. rozwiązania mogą być potraktowane jako swego rodzaju modelowe rozwiązanie dla istniejących jeszcze sporów delimitacyjnych tak w Arktyce, jak i w innych regionach świata. By odpowiedzieć na pytanie, na czym polega znaczenie przyjętego traktatu, jakie otwiera on możliwości współpracy dwustronnej, należy wyjaśnić, co w istocie było zasadniczym czynnikiem skłaniającym obie strony sporu do odejścia od koncepcji linii środkowej czy linii sektora i przyjęcie kompromisowego rozwiązania, polegającego na podziale spornego obszaru na niemal dwie równe części. Można postawić tezę, że stanowisko obu stron zdeterminował czynnik ekonomiczny. Oba państwa stanęły wobec perspektywy stopniowego wyczerpywania się dotychczas eksploatowanych złóż ropy i gazu. Zgodnie z formułowanymi ocenami wyczerpanie obecnych zasobów tak norweskich, jak i rosyjskich, to perspektywa około dwudziestu lat. W tej sytuacji konieczność szybkiego rozpoczęcia eksploracji i przygotowanie przyszłego wydobycia zasobów Morza Barentsa, znajdujących się zwłaszcza w spornym obszarze, stało się elementem strategicznego planowania. Traktat przynosi zakończenie dotychczas obowiązującego moratorium na badania i eksploatację zasobów mineralnych spornego obszaru. Umożliwia zatem podjęcie przez obie strony niezbędnych działań. Przyjęcie koncepcji unitisation, całościowego traktowania zasobów transgranicznych oraz zasady wspólnego ich eksploatowania, otwiera nowe możliwości współpracy dwustronnej i realizacji wspólnych projektów. W swoim komentarzu po podpisaniu traktatu przez obu ministrów spraw zagranicznych, prezydent Dmitrij Miedwiediew stwierdził, że spodziewa się wzmocnienia współpracy nie tylko w sektorze energetycznym, ale również w rybołówstwie i innych dziedzinach. Traktat, w jego ocenie, wzmacnia zwłaszcza możliwości intensyfikacji współpracy w dziedzinie wspólnej eksploatacji transgranicznych zasobów dzielonych. Rosja jest gotowa zaprosić korporacje norweskie do uczestnictwa w ekstrakcji zasobów znajdujących się w rosyjskiej części Morza Barentsa (tak jak to uczyniła

13 16 Janusz Symonides w odniesieniu do pola Stockmana). Jednak szczególne możliwości współpracy powstają w odniesieniu do złóż, które częściowo znajdują się po stronie rosyjskiej, a częściowo po stronie norweskiej 18. Traktat ma znaczenie nie tylko dla stosunków dwustronnych Rosji i Norwegii, ale i dla całego regionu arktycznego. Rozwiązanie wieloletniego sporu delimitacyjnego potwierdza tezę, że państwa arktyczne gotowe są współpracować ze sobą zgodnie z zasadą dobrosąsiedztwa. Można zakładać, że osiągnięte rozgraniczenie będzie stanowić swego rodzaju wyzwanie dla Stanów Zjednoczonych, Kanady i Danii (Grenlandii) i skłaniać je do poszukiwania kompromisowych rozwiązań w dwóch wcześniej odnotowanych, nierozwiązanych jeszcze sporach delimitacyjnych. Warto również zauważyć, że przyjęte przez Norwegię i Rosję rozwiązanie, które nie odwołuje się do kryteriów geograficznych czy geomorfologicznych, wskazuje na nowe możliwości interpretacyjne artykułów 74 i 83 Konwencji o prawie morza Porozumienie w sprawie rozgraniczenia między ZSRR a Stanami Zjednoczonymi Koniec zimnej wojny, polepszenie stosunków między ZSRR a USA umożliwiło zawarcie, 1 czerwca 1990 r. między Stanami Zjednoczonymi a Związkiem Radzieckim, porozumienia o granicy morskiej 19. Porozumienie rozgranicza obszary morskie obu państw na Morzu Beringa i na Morzu Czukockim. Granica ta przebiega na północ od równoleżnika 65 o 30 wzdłuż południka 168 o poprzez Cieśninę Beringa i Morze Czukockie na Ocean Arktyczny tak daleko, jak zezwala na to prawo międzynarodowe. Granica ta pokrywa się z linią sektora arktycznego ustaloną wcześniej przez Rosję 20. Geneza tego porozumienia sięga traktatu o cesji (sprzedaży) Alaski Stanom Zjednoczonym przez Rosję w 1867 r. W tym czasie państwa posiadały tylko morze terytorialne. Kiedy w latach 70. XX wieku oba państwa ustanowiły 200-milowe wyłączne strefy ekonomiczne (rybołówstwa), powstał problem rozgraniczenia tych stref, i to na długości mil morskich, co doprowadziło do powstania sporu o rozgraniczenie około mil 2. Okazało się, że żadna ze stron nie była w stanie przedstawić map załączonych do traktatu z 1867 r. 21 W negocjacjach zgodzono się, że linia rozgraniczenia 18 Russia and Norway Have Signed a Treaty on the Sea Borders and on Cooperation in the Northern Seas, News conference following Russian-Norwegian talks, show/110/ 19 Porozumienie to zwane jest też od nazwisk ówczesnych ministrów spraw zagranicznych, którzy podpisali porozumienie, Baker/Szewardnadze, 20 Artykuł 2 porozumienia przewiduje, że na południe od równoleżnika 65 o 30 na Morzu Beringa w kierunku Oceanu Spokojnego granica ta jest wyznaczona przez 87 punktów. 21 Jak twierdzi Donald Lynch, profesor Uniwersytetu na Alasce w Fairbanks, mapy te przedstawiały wytyczoną granicę, lecz zostały zagubione. D. Lynch, Fish Settle Border Dispute, Arctic Science Journeys, Radio Script, 1997.

14 Arktyka region współpracy czy konfliktów 17 powinna być linią prostą, jednak nie udawało się osiągnąć zgody co do dwóch metod (Mercator czy stożkowa) odwzorcowania tej granicy. Przyjęta w 1990 r. linia okazała się bardziej korzystna dla USA niż linia równych odległości. Porozumienie tworzy po obu stronach rozgraniczenia specjalne strefy, w których oba państwa mogą wykonywać swoje prawa suwerenne. Uświadomienie korzyści dla USA wynikających z przyjętych rozwiązań, doprowadziło do szybkiego wyrażenia zgody na ratyfikowanie tego porozumienia przez senat amerykański 16 września 1991 r. W Związku Radzieckim nie udało się doprowadzić do ratyfikacji przed jego upadkiem. W Rosji porozumienie zostało poddane krytyce, jako godzące w interesy zwłaszcza rybołówcze. W marcu 1997 r. Duma ogromną większością głosów wypowiedziała się przeciwko ratyfikacji, domagając się odpowiedniej kompensaty. Podjęte próby negocjacji w sprawie kompensaty dla Rosji w postaci zwiększonych kwot połowowych mintaja nie przyniosły rezultatu 22. Mimo braku ratyfikacji Rosja nie wystąpiła z formalną propozycją renegocjacji tego porozumienia. W zgłoszeniu do Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego z 2001 r. zostało ono uwzględnione przez Rosję. Z kolei Stany Zjednoczone wymuszają na rybakach rosyjskich respektowanie linii rozgraniczenia, co ma być dowodem wiążącej praktyki państwowej, czyli ukształtowania się granicy de facto i powstania, w wyniku ponad dwudziestoletniej praktyki, normy zwyczajowej. Dość wątpliwym jest, by w tej sytuacji Rosja zdecydowała się na próbę ponownego otwarcia sporu i renegocjowania tego porozumienia. 3. Spory dotyczące zewnętrznej granicy szelfu kontynentalnego i roszczeń do Bieguna Północnego 3.1. Przedstawienie przez Rosję zgłoszenia dotyczącego zewnętrznej granicy szelfu kontynentalnego wychodzącego poza 200 mil Zgodnie z artykułem 76 Konwencji o prawie morza: 1. Szelf kontynentalny państwa nadbrzeżnego obejmuje dno morskie i podziemie obszarów podmorskich, które rozciągają się poza jego morzem terytorialnym na całej długości naturalnego przedłużenia jego terytorium lądowego aż do zewnętrznej krawędzi obrzeża kontynentalnego albo na odległość 200 mil morskich od linii podstawowych, od których mierzy się szerokość morza terytorialnego, jeżeli zewnętrzna krawędź obrzeża kontynentalnego nie sięga tej odległości Summary of Giveaway of 8 American Alaskan Islands to the Russian Government, 23 Koncepcja szelfu kontynentalnego przeszła daleko idącą ewolucję od jednostronnych roszczeń przez regulacje IV Konwencji genewskiej z 1958 r. do obecnie obowiązujących postanowień Konwencji o prawie morza z 1982 r. Dla jej wykształcenia zasadnicze znaczenie miała proklamacja prezydenta Harry ego

15 18 Janusz Symonides Państwo nadbrzeżne określa zewnętrzną krawędź obrzeża kontynentalnego wszędzie tam, gdzie obrzeże rozciąga się poza 200 mil morskich od linii podstawowych. Odległość, do jakiej sięgać może szelf kontynentalny, jest określona w punkcie 5 artykułu 76. Zgodnie z nim punkty tworzące linie zewnętrznych granic szelfu kontynentalnego na dnie morskim mogą się znajdować: albo w odległości nieprzekraczającej 350 mil morskich od linii podstawowych, albo w odległości nieprzekraczającej 350 mil morskich od izobaty metrów, która jest sumą łączącą punkty leżące na głębokości metrów. Państwo nadbrzeżne wytycza zewnętrzne granice swojego szelfu kontynentalnego tam, gdzie rozciąga się on poza 200 mil od linii podstawowych, łącząc liniami prostymi o długości nieprzekraczającej 60 mil morskich stałe punkty określone za pomocą współrzędnych szerokości i długości geograficznej. Postanowienia te, dotyczące rozciągającego się poza 200 milami morskimi szelfu kontynentalnego, są wiążące dla państw arktycznych, które zobowiązane są do przedstawienia zgłoszenia (informacji, submission) o granicach szelfu rozciągającego się poza 200 mil do Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego 24. Komisja wydaje zalecenia (rekomendacje) Trumana dotycząca dna morskiego z 1945 r. Stany Zjednoczone ogłosiły w niej, że zasoby naturalne dna morskiego szelfu kontynentalnego znajdującego się poza morzem otwartym, lecz przylegającym do ich wybrzeży, należą do Stanów Zjednoczonych oraz podlegają ich jurysdykcji i kontroli. Przyjęta na I konferencji prawa morza w 1958 r. IV konwencja wprowadziła do prawa międzynarodowego uzgodnioną koncepcję szelfu kontynentalnego. Szelf kontynentalny został w niej zdefiniowany jako dno morskie i podziemie obszarów morskich przylegających do wybrzeża, lecz znajdujących się poza obszarem morza terytorialnego do głębokości 200 metrów lub poza tę granicę, jeżeli głębokość znajdujących się nad nim wód pozwala na eksploatację zasobów naturalnych wymienionych obszarów. Kryterium możliwości eksploatacyjnych było krytykowane jako nieprecyzyjne i podlegające różnym interpretacjom. Jej przyjęcie otworzyło drogę nowym roszczeniom, gdyż w latach 70. XX wieku przestały istnieć jakiekolwiek granice możliwości eksploatacyjnych nie tylko szelfu, ale i głębokiego dna morskiego. Dyskusja dotycząca nowej koncepcji szelfu kontynentalnego na III konferencji prawa morza przedstawiona jest przez Janusza Symonidesa (Nowe prawo morza, Warszawa 1986, s ; Le plateau continental, w: M. Bedjaoui (red.), Droit international. Bilan et perspectives, t. 2, Paris 1991, s ). 24 Aneks II do Konwencji o prawie morza określa sposób powołania do życia, skład i zadania Komisji. Składa się ona z 21 członków niezależnych od państw, będących ekspertami w dziedzinie geologii, geofizyki lub hydrografii, wybieranymi na konferencji państw stron konwencji z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia sprawiedliwej reprezentacji geograficznej. Członkowie wybierani są na 5 lat. Zadaniem Komisji jest: (a) rozpatrywanie danych i innych materiałów przedstawionych przez państwa nadbrzeżne, dotyczących zewnętrznych granic szelfu na tych obszarach, gdzie wychodzą one poza 200 mil, oraz wydawanie zaleceń; (b) udzielanie konsultacji naukowych i technicznych, na wniosek zainteresowanego państwa nadbrzeżnego. W ramach Komisji działają dwie podkomisje złożone z 7 członków. Zalecenia podkomisji są zatwierdzane przez Komisję większością 2/3 głosów. Są one przedstawiane w formie pisemnej państwu nadbrzeżnemu, które dokonało zgłoszenia, i Sekretarzowi Generalnemu ONZ. Jeżeli państwo nadbrzeżne nie zgadza się z zaleceniami Komisji, dokonuje zmienionego lub nowego zgłoszenia do Komisji. Istotne znaczenie ma artykuł 9 aneksu, zgodnie z którym czynności Komisji pozostają bez uszczerbku dla kwestii dotyczących definicji granic między państwami, których wybrzeża leżą naprzeciw siebie lub sąsiadują ze sobą. Innymi słowy, problemy rozgraniczenia szelfu są wyłączone spod jej kompetencji. Z kolei aneks I do Zasad Procedury Komisji w artykule 5 (a) stwierdza, że w przypadkach, gdy istnieje spór lądowy czy morski, Komisja

16 Arktyka region współpracy czy konfliktów 19 państwom nadbrzeżnym w sprawach dotyczących ustanowienia zewnętrznych granic ich szelfu kontynentalnego. Granice szelfu ustanowione przez państwo nadbrzeżne na podstawie tych zaleceń są ostateczne i wiążące. Rosja była nie tylko pierwszym państwem arktycznym, ale w ogóle pierwszym państwem, które skorzystało z możliwości przewidzianych w konwencji i przedstawiło 20 grudnia 2001 r. zgłoszenie do komisji dotyczące granic szelfu poza 200 milami 25. Dotyczyło ono czterech obszarów: Morza Barentsa, Morza Beringa, Morza Ochockiego i Oceanu Arktycznego. Propozycja rosyjska przedstawiała roszczenie do włączenia do jej szelfu obszaru 1,2 miliona km 2 dna obejmującego także Biegun Północny, ale w granicach rosyjskiego sektora. Zgodnie z procedurą Sekretarz Generalny ONZ przesłał to zgłoszenie do wszystkich członków ONZ. Pięć państw przedstawiło swoje komentarze. Kanada i Dania stwierdziły, że bez uzyskania dalszych danych, nie są w stanie stwierdzić, czy się zgadzają ze zgłoszeniem, czy nie. Norwegia podkreślała, że ma nierozwiązany spór delimitacyjny z Rosją na Morzu Barentsa. Japonia podnosiła kwestię Wysp Kurylskich. Najbardziej zdecydowane stanowisko zajęły Stany Zjednoczone, które podkreśliły, iż zgłoszenie rosyjskie ma poważne wady. W szczególności zakwestionowały one tezę, że Wzgórza Łomonosowa i Mendelejewa są naturalnym przedłużeniem i komponentem szelfu kontynentalnego Rosji. Komisja rozpatrywała zgłoszenie na swojej dziesiątej oraz jedenastej sesji i po serii debat oraz konsultacji prowadzonych także w podkomisji, przyjęła zalecenia 26. Komisja ani nie odrzuciła, ani nie zaakceptowała propozycji rosyjskich. W odniesieniu do Morza Barentsa i Beringa, zalecenia wskazują, że po osiągnięciu delimitacji z Norwegią na Morzu Barentsa i Stanami Zjednoczonymi na Morzu Beringa, Rosja powinna przekazać komisji mapy i koordynaty linii rozgraniczenia, które będą wyznaczały zewnętrzną granicę szelfu kontynentalnego. Odnośnie do Morza Ochockiego, rekomendacje wskazują na konieczność przedstawienia dobrze udokumentowanego częściowo zgłoszenia dotyczącego granicy zewnętrznej szelfu w północnej części tego morza. W kwestii obszaru Oceanu Arktycznego komisja rekomendowała przygotowanie przez Rosję zrewidowanego zgłoszenia uwzględniającego ustalenia zawarte w zaleceniach Spór o Biegun Północny Zgłoszenie rosyjskie i stanowisko komisji spowodowało, że osią sporów dotyczących granic zewnętrznych szelfu kontynentalnego stała się nie tylko kwestia, czy Wzgórza nie będzie rozpatrywać i kwalifikować zgłoszenia któregokolwiek z państw zaangażowanych w spór. Rules of Procedure of the Commission, U.N. Doc. CLCS/40/Rev.1, April 17, To ograniczenie może być ominięte w przypadku zgody państw uczestniczących w sporze na rozpatrywanie zgłoszenia. 25 Commission on the Limits of the Continental Shelf, Submission by the Russian Federation, U.N. Doc. CLCS, December 20, Sprawozdanie Sekretarza Generalnego przedstawione Zgromadzeniu Ogólnemu, U.N. Doc. A/57/57, March 7, 2002.

17 20 Janusz Symonides Łomonosowa są naturalnym przedłużeniem któregoś z szelfów kontynentalnych, lecz również to, czy należy je traktować jako podmorskie grzbiety, czy jako naturalne składniki (płaskowyże, progi, wierzchołki, ławice i odnogi) obrzeża kontynentalnego. W pierwszym przypadku zewnętrzna granica szelfu kontynentalnego nie może przekraczać 350 mil, a w drugim ograniczenie to nie ma zastosowania. Stanowisko komisji wskazujące na konieczność zebrania przez Rosję pełniejszych danych naukowych dotyczących szelfu kontynentalnego w obszarze Oceanu Arktycznego przyczyniło się do ogromnego zintensyfikowania prac badawczych także przez Danię, Kanadę, Stany Zjednoczone i Norwegię. Stanowisko, że Wzgórza Łomonosowa są przedłużeniem szelfu euroatlantyckiego (syberyjskiego) i dają prawa do Bieguna Północnego Rosji, spotkało się ze sprzeciwem Danii i Kanady, które zbierają dane, by potwierdzić swoją tezę, iż wzgórza te są przedłużeniem szelfu grenlandzkiego i szelfu kanadyjskiej wyspy Ellsmere. Można przyjąć jako pewnik, że teza ta zostanie przedstawiona w duńskich i kanadyjskich zgłoszeniach do komisji przewidzianych na lata Po ratyfikacji Konwencji o prawie morza przez Danię w 2004 r., ministerstwo nauki, technologii i innowacji zainaugurowało duński projekt dotyczący szelfu kontynentalnego. W tym samym roku Kanada oznajmiła, że rezultaty prowadzonych z Danią prac badawczych dowodzą, że Wzgórza Łomonosowa przylegają do szelfu północno-amerykańskiego i grenlandzkiego 28. W 2005 r. Kanada i Dania podpisały porozumienie o wspólnym badaniu obszarów na północ od wyspy Ellsmere oraz Grenlandii 29. W kwietniu i maju 2006 r. wspólna ekspedycja kanadyjsko-duńska (Lorita) podjęła w tym regionie sejsmiczne badania geologiczne. Rok później (sierpień wrzesień) badania te znalazły się w programie Lomrog w ramach Międzynarodowego Roku Polarnego. Rzeczą zasługującą na uwagę jest fakt, że badania dna arktycznego prowadzone są we współpracy wszystkich państw zgłaszających roszczenia do szelfu arktycznego poza 200-milową granicę. Rosja i Kanada wymieniają między sobą dane naukowe dotyczące szelfu. W 2003 r. Rosja zorganizowała konferencję międzynarodową dotyczącą kwestii wzgórz podmorskich, a w czasie międzynarodowego spotkania w 2007 r. udostępniła naukowcom z Kanady i Danii poufne materiały związane z jej zgłoszeniem z 2001 r. 30 W 2007 r. w czasie badań naukowych szelfu kontynentalnego 27 Jak wynika z materiałów uzyskanych przez prasę duńską, Dania ma zamiar w swoim zgłoszeniu do komisji przewidzianym na 2014 rok, przedstawić roszczenia w sprawie włączenia w obręb swojego rozszerzonego szelfu kontynentalnego Bieguna Północnego. Denmark plans to claim North Pole, The Boston Globe, 18 May 2011, 28 T.L. McDorman, The Continental Shelf Beyond 200 NM: Law and Politics in the Arctic Ocean, Journal of Transnational Law & Policy 2009, t. 18, nr 2, s Canada and Denmark Agree in Joint Survey, News Releases z 14 lipca 2004 r. 30 B. Baker, Law, Science and the Continental Shelf: The Russian Federation and the Promise of Arctic Cooperation, American University International Law Review 2010, t. 25, s

18 Arktyka region współpracy czy konfliktów 21 Oceanu Arktycznego, prowadzonych przez Danię we współpracy ze Szwecją, uczestniczył rosyjski lodołamacz o napędzie nuklearnym. W latach Rosja realizowała bogaty program badań szelfu arktycznego. W czerwcu 2007 r. ekspedycja badaczy rosyjskich na statku Rossija wróciła z informacją, że Wzgórza Łomonosowa, jak dowiodły jej badania, są powiązane z terytorium rosyjskim. Wiele też komentarzy sprowokowała rosyjska ekspedycja statku badawczego Akademik Fiodorow w początkach sierpnia 2007 r., kiedy dwa batyskafy Mir 1 i Mir 2 pobrały próbki z dna w ramach badań, mających uzasadnić tezę o powiązaniu Wzgórz Łomonosowa z szelfem syberyjskim, a pierwszy z nich, jak wcześniej zostało to odnotowane, umieścił na głębokości m tytanową flagę rosyjską. Choć celem ekspedycji było udowodnienie praw Rosji do Bieguna Północnego zgodnie z artykułem 76 konwencji, to uwaga została skoncentrowana na zatknięciu flagi i rzekomych roszczeniach związanych z tym faktem. W badaniu dna Arktyki uczestniczą też Stany Zjednoczone, które w sierpniu 2007 r. skierowały na Ocean Arktyczny lodołamacz w celu sporządzenia mapy dna Alaski i ustalenia granic amerykańskiego szelfu kontynentalnego na północ od Alaski. Od 2008 r. USA ściśle współpracują z Kanadą, organizując badania, które mają prowadzić m.in. do zebrania danych dotyczących zewnętrznej krawędzi szelfu kontynentalnego. W badaniach tych uczestniczy kanadyjski lodołamacz CCGS Louis S. St-Laurent i lodołamacz amerykański USGGC Healy. Dane te są istotne dla zgłoszenia kanadyjskiego do Komisji Granic Szelfu i ewentualnego uzasadnienia roszczenia do Bieguna Północnego Zgłoszenie norweskie Drugim, po Rosji, państwem arktycznym, które przedstawiło zgłoszenie dotyczące zewnętrznej granicy szelfu kontynentalnego wychodzącej poza 200 mil była Norwegia. W listopadzie 2006 r. przedstawiła ona Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego zgłoszenie odnośnie do proponowanych granic w trzech obszarach: na Morzu Barentsa (Loop Hole), na Oceanie Arktycznym (Zachodni Basen Norweski) i na Morzu Norweskim (Banana Hole) 31. Rozpatrzenie zawiadomienia norweskiego zostało wpisane do porządku dziennego wiosennej, dziewiętnastej sesji w 2007 r. Zgodnie z przyjętą procedurą, Sekretarz Generalny przesłał wszystkim członkom ONZ notyfikację zawierającą streszczenie zgłoszenia ze wszystkimi mapami i koordynatami, wskazującymi przebieg proponowanej zewnętrznej granicy norweskiego szelfu kontynentalnego. 31 Oceans and Law of the Sea, Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea, Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS). Outer limits of the continental shelf beyond 200 nautical miles from the baselines: Subcommission to the Commission: submission by Norway, los/clcs_new/submissions_files/submission_nor.htm. Norwegia zapowiedziała też możliwość zgłoszenia propozycji w sprawie innych obszarów.

19 22 Janusz Symonides Cztery kraje Dania, Islandia, Rosja i Hiszpania przedstawiły komentarze. Ponieważ obszar Banana Hole jest fragmentem kontynentalnego szelfu nie tylko Norwegii, ale również Islandii oraz Wysp Faroe i Grenlandii, będącymi autonomicznymi częściami Danii, wcześniej, bo we wrześniu 2006 r., te trzy państwa uzgodniły, że granice między nimi zostaną ustanowione w drodze porozumień dwustronnych. Zgodnie z tym zarówno Islandia, jak i Dania w komentarzach stwierdziły, że nie mają zastrzeżeń do rozpatrywania zgłoszenia przez komisję. Również Rosja nie zgłosiła zastrzeżeń, choć podkreśliła, że ustalenia komisji nie będą miały wpływu na interpretację jej praw wynikających z traktatu dotyczącego Spitsbergenu. Identyczne zastrzeżenia zgłosiła też Hiszpania 32. Zgłoszenie norweskie zostało przedstawione komisji w kwietniu 2007 r. 33, a następnie przekazane podkomisji, która rozpatrywała je na trzech sesjach. Rekomendacje podkomisji zostały przekazane komisji, która jednomyślnie przyjęła je 27 marca 2009 r. 34 Komisja zaakceptowała proponowany przebieg zewnętrznej granicy szelfu norweskiego poza 200 milami z małymi tylko poprawkami. W części dotyczącej Banana Hole, komisja zajęła stanowisko, że niewielki jej północny fragment wielkości km 2, między terytorium lądowym a Jan Mayen, powinien być objęty kontynentalnym szelfem Wysp Faroe. Komisja potwierdziła prawa Norwegii do poszerzenia jej szelfu o km 2. O takim pozytywnym rezultacie zadecydowało bardzo staranne zebranie danych naukowych w ścisłej współpracy z instytucjami naukowymi wielu państw oraz brak komentarzy, kwestionujących przedstawione dane czy wskazujących konieczność ich uzupełnienia. Istotne jest również to, że propozycje Norwegii nie wychodziły poza 350 mil. Tym zgłoszenie norweskie różniło się od wcześniejszego zgłoszenia rosyjskiego Perspektywy rozwiązania sporów dotyczących granicy szelfu poza 200 milami i roszczeń do Bieguna Północnego Jakie są możliwości ostatecznego ustalenia w Arktyce zewnętrznych granic szelfu kontynentalnego poza 200 milami oraz rozstrzygnięcia roszczeń do Bieguna Północnego? Raczej odległe. Trzy spośród państw nadbrzeżnych otaczających Ocean Arktyczny 32 W odpowiedzi na te zastrzeżenia Norwegia stwierdziła, że istniejące różnice co do interpretacji niektórych postanowień traktatu z 1920 r. nie mają żadnego wpływu na ustalenie zewnętrznej granicy szelfu i na prace Komisji. 33 Statement by the Chairman of the Commission on the Limits of the Continental Shelf on the Progress of Work in the Commission, paras. 41, 50-52, U. N. Doc. CLCS/54, April 27, Zostało ono zaprezentowane przez R. Fife, dyrektora generalnego Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Zagranicznych Norwegii. 34 Szerzej na ten temat V. Jares, The Continental Shelf Beyond 200 Nautical Miles: The Work of the Commission on the Limits of the Continental Shelf and the Arctic, Vanderbilt Journal of Transnational Law t. 42, s ; Ø. Jensen, Norway s Outer Continental Shelf Limits in the Arctic, The Norwegian Atlantic Committee, Security Brief,

20 Arktyka region współpracy czy konfliktów 23 nie przedstawiły jeszcze zgłoszeń do komisji. Przewidziany, dziesięcioletni okres od ratyfikacji konwencji na jego złożenie upływa dla Kanady w grudniu 2013 r., a dla Danii w grudniu 2014 r. Stany Zjednoczone niebędące stroną konwencji, w ogóle nie mają wiążącego je terminu na przedstawienie zgłoszenia. Z kolei Rosja ma przedstawić poprawioną wersję zgłoszenia. Rozpatrzenie pięćdziesięciu jeden przedstawionych już zgłoszeń do komisji dotyczących różnych części Oceanu Światowego, wymusza konieczność zmiany zasad jej funkcjonowania, gdyż bez tego cały proces może trwać aż do 2030 r. Komisja nie jest w stanie odpowiedzieć na pytanie, kiedy będzie mogła rozpatrzyć i przyjąć rekomendacje w odniesieniu do napływających zgłoszeń 35. Dodatkowym problemem staje się sytuacja, w której trzy państwa: Rosja, Dania i Kanada będą pozostawać w sporze dotyczącym Wzgórz Łomonosowa i będą dowodzić, że są one częścią odpowiednio ich szelfów. Kwestia ta prawdopodobnie będzie angażować również Organizację Dna Morskiego i państwa spoza regionu, zainteresowane tym, by obszar wokół Bieguna Północnego pozostał nadal częścią wspólnego dziedzictwa ludzkości. Stąd też w komentarzach dotyczących zgłoszeń i zawartych w nich zastrzeżeń do Bieguna Północnego dowody państw nadbrzeżnych i roszczenia wychodzące poza 350 mil prawdopodobnie będą kwestionowane. Istnienie sporu i ewentualny sprzeciw państw wobec rozpatrywania przedstawionych zgłoszeń przez komisję oznaczać będzie pozbawienie jej możliwości przyjmowania jakichkolwiek rekomendacji. Dlatego też postulat, by obszar Bieguna Północnego poza granicami 350 mil pozostał nadal obszarem międzynarodowym wspólnym dziedzictwem ludzkości wydaje się dodatkowo uzasadniony. W sytuacji, gdy nie ma możliwości, ze względu na stanowisko zainteresowanych państw (wyłączyły one taką możliwość), przekazania sporów do rozstrzygnięcia przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości czy Międzynarodowy Trybunał Prawa Morza, jedyną drogą do poszukiwania możliwego do przyjęcia rozwiązania pozostaje międzynarodowa współpraca naukowa, zebranie przekonujących danych naukowych oraz oparcie się na ścisłej interpretacji artykułu 76 Konwencji o prawie morza. Takie jest, wielokrotnie formułowane, stanowisko wszystkich państw arktycznych Czy Arktyce grozi wyścig zbrojeń? Militarne wykorzystanie Arktyki sięga okresu sprzed II wojny światowej, kiedy to Związek Radziecki w latach 30. XX wieku utworzył flotę bałtycką. Otwarty w 1933 r. 35 Presentation of the CLCS to the Informal Working Group of the Meeting of States Parties, UN Headquarters, N.Y., 14 April Obłożenie Komisji dramatycznie wzrasta, gdyż złożenie czterdziestu czterech zgłoszeń zostało zapowiedziane w informacjach przesłanych już do Sekretarza Generalnego ONZ. 36 Przyjęta w maju 2008 r. w Ilulissat (Grenlandia) deklaracja, podkreśla ścisłą współpracę pięciu państw arktycznych w gromadzeniu danych naukowych dotyczących szelfu kontynentalnego oraz ich zdecydowanie do wzmocnienia tej współpracy.

21 24 Janusz Symonides i zbudowany morderczą pracą więźniów Kanał Białomorski 37 miał zapewnić możliwości przemieszczenia okrętów wojennych z Morza Bałtyckiego na Morze Białe, a stąd w razie potrzeby północną drogą morską na Pacyfik. Jednak nie przyniósł on zaplanowanych rezultatów, gdyż okazał się zbyt płytki. Przy 3,5 m głębokości nie mógł zapewnić przepływu okrętów wojennych o większym zanurzeniu. W 1936 r., kiedy możliwość konfliktu zbrojnego z Japonią stała się realną, część floty bałtyckiej została przerzucona na Pacyfik 38. W okresie II wojny światowej Arktyka była istotnym teatrem wojny aliantów z Niemcami, tak na morzu, jak i w powietrzu. Została ona podzielona na strefy kontroli. I tak, Brytyjczycy strzegli wyspy Jan Mayen i archipelagu Spitsbergen, Amerykanie wraz z Duńczykami Grenlandii, a Rosjanie Ziemi Franciszka Józefa. Arktyka, a zwłaszcza północna droga morska, stała się też w czasie II wojny światowej ważnym szlakiem zaopatrzenia i dostawy uzbrojenia przez aliantów do Związku Radzieckiego. Zimna wojna przyniosła militaryzację Arktyki, co stało się możliwe i było napędzane postępem technologicznym, z jednej strony wprowadzeniem do arsenałów bombowców dalekiego zasięgu wyposażonych w broń jądrową i postępującym rozwojem technologii rakietowej, a zwłaszcza rakiet balistycznych, z drugiej zaś wejściem na uzbrojenie Stanów Zjednoczonych i Związku Radzieckiego łodzi podwodnych o napędzie nuklearnym, swobodnie przemieszczających się pod pokrywą lodową Oceanu Arktycznego 39. Arktyka odgrywała podwójną rolę w czasie zimnej wojny, nie tylko jako bardzo ważny obszar dla zaatakowania drugiej strony znajdującymi się w niej systemami broni nuklearnej, lecz również jako ważki element powstrzymywania 40. Koniec zimnej wojny, a zwłaszcza rozpad Związku Radzieckiego doprowadził do drastycznego zmniejszenia rosyjskiej obecności w Arktyce. Rosyjskie siły zbrojne znalazły się w stanie niemal likwidacji. Wiele baz wojskowych na wyspach w rosyjskiej części Arktyki ze względu na brak środków na ich utrzymanie zostało zlikwidowanych. Poważnej redukcji uległa rosyjska flota okrętów podwodnych. Znaczna ich 37 Kanał Białomorsko-Bałtycki, Wikipedia. W czasie budowy kanału, jak się podaje w literaturze, mogło zginąć około 100 tysięcy więźniów. 38 Wiosną 1940 r. w okresie współpracy wojskowej między Moskwą a Berlinem, niemiecki krążownik Komet przepłynął pod eskortą lodołamaczy radzieckich północną drogą morską na Pacyfik i w ten sposób uniknął możliwości zatopienia przez flotę brytyjską. 39 O.R. Young, The Age of Arctic, Foreign Policy 1985, t. 86, nr 61, s. 160 inne. Zimna wojna i rozmieszczenie systemów jądrowych doprowadziło po stronie Zachodu do ścisłej współpracy między Stanami Zjednoczonymi a Kanadą oraz Danią i Norwegią w ramach NATO. 40 Sytuacja, w której łodzie podwodne wyposażone w rakiety z głowicami nuklearnymi znajdowały się w ciągłym ruchu pod lodami arktycznymi, co mimo doskonalenia systemów lokalizacji i nasłuchu, uniemożliwiało ich niezawodną lokalizację. Oznaczało to, że w przypadku pierwszego ataku jądrowego jednej ze stron, zniszczenie wszystkich łodzi podwodnych w Arktyce byłoby niemożliwe. Zawsze druga dysponowałaby arsenałem wystarczającym do zadania uderzenia odwetowego. Tak więc region ten miał swój udział w utrzymaniu równowagi strategicznej i wykluczeniu możliwości zadania skutecznego pierwszego uderzenia nuklearnego.

22 Arktyka region współpracy czy konfliktów 25 część została wycofana i złomowana. Zaprzestano regularnego patrolowania i lotów zwiadowczych wzdłuż wybrzeży kanadyjskich i amerykańskich. W atmosferze odprężenia i współpracy w latach 90. XX wieku także Kanada, Norwegia i Dania istotnie zmniejszyły swoje potencjały i zaangażowanie militarne. Zredukowane zostały siły morskie, zaprzestano manewrów i ćwiczeń. Jedynym krajem, który utrzymał swój wojskowy (z okresu zimnej wojny ) potencjał były Stany Zjednoczone. Nie doszło do znaczącej redukcji liczby amerykańskich łodzi podwodnych i bombowców strategicznych. Wycofano ze służby tylko starsze typy okrętów podwodnych o napędzie nuklearnym. Stany Zjednoczone w początkach XXI wieku umieściły, w ramach rozbudowywanej tarczy antyrakietowej, w Fort Greely na Alasce, jedną ze swoich trzech instalacji przeciwrakietowych, mających przechwytywać rakiety wystrzeliwane z Korei Północnej. Tak więc Arktyka utrzymała swoją wysoką pozycję strategiczną dla USA 41. Sytuacja zaczęła się zmieniać w drugiej połowie pierwszej dekady XXI wieku, a zwłaszcza od 2007 r. Wszystkie państwa arktyczne wróciły do polityki umacniania swoich potencjałów wojskowych, przede wszystkim sił morskich i powietrznych. Co o tym zadecydowało? Jak się wydaje przyczyn jest wiele. Za najważniejszą należy jednak uznać sytuację, w której stało się oczywiste, że szybkie topnienie lodów w Arktyce stało się zjawiskiem trwałym, że państwa arktyczne posiadające wybrzeża wokół Oceanu Arktycznego, staną wobec wielorakich konsekwencji tego faktu i związanym z tym powiększającym się dostępem do zasobów mineralnych i zasobów żywych, wykorzystaniem do żeglugi międzynarodowej szlaków morskich, takich jak: północnowschodnie przejście u wybrzeży kanadyjskich i północna droga morska u wybrzeży syberyjskich. Niektóre jak Kanada i Rosja mają ponadto świadomość, że ich ograniczenia swobody żeglugi mogą być kwestionowane. Poszerzające się akweny morskie wolne od lodów stwarzają konieczność patrolowania i prowadzenia działań zapobiegających przestępczości na morzu 42. Nie wydaje się jednak, by ta zauważalna, ale w istocie umiarkowana rozbudowa sił morskich, mogła być konsekwencją i dowodem na powrót do zimnej wojny. Atmosfera współpracy i współdziałania z lat 90. XX wieku nie została przekreślona. Czy rozmiary realizowanych i planowanych działań umacniających zdolności wojskowe w Arktyce państw nadbrzeżnych uzasadniają tezę o istnieniu wyścigu zbrojeń? Nie wydaje się. Zgodnie z przyjętą w 2008 r. pierwszą kanadyjską strategią defensywną, w budowie znajduje się 6 8 okrętów patrolowych, do 2017 r. ma być zbudowany lodołamacz, wzmacniane są siły powietrzne, m.in. przez zakup myśliwców CC-177 i CC-130. Na wyposażenie weszło 13 helikopterów. Powiększona jest 41 R. Huebert, The Newly Emerging Arctic Security Environment, Canadian Defense & Foreign Affairs Institute, z marca 2010 r., s W literaturze wysuwa się tezę, że od umieszczenia flagi rosyjskiej w sierpniu 2007 r. na głębokości m na dnie pod Biegunem Północnym, rozpoczął się ostatni proces zawłaszczania obszarów morskich, choć Rosja wielokrotnie wyjaśniała, że chce i postępuje zgodnie z prawem międzynarodowym.

23 26 Janusz Symonides jednostka północna sił piechoty Rangers z 4 tysięcy do 5 tysięcy. Kanada od 2002 r. prowadzi manewry z udziałem jednostek nawodnych, podwodnych i sił powietrznych. Nie jest jednak oczywiste, czy planowane zakupy i budowa przewidzianych jednostek zostanie wykonana zgodnie z planem 43. Siły zbrojne Danii powiększają się o 2 samoloty oraz 4 okręty patrolowe klasy lodowej. Przewidziana jest budowa 4 okrętów patrolowych klasy lodowej. Myśliwce F-16 zostaną rozlokowane na Grenlandii. Utworzono Dowództwo Arktyczne. Flota norweska powiększyła się o 5 nowych fregat oraz 6 statków patrolowych. Powiększono też liczbę statków straży granicznej. Realizowany jest kontrakt ze Stanami Zjednoczonymi na zakup 48 myśliwców F-35. Norwegia organizuje od 2006 r. ćwiczenia Cold Response, w których obok norweskich uczestniczą też jednostki NATO z 14 krajów. Operacyjne dowództwo zostało przesunięte do Arktyki 44. Rosja, w przyjętych w 2008 r. podstawach polityki Rosyjskiej Federacji w Arktyce na okres do 2020 r. i w dalszej perspektywie 45, przewiduje stworzenie specjalnych sił zbrojnych dla Arktyki. W przyjętym programie przezbrajania i unowocześniania sił zbrojnych na lata przewidziana jest budowa 8 10 okrętów podwodnych i modernizacja starych. W 2007 r. Rosja ponownie rozpoczęła patrolowanie w Arktyce przez bombowce dalekiego zasięgu, a od 2008 r. także wznowiła nawodne patrole morskie. W Arktyce pojawiły się dwa okręty nawodne: Severomosk i Marsal Ustinov. Stany Zjednoczone wprowadziły do Arktyki dwa okręty podwodne: Los Angeles i Sea Wolf, a w 2009 r. dołączył do nich USS Texas. Nadto w tym regionie bazują 22 samoloty F-15 i jednostka AWACS. Zwiększona obecność wojskowa w regionie Arktyki prowadzi do incydentów, głównie między Rosją a państwami NATO. I tak, od 2007 r. ma miejsce, zdaniem Kanady, naruszenie przestrzeni powietrznej przez rosyjskie bombowce dalekiego zasięgu TU-95. Jest to związane z podjęciem przez Rosję lotów patrolowych wzdłuż wybrzeży amerykańskich i kanadyjskich. W sierpniu 2010 r. dwa TU-95 znalazły się w odległości tylko 30 mil od granicy kanadyjskiej. Zostały one przechwycone i odprowadzone przez kanadyjskie myśliwce F Rosja twierdziła jednak, że bombowce znajdowały się w obszarze międzynarodowym, z kolei Kanada zarzucała brak wcześniejszego powiadomienia o lotach w kierunku jej granic. We wrześniu 2010 r. rosyjski samolot przeznaczony do zwalczania łodzi podwodnych przeleciał w odległości kilkudziesięciu metrów od fregaty amerykańskiej, USS Taylor, znajdującej się na wodach międzynarodowych Morza Barentsa. 43 D. Proussalidis, Canada Lags In Arctic Arms Race, Parliamentary Bureau, z 4 lipca 2011 r. 44 Norway News, Operational Command moves to the Arctic, z 2 czerwca 2009 r. 45 Zasady dostępne w Internecie: 46 A.W. Dowd, Trying Times With Moscow, Fraser Forum z listopada/grudnia 2010 r., A. Deslongchamps, Canada Jets Turn Back Russian Aircrafts in the Arctic, Blomberg News z 25 sierpnia 2010 r.; R. Gillies, Canada Intercepts Two Russians Bombers, Associated Press z 25 sierpnia 2010 r.

24 Arktyka region współpracy czy konfliktów 27 Sprawa tego incydentu została podniesiona podczas spotkania między szefem operacji morskich, admirałem amerykańskim, Garym Rougheadem a jego rosyjskim odpowiednikiem 47. Czy te incydenty mogą być interpretowane jako powrót do praktyki typowej dla okresu zimnej wojny? Nie wydaje się, by można tak to oceniać. Przeczy temu choćby to, że każdy z tych, w istocie drobnych, incydentów był wyjaśniany przez zainteresowane strony i żaden z nich nie miał negatywnych konsekwencji dla stosunków wzajemnych. Loty patrolowe rosyjskich wybrzeży Ameryki Północnej są obecnie odnotowywane głównie ze względu na to, że są one raczej sporadyczne. W okresie zimnej wojny były tak regularne i częste, że nie zwracano na nie uwagi, nie były bowiem żadnym wydarzeniem, a raczej codziennością. Znacznie więcej jest jednak przykładów współpracy wojskowej oraz środków i dowodów na próby budowania zaufania wzajemnego w regionie Arktyki. Od 1996 r. trwa ścisła współpraca między Rosją a Stanami Zjednoczonymi, w której uczestniczą z państw arktycznych także Norwegia i Szwecja, a z państw spoza regionu Wielka Brytania, w celu zabezpieczenia materiałów i składów paliwa nuklearnego oraz utylizacji instalacji jądrowych złomowanych lodołamaczy i łodzi podwodnych 48. Rozwijają się kontakty i współdziałanie dotyczące poszukiwań i ratownictwa w Arktyce. Istotną rolę odgrywa w niej marynarka i lotnictwo wszystkich krajów arktycznych. Wspomniana wcześniej amerykańska fregata USS Taylor złożyła historyczną wizytę z okazji obchodów zakończenia II wojny światowej w Murmańsku. Dowodem daleko idącej współpracy jest też przeprowadzana wspólnie przez USA, Rosją i Kanadę operacja Vigilant Eagle, testująca możliwości współdziałania lotnictwa wojskowego tych państw w przypadku porywania czy piractwa w przestrzeni powietrznej nad wodami międzynarodowymi 49. Czy zachodzący w Arktyce proces wzmacniania sił morskich i powietrznych może być kwalifikowany alarmistycznie jako jej manifestacja czy wręcz wyścig zbrojeń ze względu na przewidywane konflikty międzypaństwowe w tym regionie? Debata na ten temat toczy się wśród specjalistów i szczególnie dobitnie teza o trwającym wyścigu zbrojeń wyrażana jest przez kanadyjskiego specjalistę, Roba Hueberta. Jego zdaniem, mimo zapewnień wyrażanych w oficjalnych oświadczeniach i przyjętych strategiach przez państwa arktyczne o ich zdecydowaniu prowadzenia polityki współpracy i przekształceniu Arktyki w strefę pokoju i bezpieczeństwa, przystąpiły one do powiększania swego potencjału militarnego, co może oznaczać rozpoczęcie wyścigu zbrojeń. Tak więc, państwa arktyczne mówią o współpracy, lecz w istocie 47 A Osborn, Russian Jets Buzz US Navy Frigate in Arctic in Cold War-Style Show of Force, Telegraf z 20 września 2010 r. 48 Por. M. O Brien, MPC&A Activities with Russian Icebreaker Fleet, 38 th Annual Conference, Phoenix, Ar., z lipca 1997 r.; A. Shuvalova, UK Russian Global Partnership Cooperation, Jadiernyj Kontrol 2004, nr 3, s M. Humphreys, Vigilant Eagle Tests Norad. Russian Response, Public Affairs z 10 sierpnia 2010 r.

25 28 Janusz Symonides przygotowują się na wypadek konfliktu 50. Ten punkt widzenia jest kwestionowany przez innych specjalistów kanadyjskich. Michael Byers stwierdza, że nie widzi żadnego wyścigu zbrojeń, a poziom współpracy między państwami arktycznymi uznaje za dobry. To co dostrzega, kwalifikuje jako całkowicie logiczną odpowiedź na konieczność zwiększenia funkcji policyjnych w stosunku do nowo otwartych, uwolnionych od lodów, obszarów morskich 51. W prawdopodobieństwo konfliktu w Arktyce nie wierzy także premier Kanady, Stephen Harper, który, jak wynika z ujawnionych przez Wikileaks korespondencji, na spotkaniu w 2010 r. z ówczesnym sekretarzem generalnym NATO, Andersem F. Rasmussenem, stwierdził, że NATO nie ma żadnej roli do odegrania w Arktyce, Kanada ma dobre stosunki z Rosją, a obecność NATO w tym regionie mogłaby tylko doprowadzić do powstania napięć 52. Jest dość znamienne, że wyżsi dowódcy wojskowi widzą dla sił morskich w Arktyce przede wszystkim funkcje policyjne, ochrony granic i szlaków morskich oraz działań państw nadbrzeżnych w strefach ekonomicznych i na szelfie. Amerykański admirał, Gary Roughead podkreślił na konferencji w Ottawie w 2010 r., że patrolowanie szlaków morskich jest tradycyjną funkcją, gwarantującą bezpieczeństwo obrotu międzynarodowego. Zwrócił on uwagę, że łodzie podwodne w sytuacji, gdy rozpoczyna się wydobycie zasobów naturalnych z szelfu arktycznego mają w tym względzie istotne i wzrastające zadania 53. Również admirał James G. Stavridis, głównodowodzący sił NATO w Europie, we wstępie do publikacji brytyjskiego Instytutu Studiów Obronnych i Bezpieczeństwa stwierdził, że jak dotąd spory na północy były rozwiązywane pokojowo, a siły morskie, zwłaszcza związane ze służbą ochrony granic, mają ważną rolę do odegrania w ramach międzynarodowej koordynacji w tym obszarze, głównie poprzez wspieranie oraz ochronę handlowych i innych interesów 54. Topnienie lodów w Arktyce, nowe możliwości i trasy żeglugowe, poszerzenie akwenów wolnych od lodów, stwarza z wojskowego punktu widzenia możliwości szybszego przerzucania sił z Arktyki na Pacyfik, pozwala na wprowadzanie na Ocean Arktyczny większej liczby okrętów nawodnych oraz także (nie było tej możliwości wcześniej) umożliwia projekcję i demonstrację siły. Czy i na ile państwa arktyczne będą korzystać z tej możliwości zależy od wielu czynników, wśród których istotne znaczenie ma ogólny stan relacji między Stanami Zjednoczonymi (czy szerzej NATO) z Rosją i to w układzie globalnym. Zależą one bardziej od napięć związanych z realizacją przez USA planów tarczy antyrakietowej niż od sytuacji w Arktyce. Z tego 50 R. Huebert, The Newly Emerging Arctic Security Environment, Prepared for the Canadian Defense 7& Foreign Affairs Institute, Calgary, March Executive Summary. 51 M. Byers, Arctic sees military buildup, Canadian Press z 25 marca 2010 r., org/?p=287, s Podane za: J. Torobin, Military plans a show of force in High Seas, Globe and Mail z 3 lipca 2011 r. 53 P. Mc Leary, Adm. Roughead on Subs.; Canadian on the Arctic Arms Race, 54 J. Stavridis w: Whitehall Papers 2010, t. 75, nr 1, s. VIII XIII.

26 Arktyka region współpracy czy konfliktów 29 punktu widzenia nie wydaje się, by stosunki między USA a Rosją w Arktyce uzasadniały nieuchronność wyścigu zbrojeń i konfrontacji militarnej między nimi 55. Czy wzrost obecności marynarki wojennej w Arktyce jest uzasadniony z punktu widzenia ochrony interesów państw nadbrzeżnych? Z pewnością. Siły morskie i powietrzne mają prawo pościgu, przysługuje im prawo wizyty i rewizji. Mogą zatrzymywać statki rybackie prowadzące nielegalne, nieudokumentowane i nieuregulowane połowy, mogą uczestniczyć w ochronie środowiska morskiego przed zanieczyszczeniem, mogą zapobiegać nielegalnemu zatapianiu szkodliwych substancji i odpadów, mogą uczestniczyć w akcjach ratunkowych, wreszcie mogą chronić i zapobiegać piractwu i terroryzmowi w tym akwenie. Z tego punktu widzenia umiarkowane, jak się wydaje, wzmocnienie floty i sił powietrznych Danii, Kanady czy Norwegii uznać można za uzasadnione. Zadania związane z utrzymaniem ładu na Oceanie Arktycznym mają też do spełnienia amerykańskie oraz rosyjskie siły morskie i powietrzne. Można zastanawiać się czy rozbudowa sił rakietowych jest uzasadniona, ale potencjał wojskowy obu tych państw w Arktyce jest funkcją interesów i potrzeb wykraczających poza ten region. Tak więc, uzasadniona jest teza, że wprawdzie w Arktyce mamy do czynienia z rozbudową sił morskich i powietrznych, jednak można ją uznać za przewidywalną, w znacznej mierze uzasadnioną i nieprzekraczającą poziomu pozwalającego na wysuwanie argumentów o rozpoczynającym się wyścigu zbrojeń w tym regionie. 5. Dokąd zmierza Arktyka? Nie ma wątpliwości, Arktyka zmierza w kierunku pokojowej współpracy. Współpraca arktyczna ma zresztą długą tradycję. Można odnotować wieloletnie, efektywne kontakty i współdziałanie międzynarodowe w prowadzeniu badań naukowych, nieograniczone zresztą tylko do tego regionu. Od dziesiątków lat trwa współpraca dotycząca ochrony środowiska naturalnego. Ochrona fok, niedźwiedzi polarnych, karibu, wielorybów czy wielu gatunków ryb była rozwijana przeze cały XX wiek. Te kierunki współpracy są z powodzeniem kontynuowane w XXI wieku. Wzmocnieniu ulegają też instytucje i organizacje rozwijające tę współpracę, by wymienić choćby Radę Arktyczną, tworzącą ostatni stały sekretariat. Przyjęty we wrześniu 2010 r. przez Norwegię i Rosję, Traktat o delimitacji i współpracy na Morzu Barentsa i Oceanie Arktycznym, potwierdza tylko, że spory dotyczące rozgraniczenia obszarów morskich, czy roszczenia do szelfu kontynental- 55 Jest rzeczą dość znamienną, że w sympozjum zorganizowanym w 2001 r. przez marynarkę amerykańską Naval Operations in an Ice-Free Arctic, rozpatrywano możliwości konfrontacji między Rosją a Chinami. Na sympozjum w 2007 r. Impact on an Ice-Diminishing Arctic on Naval and Maritime Operation wyrażano opinie, że regulacje dotyczące żeglugi na północnej drodze morskiej, wprowadzone przez Rosję, naruszają swobodę żeglugi i mogą prowadzić do konfliktu. Podane za RearAdmiral K. Akimoto, Power Games In the Arctic Ocean, Arctic Ocean Quarterely Bulletin nr 1 z sierpnia 2009 r., s. 4 6.

27 30 Janusz Symonides nego mogą być rozwiązane zgodnie z prawem morza; lodowej zimnej wojny czy niekontrolowanego wyścigu zbrojeń do Bieguna Północnego, jak to formułowały niektóre media, nie ma. Nowym, istotnym dowodem pokojowej współpracy jest także przyjęcie 12 maja 2011 r. porozumienia o współpracy w poszukiwaniu i ratownictwie w Arktyce. Sygnatariusze, osiem państw arktycznych, ustaliły granice i obszary odpowiedzialności każdej ze stron, zastrzegając się tylko, że ustalenia te nie będą wpływać na rozwiązanie problemów delimitacji obszarów podlegających ich suwerenności, prawom suwerennym i jurysdykcji. Zwolennicy stanowiska akcentującego zawłaszczanie Arktyki mówią o walce państw arktycznych. Nie dostrzegają istotnego faktu, że proces powiększania mórz terytorialnych z 3 do 12 mil oraz ustanawianie stref ekonomicznych i stref rybołówstwa, które weszły w skład stref ekonomicznych, zakończył się dawno temu, bo już w latach 70. XX wieku. Miało to miejsce jeszcze w czasie III konferencji prawa morza. Ustanowienie tych stref zostało potwierdzone przez Konwencję o prawie morza z 1982 r., która weszła w życie w 1994 r. Obecnie państwa są w trakcie określenia tylko granicy zewnętrznej szelfu kontynentalnego, czyli praw suwerennych do dna morskiego poza 200 milami. Tak więc, roszczenie do Bieguna Północnego nie jest roszczeniem do ustanawiania wyłącznej strefy ekonomicznej, nie obejmuje wód z ich zawartością, te pozostają bowiem obszarem morza otwartego. Dla oceny ekonomicznego znaczenia tych roszczeń należy zauważyć, że gaz ziemny i ropa naftowa znajdują się w obrębie ustanowionych już wcześniej wyłącznych stref ekonomicznych. Służby geologiczne oceniają, że występują one do głębokości 500 m. W okolicach Bieguna Północnego głębokości są znacznie większe, około m. Tak więc ewentualne uznanie prawa do włączenia w obręb swojego szelfu Bieguna Północnego przez jednego z trzech pretendentów: Rosję, Kanadę, Danię, nie będzie miało istotniejszego znaczenia ekonomicznego. Zresztą nie jest w tej chwili oczywiste, czy Komisja Granic Szelfu uzna dowody naukowe przedstawione przez którąkolwiek ze stron za wystarczające i przekonujące. Nie można wykluczyć scenariusza pozostawienia obecnego statusu dna Bieguna Północnego, czyli potwierdzenia, że jest on położony w obszarze niepodlegającym prawom suwerennym jakiegokolwiek państwa, i że obszar ten pozostaje nadal wspólnym dziedzictwem ludzkości, którym zarządza Organizacja Dna Morskiego. Nie ma między państwami arktycznymi, wymieniającymi ewentualne roszczenia do Bieguna, bezpardonowej walki. Przeciwnie, państwa te ściśle ze sobą współpracują w gromadzeniu i wymianie danych naukowych odnośnie do Wzgórz Łomonosowa, co dowodzi, że ich rywalizacja ma pokojowy charakter. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, obecnie w Arktyce mamy tylko dwa spory delimitacyjne: na Morzu Beringa między Stanami Zjednoczonymi a Kanadą i spór o wyspę Hans między Kanadą a Danią. W obu tych sporach trwają negocjacje i istnieje szansa na ich rozwiązanie, być może przez odwołanie się do rozwiązania przyjętego przez Norwegię i Rosję. W każdym razie, są to spory między państwami

28 Arktyka region współpracy czy konfliktów 31 sojusznikami należącymi do NATO i perspektywa przekształcenia ich w otwarty i ostry konflikt, grożący użyciem siły militarnej, jest mało prawdopodobna. Z kolei Rosja, poza roszczeniem do Bieguna Północnego, nie ma obecnie żadnego delimitacyjnego sporu z sąsiadami. Z Norwegią spór został rozstrzygnięty w 2010 r., a z USA w 1990 r. Tak więc zdecydowana większość sporów, jaka istniała w latach 80. i 90. XX wieku, została rozwiązana 56. W tej sytuacji można uznać region Arktyki za region świata o wyjątkowo małej liczbie i intensywności sporów delimitacyjnych. Wystarczy, dla porównania wskazać, że na Morzu Wschodnio- i Południowochińskim Chiny mają spory delimitacyjne z Brunei, Filipinami, Japonią, Malezją, Tajwanem i Wietnamem. Czy kierowanie się przez państwa arktyczne prawem morza oznacza, że nie zdarzają się incydenty, zatrzymania statków rybackich czy włączanie do ich ochrony statków straży granicznej i okrętów wojennych? Sporadycznie zatrzymywane są statki państw unijnych i Rosji na łowiskach wokół Spitsbergenu. Źródłem napięć mogą się stać także, w dłuższej perspektywie, kwestie ograniczania swobody żeglugi na północnozachodnim przejściu przez Kanadę i na północnej drodze morskiej przez Rosję, jak też ograniczenie swobody żeglugi przez wyłączne strefy ekonomiczne, związane z rozszerzającą interpretacją artykułu 234 konwencji, dającą prawo do podjęcia kroków w celu ochrony środowiska morskiego przed zanieczyszczeniem ze statków na obszarach pokrytych lodem. W sprawach związanych z wolnością żeglugi prawdopodobne jest powstanie sporów dotyczących interpretacji Konwencji o prawie morza między niektórymi państwami arktycznymi a resztą społeczności międzynarodowej, zwłaszcza państwami Unii Europejskiej a także Chinami, Koreą czy Japonią 57. Ostatnie wydarzenia wskazują, że przedmiotem sporów staje się kwestia interpretacji Traktatu paryskiego z 1920 r. dotyczącego Spitsbergenu, jak również loty patrolowe bombowców rosyjskich w pobliżu wybrzeża Ameryki Północnej. Należy również zauważyć, że wbrew temu, co niekiedy sugerują media, spory w Arktyce nie występują tylko między Rosją a resztą państw arktycznych, lecz mają one miejsce także między sojuszniczymi państwami arktycznymi oraz między państwami arktycznymi a resztą społeczności międzynarodowej. W przypadku sporów interpretacyjnych dotyczących Spitsbergenu, należy pamiętać, że stronami traktatu z 1920 r. jest aż 40 państw. Współpraca międzynarodowa dotycząca Arktyki rozwija się na kilku poziomach: bilateralnym, subregionalnym, regionalnym oraz globalnym. Ten ostatni poziom zasługuje 56 Granice szelfu kontynentalnego zostały ustalone między Kanadą a Danią w 1973 r. Islandia i Norwegia ustaliły granice stref rybołówstwa i szelfu w 1980/1981 r. Dania i Islandia uzgodniły granice szelfu i stref rybołówstwa w 1997 r. Dania i Norwegia rozwiązały swoje problemy graniczne dotyczące Grenlandii i Jan Mayen zgodnie z orzeczeniem Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w 1995 r. Dania, Islandia i Norwegia zawarły trójstronne porozumienie w 1997 r. Dania i Islandia uzgodniły granice szelfu kontynentalnego i stref rybołówczych w 2006 r. 57 Kwestie wolności żeglugi wymagają poświęcenia znacznie większej uwagi niż pozwalają na to ramy tego artykułu. Częściowo są one przedstawione w J. Symonides, Północna Droga Morska w Arktyce, Stosunki Międzynarodowe/International Relations 2011, t. 43, nr 1 2, s

29 32 Janusz Symonides na większe uwzględnienie. Współpraca i zarządzanie tylko subregionalne czy regionalne, bez udziału Narodów Zjednoczonych i jej systemu, bez udziału organizacji integracyjnych, zwłaszcza Unii Europejskiej i ASEAN, nie może być w dobie globalizacji w pełni efektywne. Wśród podmiotów zarządzania globalnego Arktyką są obecnie nie tylko państwa i organizacje międzynarodowe, ale i różne regiony arktyczne, ludność tubylcza, a należy także pamiętać o korporacjach i biznesie. W XXI wieku głównie korporacje, a nie państwa prowadzą eksploatację zasobów naturalnych, co oznacza, że ich postępowanie i warunki prowadzonej działalności wydobywczej musi być przedmiotem regulacji międzynarodowych 58. Gwarantem współpracy w Arktyce są przede wszystkim interesy ekonomiczne. Prowadzenie na dużą skalę działalności wydobywczej na skomplikowanych technologicznie i wymagających klimatycznie, podwodnych złożach jest możliwe tylko w warunkach pokoju i stabilności. Wymaga ono też współpracy i korzystania, jak w przypadku Rosji, ze współpracy z bardziej zaawansowanymi technologicznie firmami i korporacjami z innych krajów. Państwa arktyczne mają też świadomość, że większość problemów występujących w tym regionie, łącznie ze zmianami klimatycznymi i ochroną środowiska to problemy, które nie mogą być rozwiązane tylko poprzez działania jednostronne, lecz wymagają współpracy dwustronnej, regionalnej i globalnej. Na pytanie zawarte w tytule należy odpowiedzieć, że Arktyka jest regionem pokojowej współpracy i wiele przemawia za tym, że również pozostanie nim w przyszłości. Arctic a region of cooperation or conflicts Summary In recent years the international community s attention has turned to the Arctic region. Policymakers, academics and the media have paid increased attention to this region. The Arctic is warming nearly twice as rapidly as the rest of the world. Reduction in sea-ice opens the area to marine transport. Transarctic shipping, during summer months, becoming reality. The reduced ice is facilitating access to biological and mineral resources in the region, in particular oil and gas. The United Nations Convention on the Law of the Sea of 1982 provides Arctic States with a legal framework for the activities in the Arctic Ocean. If a coastal State wishes to delimitate its continental shelf beyond 200 nautical miles, it has to submit relevant data and information to the Commission on the Limits of the Continental Shelf. The Commission issues recommenda- 58 Niebezpieczeństwem dla współpracy arktycznej może się stać próba budowania nieprawdziwych i groźnych w swoich następstwach percepcji, przedstawiania w fałszywym świetle intencji i postępowania państw arktycznych. Dotyczy to zwłaszcza tezy o narastającym zagrożeniu militarnym w Arktyce i rozpoczęciu związanego z tym wyścigu zbrojeń. Jak daleko w tych kwestiach idą manipulacje, świadczy próba przedstawienia rozbudowy floty lodołamaczy i budowa infrastruktury portowej jako dowód militaryzacji tego regionu.

30 Arktyka region współpracy czy konfliktów 33 tions, and the limits based on these recommendations are final and binding. In the Arctic region only two coastal States so far have made submission to the Commission: the Russian Federation and Norway. The Commission accepted the Norwegian submission and recommended that the Russian Federation make a revised submissions. Canada, Denmark and the United States have yet to make their submissions. As regards the seafloor of the Arctic Ocean, the alleged scramble, ice cold war and conflicts amongst the States have been over-hyped. This become particularly evident from August 2007, when planting of a Russian flag on the North Pole sea bed resulted in a frenzy of international attention, much focused on growing potential for violent conflict in the region. In fact all Arctic States are closely cooperating and acting in line with the existing legal and political framework. The recent example of such cooperation is given by Norway and Russia. On 15 September 2010, they signed the treaty on maritime delimitation and cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean. Under the provisions of the treaty, Norway and Russia will receive approximately equal parts of the disputed sea area. The treaty is a clear indication that two countries respect international rules. It provides additional confirmation the Arctic is a region in which the coastal States resolve their differences through peaceful means and in accordance with international law. The necessity of peaceful cooperation between Arctic States is obvious as none of them could resolve unilaterally problems and challenges the Arctic is concerned with. Rather than pointing towards conflict the prospect of increasing economic activity in the Arctic Ocean will by itself present strong incentives for Arctic cooperation. Large-scale exploitation costly and technologically challenging is only possible under conditions of peace and stability in this region. Therefore, most of the frightening scenarios for the Arctic lack real grounds. Though there is an increase of military potentials in Arctic, it is rather linked with new constabulary functions of military force therefore it cannot be qualified as beginning of an arms race. The existing issues including those related to the extended continental shelves delimitation, freedom of navigation, fisheries or resulting from different interpretations of the Paris treaty concerning Spitsbergen, can be resolved in a spirit of partnership through negotiations and on the basis of existing international law.

31

32 Aspekty Stosunki wewnętrzne Międzynarodowe i międzynarodowe,,arabskiej International wiosny Relations nr 3 4 (t.44) 2011 Stanisław Parzymies Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 1. Tło wydarzeń w świecie arabskim W połowie grudnia 2010 r. w niewielkim tunezyjskim mieście Sidi Buzid samobójcza śmierć w wyniku samospalenia młodego człowieka, pozbawionego środków do życia, stała się iskrą, która wznieciła płomień rewolty, obejmujący początkowo tylko ten zacofany region tunezyjski, następnie stopniowo całą Tunezję, by na zasadzie efektu domina rozszerzyć się na wszystkie kraje arabskie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. To, że samobójstwo Mohammeda Buaziziego spowodowało taki efekt dowodzi, iż ludzie byli gotowi do konfrontacji i że ich niezadowolenie narastało latami. Ich sprzeciw był spontaniczny, autentyczny i masowy. Nie był z góry zaplanowany i odgórnie kierowany. Ta rewolta o podłożu socjalnym dokonała się, a można nawet powiedzieć, że się jeszcze dokonuje po raz pierwszy na tak wielką skalę w świecie arabskim. Narody arabskie były w awangardzie procesu dekolonizacji, obalały też u siebie monarchie, jak w: Egipcie w 1952 r., Tunezji w 1957 r., Iraku w 1958 r., Libii w 1969 r. i w Jemenie w 1970 r., ale nigdy nie zdobyły się na rewolucję społeczną, ani nie zbudowały demokracji. Jest rzeczą interesującą, że rewolta młodzieży arabskiej, ponieważ ten generacyjny aspekt tej rewolty zasługuje na podkreślenie, rozpoczęła się w Tunezji, od lat najbardziej otwartym na świat i wpływy zachodnie kraju muzułmańskim. W następstwie fali społecznego sprzeciwu region Morza Śródziemnego, będący tradycyjnie obszarem napięć i konfliktów międzynarodowych, stał się po raz kolejny centralnym elementem łuku kryzysowego, rozpiętego między Oceanem Atlantyckim i Oceanem Indyjskim, tym razem z przyczyn wewnętrznych. Świat z tym większą uwagą obserwuje wszelkie napięcia i konflikty w tym regionie, ponieważ to stąd pochodzi 36% światowej produkcji ropy naftowej 1. 1,,Le Monde z 26 lutego 2011 r.

33 36 Stanisław Parzymies Czy rewolta arabska była zaskoczeniem dla świata? Minister spraw zagranicznych Francji, Alain Juppé, definiując w swoim przemówieniu, wygłoszonym 16 kwietnia 2011 r. na konferencji w Instytucie Świata Arabskiego w Paryżu, strategię Francji wobec zmian zachodzących w krajach arabskich Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, stwierdził, że,,żaden ośrodek badawczy, żadna kancelaria rządowa, żaden specjalista, nie byli w stanie przewidzieć ani rozległości, ani momentu (wybuchu) tej «wiosny arabskiej», nawet jeśli istniały jakieś zwiastuny 2. Podobne opinie, że,,demonstracje i powstania zaskoczyły Europejczyków i Amerykanów, ukazały się również w niektórych publikacjach osób, zajmujących się problematyką arabską w Polsce 3. Rzeczywistość była jednak inna. To prawda, precyzyjnych prognoz co do czasu rewolty nie było, mogła zaskoczyć również jej skala, ale były oceny narastającego niezadowolenia. Zresztą różnego rodzaju protesty nie są czymś nowym w świecie arabskim 4. Ostrzeżenia, związane z wybuchową sytuacją społeczną w krajach Afryki Północnej, płynęły zarówno ze źródeł europejskich, jak i arabskich. Sekretarz generalny Unii Maghrebu Arabskiego, Habib Ben Yahia, za istotny i konieczny warunek pozytywnego rozwoju sytuacji w krajach arabskich uznał w 2009 r. w swoim wystąpieniu na konferencji w Hammamecie, poświęconej geopolityce w regionie Morza Śródziemnego,,,deradykalizację młodzieży arabskiej 5. Autorzy opublikowanej w czerwcu 2008 r. francuskiej Białej Księgi dotyczącej obrony i bezpieczeństwa pisali, że jeśli w Maghrebie utrzymają się negatywne tendencje, to za 10 lub 15 lat sytuacja stanie się niepokojąca dla państw Unii Europejskiej. Nie wydaje się, aby doszło do konfliktów międzypaństwowych o wysokiej intensywności, chociaż i w tym względzie czujność społeczności międzynarodowej jest wskazana. Można natomiast spodziewać się napięć wewnętrznych w krajach Maghrebu, związanych z sukcesją u steru państw, radykalizacją ruchów społecznych, bezrobociem i terroryzmem. Aby temu zapobiec powinny być podjęte przez Unię Europejską stosowne działania w dziedzinie gospodarczej i edukacyjnej, społecznej i bezpieczeństwa 6. Ponadto, z inicjatywy Agencji ONZ do spraw rozwoju (UNDP), pojawiły się w latach raporty, opracowane przez arabskich intelektualistów, w których sygnalizowano, że kraje arabskie są w przededniu zasadniczych przemian 7. Sygnały te zostały zignorowane. Obecnie 2 Intervention d Alain Juppé au colloque,,printemps arabe, Reseau Voltaire/ Paris France/le 16 avril 2011, Juppe au colloque,,printemps arabe. 3 Zob. np.: A. Balcer, Jaśminowa demokracja (Policy Paper), D ,index.html, s. 1; A. El-Maaytah, O mitach i legendach,,orientu,,,stosunki Międzynarodowe 2011, nr 71 72, s Por. A. Dzisiów-Szuszkiewicz, Arabska wiosna przyczyny, przebieg, prognoza,,,bezpieczeństwo Narodowe II-2011, nr 18, s ,,Réalités 2009, nr 1218, s Défense et sécurité nationale. Le Livre blanc, Paris 2008, s. 48 i UNDP: Arab Human Development Report, z 24 grudnia 2004 r.

34 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 37 wiemy, że autorzy tych raportów mieli rację. Gdyby wprowadzono wówczas zmiany polityczne i gospodarcze w krajach arabskich wychodzące naprzeciw oczekiwaniom społecznym, wspierające transformację na rzecz budowy społeczeństwa obywatelskiego, może nie musiałoby dojść do wielotygodniowych, czy nawet wielomiesięcznych demonstracji ulicznych, starć z policją, a w niektórych krajach również z wojskiem, liczonych w setkach lub w tysiącach ofiar. Stało się tak dlatego, że wielkie mocarstwa, mające możliwość wpływania na rozwój sytuacji w krajach arabskich, świadomie tego nie czyniły. Znacznie wygodniej było im utrzymywać stosunki z reżimami od wielu lat dzierżącymi ster rządów, nawet jeśli były one autorytarne i despotyczne, które gwarantowały im stabilność w regionie, zabezpieczały przed fundamentalistami, zapewniały bezpieczne warunki inwestowania. Wielkie mocarstwa nie dostrzegały dla siebie interesu w tym, aby inicjować i wspierać przemiany, których finału nie mogły przewidzieć. Przywódcy europejscy i amerykańscy utrzymywali z niedemokratycznymi reżimami bliskie i intensywne kontakty, przyjmowali u siebie z honorami arabskich dyktatorów, dekorowali odznaczeniami, jak uczynił to np. prezydent RP Lech Kaczyński w przypadku Hosni Mubaraka. Muammar Kaddafi rozbijał swój wielki namiot w ogrodach pałaców wielu europejskich szefów państw i rządów od Moskwy po Paryż i Rzym. Libia była doskonałym nabywcą europejskiego uzbrojenia, a jednocześnie hamowała napływ na obszar UE nielegalnych imigrantów, oczyszczając równocześnie swoje terytorium z elementów Al-Kaidy. Dlatego też podczas spotkania na szczycie przedstawicieli Unii Europejskiej i Afryki, które odbyło się listopada 2010 r. w Trypolisie, a więc na kilkanaście dni przed wybuchem arabskiej rebelii, zgodnie stwierdzono w końcowej deklaracji, że,,2010 jest rokiem pokoju i bezpieczeństwa w Afryce 8. Ten stan rzeczy najlepiej scharakteryzował prezydent Francji Nicolas Sarkozy, który zresztą sam był w dobrych stosunkach z Kaddafim i Ben Alim. W wystąpieniu telewizyjnym 27 lutego 2011 r. stwierdził:,,wszystkie rządy francuskie od zakończenia kolonizacji utrzymywały stosunki (z tymi reżimami), pomimo ich autorytarnego charakteru, gdyż wydawały się być w oczach wszystkich jako ochrona przed religijnym ekstremizmem, fundamentalizmem i terroryzmem 9. Dodajmy, że nie tylko rządy francuskie, ale rządy większości krajów członkowskich Unii Europejskiej, Rosji i rząd Stanów Zjednoczonych postępowały identycznie. Tymczasem autorytarne rządy krajów południowego brzegu Morza Śródziemnego doceniały pomoc finansową udzielaną im w ramach Procesu Barcelońskiego przez Unię Europejską, ale przeciwne były uzależnianiu tej pomocy od jakichkolwiek warunków, np. dotyczących przestrzegania praw człowieka. Tym aspektem działalności UE w regionie Morza Śródziemnego nie były zainteresowane. W tych krajach 8 Déclaration de Tripoli après le 3ème sommet Afrique-UE, 29/30 Novembre 2010, s. 2, africa-eu-partnership.org/fr/node/1683 ( ). 9,,Le Monde z 1 marca 2011 r.

35 38 Stanisław Parzymies decyzjom władz, dotyczącym marginalizacji ruchów islamistycznych, towarzyszyły decyzje marginalizujące również ruchy nieislamistyczne, domagające się reform demokratycznych i swobód obywatelskich.,,wiosna arabska, tak nazywa się w publicystyce międzynarodowej, ale również często w wystąpieniach polityków rewoltę arabską, jest według hiszpańskiego pisarza Juana Goytisolo, mieszkającego od lat w Maroku, najważniejszym wydarzeniem w historii świata arabskiego od czasów Ibn Chalduna, historyka i socjologa arabskiego, żyjącego w XIV wieku 10. Miała ona w krajach arabskich podobne przyczyny, chociaż zróżnicowany przebieg w każdym z nich, tak jak różne są, w zależności od kraju, konsekwencje tego społecznego zrywu 11. Z jednym typem rewolty mieliśmy do czynienia w Tunezji i Egipcie, z innym w Libii, Syrii, Jemenie i Bahrajnie, z jeszcze innym w Algierii i Maroku. Podobieństwa były takie, że w państwach o ustroju republikańskim, czyli w Tunezji, Egipcie, Libii, Syrii, Jemenie i Algierii ludzie domagali się odsunięcia od władzy dożywotnich prezydentów. W monarchiach, a więc w Jordanii, Maroku, Bahrajnie, Arabii Saudyjskiej i Omanie domagano się większego wpływu obywateli na rządzenie oraz zmian gospodarczych. W Libanie żądano położenia kresu konfesjonalizmowi. Natomiast Palestyńczycy wyrażali zdecydowany sprzeciw wobec podziałów między Fatahem i Hamasem 12. Ale arabska rewolta była przede wszystkim protestem przeciwko: nierównościom społecznym, biedzie, drożyźnie, bezrobociu, biurokracji, korupcji, nepotyzmowi, brakowi swobód gospodarczych, naruszaniu praw człowieka. Była również w pewnym stopniu wyrazem oczekiwań jakiejś formy demokracji, powodowanych niskim poziomem reprezentacji społeczeństwa we władzach państwa, chociaż to ostatnie żądanie nie we wszystkich krajach było z równą intensywnością eksponowane. Do tego dodajmy konsekwencje galopującego przyrostu naturalnego. W krajach arabskich Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu jest on dzisiaj rzędu 2%, ale w latach 80. XX wieku przyrost naturalny wynosił 3,2%. Dlatego też to dwudziestolatkowie, którzy stanowią połowę ludności arabskiej, i trzydziestolatkowie byli siłą sprawczą rewolty. Ani politycznie, ani gospodarczo kraje arabskie nie były przygotowane do zaspokojenia oczekiwań, potrzeb i aspiracji wchodzących w dorosłe życie, już lepiej wykształconych obywateli, co wcześniej, czy później musiało zaowocować wybuchem społecznym J. Goytisolo, Les,,indignés du Maroc,,,Le Nouvel Observateur z 7 lipca 2011 r. 11 Por. The Arab awakening. Revolution spinning in the wind,,,the Economist z 16 lipca 2011 r. 12 Zob. Z. Hesová, Arabské dny hněvu,,,mezinárodni politika 2011, nr 6, s K. Kubiak, Źródła ludowego gniewu,,,raport. Wojsko. Technika. Obronność 2011, nr 2, s

36 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny Konsekwencje ludowej rewolty w Tunezji i Egipcie W Tunezji i Egipcie, dwóch najbardziej reprezentatywnych dla rewolty arabskiej krajach, wynikiem ulicznych protestów było odsunięcie od władzy prezydentów i związanych z nimi klanów rodzinnych, elit biznesowych, głównych przedstawicieli biurokracji państwowej oraz służb bezpieczeństwa. Podstawowe struktury obu reżimów pozostały jednak w dużej mierze nienaruszone, gdyż wojskowa i państwowa biurokracja nadal kontroluje sytuację w obu krajach i jest w stanie dyktować tempo zmian w najbliższych miesiącach. Ci, którzy rozpoczęli rewoltę nie są praktycznie reprezentowani w tymczasowych władzach. Przebywająca w Polsce we wrześniu 2011 r. opozycjonistka tunezyjska Omezzin Chalifa stwierdziła, że społeczeństwo jej kraju jest rozczarowane, że nie zdążono rozliczyć ludzi dawnego reżimu, niewiele zmieniło się w państwowych mediach, wszystko to powoduje spadek zaufania do przejściowego rządu 14. Pozostaje wielką niewiadomą, co stanie się dalej w obu krajach, jakkolwiek na jesieni przewidziane są wybory parlamentarne. Przejście od dyktatury do demokracji w tych dwóch, jak się podkreśla modelowych dla,,wiosny arabskiej, krajach nie będzie łatwe, a w każdym razie wymagać będzie czasu. Demokracja rodzi się w wyniku ewolucji, a nie rewolucji, nie może być zadekretowana, zakorzenia się powoli. W procesie dochodzenia do demokracji w Egipcie i Tunezji mamy do czynienia z wydarzeniami niepokojącymi. W Egipcie nie tylko wielokrotnie pojawiali się demonstranci na placu Tahrir, przypominający wojskowej władzy o swoich żądaniach, ale także dochodziło do starć muzułmanów z chrześcijanami, czyli mniejszością koptyjską, która stanowi w tym kraju 10% ludności. W Tunezji tymczasowy rząd musiał przywrócić godzinę policyjną po tym, jak doszło do demonstracji antyrządowych ludzi zniecierpliwionych powolnością zmian, którym towarzyszyło niszczenie mienia w centrum i na przedmieściach Tunisu oraz masowe ucieczki z więzień. W obu krajach nie odnotowuje się wzrostu gospodarczego, do czego przyczynia się brak dochodów z turystyki, rośnie wśród młodzieży bezrobocie, bieda staje się coraz bardziej powszechna, tworząc sprzyjające warunki dla wszelkiej maści ekstremizmu politycznego 15. W Tunezji i Egipcie w obalaniu dyktatur uczestniczyli przede wszystkim liberałowie. Teraz liberałowie obawiają się, że to islamiści wygrają pierwsze demokratyczne wybory, przejmą władzę i nigdy już tej władzy nie oddadzą. W Tunezji ruch ludowego protestu wziął początek w małych ośrodkach, gdzie przeciw władzy wystąpiła zdesperowana biedota, sprowokowana brakiem perspektyw, brakiem pracy i wzrostem cen żywności. Gospodarka Tunezji kontrolowana była przez bliższą i dalszą rodzinę prezydenta Zine El Abidine Ben Alego. Szacuje się, że do klanu prezydenta Ben Alego i klanu jego żony Trabelsi, należało 20% całej gospo- 14,,Gazeta Wyborcza z 12 września 2011 r. 15 Por. Premiers oranges sur le,,printemps arabe,,,le Monde z 10 maja 2011 r.

37 40 Stanisław Parzymies darki kraju 16. Bliscy prezydenta Ben Alego posiadali domy w Paryżu, w Alpach i na Riwierze Francuskiej. Ben Ali, który uciekł z rodziną do Arabii Saudyjskiej, skazany został zaocznie na karę 35 lat więzienia. Wybory w Tunezji do liczącej 217 deputowanych Konstytuanty miały się odbyć 24 lipca, ale je przełożono na 23 października 2011 r. Kwestia wyborów budziła wielkie emocje. Problemem była mentalność i słaba orientacja mieszkańców prowincji w regułach demokracji. Komisja wyborcza informowała, że wielu obywateli nie rejestruje się na listach wyborczych. Na początku sierpnia 2011 r. tylko 1,8 mln z 7,9 mln wyborców wyrażało chęć udziału w wyborach. Natomiast zarejestrowało się już ponad 100 partii 17. Uważa się, że 50% tych partii utworzyli członkowie zdelegalizowanego Zgromadzenia Demokratyczno-Konstytucyjnego (RCD), partii upadłego dyktatora. Sondaże największe szanse (35 40%) dawały zdelegalizowanej przed rewoltą partii islamskiej Ennahda (Odrodzenie), która utworzyła swoje komitety wyborcze we wszystkich 27 istniejących w Tunezji okręgach wyborczych 18. Pojawiły się opinie, których źródłem był m.in. minister spraw wewnętrznych w byłym rządzie, że jeśli Ennahda wygra wybory, to wojsko nie dopuści jej do władzy, tak jak w 1992 r. wojsko uczyniło to w Algierii z FIS (Islamskim Frontem Ocalenia) 19. W wyborach, które odbyły się w Tunezji 23 października 2011 r. partia Ennahda uzyskała 90 mandatów w Konstytuancie, czyli 41,47%. Bardziej radykalni niż zwolennicy Ennahdy są salafici, islamiści, domagający się odrodzenia islamu poprzez powrot do jego źródeł, którzy żądają wprowadzenia w Tunezji zasad szariatu, chociaż ich wpływy są niewielkie. Umiarkowani islamiści, świadomi obaw dotyczących ich ewentualnych przyszłych rządów, zapewniają, że pragną jedynie przywrócenia religii w życiu społecznym, zgodnie z oczekiwaniem ludności, i wskazują na przykład Turcji, gdzie islamistyczna Partia Sprawiedliwości i Dobrobytu (AKP) dowodzi, że islam i demokracja dadzą się ze sobą pogodzić. W Egipcie rewolta kosztowała życie 846 osób na terenie całego kraju, w tym około 400 w samym Kairze. W tym kraju nadal rządzi wojsko, które ciągle korzysta z amerykańskiej pomocy. W ten sposób Amerykanie starają się kontrolować rozwój sytuacji w Egipcie. Jak pisała w amerykańskim miesięczniku,,foreign Affairs z maja czerwca 2011 r. Dina Shehata z kairskiego Centrum Studiów Strategicznych,,,Wysoka Rada Sił Zbrojnych rządzi Egiptem. Biurokracja państwowa, licząca około sześć milionów ludzi, pozostaje na miejscu z ministerstwami i agendami w dużym stopniu nie zmienionymi i ciągle odpowiedzialnymi za prowadzenie bieżących spraw ,,Time z 18 lipca 2011 r.;,,gazeta Wyborcza z 8 sierpnia 2011 r. 17,,Gazeta Wyborcza z 8 sierpnia 2011 r. 18,, Le Monde z 10 czerwca 2011 r. 19 Post-revolutionary Tunisia. Moving ahead, The Economist z 16 lipca 2011 r. 20 D. Shehata, The Fall of the Pharaoh. How Hojni Mubarak s Reign Came to an End, Foreign Affairs z maja czerwca 2011 r., s. 32.

38 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 41 W Egipcie rewolta rozpoczęła się 25 stycznia 2011 r., a już 11 lutego prezydent Hosni Mubarak zrezygnował z władzy pod naciskiem demonstrantów. Armia, która sprawuje rządy po obaleniu prezydenta Mubaraka, ogłosiła 13 lipca 2011 r. przesunięcie terminu pierwszych wolnych wyborów z września na październik lub listopad. W wyborach zamierza wziąć udział kilkadziesiąt partii, komitetów i ugrupowań. Dopiero po wyborach parlamentarnych ma być opracowana nowa konstytucja i przeprowadzone wybory prezydenckie. Jednakże demonstranci, którzy ciągle gromadzą się na placu Tahrir, domagają się przyjęcia nowej konstytucji jeszcze przed wyborami. Najwyższa Rada Sił Zbrojnych zapowiedziała jednak powołanie przed wyborami jedynie stuosobowej komisji, mającej opracować projekt nowej konstytucji. Wiele świeckich partii postulowało opóźnienie wyborów, aby mieć więcej czasu na przygotowanie. Premier tymczasowego rządu Essam Szaraf uważa, że przesunięcie wyborów umożliwi rozwój większej liczby partii politycznych. Dla części opozycji, która z przesunięcia wyborów jest niezadowolona, priorytetem jest jak najszybsza zmiana rządu na cywilny. Wcześniejszym terminem wyborów bardzo zainteresowane jest Bractwo Muzułmańskie, od lat najbardziej zorganizowana siła opozycyjna w Egipcie, które powołało partię polityczną pod nazwą Wolność i Sprawiedliwość. Bractwo Muzułmańskie nie utożsamia się z radykałami, podkreślając, że wzorem dla niego jest umiarkowana partia AKP, rządząca w Turcji. Uważa się, że Bractwo Muzułmańskie, które nie może już uważać się za ofiarę represji reżimu, najlepiej wykorzystało politycznie rewoltę. Aktywizują się też grupy salafickie finansowane przez Arabię Saudyjską, których celem jest zniszczenie efektów,,wiosny arabskiej. Salafici stawiają na rewoltę religijną i stosowanie twardych zasad szariatu. W Egipcie uzyskania znaczącej pozycji w przyszłym parlamencie przez partie religijne obawiają się zwłaszcza Koptowie. Armia nie zamierza jednak dopuścić islamistów do pełni władzy. Ambicją Najwyższej Rady Sił Zbrojnych jest doprowadzenie do kontrolowanej demokracji pod nadzorem armii. Celem Arabii Saudyjskiej jest natomiast niedopuszczenie do tego, aby rewolucja egipska zmieniła model rządów dominujący dotąd w świecie arabskim, gdzie dożywotnio pozostają u władzy monarchowie lub prezydenci 21. Ustanowienia rządów cywilnych i ukarania winnych śmierci kilkuset uczestników rewolty domaga się jednak reprezentująca demonstrantów Rewolucyjna Koalicja Młodych. Wychodząc naprzeciw tym żądaniom, armia zamierza usunąć około 4 tysięcy funkcjonariuszy ze służb podległych MSW, sprawców rozlewu krwi osądzić, a członków poprzednich władz objąć zakazem uczestnictwa w życiu publicznym. Zgodnie z obietnicą armii, 3 sierpnia rozpoczął się proces byłego prezydenta Mubaraka i jego dwóch synów, oskarżonych o spowodowanie śmierci demonstrantów oraz o nielegalne wzbogacenie się. Brytyjski dziennik,,guardian ocenił fortunę Mubaraka na 21,,Le Nouvel Observateur z 7 lipca 2011 r.

39 42 Stanisław Parzymies 40 do 70 milardów USD, obejmującą również domy w Beverly Hills, na Manhattanie i w londyńskiej dzielnicy Belgravia 22. Generalnie uważa się, że jesienne wybory w Egipcie niewiele zmienią w układzie sił wewnętrznych. Pewnym wskaźnikiem co do stopnia mobilizacji społeczeństwa na rzecz zmian była słaba frekwencja w referendum 19 marca 2011 r. na temat poprawek do konstytucji, w którym wzięło udział tylko 18 milionów z 45 milionów osób uprawnionych. Według analityków z Centrum Woodrow Wilsona w Waszyngtonie, Egipt nie jest demokracją i szybko nią nie będzie. W USA istnieją obawy, że wolne wybory mogą przynieść zwycięstwo Bractwu Muzułmańskiemu, głównej partii opozycyjnej, która za Zachodem nie przepada. Ale prezydent Barack Obama stwierdził w maju 2011 r. w swojej mowie do Arabów, że USA będą rozmawiać ze wszystkimi, którzy popierają demokrację, nawet jeśli się z nami nie zgadzają. Dla Amerykanów kluczowa dla całego regionu jest stabilizacja sytuacji w Egipcie. Obawiają się, że gdyby rozwój gospodarczy Egiptu został zagrożony, do czego USA i UE nie powinny dopuścić, to do głosu dojdą ruchy ekstremistyczne. Byłoby katastrofą dla regionu, gdyby w Egipcie doszło do wojny domowej w walce o władzę między armią i islamistami. Od czasu obalenia Mubaraka, na placu Tahrir w Kairze ciągle jeszcze dochodzi do demonstracji ludzi, którzy uważają, że nic się w Egipcie nie zmieniło. Demonstracje odbywają się również w innych miastach, chociaż nie tak masowe, jak wcześniej. W porównaniu z demonstracjami z początku roku, późniejsze demonstracje w Egipcie różnią się tym, że biorą w nich udział przedstawiciele wszystkich partii politycznych, łącznie z Bractwem Muzułmańskim, które długo demonstracjom było przeciwne 23. Na transparentach widnieją napisy,,nasza rewolucja będzie trwać. Demonstranci domagają się oczyszczenia instytucji państwowych z ludzi byłego reżimu, ukarania oficerów odpowiedzialnych za represje i przywrócenia władzy cywilnej.,,mieliśmy Mubaraka, teraz mamy marszałka Tantawiego,,,Precz z juntą takie okrzyki wznosi tłum podczas demonstracji. To, że armia postawiła przed sądem, zresztą bez specjalnego pospiechu, byłych funkcjonariuszy, nie zadowala młodych Egipcjan. Protesty demonstrantów na placu Tahrir zintensyfikowały się po przemówieniu 23 lipca 2011 r. marszałka Mohammeda Husejna Tantawiego, przewodniczącego Najwyższej Rady Sił Zbrojnych, z okazji 59. rocznicy zamachu stanu, ustanawiającego w Egipcie republikę. Przypomina się, że po obaleniu monarchii pułkownik Gamal Abdel Naser po przejęciu władzy nie ogłosił wyborów w obawie przed wygraną Bractwa Muzułmańskiego. Istniejące partie polityczne i parlament rozwiązano, wolności obywatelskie zostały zawieszone, a Egipt na blisko 60 lat stał się dyktaturą wojskową. Dzisiejsi demonstranci na placu Tahrir boją się powtórki z historii, mimo że marszałek Tantawi obiecał im budowę państwa demokratycznego. Armia zapowiada, że po planowanych na jesieni wyborach usunie się od władzy, ale pojawia się coraz więcej 22,,Guardian z 4 lutego 2011 r. 23 Le Monde z 10 lipca 2011 r.

40 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 43 sygnałów, że tak się nie stanie. Armia dąży do umocnienia swojej władzy w Egipcie w charakterze apolitycznego strażnika narodowej suwerenności i swojego rodzaju superrządu, który bronił będzie Egipt przed islamistami. Taki rozwój sytuacji w Egipcie wydaje się odpowiadać Stanom Zjednoczonym i Unii Europejskiej, zainteresowanych stabilizacją w tym kraju i tym samym w całym regionie. Niewielu w Egipcie wierzy więc, że o biegu wydarzeń decydują demonstranci z placu Tahrir, a nie armia, nawet jeśli wojskowi po każdej większej demonstracji czynią koncesje na rzecz demonstrantów. Rządzącej armii sprzyja fakt, że większość Egipcjan nie popiera już demonstrantów, nazywając ich,,bandą niepoprawnych wichrzycieli (kontestatorów). Gospodarka egipska dotknięta jest kryzysem. Jeśli w 2010 r. odnotowała wzrost 6%, to obecnie wzrost nie osiąga nawet 1%. W liczącym 84,4 milionów mieszkańców Egipcie stopa bezrobocia wynosi blisko 12%, a według innych źródeł ponad 20% i nadal rośnie. Około 20% mieszkańców Egiptu żyje za mniej niż 2 USD dziennie 24. Wynikiem protestów było podniesienie płacy minimalnej z 400 funtów egipskich przed rewoltą, czyli 67 USD, do 700 funtów, czyli 117 USD w lipcu 2011 r. Egipt odwiedza znacznie mniej turystów, a wpływy z turystyki były przed rewoltą pierwszym źródłem dochodów kraju. Inwestorzy zagraniczni stracili zainteresowanie Egiptem, gdyż ich egipscy partnerzy, ministrowie i biznesmeni są na ogół w więzieniach lub w aresztach domowych, ich awuary są zamrożone w bankach egipskich, co powoduje, że żadne projekty inwestycyjne nie są realizowane. Wielu Egipcjan zadaje sobie pytanie, czy nie było lepiej za poprzedniej władzy. Większość jest zdania, że jedynie armia jest w stanie zagwarantować jedność kraju. W Maroku, gdzie na ogół nie podważa się legalności monarchii, dochodziło również do demonstracji i walk z policją. 20 lutego 2011 r. wyszło na ulice 100 tysięcy osób z żądaniem zmian, zachęconych sukcesami rewolt ulicznych w Tunezji i Egipcie. Maroko, podobnie jak inne kraje arabskie, przeżywa trudności gospodarcze, będące pokłosiem kryzysu światowego. Wzrost cen na podstawowe artykuły żywnościowe, wysokie bezrobocie wśród młodzieży oraz spadek dochodów z turystyki po zamachu terrorystycznym na kawiarnię Argana w Marrakeszu w końcu kwietnia 2011 r., były źródłem napięć społecznych w kraju. Król świadom radykalizacji społeczeństwa, czego wyrazem jest Ruch 20 lutego, przeprowadził 1 lipca 2011 r. referendum nad projektem nowej konstytucji, przewidującej ustanowienie,,monarchii konstytucyjnej, demokratycznej, parlamentarnej i socjalnej. Konstytucja przyjęta została większością 98% głosów przy udziale w referendum 72,5% uprawnionych. Król zrzekł się statusu świętego i będzie tylko nietykalnym. Część władzy oddał w ręce premiera i parlamentu, wzmocnił niezawisłość sądów, zagwarantował wolność słowa i równość płci, przyspieszył walkę z korupcją. Nie zmieniło to jednak stanowiska młodzieży marokańskiej, która podobnie jak w innych krajach arabskich oczekuje w dalszym ciągu demokracji i swobód. Partie polityczne 24,,Le Nouvel Observateur z 7 lipca 2011 r.;,,polityka z lipca 2011 r.

41 44 Stanisław Parzymies wyraziły zadowolenie z oferty króla, natomiast Ruch 20 lutego, który domaga się ustanowienia monarchii parlamentarnej w Maroku i żądał bojkotu referendum, nie ukrywał rozczarowania, zwłaszcza że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż wyniki sfałszowano. W każdym razie tak oceniło te wyniki islamskie bractwo Butsziszja (Sprawiedliwość i Dobroczynność), przeciwne demokratycznym zmianom. Zachód akceptuje reformy podejmowane w Maroku. Francuski minister spraw zagranicznych Alain Juppé już w kwietniu 2011 r. odniósł się pozytywnie do działań reformatorskich króla Maroka, a po referendum uczyniły to rząd USA i rządy wielu państw UE. Reforma konstytucyjna była działaniem wyprzedzającym ze strony króla Mohammeda VI, mającym nie dopuścić do eskalacji demonstracji i protestów 25. Ale to nie referendum konstytucyjne, lecz październikowe wybory parlamentarne powinny ukazać rzeczywisty stan marokańskiej demokracji. Ahmed Ounaïes, były tunezyjski dyplomata, pełniący przez krótki czas funkcję ministra spraw zagranicznych w tymczasowym rządzie Tunezji, ocenił w kwietniowym numerze z 2011 r. francuskiego miesięcznika,,revue Defense Nationale szanse arabskiego,,aggiornamento. Pisząc o Tunezji zwracał uwagę, że dorobek rewolty jest jednak skromny, gdyż,,państwo jest osłabione zakresem żądań społecznych i ryzykiem związanym ze zmianami. Był zdania, że zwycięstwo sił demokratycznych będzie możliwe pod warunkiem, że uniwersalistyczne zasady demokracji według modelu zachodniego zostaną wpisane do konstytucji i wdrożone, zwłaszcza jeśli chodzi o stworzenie warunków dla swobodnej działalności partii politycznych. Autor uważa, że proces demokratyzacji społeczeństw arabskich zależeć będzie od sytuacji wewnętrznej każdego kraju. Ocenia, że w krajach zaangażowanych w proces zmian zwycięstwo jest kruche i przepaść, która je dzieli od państw demokratycznych, nie zostanie zasypana w wyniku pierwszych wyborów. Konieczne będą trzy lub cztery kadencje parlamentarne zanim zostaną utworzone, na podstawach demokratycznych, stabilne i przewidywalne rządy. Ahmed Ounaïes przypomniał, że kraje arabskie, zwłaszcza te, które były i są objęte rewoltą, nie mają żadnych tradycji demokratycznych, mniejszą lub większą rolę odgrywają w nich partie islamskie, sunnici lub szyici, w niektórych nadal dominują struktury plemienne jako podstawa władzy i ciągle ważne są nieformalne, sprzyjające korupcji, układy. Demokratyzacji nie będzie ułatwiać wrogie arabskie sąsiedztwo, często agresywne, oraz siły wewnętrzne, wprawdzie domagające się swobód i demokracji, ale łatwo ustępujące presji populistycznej ulicy. Wybory, jakby wolne i pewne nie były, nie gwarantują wcale równowagi politycznej, zapewniającej stabilność, czego najlepszym przykładem są irackie wybory z 7 marca 2010 r. Zdaniem tunezyjskiego polityka, nie minęło niebezpieczeństwo fundamentalizmu islamskiego w krajach, które obaliły autorytarną władzę. Walka o nowoczesność nie jest jeszcze całkowicie wygrana, gdyż fala islamistyczna, obecna w społeczeń- 25,,Gazeta Wyborcza z 4 lipca 2011 r.

42 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 45 stwach arabskich, może zmienić kierunek transformacji niezgodnie z oczekiwaniami społecznymi 26. W sytuacji, gdy w Egipcie, Libii i Tunezji prezydenci władzę utracili, a w Jemenie i Syrii walczą o przetrwanie, monarchie arabskie lepiej niż republiki radzą sobie z protestami ulicznymi. W Bahrajnie, Jordanii i Maroku, mimo protestów ulicznych, rządzący utrzymali się przy władzy. Istnieje również grupa krajów arabskich, w których nie ma demokracji, gdzie dochodzi do różnego rodzaju napięć społecznych lub religijnych, ale które są względnie stabilne i trudno się w nich spodziewać w najbliższym czasie zmian. Chodzi tu o Arabię Saudyjską, Kuwejt, Katar, Oman, Emiraty Arabskie. Arabia Saudyjska jest przykładem kraju muzułmańskiego, gdzie religia i dyktatura wspierają się wzajemnie. 3. Libia i Syria: różne reakcje świata na represje dyktatorów Libia i Syria to dwa kraje arabskie, rządzone od lat przez dyktatorów, którzy mimo masowych protestów społecznych postanowili utrzymać się przy władzy za wszelką cenę, używając siły zbrojnej, policji i wojska przeciwko protestującym, nie licząc się z ofiarami. Na tym kończą się podobieństwa, jeśli chodzi o sytuację w obu krajach. Różnice polegają na tym, że w Libii powstała alternatywna władza wobec rządu w Trypolisie, libijska Tymczasowa Rada Narodowa z siedzibą w Benghazi, wspierana czynnie, w formie interwencji zbrojnej, przez NATO za przyzwoleniem Rady Bezpieczeństwa ONZ, z czym w przypadku Syrii, zarówno jeśli chodzi o alternatywną władzę, jak i o interwencję NATO, nie mamy do czynienia. Ponadto Libia dostarczała przed konfliktem 2,2% światowej produkcji ropy naftowej. Posiada 3,3% światowych zasobów ropy naftowej oraz 0,8% światowych zasobów gazu ziemnego 27. Tymczasem Syria jest w znacznie mniejszym stopniu zasobna w ropę naftową i m.in. stąd zainteresowanie świata sytuacją w tym kraju jest znacznie mniejsze. O ile w Libii przed rewoltą wydobywano 1,8 milionów baryłek ropy naftowej dziennie, o tyle w Syrii wydobycie tego surowca wynosiło 380 tysiecy baryłek dziennie 28. Zarówno Libia Kaddafiego, jak i Syria El. Assada eksportowały od 85 do 90% swojej produkcji paliw do Unii Europejskiej. W Libii, gdzie jest około 30 plemion, bunt wobec rządzącego od 42 lat dyktatora miał podłoże plemienne, a nie socjalne. System polityczny Libii opierał się przed rewoltą na współpracy trzech wielkich plemion: Kaddhafa, Warfallah i Makarha. Kaddafi 26 A. Ounaïes, Le grand chantier de l aggiornamento arabe,,,revue Défense Nationale z kwietnia 2011 r., s ,,Le Monde z 26 lutego 2011 r. 28 Polska Agencja Prasowa, 30 sierpnia 2011 r.

43 46 Stanisław Parzymies pochodził z plemienia Kaddhafa, najmniej licznego (125 tysięcy osób), ale najlepiej uzbrojonego, skoncentrowanego w regionie Libii centralnej. Zachodnią Libię zamieszkuje plemię Makarha, również dobrze uzbrojone, które zachowało neutralność w konflikcie w Libii. Plemię Warfallah zamieszkujące Libię wschodnią w okolicach Benghazi, liczy 1 milion osób i z niego rekrutowali się głównie powstańcy, przeciwnicy Kaddafiego 29. Problemem opozycji libijskiej w Benghazi było to, że Siły Zbrojne Rewolucji 17 lutego istniały tylko z nazwy, gdyż brakowało zawodowych wojskowych, którzy mogliby te siły zorganizować. Opozycja liczyła na masowe dezercje oficerów i żołnierzy z armii Kaddafiego i ich przyłączenie się do rebeliantów, ale przez długi czas, poza jednostkowymi przypadkami, tak się nie stało 30. Dopiero interwencja wojskowa NATO zmieniła sytuację rebeliantów. Lotnictwo NATO niszczyło przez siedem miesięcy siły zbrojne i obiekty wojskowe reżimu Kaddafiego. Wbrew postanowieniom rezolucji RB ONZ, libijska Tymczasowa Rada Narodowa (TRN) otrzymywała dyskretnie pieniądze i broń zarówno z krajów NATO, jak i z krajów Zatoki. Rebelianci nie byli zdolni stworzyć armii z minimum dyscypliny i skuteczności, aby myśleć o samodzielnym pokonaniu wojsk Kaddafiego 31. Siły lotnicze NATO i niektórych państw arabskich, przeciwników dyktatora, za zgodą Rady Bezpieczeństwa ONZ, działającej na podstawie zasady odpowiedzialności za ochronę i za zgodą Ligi Państw Arabskich, wspomagały z powietrza powstańców. Formalną podstawę interwencji stanowiła rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1973 z 17 marca 2011 r. Tekst rezolucji, przyjęty przez Radę Bezpieczeństwa przy wstrzymaniu się od głosu Rosji i Chin jako jej stałych członków oraz Niemiec 32, Brazylii i Indii jako jej niestałych członków, przewidywał lotnicze działania militarne, mające na celu ustanowienie strefy zakazu lotów, w celu ochrony ludności cywilnej, wykluczające akcję lądową. Rezolucja nie wspominała o zmianie władzy w Libii, ani o utrzymaniu przy władzy lub odsunięciu od władzy pułkownika Kaddafiego. Rezolucja wzywała do wstrzymania ognia w konflikcie libijskim i pozostawiała Libijczykom do rozstrzygnięcia sprawę przyszłości politycznej kraju. Zawierała również stwierdzenie, że ataki na ludność cywilną mogą stanowić zbrodnię przeciwko ludzkości 33. Wcześniej, 26 lutego 2011 r., Rada Bezpieczeństwa jednomyślnie przyjęła rezolucję nr 1970, w której potępiono użycie siły przez rząd Libii, zakazano dostaw broni do Libii, zdecydowano o zamrożeniu znajdujących się za granicą środków finansowych i zasobów gospodarczych osób związanych z reżimem libijskim, a także przewidziano restrykcje wjazdowe dla tych osób do krajów członkowskich ONZ. 29 S. El-Fikri, Le système politique lybien, za:,,les Echos z lutego 2011 r. 30,,Le Monde z 25 marca 2011 r. 31,,Le Figaro z 28 czerwca 2011 r. 32 Na temat przyczyn wstrzymania się Niemiec od głosu w Radzie Bezpieczeństwa ONZ w głosowaniu nad rezolucja nr 1973 zob. D. Göler, M. Jopp, L Allemagne, la Libye et l Union européenne,,,politique étrangère 2011, nr 2, s Security Council, Resolution 1973 (2011), S/Res/1973; Le Monde z 24 marca 2011 r.

44 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 47 Zasadne jest przypomnienie, że porozumienie zawarte przez USA, Francję i Wielką Brytanię w sprawie roli, jaką należy powierzyć NATO w realizacji rezolucji Rady Bezpieczeństwa nr 1973 nie zyskało na posiedzeniu 23 marca 2011 r. aprobaty wszystkich 28 państw członkowskich NATO. Przedstawiciel Turcji,,odmówił wzięcia odpowiedzialności za operację, uważaną przez niektórych za wyprawę krzyżową. Przeciwko interwencji zbrojnej w Libii wypowiadała się również Polska i Niemcy. Francja z kolei nie chciała, aby operacja miała przesadnie natowski charakter. Dążyła więc do tego, aby w politycznym procesie podejmowania decyzji zminimalizować rolę Stanów Zjednoczonych, a na pierwszy plan wysunąć siebie 34. Zresztą Stany Zjednoczone po początkowym pełnym zaangażowaniu w operację, wycofały się z misji bojowej, ograniczając się do zadań wspomagających. Warto przypomnieć, że o ile parlament francuski znaczącą większością poparł udział Francji w interwencji NATO w Libii, o tyle amerykański Kongres czynił zarzuty prezydentowi Obamie, że zaangażował USA w interwencję, bez konsultacji z parlamentem 35. W niedługim czasie po rozpoczęciu interwencji, 13 kwietnia 2011 r., odbywający się w chińskim kurorcie Sanya trzeci szczyt BRIC z udziałem prezydentów Rosji, Chin, Brazylii, RPA i premiera Indii wypowiedział się we wspólnej deklaracji przeciwko użyciu siły w Libii 36. Formalnie interwencja NATO, w której uczestniczyło 19 krajów sojuszniczych i partnerskich, miała się zakończyć 27 czerwca 2011 r., ale 1 czerwca została przedłużona decyzją stałych przedstawicieli państw członkowskich w Radzie Północnoatlantyckiej o kolejne 90 dni. Komentując tę decyzję Rady Północnoatlantyckiej, francuski dziennik,,le Monde napisał, że dla małych państw, takich jak Belgia, Dania czy Norwegia udział w operacji libijskiej jest ogromnym wysiłkiem. Również,,dla wielkich krajów, zmagających się z restrykcjami budżetowymi pisał dziennik operacja jest ciężarem, gdyż jest dodatkiem do innych już istniejących ciężkich zobowiązań, zwłaszcza w Afganistanie. Koniec lata jest granicą (operacji) dla wszystkich 37. Tak się też stało i z końcem sierpnia 2011 r. przestał istnieć w Libii reżim pułkownika Kaddafiego. Podczas sześciomiesięcznej rewolty przeciwko reżimowi Kaddafiego miało zginąć w Libii od 30 tysięcy do 50 tysięcy osób. Jakkolwiek formalną przyczyną interwencji sił NATO w Libii były względy humanitarne, dochodziło tam do zbrodni wojennych w świetle IV konwencji genewskiej z 1949 r. o ochronie cywilnych ofiar wojny, których sprawcami były nie tylko siły Kaddafiego i siły rebeliantów, co stwierdziła komisja śledcza utworzona przez Radę Praw Człowieka ONZ, ale także wojska NATO, które przyznawały się do pomyłek przy niszczeniu celów z powietrza ,,Le Monde z 25 marca 2011 r. 35,,Le Monde z 24 marca 2011 r. 36 Państwa BRIC przeciwko interwencji NATO w Libii, 37,,Le Monde z 3 czerwca 2011 r. 38,,Le Figaro z 26 czerwca 2011 r. W sprawie Konwencji zob. R. Bierzanek, Wojna a prawo międzynarodowe, Warszawa 1982, s

45 48 Stanisław Parzymies Interwencja NATO w Libii była kolejną próbą, po Iraku i Afganistanie, eksportu demokracji do świata muzułmańskiego, podjętą przez Zachód drogą zbrojną. Interwencja NATO okazała się dla jej uczestników zbyt skomplikowana i zbyt długa. Francuski prezydent Nicolas Sarkozy, który był inicjatorem interwencji, zamierzał ogłosić jej zwycięskie zakończenie w dniu święta narodowego Francji 14 lipca 2011 r. Tymczasem musiał prosić Zgromadzenie Narodowe o zgodę na przedłużenie interwencji i taką zgodę otrzymał. Francja oczekiwała zbrojnego zaangażowania kolejnych państw NATO, w tym Polski i Niemiec, w operację libijską. Jednakże Polska i Niemcy były interwencji zbrojnej przeciwne, natomiast oba kraje znalazły się obok Francji, Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych, Portugalii i Hiszpanii w grupie dziesięciu państw, które jeszcze w czasie trwania konfliktu uznały libijską Tymczasową Radę Narodową za jedynego przedstawiciela narodu libijskiego w stosunkach międzynarodowych 39. Po upadku reżimu Kaddafiego, a ściślej biorąc po opuszczeniu przez dyktatora Trypolisu, uczyniło to wiele innych państw, w tym Federacja Rosyjska i Chińska Republika Ludowa. Zdecydowanie za uregulowaniem kryzysu libijskiego w drodze negocjacji między walczącymi stronami opowiadała się w czasie jego trwania, mimo wewnętrznych podziałów, Unia Afrykańska (UA). Jacob Zuma, prezydent RPA, członek grupy pięciu szefów państw afrykańskich upoważnionych przez UA do prowadzenia mediacji w Libii, spotkał się 5 lipca 2011 r. z prezydentem Rosji, Dmitrijem Miedwiediewem i obaj zaapelowali do libijskiej Tymczasowej Rady Narodowej o,,podjęcie jak najszybciej negocjacji. O konieczności politycznego rozwiązania libijskiego kryzysu mówiono również na spotkaniu Rady NATO Rosja, które odbyło się na początku lipca 2011 r. w Soczi 40. Prezydent J. Zuma uzyskał poparcie Rosji dla planu działania przyjętego przez Unię Afrykańską 30 czerwca 2011 r. w Malabo (Gwinea Równikowa), który wzywał obie strony do natychmiastowego rozpoczęcia negocjacji. Celem negocjacji miało być,,natychmiastowe zawieszenie walk, humanitarny rozejm, całkowite przerwanie ognia, pojednanie narodowe, tymczasowe porozumienie i ustalenie planu transformacji demokratycznej. Proces transformacji demokratycznej miałby się odbywać pod nadzorem wielonarodowych sił pokojowych ONZ. Ten plan, którego zarysy znane były już od kwietnia 2011 r., odrzucony został przez libijską TRN, gdyż nie przewidywał odsunięcia od władzy Kaddafiego. Należy dodać, że wśród państw członkowskich UA i w łonie libijskiej TRN były poważne różnice zdań na ten temat 41. Ważnym wydarzeniem w czasie konfliktu, jaki toczył się w Libii, była śmierć Abdula Fataha Janisa, szefa sztabu wojsk rebelianckich, do 22 lutego 2011 r. ministra spraw wewnętrznych w rządzie Kaddafiego, który został zastrzelony 28 lipca 2011 r., razem z dwoma towarzyszącymi mu oficerami, przez bojówkę islamistów. 39,,Gazeta Wyborcza z 5 i 17 lipca 2011 r. 40 IAR z 4 lipca 2011 r. 41,,Le Monde z 7 lipca 2011 r.

46 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 49 Libijska TRN wprawdzie wydała nakaz aresztowania generała Janisa za brak sukcesów na froncie, podejrzewając go o działanie na dwie strony, ale nie jego likwidacji. Otoczenie Kaddafiego uznało, że sprawcą zabójstwa była Al-Kaida, która w ten sposób chciała zaznaczyć swoją obecność i wpływy we wschodniej Libii. Od początku konfliktu w Libii, Kaddafi przekonywał, że rewoltę przeciwko jego rządom zorganizowała Al-Kaida, co zachodni eksperci uważali za twierdzenie bezpodstawne, gdyż, ich zdaniem, Al-Kaida była zaskoczona powstaniem w Libii. Rzeczywistość była taka, że kierownictwo Al-Kaidy popierało powstańców w Libii, podobnie jak w Syrii i Jemenie za to, że,,odważnie rzucili wzywanie skorumpowanym reżimom, jednocześnie nazywało zdrajcami władze powstańcze z Benghazi za korzystanie z pomocy Zachodu. Dodajmy, że libijska TRN odwołuje się w swoim programie do radykalnego islamu. W artykule 1. tymczasowej libijskiej Karty Narodowej, przyjętej przez TRN i traktowanej jako projekt przyszłej konstytucji libijskiej, stwierdza się, że Libia jest państwem, którego,,religią jest islam, a zasady szariatu islamskiego są źródłem jego praw 42. Obecność islamistów wśród libijskiej opozycji nie była zaskoczeniem. Zwalczani przez Kaddafiego jedni przebywali na emigracji, skąd po wybuchu powstania wrócili do kraju, inni wyszli z więzień, kolejni wracali do Libii z Pakistanu i Iraku, gdzie uczestniczyli w bojówkach terrorystycznych. Jak napisał w brytyjskim,,the Times analityk Noman Benotman,,,dzihadyzm stłumiony żelazną pięścią przez płk. Kaddafiego staje się poważnym problemem na wyzwolonych terenach. Analityk uważał, że libijska TRN skazana jest na walkę z dzihadystami o przetrwanie i powinna ich jak najszybciej rozbroić, gdyż po obaleniu Kaddafiego będzie na to za późno 43. Nie ma wątpliwości, że Al-Kaida w muzułmańskim Maghrebie (AQMI) zaopatrzyła się w broń z arsenałów wojsk Kaddafiego. Uzyskała m.in. dostęp do rakiet przeciwlotniczych, czym dotąd nie dysponowała, stając się w ten sposób większym niż dotychczas zagrożeniem dla regionu 44. Przypomnijmy, że komentator francuskiego dziennika,,le Figaro Renaud Girard, apelując w końcu czerwca 2011 r. o zakończenie działań wojennych w Libii i przejście do działań dyplomatycznych, pisał:,,jeśli na jesieni w Libii zapanuje chaos, jeśli Al-Kaida skorzysta z sytuacji i wniknie w społeczeństwo, Francja obciążona zostanie za to odpowiedzialnością przez cały świat, gdyż to Paryż był u źródeł tej nowej wojny Zachodu na ziemi islamu 45. Aktywność Al-Kaidy może bardzo skomplikować sytuację polityczną w regionie śródziemnomorskim, gdyż Al-Kaida w muzułmańskim Maghrebie (AQMI), jak z powyższego widać, już zasygnalizowała swoją obecność w konflikcie libijskim Za: E. Denécé (dyrektor Francuskiego Centrum Badań nad Wywiadem): Les problèmes ne font que commencer, , 43,,Gazeta Wyborcza z 1 sierpnia 2001 r.;,,le Monde z 2 sierpnia 2011 r. 44 Zob. E. Denécé, op. cit. 45,,Le Figaro z 28 czerwca 2011 r. 46 Zob.,,Les Echos z lutego 2011 r.; Al. Qaida Au Maghreb islamique. La tentation saharienne,,,ramses 2011, IFRI, Paris, 2010, s

47 50 Stanisław Parzymies Z ramienia ONZ sytuacją w Libii zajmowała się Grupa Kontaktowa, zrzeszająca 30 państw, w tym USA i inne państwa zachodnie, Polskę oraz niektóre państwa arabskie. Rosja i Chiny odmówiły udziału w grupie. Zdaniem Rosji, jedynym ciałem kompetentnym w sprawie rozwiązania konfliktu w Libii była Rada Bezpieczeństwa ONZ. Międzynarodowa Grupa Kontaktowa ds. Libii, uznała powstańczą TRN za legalnego reprezentanta kraju, w ślad za kilkoma państwami uczestniczącymi w jej składzie. Pozwoliło to na odblokowanie dla potrzeb TRN przez kraje zachodnie zamrożonych w ich bankach funduszy rządu Kaddafiego, co w sytuacji, gdy powstańcy skarżyli się, że ich kasa jest pusta, miało ogromne znaczenie dla powodzenia walki z siłami Kaddafiego. W lipcu 2011 r. libijska TRN oceniała swoje potrzeby finansowe do końca roku na 3 do 5 miliardów USD 47. Jeśli chodzi o zasoby finansowe Kaddafiego, to Farhat Bengdara, gubernator Banku Centralnego Libii, który w marcu 2011 r. uciekł za granicę, informował, że Kaddafi posiadał w Trypolisie w gotówce 500 milionów USD oraz 155 ton złota w sztabach wartości 7,5 miliardów USD 48. Przewodniczący Grupy Kontaktowej ds. Libii, Abdullah al.-chatib, jeszcze w czasie trwania walk z siłami Kaddafiego, zaproponował libijskiej TRN utworzenie w Trypolisie rządu przejściowego, złożonego po połowie z powstańców i ludzi reżimu, ale bez Kaddafiego. Nie zakładał jednak natychmiastowego ustąpienia dyktatora. Powstańcy odrzucali każdy plan negocjacji z rządem w Trypolisie, który nie zawierał warunku wstępnego w postaci ustąpienia Kaddafiego, i żądali, aby Kaddafi po ustąpieniu pozostał w kraju pod nadzorem TRN 49. Tymczasem jeszcze w lipcu 2011 r. oceniano, że wbrew oczekiwaniom NATO, pięć miesięcy bombardowań nie osłabiło Kaddafiego, jak się tego spodziewano. Przedstawiciel Stolicy Apostolskiej w Trypolisie biskup Giovanni Martinelli poinformował w końcu lipca 2011 r. Watykan, że,,kaddafi wydaje się nadal silny i że,,bomby nie pomogą go złamać 50. Francuski minister obrony Gerard Longuet zaapelował do kilku krajów członkowskich Unii Europejskiej, Niemiec, Hiszpanii, krajów Europy Północnej i Polski, aby zaangażowały się w operację wojskową w Libii 51. Wcześniej, ponieważ jeszcze 10 czerwca 2011 r., amerykański sekretarz obrony, Robert Gates, skrytykował niektóre kraje członkowskie NATO, w tym Polskę, za brak uczestnictwa w operacji libijskiej 52. Jednakże sekretarz generalny NATO, Anders Fogh Rasmussen, był optymistą, wyrażając w rozmowie z dziennikiem,,le Monde z 20 lipca 2011 r. opinię, że Kaddafi jest coraz bardziej izolowany, opuszczają go ministrowie i generałowie, co powinno doprowadzić do jego upadku i jest to tylko kwestią czasu. Sekretarz generalny NATO przypomniał, że również prezydent Rosji, Dmitrij Miedwiediew dołączył do apelu 47,,Gazeta Wyborcza z lipca 2011 r. 48,,Time z 18 lipca 2011 r. 49,,Gazeta Wyborcza z 27 lipca 2011 r. 50,,Gazeta Wyborcza z lipca 2011 r. 51,,Gazeta Wyborcza z 2 sierpnia 2011 r. 52 Le Nouvel Observateur z 7 lipca 2011 r.

48 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 51 wzywającego Kaddafiego do odejścia 53. Prasa, zwłaszcza francuska, regularnie informowała o nieuchronnym i bliskim upadku Kaddafiego 54. Natomiast brytyjski,,the Economist pisał w tym samym czasie, że rysuje się scenariusz wydarzeń w Libii, który nie gwarantuje szybkiego zwycięstwa sił interwencyjnych nad Kaddafim 55. Spodziewano się, że Libia stanie się terenem długotrwałych walk międzyplemiennych 56. Można było przypuszczać, że w tych walkach chodzić będzie nie tylko o władzę, czy demokrację, ale też o pieniądze i ropę. W tej sytuacji, szanse na rokowania między przeciwnymi libijskimi stronami konfliktu stawały się coraz mniejsze. Rokowania nie leżały zwłaszcza w interesie NATO i Unii Europejskiej. Obie organizacje zmierzały do odsunięcia od władzy Kaddafiego uznając, że inne rozwiązanie konfliktu byłoby z wielkim uszczerbkiem dla prestiżu Zachodu. W doprowadzeniu do interwencji NATO w Libii kluczową rolę odegrała Francja. Gdy 17 marca 2011 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ, w obecności francuskiego ministra spraw zagranicznych, przyjęła rezolucję nr 1973, stanowiącą podstawę dla ustanowienia wyłączonej strefy powietrznej nad obszarem Libii i upoważniającą do użycia,,wszelkich niezbędnych środków dla ochrony libijskiej ludności cywilnej, dwa dni później loty nad Libią rozpoczęły samoloty francuskie, brytyjskie i amerykańskie. Miały one trwać kilka dni lub co najwyżej kilka tygodni, jak zapewniał ówczesny francuski minister obrony Alain Juppé. Przekonanie to opierano na zapewnieniach wywiadu francuskiego, że żołnierze Kaddafiego będą masowo dezerterować, rebelianci będą szybko maszerować na Trypolis, a Kaddafi po prostu ucieknie. To się jednak tak szybko nie stało, jak zakładano. Przyczynę tego stanu rzeczy upatrywano we Francji w błędach wywiadu, który niewłaściwie informował o nastrojach w Libii. Zignorowano fakt, że Kaddafi od 42 lat przygotowywał się do obrony przed interwencją zewnętrzną i że jego arsenały nie zawierały przestarzałego uzbrojenia, jak mylnie sądzono 57. Dziwne, że Francuzi o tym nie wiedzieli, gdyż Francja obok Rosji była głównym dostawcą broni do Libii dla reżimu Kaddafiego. Francja zajmuje trzecie miejsce w świecie, jeśli chodzi o handel bronią, a w Afryce Północnej szczególnie dwa państwa, Libia i Algieria były do końca 2010 r. w sferze zainteresowania Francji w tej dziedzinie. W latach , według,,the Military Balance 2009, Francja zawarła z Libią kontrakty w sprawie zwiększenia dostaw broni, w tym sprzętu do nadzoru granic do wykorzystania na Saharze, gdzie grupy związane z Al-Kaidą założyły obozy treningowe ,,Le Monde z 20 lipca 2011 r. 54 N. Guibert, Les signes de l étouffement du régime de Kadhafi. Le guide libyen ne tient que par la terreur. Le spectre de la partition s éloigne,,,le Monde z 18 czerwca 2011 r. 55 War in Libya. Closing in on Tripoli,,,The Economist z 16 lipca 2011 r. 56 Zob. M. Ouannès, Le sort du pays est aux mains des tribus,,,le Figaro z lutego 2011 r. 57,,Le Nouvel Observateur z 7 lipca 011 r. 58 Muzułmańscy radykałowie w Libii byli jedną z najsilniejszych frakcji Al-Kaidy w krajach muzułmańskich, ale w lipcu 2009 r. odłączyli się od tej struktury i podjęli rozmowy z emisariuszami Kaddafiego. Zob.,,Gazeta Wyborcza z lipca 2009 r.

49 52 Stanisław Parzymies Podczas interwencji w Libii pod flagą NATO operowały głównie samoloty i helikoptery francuskie i brytyjskie, chociaż cele w 80% wskazywały im radary amerykańskie. Według francuskiego tygodnika,,le Nouvel Observateur, wojna w Libii była okazją dla armii francuskiej do przetestowania najnowszych osiągnięć produkcji wojskowej, samolotów Rafle 3, rakiet AASM, helikopterów Tygrys 59. Ponadto, jak informował francuski dziennik,,liberation, cytowany następnie przez liczne francuskie środki przekazu, już w pierwszych dniach kwietnia 2011 r., czyli na samym początku interwencji NATO w Libii, Francja uzyskała zapewnienie od libijskiej TRN, że jeśli uzna jej legalność, to po obaleniu Kaddafiego będzie mogła importować 35% wydobywanej w Libii ropy naftowej. Tekst porozumienia, sporządzonego w języku arabskim, miał być zdeponowany u sekretarza generalnego Ligi Państw Arabskich i w rządzie Kataru, który patronował tej transakcji. Zarówno rząd Francji, jak i libijska TRN zdementowały tę informację 60. Odsunięcie dyktatora i uzurpatora Kaddafiego od władzy przez naród libijski było świętym prawem tego narodu. Pytanie, jaka była w tym rola mocarstw zewnętrznych i czy działały one zgodnie z upoważnieniem Rady Bezpieczeństwa ONZ, zawartym w rezolucjach nr 1970 i 1973, opartym na zasadzie odpowiedzialności za ochronę. Okazuje się, że dążąc do obalenia Kaddafiego, Francja w sposób rozszerzający interpretowała rezolucje Rady Bezpieczeństwa nr 1970 i O ile nawet Wielka Brytania stała na stanowisku, że rezolucje zakazują dostaw broni rebeliantom, o tyle według francuskiego dziennika,,le Figaro, Francja już od początku czerwca 2011 r. dostarczała broń siłom powstańczym 61. Wywołało to protesty m.in. Unii Afrykańskiej, a także Rosji, której zdaniem zaopatrywanie w broń walczących w Libii powstańców stanowiło naruszenie rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 1970 i Również wbrew tym rezolucjom Rady Bezpieczeństwa ONZ, Francja i Wielka Brytania wprowadziły do Libii, pod pretekstem,,pomocy humanitarnej, swoje siły specjalne, co przyspieszyło sukces rebeliantów. Pisały o tym media francuskie, brytyjskie i amerykańskie. Polski Tygodnik BBN na początku lipca 2011 r. pisał w sprawie interpretacji rezolucji RB ONZ nr 1970 i 1973, nie kwestionując konieczności zmuszenia Kaddafiego do ustąpienia, jako warunku uzyskania trwałego pokoju w Libii, że,,wybiórcze stosowanie embarga czy strefy zakazu lotów podważa wizerunek i legitymizację działań państw zachodnich i ostrzegał przy tym, że może to,,zostać w przyszłości wykorzystane np. przez Rosję lub Chiny w kontekście innych kwestii poruszanych na forum RB ONZ 63. Biorąc pod uwagę zaangażowanie Francji w konflikt libijski, nie było rzeczą przypadku, że to w Paryżu odbyła się 1 września 2011 r. Międzynarodowa Konferencja 59 Ibidem, s ,,La Tribune z 2 września 2011 r. 61,,Le Figaro z 29 czerwca 2011 r. 62 RIA Novosti z 30 czerwca 2011 r., Reuters z 30 czerwca 2011 r. 63,,Tygodnik BBN 2011, nr 40.

50 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 53 Poparcia dla Nowej Libii, w której uczestniczyli najwyżsi przedstawiciele 63 państw tzw. przyjaciół Libii, którzy debatowali nad tym, jak zapewnić rozwój Libii po odsunięciu od władzy Kaddafiego, a więc w sprawie uznania libijskiej TRN i jej przeniesienia z Benghazi do Trypolisu, a także odblokowania funduszy na odbudowę Libii 64. TRN ze swojej strony zapowiedziała zwołanie w ciągu ośmiu miesięcy Konstytuanty, a następnie zorganizowanie na podstawie nowej konstytucji w ciągu 20 miesięcy wyborów parlamentarnych i prezydenckich pod nadzorem ONZ. Normalizacja sytuacji w Libii wymagać będzie więc czasu, zwłaszcza że podczas rewolty opuściło ten kraj 750 tysięcy cudzoziemców, którzy w dużej części zatrudnieni byli jako doradcy lub wręcz pracownicy w różnych działach gospodarki i administracji kraju i nie będzie kim ich zastąpić. Zdawał sobie z tego sprawę Mahmud Dżibril, numer dwa w libijskiej TRN, który przemawiając w Trypolisie 8 września 2011 r. stwierdził, że zwycięstwo nad Kaddafim nie jest jeszcze całkowite, gdyż niektóre miasta, zwłaszcza na południu kraju, podobnie jak Syrta, znajdują się w rękach jego zwolenników 65. Cytowany wyżej dyrektor prywatnego Francuskiego Centrum Badań nad Wywiadem, Eric Denécé, oceniał po opuszczeniu Trypolisu przez Kaddafiego, że libijska TRN nie jest reprezentatywna dla narodu libijskiego. Jest to struktura heterogeniczna, słaba, niezdolna samodzielnie zapewnić Libii pokojowy rozwój w przyszłości. Według niego po zamordowaniu przez islamskich radykałów generała Janisa, libijska TRN praktycznie się rozpadła. Wtedy, 8 sierpnia 2011 r., doradcy z krajów NATO oraz z Egiptu, Kataru i innych krajów arabskich, wzięli w swoje ręce kierowanie operacjami i doprowadzili do zajęcia przez rebeliantów Trypolisu. Sześciomiesięczny konflikt pozostawił po sobie nie tylko wielkie szkody materialne, ale ukazał podziały kraju, całkowity brak kontroli stolicy nad sytuacją w terenie, nasycenie kraju bronią z opróżnionych arsenałów rządu Kaddafiego. Wszystko to sprzyja wzrostowi tendencji separatystycznych, zagrożeń terrorystycznych, przestępczości zorganizowanej. Są to czynniki, które destabilizować będą nie tylko Libię, ale cały region śródziemnomorski. Zdaniem francuskiego analityka, dwa główne niebezpieczeństwa zagrażają Libii: podział na część wschodnią i zachodnią oraz zainstalowanie się tam na trwałe terrorystycznego ośrodka dzihadistów 66. W tej sytuacji przed Unią Europejską stoi poważne zadanie, aby w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, podejmując operację cywilną, a w razie potrzeby cywilno-wojskową, zapewnić Libii pokojowy proces przechodzenia do demokracji i stabilizacji wewnętrznej. Demonstracje antyrządowe w Syrii rozpoczęły się 15 marca 2011 r. W Syrii rządy sprawuje licząca 14% ludności kraju mniejszość alawicka, stanowiąca część szyickiego skrzydła islamu, przy pomocy jedynej partii Baas, ale władza ma niewielkie 64,,La Tribune z 2 września 2011 r. 65 Libie. Le CNT juge que la bataille contre le régime Kadafi n a pas encore été gagné,,,le Monde z 10 września 2011 r. 66 E. Denécé, op. cit.

51 54 Stanisław Parzymies poparcie społeczne nawet wśród alawitów. Większość liczącej 22,5 milionów ludności stanowią sunnici. Od 1963 r. w kraju obowiązuje stan wyjątkowy, który pod naciskiem demonstrantów prezydent postanowił znieść. Stosując represje wobec własnego społeczeństwa, rząd syryjski zapewnia, że prowadzi walkę z terroryzmem. W czasie, gdy po raz pierwszy Rada Bezpieczeństwa ONZ debatowała, zresztą bez powodzenia, ze względu na sprzeciw Chin i Rosji, nad rezolucją potępiającą rząd syryjski, minister spraw zagranicznych Syrii Walid Moallem zwrócił się do ONZ o pomoc w walce z terroryzmem. Rząd stosuje taktykę kija i marchewki, czego przejawem było z jednej strony zniesienie stanu wyjątkowego, a z drugiej wzmożenie represji. Społeczność międzynarodową prezydent Syrii Baszar El. Assad szantażuje natomiast tym, że jego odejście spowoduje destabilizację na granicy syryjsko-izraelskiej na Wzgórzach Golan 67. Prezydent w pełni kontroluje resorty siłowe i gospodarkę. Nie grozi mu interwencja z zewnątrz. Inaczej niż w Egipcie nie odwracają się od niego generałowie. Nie daje szans na powstanie w kraju liberalnej demokracji i twierdzi, że alternatywą dla jego rządów w Syrii mogą być rządy islamistów, a świeckość Syrii może gwarantować tylko armia. Od czasu rozpoczęcia rewolty w Syrii ludzie ciągle wychodzą na ulicę, aby domagać się ustąpienia prezydenta. Prezydent Baszar El. Assad krwawo rozprawia się z buntem większości sunnickiej, co kosztowało już, według organizacji obrony praw człowieka, około ofiar. W lipcu 2011 r. symbolem oporu przeciwko reżimowi stało się miasto Hama, czwarte pod względem liczby mieszkańców w Syrii, położone 210 km na północ od Damaszku. Rozpoczęte 1 lipca demonstracje na ogromną skalę zgromadziły w tym liczącym 800 tysięcy mieszkańców mieście 150 tysięcy demonstrantów, którzy 4 i 5 lipca stali się celem ataku sił bezpieczeństwa. Stany Zjednoczone i Francja, aby podkreślić swoje poparcie dla demonstrantów, poleciły swoim ambasadorom, aby udali się do Hamy i na miejscu ocenili sytuację. Rzecznik ambasady USA oświadczył, że wizyta ambasadora w Hamie świadczy,,o poparciu Stanów Zjednoczonych dla pokojowych demonstracji i że,,waszyngton domaga się otwarcia kraju dla międzynarodowych obserwatorów. Syryjski minister spraw wewnętrznych uznał wizytę ambasadora USA w Hamie za sprzeczną z normami dyplomatycznymi i za zachętę do kontynuowania przemocy ze strony demonstrantów. Oficjalna syryjska agencja prasowa SANA określiła wizytę jako,,ingerencję w sprawy wewnętrzne Syrii. Wizyta w Hamie ambasadora Francji nie wywołała reakcji władz syryjskich, chociaż Quai d Orsay stwierdziło, że wyrażała ona,,zaangażowanie Francji u boku ofiar ludności cywilnej 68. W lipcu 2011 r. 350 syryjskich opozycjonistów uczestniczyło w Kongresie Ocalenia Narodowego w Stambule. Zebrali się głównie wiekowi działacze emigracyjni, 67 Gilles Paris: Syrie: la vaine quête d un ennemi idéal par Bachar Al-Assad,,,Le Monde 18 czerwca 2011 r. 68,,Le Monde z 10 lipca 2011 r.

52 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 55 gdyż dysydentom z samej Syrii nie udało się dotrzeć na spotkanie. Nie było konsensusu w sprawie powołania gabinetu cieni. Wyłoniono dwudziestopięcioosobową radę, której powierzono przygotowanie kolejnego kongresu, na którym podejmie się próbę powołania rządu na uchodźstwie. Kongres w Stambule ujawnił ogromne podziały wśród jego uczestników, przeciwników prezydenta Baszara El.-Assada. Podobne różnice występują również wśród demonstrujących w samej Syrii, gdzie obok studentów, robotników i prozachodnich liberałów, występują islamiści, sunnici i szyici, których łączy jedynie pragnienie odsunięcia od władzy, rządzącej od 41 lat w Syrii, rodziny Assadów. W sytuacji, gdy Rada Bezpieczeństwa ONZ nie jest w stanie podjąć decyzji o interwencji zbrojnej w Syrii, Baszar El. Assad czuje się bezkarny i coraz ostrzejszymi środkami rozprawia się z przeciwnikami. Opozycja nie chce jednak dialogu z prezydentem. Na murach pojawiają się graffiti:,,nie ma dialogu z zabójcą dzieci 69. Opozycja przygotowuje się do kampanii nieposłuszeństwa obywatelskiego,,,aby przydusić reżim gospodarczo i sparaliżować państwo. Już z powodu niepokojów ulicznych aktywność gospodarcza państwa spadła o połowę, a bezrobocie wzrosło do 20% 70. Opozycja syryjska, która odmawia dialogu z władzą, odrzuciła inicjatywę prezydenta Baszara El. Assada odbycia okrągłego stołu, który miał się rozpocząć 11 lipca 2011 r. Sytuacja w Syrii, mimo podobieństwa z początkową fazą wydarzeń w Libii, nie wywołała stosownej reakcji społeczności międzynarodowej na podstawie przyjętej przez ONZ zasady odpowiedzialności za ochronę. Sekretarz generalny NATO Anders Fogh Rasmussen oświadczył, że nie ma warunków do przeprowadzenia interwencji militarnej przeciwko rządowi Syrii. W przeciwieństwie do Libii, w przypadku Syrii nie ma mandatu Rady Bezpieczeństwa ONZ, któremu sprzeciwia się Rosja oraz nie ma poparcia dla takiej interwencji ze strony państw regionu 71. Poza Rosją i Chinami ostrzejszemu potępieniu Syrii przez Radę Bezpieczeństwa ONZ sprzeciwiały się jeszcze także Brazylia, Indie, Liban i RPA. Ze względu na stanowisko Rosji, nie ma szans na uchwalenie przez Radę Bezpieczeństwa ONZ sankcji wobec Syrii. Natomiast Unia Europejska nałożyła początkowo sankcje na reżim w Damaszku, przewidujące jedynie zakaz podróży na obszar Unii kilku przedstawicieli tego reżimu 72. Kiedy jednak Stany Zjednoczone obłożyły embargiem dostawy syryjskiej ropy naftowej i zakazały kontaktów handlowych z syryjskimi firmami sektora energetycznego, w ślad za nimi uczyniła to samo Unia Europejska. Natomiast Szwajcaria zamroziła 32 miliardy USD, znajdujących się na kontach prominentnych przedstawicieli reżimu. Amnesty International ogłosiła raport, w którym oskarża reżim syryjski o,,zakrojone na szeroką skalę i systematyczne ataki przeciwko ludności cywilnej, co może stanowić zbrodnię przeciwko ludzkości i podstawę 69 Por.,,The Economist z 16 lipca 2011 r. 70,,Gazeta Wyborcza z 18 lipca 2011 r. 71,,Midi Libre z 1 sierpnia 2011 r. 72,, Gazeta Wyborcza z 3 sierpnia 2011 r.;,,le Monde z 2 sierpnia 2011 r.

53 56 Stanisław Parzymies do wniesienia oskarżenia przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym 73. Tymczasem Grupa G-8, z powodu stanowiska Rosji, ograniczyła się jedynie do apelu do prezydenta El. Assada, aby wszedł na ścieżkę dialogu oraz reform z opozycją i zagroziła dalszymi konsekwencjami, jeśli syryjskie siły bezpieczeństwa nie przestaną zabijać uczestników protestu. Poza potępieniem syryjskiego reżimu, świat zachodni niewiele może zrobić w sprawie Syrii. Jeśli chodzi o ewentualną interwencję zbrojną przeciwko Syrii, to społeczność międzynarodowa jest jeszcze bardziej podzielona niż była w przypadku Libii. Poza tym interwencji przeciwna jest opozycja syryjska. Nieskuteczne okazują się dotychczasowe sankcje i naciski dyplomatyczne na Damaszek. Represje reżimu syryjskiego wobec własnego narodu potępiają również kraje arabskie. Na początku sierpnia 2011 r. Liga Państw Arabskich wezwała władze syryjskie do,,natychmiastowego przerwania przemocy i kampanii sił bezpieczeństwa przeciw cywilom. Arabia Saudyjska, Bahrajn, Kuwejt i Katar odwołały z Damaszku swoich ambasadorów. Natomiast 4 sierpnia 2011 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ czternastoma głosami, w tym wszystkich stałych członków, i tylko przy sprzeciwie Libanu, gdzie Syria ma wielkie wpływy, przyjęła tekst rezolucji, w którym potępiła powszechne łamanie praw człowieka w Syrii i użycie siły przeciwko cywilom. Rezolucja wzywa wszystkie strony do zachowania umiaru oraz unikania represji. Sekretarz generalny ONZ Ban Ki-moon w rozmowie telefonicznej z prezydentem Baszarem El. Assadem domagał się wstrzymania ataków na ludność cywilną. O poszanowanie prawdy i praw człowieka w Syrii zaapelował także papież Benedykt XVI 74. Po przyjęciu rezolucji przez Radę Bezpieczeństwa ONZ, potępiającej rząd syryjski za represje wobec własnego narodu, prezydent Baszar El. Assad podpisał dekret, zezwalający na działalność partii politycznych, co było jednym z żądań opozycji. Według dekretu, przewodnią siłą polityczną w państwie pozostaje jednak partia Baas, a nowe partie powinny przestrzegać Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, nie mogą też mieć charakteru religijnego bądź plemiennego, nie mogą mieć powiązań z organizacjami zagranicznymi, ani utrzymywać formacji paramilitarnych 75. Coraz bardziej krytyczna wobec syryjskiego reżimu jest sąsiednia Turcja, która miała niegdyś bardzo bliskie stosunki z rządem syryjskim. Turcja chciałaby jednak pozostania El. Assada na stanowisku prezydenta po utworzeniu rządu z udziałem opozycji. Za utrzymaniem El. Assada u władzy opowiadają się również Izrael, Chiny i Rosja, które umiarkowanie krytykują reżim syryjski, a Rosja nie ukrywa nawet, że dalej sprzedaje mu broń. Syryjski prezydent cieszy się poparciem Iranu, który za pośrednictwem Syrii realizuje swoje cele na Bliskim Wschodzie, zwłaszcza w Libanie. Niemniej jednak również prezydent tego kraju Mahmud Ahmadinedżad, popierający 73,,Gazeta Wyborcza z 7 lipca 2011 r. 74,,Gazeta Wyborcza z 8 sierpnia 2011 r. 75,,Gazeta Wyborcza z 5 sierpnia 2011 r.

54 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 57 wcześniej represyjne działania reżimu syryjskiego, wezwał na początku września 2011 r. El. Assada do zaprzestania represji i podjęcia rozmów i dialogu z opozycją stwierdzając, że,,rozwiązanie wojskowe nie jest dobrym rozwiązaniem 76. W Jemenie demonstracje i zamieszki trwają od stycznia 2011 r. W tym kraju, gdzie 40% ludności żyje w nędzy, a połowa dzieci cierpi na niedożywienie i któremu grozi ponowny rozpad, prezydent Ali Abdullah Saleh, rządzący od 32 lat, pomimo opozycji, głównie o charakterze plemiennym, domagającej się jego ustąpienia, przy pomocy wszelkich środków stara się utrzymać przy władzy 77. W tym celu potrząsa straszakiem Al-Kaidy. Siatka Al-Kaidy w Jemenie uznawana jest dzisiaj za najbardziej niebezpieczną komórkę tej terrorystycznej organizacji 78. Amerykanie u wybrzeży Jemenu budują tajną bazę, która ma im służyć do zwalczania Al-Kaidy w regionie. Amerykański prezydent B. Obama wezwał w maju 2011 r. prezydenta Jemenu do dialogu z opozycją. Z apelem o podjęcie dialogu przez strony konfliktu wystąpiła również Rosja. Prezydent Saleh stał na stanowisku, że powinien dokończyć obecną kadencje swojej prezydentury, która upływa w 2013 r. W maju 2011 r. Rada Współpracy Zatoki przedstawiła prezydentowi Jemenu plan wyjścia z kryzysu, który przewidywał jego ustąpienie. Prezydent Saleh odrzucił takie rozwiązanie, a kiedy na początku czerwca 2011 r. został ranny, podczas szturmu demonstrantów na pałac prezydencki, opuścił Jemen i udał się na leczenie do Arabii Saudyjskiej. Saudyjczycy utrudniali mu nawet powrót do Jemenu, starając się w ten sposób wpływać na bieg wydarzeń w tym kraju 79. Przeciwnych powrotowi prezydenta do kraju było również stu wpływowych jemeńskich przywódców religijnych i plemiennych. Użycie przemocy w Jemenie potępiła Grupa G-8, która wezwała również prezydenta Saleha do ustąpienia i przekazania władzy. Na początku sierpnia 2011 r. kwestia pogorszenia się sytuacji gospodarczej i humanitarnej w Jemenie była przedmiotem konsultacji w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Rada Bezpieczeństwa wyraziła zaniepokojenie aktywnością Al-Kaidy na Półwyspie Arabskim. Zaapelowała o znalezienie rozwiązania kryzysu w Jemenie z poszanowaniem dążeń narodu jemeńskiego do zmian 80. W tej sytuacji Saleh ogłosił 29 sierpnia 2011 r. zamiar szybkiego przeprowadzenia wyborów nowego prezydenta. W Algierii władza wojskowa jak dotąd radzi sobie z wszelkimi odruchami sprzeciwu, a prezydent Abdelaziz Buteflika myśli o zwycięstwie w kolejnych wyborach, które odbędą się w 2014 r. Algieria jest jedynym krajem muzułmańskim, gdzie dyktatura i religia pozostają od 20 lat w ostrym konflikcie, który kosztował kraj 160 tysięcy ofiar. Wojsko udaremniło na początku 1992 r. drugą turę wyborów parlamentarnych, 76,,Le Monde z 10 września 2011 r. 77 O. Beránek, Jemen odcházení tanečnika na hlavách hadů,,,mezinárodni Politika 2011, nr 6, s ,,Gazeta Wyborcza z 8 lipca 2011 r. 79,,Gazeta Wyborcza z 9 10 lipca 2011 r. 80 Le Conseil de securité préoccupé par la détériration de la situation au Yémen,,,Centre d actualité de l ONU, ( ).

55 58 Stanisław Parzymies w których w pierwszej turze zwyciężył Islamski Front Ocalenia. Od 1992 r. nie odbyły się w Algierii demokratyczne wybory. Naród, mający za sobą krwawe doświadczenia z lat 90. XX wieku, nie zdecydował się na otwartą konfrontację z władzą, którą uważa za nielegalną i opresyjną. W Królestwie Bahrajnu rządząca mniejszość sunnicka, wspierana przez Arabię Saudyjską, jest kontestowana przez większość szyicką (65%), wspieraną przez Iran. Opozycja w Bahrajnie była zainteresowana powtórzeniem scenariusza tunezyjsko- -egipskiego. Zapobiegła temu interwencja zbrojna Arabii Saudyjskiej. Decyzję w sprawie interwencji podjęła 14 marca 2011 r. Rada Współpracy Państw Zatoki, zrzeszająca Arabię Saudyjską, Kuwejt, Oman, Katar, Bahrajn i Zjednoczone Emiraty Arabskie. Protest o socjalnym początkowo charakterze, stał się elementem stałej rywalizacji w Zatoce między Iranem i Arabią Saudyjską. Interwencja saudyjska odbyła się za wiedzą, a zapewne również aprobatą Stanów Zjednoczonych, które na terytorium królestwa Bahrajnu mają swoją bazę wojskową dla V Floty, czuwającej nad bezpieczeństwem w strategicznym rejonie Zatoki 81. Prezydent Obama wezwał w maju 2011 r. władców Bahrajnu do dialogu z opozycją, a kiedy dialog nawiązano na początku lipca, wyraził zadowolenie z rozwoju sytuacji. Pomimo trwania represji, na dialog z władzą zgodziła się reprezentująca szyitów główna partia opozycyjna Narodowe Stowarzyszenie Islamskie AL Wiak. Jej głównym żądaniem jest zmiana konstytucji w kierunku zapewnienia wyboru całego parlamentu w wolnych wyborach (obecnie król mianuje izbę wyższą) oraz powoływania szefa rządu spośród większości parlamentarnej, a nie arbitralnego mianowania przez króla. Obecny premier Bahrajnu jest wujem monarchy i kieruje rządem od 40 lat. Za gesty pojednawcze władzy wobec opozycji uznaje się zniesienie przez króla stanu wyjątkowego oraz powołanie niezależnej komisji, która ma zbadać do października 2011 r. przebieg protestów w Bahrajnie, do których doszło w lutym i marcu tego roku 82. Irak, mimo przeprowadzonych tam demokratycznych wyborów w marcu 2010 r., jest ciągle terenem napięć i aktów terrorystycznych, powodowanych rywalizacją między będącymi przy władzy sunnitami i wspieranymi przez Iran szyitami. Partyzantka szyicka, według wojskowych amerykańskich, szkolona i uzbrajana przez Iran, atakuje siły amerykańskie. Szyici domagają się całkowitego wycofania Amerykanów z Iraku. Na początku września 2011 r. przywódca radykalnych szyitów w Iraku Muktada as-sadr nakazał wstrzymanie wszelkich ataków na siły amerykańskie aż do końca ich wycofywania, przewidzianego na koniec tego roku. Amerykanie chcieliby pozostawić na dłużej w Iraku co najmniej 10 tysięcy żołnierzy z 46 tysięcy tam obecnie stacjonujących, mimo wygasającej 31 grudnia 2011 r. umowy z rządem Iraku z 2008 r. o stacjonowaniu wojsk amerykańskich. Taka liczba żołnierzy miałaby pozwolić Amerykanom 81 Zob. K. Kubiak, Starcia Bahrajn,,,Raport. Wojsko. Technika. Obronność z kwietnia 2011 r., s ,,Gazeta Wyborcza z 4 lipca 2011 r.

56 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 59 na kontynuowanie pomocy irackim siłom bezpieczeństwa w walce ze zbrojną rebelią. Amerykanie obawiają się, że do opuszczonego przez nich Iraku może wrócić Al-Kaida, a także, że może dojść do wzrostu wpływów wrogiego im Iranu. Wobec tego, że większość Irakijczyków domaga się opuszczenia Iraku przez wojska amerykańskie, rząd iracki zainteresowany utrzymaniem obecności tych wojsk, odkłada podjęcie decyzji w tej sprawie. Szef irackich sił zbrojnych generał Babakir Zebari nie ukrywa, że armia iracka nie będzie w stanie nawet do 2020 r. samodzielnie kontrolować kraju. Istnieje obawa, że opuszczenie Iraku przez wojska amerykańskie spowoduje walkę o wpływy w tym kraju państw ościennych Unia Europejska wobec arabskiej wiosny Trudno przewidzieć, jakie będą ostateczne konsekwencje rewolty społecznej w krajach arabskich, zarówno dla tych krajów, jak też dla interesów Unii Europejskiej i NATO oraz dla ich państw członkowskich. Kraje arabskie, poza Libanem, nigdy w historii nie doświadczyły ustroju demokratycznego. Nie można wykluczyć, że wolne wybory doprowadzą do objęcia władzy w tych krajach przez radykalne partie islamskie związane z Al-Kaidą, co stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa UE 84. Nawet jednak, jeśli rozpoczęty zostanie proces demokratyzacji tych państw, to przewidywalnych i demokratycznych rządów nie można tam oczekiwać przed upływem lat. Dotychczas Zachód w stosunkach z krajami arabskimi kierował się zasadą, że dyktator, jeśli nie stwarzał problemów, był lepszy niż fundamentalistyczne zagrożenie. W Unii Europejskiej i w niektórych państwach członkowskich istniała pokusa, aby w stosunkach ze śródziemnomorskimi krajami arabskimi zrezygnować z instrumentów demokratycznych Procesu Barcelońskiego. Chodziło o to, aby odstąpić,,,w imię Realpolitik, od relatywizmu kulturalnego i trosk o charakterze handlowym, od uzależniania wszelkiej pomocy dla tych krajów od wdrożenia przez nie reform demokratycznych 85. Budziło to sprzeciw niektórych państw członkowskich Unii, gdyż oznaczało zakwestionowanie idei eurośródziemnomorskiej wspólnoty państw demokratycznych, jakiej budowę Unia zaproponowała w ramach Procesu Barcelońskiego, co było przedsięwzięciem ze wszech miar słusznym, chociaż długotrwałym i trudnym do realizacji. W ramach tak budowanej wspólnoty, przewidywano reformy, których powodzenie w dużej mierze zależało od ścisłej współpracy społeczeństw obywatelskich krajów obu brzegów Morza Śródziemnego. Chodzi o to, że współpraca taka na 83,,Gazeta Wyborcza z 2 sierpnia 2011 r. 84 Zob. G. Steinberg, Al. Qaida, 2011,,,Politique étrangère 2011, nr 2, s R. Aliboni i in., Union pour la Méditerranée. Le Potentiel de l acquis de Barcelone, ISS Rapport, Novembre 2008, nr 3, s. 11 i 17.

57 60 Stanisław Parzymies szerszą skalę była praktycznie niemożliwa, gdyż w krajach arabskich nie było społeczeństwa obywatelskiego. Co dzisiaj Unia Europejska może zaoferować krajom arabskim, będącym w procesie przemian? W połowie maja 2011 r. francuski dziennik,,le Monde pisał o,,żałosnym stanowisku Unii Europejskiej wobec rebelii arabskiej, podkreślając, że Unia,,nie ma jednolitej wizji stosunków z sąsiadami z południowego brzegu Morza Śródziemnego, ani wspólnej linii postępowania wobec Libii 86. Są trzy ważne problemy, od rozwiązania których zależeć będzie ustabilizowanie sytuacji w regionie Morza Śródziemnego po rewolcie ludowej w arabskich krajach tego regionu i w czym Unia Europejska może przyjść tym krajom z pomocą. Pierwszym problemem jest utrwalenie procesu przemian i reform demokratycznych, drugim jest stabilizacja gospodarki, a trzecim uregulowanie konfliktów w regionie, przede wszystkim konfliktu izraelsko-palestyńskiego, który destabilizuje region. W swojej polityce wspierania demokracji u południowych sąsiadów, UE powinna sięgać przede wszystkim do takich,,miękkich środków, jak: dyplomacja, handel, kontakty między społeczeństwami obywatelskimi, które w krajach arabskich się tworzą, transfer technologii i budowanie instytucji. Są to w istocie cele Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Nie można też wykluczyć konieczności podjęcia przez UE operacji cywilnych lub cywilno-wojskowych. Byłoby jednak ze szkodą dla wizerunku UE, gdyby zdecydowała się ona na podejmowanie, w razie potrzeby, operacji wojskowych w regionie śródziemnomorskim w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO), wyręczając w tym NATO. Unia Europejska nie ma obecnie innej propozycji współpracy dla partnerów śródziemnomorskich poza Procesem Barcelońskim, którego kontynuacją jest Unia dla Śródziemnomorza. Może jedynie dostosować reguły tej współpracy do wymogów nowej sytuacji, powstałej w śródziemnomorskich krajach partnerskich. Prezydent Francji Nicolas Sarkozy przyznał w wystąpieniu telewizyjnym 27 lutego 2011 r., że,,ruchy arabskie mogą równie dobrze zatopić się w przemocy i przekształcić się w dyktatury gorsze jeszcze niż poprzednie. Wzywał więc do mobilizacji pomocy ze strony Europy i próby,,przebudowy Unii dla Śródziemnomorza 87. Co więc UE powinna zmienić w swojej polityce wobec krajów arabskich regionu Morza Śródziemnego? Jakie powinno być postępowanie krajów członkowskich UE, aby zmiany w regionie, przyspieszone przez proces globalizacji, sprostały oczekiwaniom obywateli krajów arabskich, a rządy tych krajów znalazły w UE solidnych partnerów współpracy? Przede wszystkim konieczna jest pomoc ze strony UE dla nienaftowych krajów arabskich. Jeśli pozostawione zostaną same sobie z ich biedą i bezrobociem, to demokracja i wolność nie będą miały tam szans. Cytowany już tunezyjski polityk Ahmed 86 En Europe, la triste réalité du chacun pour soi,,,le Monde z 14 maja 2011 r. 87,,Le Monde z 1 marca 2011 r.

58 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 61 Ounaïes uważa, że zmiany w świecie arabskim wymagają od UE nowej polityki, która powinna być dostosowana do ich potrzeb w taki sposób, aby kraje podejmujące demokratyczną transformację otrzymały poparcie i zabezpieczenie przed ryzykiem regresu i przed,,zboczeniem w kierunku islamistycznym 88. Kluczową rolę w regionie Morza Śródziemnego spośród państw członkowskich Unii Europejskiej odgrywa Francja, która w swojej doktrynie bezpieczeństwa określa basen Morza Śródziemnego oraz Bliski Wschód jako mające szczególne znaczenie dla jej bezpieczeństwa. Z punktu widzenia Francji, region śródziemnomorski, a zwłaszcza Maghreb, stanowią dla niej obszar priorytetowy. W konkluzjach Białej Księgi nt. Obrony i Bezpieczeństwa narodowego z 2008 r. przewiduje się, w zakresie zdolności zapobiegania konfliktom i interwencji,,,koncentrację na priorytetowej osi geograficznej, ciągnącej się od Atlantyku poprzez region Morza Śródziemnego, Zatokę Arabo-Perską do Oceanu Indyjskiego. Podkreśla się również, że ryzyko dla interesów strategicznych Francji i Unii Europejskiej jest tam najwyższe 89. Francja jest zainteresowana intensyfikacją stosunków Unii Europejskiej z sąsiadami, nadania im bardziej ambitnej i skutecznej treści, uważając, że w regionie śródziemnomorskim należy to uczynić za pośrednictwem Unii dla Śródziemnomorza 90. Należy się spodziewać, że to Francja w dużej mierze wychodzić będzie z inicjatywami dotyczącymi polityki UE w regionie Morza Śródziemnego, co nie oznacza, że inne kraje członkowskie UE mogą pozwolić sobie na brak zainteresowania tym obszarem. Założenia francuskiej polityki zagranicznej wobec zmian w świecie arabskim oraz oczekiwania Francji co do aktywności Unii Europejskiej w tej kwestii określił po raz pierwszy francuski minister spraw zagranicznych Alain Juppé w wystąpieniu 16 kwietnia 2011 r. na zakończenie konferencji na temat,,wiosny arabskiej w Instytucie Świata Arabskiego w Paryżu 91. Minister stwierdził, że,,wiosna arabska jest ogromnym wyzwaniem politycznym dla Unii Europejskiej, która powinna zagwarantować krajom arabskim przejście do demokracji, utworzenie państwa prawa, szanującego prawa człowieka i obywatela, zbudowanego na hierarchii norm, które wszyscy muszą respektować, posiadającego rządy wybrane w demokratycznych wyborach. Alain Juppé przestrzegał przed uleganiem, jak czyniono to dotąd, szantażowi, że poddanie się rygorom demokracji w krajach arabskich spowoduje wzrost zagrożenia ze strony fundamentalistów islamskich. Apelował o ostrą reakcję na wszelkie odstępstwa od tych zasad, wykorzystując całą gamę środków, nie wykluczając w skrajnych przypadkach sankcji, podejmowanych za zgodą Rady Bezpieczeństwa ONZ. Podkreślał, że nie chodzi o to, aby ingerować w sprawy wewnętrzne tych państw, czego zakazuje artykuł 2 ust. 7 Karty NZ, ale w skrajnych przypadkach łamania praw człowieka, 88 A. Ounaïes, op. cit. 89 Défense et sécurité nationale. Livre blanc, op. cit., s A. Juppé, L. Schweitzer, La France et l Europe dans le monde. Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France , Paris 2008, s. 67 i Intervention d Alain Juppé au colloque,,printemps arabe, op. cit.

59 62 Stanisław Parzymies jeśli władze kraju nie będą się czuły odpowiedzialne za ochronę własnych obywateli, reagować zgodnie z uchwaloną jednomyślnie przez ONZ w 2005 r. zasadą odpowiedzialności za ochronę, tak jak w przypadku Libii. Według francuskiego ministra spraw zagranicznych, należy pomóc krajom arabskim w procesie transformacji demokratycznej bez dawania im gotowych recept, gdyż mają one swoją własną specyfikę. Można natomiast podzielić się z nimi doświadczeniem, służyć ekspertyzą w dziedzinie prawa konstytucyjnego, systemu politycznego, swobód publicznych, wolności słowa, w tym prasy. W tym celu niezbędne jest lepsze wzajemne poznanie się, świadomość problemów i oczekiwań społeczeństw krajów arabskich, przede wszystkim dzięki kontaktom między wolnymi, niezależnymi od władzy politycznej społeczeństwami obywatelskimi, które powinny powstać w krajach arabskich. Warunkiem zaufania między UE i krajami arabskimi, których narody zbuntowały się, jest rozwiązanie ważnych kwestii, głównie uregulowanie konfliktów, które kładły się i będą się kładły cieniem na wzajemnych stosunkach, niezależnie od tego, kto będzie sprawował rządy w krajach arabskich. Przede wszystkim chodzi o konflikt izraelsko-palestyński i zaspokojenie słusznych aspiracji do własnej państwowości Palestyńczyków, z którymi solidaryzują się wszyscy Arabowie oraz zapewnienie bezpiecznego istnienia Państwa Izraela. Alain Juppé dodał, że na Bliskim Wschodzie chodzi również o zagwarantowanie stabilnego i suwerennego bytu Libanowi, a także o spowodowanie, aby Iran rozwiązał swoje problemy dotyczące demokracji i broni jądrowej, zgodnie z oczekiwaniami społeczności międzynarodowej, i nie prowokował napięć wewnątrz krajów arabskich. Wielkim wyzwaniem dla UE jest, według francuskiego ministra spraw zagranicznych, sprawa pomocy gospodarczej, jakiej oczekują po rewolucjach ludowych państwa arabskie, przede wszystkim Egipt i Tunezja, Maroko i Liban, a w dalszej przyszłości Jemen i Syria. Nie są to kraje bogate w ropę naftową czy gaz ziemny i trzeba im pomóc, aby procesowi demokratyzacji towarzyszył proces rozwiązywania narosłych problemów ekonomicznych i społecznych, zwiększających szansę pracy, edukacji, rozwoju przede wszystkim młodzieży arabskiej, ale także tych wszystkich, którzy w poprzednim okresie drastycznie pomijani byli w podziale dochodu narodowego. Jeśli ci, którzy dokonali tej rewolucji w krótkim czasie nie odczują korzystnych dla siebie zmian, będą łatwym celem dla organizacji fundamentalistycznych. Przede wszystkim chodzi o stworzenie nowych miejsc pracy w krajach arabskich, co jest wyzwaniem niezwykle trudnym w sytuacji kryzysu ekonomicznego i finansowego, jaki dotknął kraje UE, ale jest to jedyny sposób, aby ograniczyć emigrację do Unii. Francja postanowiła np. zwiększyć do 20% w najbliższych latach tę część swojej państwowej pomocy rozwojowej, którą przeznaczy dla krajów arabskich. Według francuskiego ministra, Unia Europejska będzie przekazywać, jak dotychczas, dwie trzecie środków przeznaczonych na Europejską Politykę Sąsiedztwa dla południowego wymiaru tej polityki. Z EPS, która dotyczy pomocy UE dla poszczególnych

60 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 63 krajów partnerskich, wiąże się polityka warunkowości. Francuski minister zaproponował, aby była to warunkowość inteligentna, tzn. nie powinna uzależniać pomocy UE od natychmiastowego wdrożenia standardów demokratycznych przez poszczególne rządy arabskie, ale od gotowości i politycznej woli osiągnięcia tego celu, czyli od generalnej orientacji, przy założeniu, że wszelkie odstępstwo od tej zasady będzie penalizowane. EPS ma być ważnym instrumentem polityki UE wobec śródziemnomorskich partnerów 92. W reakcji na,,arabską wiosnę, sama Unia Europejska podjęła wiele działań w rodzaju zamrożenia aktywów i środków finansowych 48 osób z otoczenia tunezyjskiego prezydenta Ben Alego, zaoferowała tymczasowym władzom w Tunezji niewielką pomoc finansową, podjęła próbę zarządzania falą imigrantów, napływających do Europy z Afryki Północnej, wprowadziła embargo na dostawy uzbrojenia do Libii, zamroziła zgromadzone w państwach Unii środki finansowe firm libijskich, zakazała wjazdu na teren Unii osób związanych z reżimem Kaddafiego oraz wprowadziła embargo na import ropy i gazu libijskiego 93. Unia Europejska zapewniła też w imieniu krajów członkowskich o gotowości ścisłego przestrzegania zasady warunkowości w polityce wobec krajów sąsiedzkich.,,więcej pieniędzy za więcej reform to, zdaniem Catherine Ashton, wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, powinna być naczelną zasadą EPS, zwłaszcza wobec południowych sąsiadów. Na spotkaniu 27 państw członkowskich UE 25 maja 2011 r., poprzedzającym szczyt G-8, Catherine Ashton i komisarz ds. EPS Štefan Füle zaproponowali, aby uzależnić pomoc UE dla krajów arabskich od następujących warunków: cykliczne odbywanie wolnych wyborów, swoboda stowarzyszeń, wolność słowa i prasy, walka z korupcją, niezależność sądów, reforma policji i armii. Krajom odmawiającym wdrożenia tych reform, UE zmniejszałaby pomoc. W krajach łamiących prawa człowieka pomoc byłaby jednak kontynuowana i zwiększana, ale tylko dla społeczeństwa obywatelskiego. UE będzie chodzić o to, aby mieszkańcom Afryki Północnej stworzyć warunki dla rozwoju własnych krajów i pozostania w tych krajach bez potrzeby emigracji. Jednocześnie Komisja Europejska obiecała przeznaczyć na EPS 1,2 miliarda euro do 2013 r. Kolejne kilka miliardów, w formie pożyczek, przeznaczyć ma na ten cel, za zgodą krajów członkowskich UE, Europejski Bank Inwestycyjny. Natomiast Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju zapowiedział zwiększenie do 2013 r. inwestycji w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie do 2,5 miliarda euro 94. Należy się liczyć z tym i takie tendencje w UE już się pojawiły, że wydatki na pomoc dla krajów Afryki Północnej powiększać się będą kosztem zmniejszenia wydatków na Partnerstwo Wschodnie. 92 Intervention d Alain Juppé au colloque Printemps arabe, op. cit. 93 Zob. D. Jankowski, Po,,arabskiej wiośnie zima dla europejskiej obrony?,,,bezpieczeństwo Narodowe, II-2011, nr 18, s Les Vingt-Sept adapter leur politique de voisinage,,,le Monde z 27 maja 2011 r.

61 64 Stanisław Parzymies Z kolei szczyt G-8, który odbywał się 26 maja 2011 r. w Deauville, zadeklarował w obecności premierów Egiptu i Tunezji, poparcie finansowe dla gospodarek obu tych krajów w wysokości 72 miliardów USD przez okres trzech lat. Potrzeby wszystkich arabskich krajów nienaftowych, a więc Egiptu, Jordanii, Libanu, Maroka, Syrii i Tunezji przez okres trzech lat szczyt ocenił na 160 miliardów USD. Największym wyzwaniem dla tych krajów będzie obniżenie wysokiego bezrobocia, co wymagać będzie utworzenia przez najbliższe 10 lat od 50 do 70 milionów nowych miejsc pracy 95. Trudnym problemem dla UE będzie wypracowanie zadowalającego kraje arabskie stanowiska w sprawie emigracji z tych krajów na obszar Unii. Należy się liczyć w najbliższym czasie ze zwiększoną presją imigracyjną z regionu Morza Śródziemnego do Europy, która może również dotknąć Polskę. Istotnym problemem w stosunkach UE z krajami arabskimi była i pozostaje kwestia bliskowschodnia, a ściślej biorąc kwestia uznania państwa palestyńskiego. Palestyńczycy i pozostali Arabowie oczekują, że Unia Europejska poprze stanowisko palestyńskie w tej sprawie. Od tego w dużym stopniu zależeć będzie zakres i skuteczność wpływu UE na proces demokratyzacji świata arabskiego.,,państwa, które zamierzają popierać aspiracje narodów arabskich do postępu i demokracji, a które popierają izraelską politykę dyskryminacji i bezkarności, nie mogą dłużej utrzymywać takiej sprzeczności pisał w kwietniu 2011 r. Ahmed Ounaïes 96. Unia Europejska od dawna podejmowała poza Procesem Barcelońskim próby, w ramach działalności dyplomatycznej, włączenia się w bliskowschodni proces pokojowy. Czyniła to poprzez deklaracje poparcia dla tego procesu oraz działania wspierające powstanie struktur państwa palestyńskiego, takie jak: wysłanie misji policyjnej (Eupol Copps, Eubam Rafah), ustanawianie specjalnych przedstawicieli ds. procesu pokojowego (dawniej Miguel A. Moratinos, później Marc Otte, obecnie Fernando Gentelini), czy też udział w tzw. kwartecie bliskowschodnim obok USA, Rosji i ONZ. Nie udało się jednak UE uzyskać akceptacji stron konfliktu dla roli samodzielnego mediatora w konflikcie bliskowschodnim. Ten brak sukcesu w działaniach Unii Europejskiej w odniesieniu do konfliktu bliskowschodniego wynika przede wszystkim z braku zainteresowania Izraela mediacją ze strony UE. Jeśli w ogóle Izrael akceptuje jakąkolwiek mediację, to preferuje w roli mediatora Stany Zjednoczone. Poza tym, jak napisał Martin Ortega i trzeba się z tym zgodzić, pokój na Bliskim Wschodzie leży przede wszystkim w rękach obu stron konfliktu 97. Tymczasem Palestyńczycy zabiegali o to, aby państwa uczestniczące w 66. sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, rozpoczętej w połowie września 2011 r., uznały i przyjęły do ONZ państwo palestyńskie, w którego skład wchodziłaby Strefa Gazy 95 Le G-8 lance un partenariat pour soutenir l élan démocratique dans les pays arabes,,,le Monde z 28 maja 2011 r. 96 Ibidem. 97 M. Ortega, Conclusions: peace lies in their hands, w: M. Ortega (red.), The European Union and the Crisis in the Middle East,,,Chaillot Paper 62, Paris 2011, s. 52.

62 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 65 i Zachodni Brzeg zajęty przez Izrael w czasie wojny sześciodniowej w czerwcu 1967 r. Stolicą tego nowego państwa miałaby być Jerozolima wschodnia. Wniosek dotyczący uznania państwa palestyńskiego i przyjęcia go do ONZ złożył 20 września 2011 r. na ręce sekretarza generalnego ONZ prezydent Autonomii Palestyńskiej Mahmud Abbas. Zdecydowanie sprzeciwiał się temu Izrael, zainteresowany uregulowaniem konfliktu z Palestyńczykami, wyłącznie w rozmowach dwustronnych z nimi. Weto w tej sprawie zamierzały zgłosić w Radzie Bezpieczeństwa ONZ wspierające Izrael Stany Zjednoczone. Sekretarz generalny ONZ Ban Ki-moon uważał, że do głosowania w ONZ w sprawie uznania państwa palestyńskiego nie powinno dojść. Podkreślał przy tym, że jeśli do głosowania dojdzie, to będzie to jedynie działanie o charakterze politycznym, bez konsekwencji w postaci przyjęcia Palestyny do ONZ 98. Państwa członkowskie UE nie miały na ten temat wspólnego stanowiska. List do szefowej dyplomacji unijnej Catherine Ashton skierowało 11 lipca 2011 r. w tej sprawie 106 deputowanych do Parlamentu Europejskiego, w tym 16 z Polski, sprzeciwiając się uznaniu przez ONZ w jednostronnej deklaracji niepodległości Palestyny i apelując o wznowienie dwustronnych negocjacji między Izraelem i Palestyńczykami 99. Przedstawiciele Izraela, począwszy od premiera Benjamina Netanjahu, zabiegali u rządów 120 państw członkowskich ONZ, w tym należących do UE, popierających ideę powstania państwa palestyńskiego, o rezygnację z uznania tego państwa podczas najbliższej sesji Zgromadzenia Ogólnego NZ. Premier Netanjahu zaproponował nawet, wprawdzie nieoficjalnie, powrót do negocjacji z Palestyńczykami, w sprawie utworzenia państwa palestyńskiego na bazie granic z 1967 r., czyli na Zachodnim Brzegu Jordanu, w Strefie Gazy i w Jerozolimie Wschodniej, byleby Palestyńczycy zrezygnowali z dążenia do wcześniejszego uznania ich państwa przez ONZ. Palestyńczycy zażądali, aby premier Netanjahu ogłosił swoją ofertę publicznie i oficjalnie, czego dotąd nie uczynił. Dodajmy, że ta nieoficjalna propozycja Netanjahu była nawiązaniem do tzw. planu Obamy z maja 2011 r., który wówczas izraelski premier odrzucił twierdząc, że granice z 1967 r. byłyby dla Izraela nie do obrony. Ale Obama nie proponował ścisłego powrotu do granic z 1967 r., zdając sobie sprawę, że od wojny z 1967 r. zaszły po obu stronach granicy pewne zmiany, które powinny być w rokowaniach uwzględnione. Obama mówił ponadto jeszcze o demilitaryzacji państwa palestyńskiego i o uznaniu Izraela za ojczyznę narodu żydowskiego 100. Domagając się niewpisywania do agendy 66. sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ sprawy jednostronnego uznania państwa palestyńskiego i wznowienia rokowań z Palestyńczykami jeszcze przed sesją ZO ONZ, Izrael liczył przede wszystkim na poparcie USA oraz UE. Jak twierdził Gerson Baskin, dyrektor Izraelsko-Palestyńskiego Centrum Studiów i Informacji, sprzeciw Izraela wobec uznania przez ONZ państwa palestyńskiego wynikał z obawy, że po uznaniu niemożliwe będą jakiekolwiek dwu- 98,,Le Monde z 28 maja 2011 r michaeltheurer.eu/press/mep Letter. 100 Zob.,,Polityka 2011, nr 34.

63 66 Stanisław Parzymies stronne negocjacje z Palestyńczykami na temat granic z 1967 r. oraz że państwo palestyńskie zacznie ścigać Izrael przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym i Międzynarodowym Trybunałem Sprawiedliwości. Palestyńczycy z kolei domagali się głosowania w ONZ nad uznaniem swojej państwowości, gdyż obawiali się dwustronnych negocjacji z Netanjahu, uważanym przez nich za jastrzębia. Ponadto, bezpośrednim rokowaniom z Izraelem sprzeciwiał się radykalny Hamas, rządzący w Strefie Gazy, a zapowiadane w maju 2011 r., po podpisaniu w Kairze przez Fatah i Hamas porozumienia o pojednaniu, powstanie palestyńskiego rządu jedności nie doszło dotąd do skutku. Izrael liczył, że w sprawie głosowania w ONZ nad uznaniem państwa palestyńskiego bliskowschodni kwartet zaproponuje projekt rezolucji, który będzie do zaakceptowania przez Izrael i Palestyńczyków 101. Ale Izrael był nie tylko zaniepokojony wniesieniem pod obrady ONZ kwestii uznania państwa palestyńskiego. Niepokoił go również wzrost przemytu broni na terytoria palestyńskie, co jest ubocznym skutkiem rewolty arabskiej. Przemyt dokonuje się przede wszystkim na granicy Strefy Gazy z Egiptem, słabo kontrolowanej przez wojskowe władze egipskie. Zresztą broń pochodzi nie tylko z Egiptu, ale również z magazynów broni utraconych przez reżim Kaddafiego 102. Napad rozgniewanego tłumu 9 września 2011 r. na ambasadę Izraela w Kairze, przy bierności egipskich sił porządkowych, świadczy o tym, że Egipt po rewolcie, niezależnie od istniejącego z Izraelem od 1979 r. traktatu pokojowego, może stać się dla Izraela kłopotliwym sąsiadem, zwłaszcza że Bractwo Muzułmańskie domaga się rewizji stosunków egipsko-izraelskich. Dzieje się to wszystko w sytuacji, gdy rośnie również napięcie w stosunkach Izraela z Turcją, co w sumie może doprowadzić do dalszej izolacji Izraela w regionie. Kiedy mowa o polityce UE wobec rewolty arabskiej nasuwa się pytanie, czy polska prezydencja w Radzie UE, odbywająca się w drugim półroczu 2011 r., może wnieść wkład do tej polityki? Czy,,arabska wiosna może skorzystać z doświadczeń,,jesieni ludów w Europie Środkowej sprzed ponad 20 lat, w której Polacy odegrali kluczową rolę? Podobieństwo leży w motywach, czyli w dążeniu do obalenia dyktatorów, uzyskania wolności, lepszych warunków życia, wolności słowa, prasy, pozbycia się archaicznego systemu rządzenia. Zasadnicza różnica dotyczy kierownictwa tego ruchu protestu. W Polsce masowym protestem kierowała zorganizowana struktura, jaką była,,solidarność, natomiast z niczym podobnym nie mieliśmy do czynienia w krajach arabskich, gdzie bunt był spontaniczny i niekontrolowany.,,solidarność przy okrągłym stole potrafiła przedstawić postulaty, a następnie wystąpić w wyborach i zadbać o realizację tych postulatów. Kto ma usiąść przy okrągłym stole w Tunezji czy Egipcie? Kto reprezentuje tych, którzy na Avenue Bourguiba w Tunisie i na Placu Tahrir w Kairze doprowadzili do obalenia autorytarnych reżimów? Takiej reprezentacji nie 101,,Gazeta Wyborcza z 3 sierpnia 2011 r. 102,,Gazeta Wyborcza z 19 lipca 2011 r. i z 27 lipca 2011 r.

64 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 67 ma. Opozycyjne Bractwo Muzułmańskie w Egipcie i Ennahda w Tunezji nie odegrały żadnej roli w czasie rewolty w obu krajach i dopiero przed zapowiedzianymi wyborami rozwinęły aktywność. Ponadto, w Polsce dążenie do demokracji umacniało przekonanie, że gwarancją demokratycznego rozwoju i bezpieczeństwa kraju będzie przynależność do Rady Europy, Wspólnot Europejskich, NATO, a więc do struktur skupiających państwa demokratyczne. Kraje arabskie takiej perspektywy nie mają, co najwyżej mogą liczyć na wsparcie tych europejskich struktur w procesie demokratyzacji. Mają natomiast coś, czego Europa Środkowa nie miała, a mianowicie wieloletnie związki formalne z krajami zachodnimi, znajomość ich systemu politycznego, uzyskaną przez elity polityczne tych krajów na zachodnich uniwersytetach. Elitom intelektualnym w Tunezji i Egipcie i w innych krajach arabskich nie brakowało wiedzy na temat zasad demokracji liberalnej czy praw człowieka, brakowało im natomiast politycznej woli, aby je wprowadzać w życie w swoich krajach, gdyż łatwiej im było rządzić przy pomocy policyjnych metod. Dlatego też nie dopuszczały one do uformowania się społeczeństwa obywatelskiego świadomego swoich praw. Trzeba było czekać kilka dziesięcioleci, aby masy egipskie i tunezyjskie uświadomiły sobie swoje prawa i postanowiły domagać się ich realizacji. Świat zachodni z zainteresowaniem i sympatią oczekuje, deklarując pomoc, jakie będą wyniki ich rewolty, kiedy będzie można powiedzieć, że wyniki,,arabskiej wiosny dorównały wynikom środkowoeuropejskiej,,jesieni ludów. Kraje arabskie w procesie przechodzenia od dyktatury do demokracji potrzebują zarówno politycznego wzorca, jak i środków finansowych. Pierwszym, Polska może służyć i podjęła nawet próby w tym kierunku, wysyłając do Tunisu, Kairu i Benghazi swoich przedstawicieli. Natomiast jeśli chodzi o środki finansowe, to Polska nie jest najlepszym adresatem apeli o pomoc. Może co najwyżej, z racji sprawowanej prezydencji w Radzie UE, sugerować rozwiązania z udziałem całej Unii. Komisja Europejska poparła np. zgłoszony przez Polskę projekt powołania Europejskiej Fundacji na rzecz Demokracji. Fundacja, obok zabiegania o środki na rzecz sfinansowania ewentualnego tzw. planu Marshalla dla krajów arabskich, powinna wspierać budowę politycznej infrastruktury transformacji, czyli służyć pomocą w tworzeniu instytucji państwa prawa, trójpodziału władz, społeczeństwa obywatelskiego, nowych partii politycznych, wolnych związków zawodowych, organizacji pozarządowych oraz niezależnej prasy, bez której nie ma szans demokracja. Jeśli chodzi o gospodarkę rynkową, to jej zręby od dawna istniały w niektórych państwach arabskich, np. w Tunezji, Maroku, Egipcie, czy Libanie oraz w krajach Zatoki. Na oficjalne poparcie ze strony polskiej prezydencji w UE zasługuje również koncepcja utworzenia funkcji Specjalnego Przedstawiciela UE ds. reform w świecie arabskim 103. Polska jako członek Unii Europejskiej i Sojuszu Północnoatlantyckiego, dwóch głównych struktur żywotnie zainteresowanych rozwojem sytuacji w regionie śród- 103 Zob. M. Ostrowski, P. Świeboda, My, prezydenci,,,polityka z czerwca 2011 r.

65 68 Stanisław Parzymies ziemnomorskim, stara się wnieść swój wkład, na miarę swoich możliwości, w proces budowy demokracji i bezpieczeństwa na tym obszarze. Stąd wspomniane wyżej wizyty w trzech krajach arabskich Afryki Północnej. Temu służyło zaproszenie we wrześniu 2011 r. do Gdańska przez,,solidarność 17 działaczy z Egiptu i Tunezji, którzy wzięli udział w obchodach 30. rocznicy pierwszego zjazdu,,solidarności, a także w dwóch debatach na tematy,,czy Kair i Tunis to drugi Gdańsk? Fale demokracji na świecie oraz,,wolne media, wolni obywatele. Rola mediów w rozwoju demokracji w Polsce i świecie. Jeśli chodzi o Syrię, to polski MSZ wezwał rząd w Damaszku do natychmiastowego przerwania agresywnych działań, w tym wojskowych, wobec własnego społeczeństwa i rozpoczęcia rzeczywistego dialogu z przedstawicielami opozycji. Naruszenie praw człowieka i agresję wobec własnego narodu Polska uznała za zasługujące na najwyższe potępienie. Polska zaapelowała również do Rady Bezpieczeństwa ONZ o położenie kresu rozlewowi krwi w Syrii i jako kraj przewodniczący Unii Europejskiej wyraziła swoją solidarność ze społeczeństwem syryjskim 104. Tunezyjczycy są zainteresowani polskimi doświadczeniami w procesie przechodzenia od totalitaryzmu do demokracji. Chcieliby skorzystać z polskiego przykładu w budowie samorządów, niezależnych sądów i decentralizacji państwa. Wszystko po to, aby sprostać wyzwaniom, przed jakimi stoi Tunezja, a mianowicie: wyrównywaniu różnic, walce z bezrobociem, stymulacji wzrostu gospodarczego, budowie demokracji lokalnej. W końcu lipca 2011 r. przebywał z wizytą w Polsce Abderrazak Zouari, od marca 2011 r. minister rozwoju regionalnego w tymczasowym rządzie tunezyjskim, profesor ekonomii, wykładający dotychczas głównie we Francji. Jego zdaniem, tunezyjska rewolucja udała się dzięki dobrze wykształconej młodzieży i kobietom, które od 1956 r. mają takie same prawa, jak mężczyźni. Według tunezyjskiego ministra, plan transformacji w Tunezji opiera się na trzech filarach: demokratyzacji życia politycznego, rozwoju gospodarczym i likwidacji różnic rozwojowych między regionami kraju. Na realizację tych zamierzeń, zwłaszcza w sferze gospodarczej, Tunezja potrzebuje 25 miliardów USD przez okres najbliższych pięciu lat. O sfinansowanie tych wydatków, przewidzianych w ramach tunezyjskiego planu gospodarczego, zwrócił się do uczestników szczytu G-8 w Deauville tymczasowy premier Tunezji, 85-letni Bedji-Caid Essebi. Nie określając wysokości pomocy dla Tunezji, szczyt G-8 postawił warunek jej przyznania: Tunezja musi być modelem udanej,,arabskiej wiosny. Tunezja oczekuje również włączenia się Polski i innych krajów Europy Środkowej do programu międzynarodowej pomocy na rzecz jej rozwoju 105. Działając na rzecz rozwoju demokracji i bezpieczeństwa w regionie Morza Śródziemnego, czemu proces transformacji demokratycznej w świecie arabskim 104 MSZ RP: Oświadczenie w sprawie wydarzeń w Syrii, , 105,,Gazeta Wyborcza z 28 lipca 2011 r.

66 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 69 wybitnie służy, Polska powinna jednocześnie pamiętać o Partnerstwie Wschodnim. Polsko-szwedzka inicjatywa, akceptowana już przez całą Unię Europejską, dowodzi, że bezpieczeństwo i współpraca Unii Europejskiej z jej sąsiadami na wschód od obecnych granic Unii są równie dla niej ważne, jak wymiar południowy polityki sąsiedztwa. Aktywność krajów członkowskich UE z Europy Środkowej w Partnerstwie Eurośródziemnomorskim powinna utwierdzić w przekonaniu śródziemnomorskich partnerów UE, że dwa kierunki Europejskiej Polityki Sąsiedztwa nie są ze sobą konkurencyjne, lecz wzajemnie się uzupełniają. * * * Brytyjski,,The Economist, publikując w połowie lipca 2011 r. ocenę,,arabskiego przebudzenia, po sześciu miesiącach jego trwania, napisał, że największe nadzieje na pozytywny rozwój w kierunku demokracji budzi sytuacja w Tunezji i Egipcie, najmniejsze w Libii i Syrii. Tygodnik zamieścił też zdanie, mając na myśli prezydentów Libii i Syrii, że,,upadek dwóch najgorszych w świecie arabskim dyktatorów dałby potężny impuls dla regionu, a,,arabska wiosna stałaby się latem. W przypadku Kaddafiego już to się stało, los El. Assada nie jest jeszcze przesądzony. Ale, trzymając się tej przenośni, do,,arabskiego lata jeszcze daleko. Brytyjski tygodnik przyznawał jednocześnie, że jest mało prawdopodobne, aby Arabowie w najbliższym czasie stali się w pełni demokratami, niemniej jednak kierunek zmian w świecie arabskim uznał za nieodwracalny 106. Ocena ta była zgodna z powszechnymi odczuciami analityków w połowie 2011 r., co do przebiegu i szans rewolty arabskiej. Wyrażane były jednocześnie obawy, że zwycięstwo partii islamskich w demokratycznych wyborach w Tunezji i Egipcie, a później może w innych krajach arabskich objętych rewoltą, oznaczać będzie wzrost zagrożenia przemocą i terroryzmem. Najbardziej liczące się partie o podłożu religijnym, Bractwo Muzułmańskie w Egipcie, Ennahda w Tunezji, czy Islamski Front Akcji w Jordanii, nie stawiały sobie za cel w propagandzie przedwyborczej stworzenia państwa konfesyjnego. Inaczej do tej kwestii podchodzi libijska TRN. Nieznane są jednak w świecie arabskim, jeśli nie liczyć Hamasu w Strefie Gazy, przykłady zwycięstwa w wyborach partii islamskich, które następnie sprawowałyby władzę, po tym, jak armia uniemożliwiła to w 1992 r. Islamskiemu Frontowi Ocalenia w Algierii. Trudno więc ocenić, jakie będą konsekwencje objęcia władzy przez partie islamskie, jeśli do tego dojdzie. Obawy przed tworzeniem państwa konfesyjnego jednak istnieją. Intensyfikuje je fakt, że w rewolcie arabskiej swój udział w mniejszym lub większym stopniu zaznaczyła, w zależności od kraju, Al-Kaida. Należy liczyć się z tym, że Al-Kaida starać się będzie zyskać nowych zwolenników, a także wpływy w nowo tworzonych po ludowej rewolcie strukturach władzy w krajach arabskich. 106,,The Economist z 16 lipca 2011 r.

67 70 Stanisław Parzymies Zmiany polityczne na południowym i wschodnim brzegu Morza Śródziemnego, wywołane przez ludowe rewolucje w krajach arabskich, będą miały poważne konsekwencje geopolityczne, których zasięgu jeszcze nie znamy. Unia Europejska i NATO nie potrafiły dotychczas rozwiązać problemów bezpieczeństwa na obszarze śródziemnomorskim. Znacznie trudniejsza niż uprzednio stała się sytuacja Izraela w radykalizującym się otoczeniu arabskim. Sytuacja w tym regionie jest dynamiczna i nie można przewidzieć ostatecznego wyniku jej ewolucji. Stanowić będzie ona w najbliższych latach ogromne wyzwanie dla NATO i UE i ich państw członkowskich, zarówno w dziedzinie gospodarczej, jak też w dziedzinie bezpieczeństwa. Obie organizacje będą musiały również w szerszym zakresie niż dotychczas wyjść naprzeciw oczekiwaniom społeczeństw krajów arabskich, jeśli tylko te oczekiwania będą mogły być swobodnie wyrażane. Będzie to wymagać rewizji ich polityki wobec regionu. Odrzucenie autorytarnego systemu rządzenia w krajach arabskich dokonało się dzięki rewolcie ludowej, ale zasadnicze znaczenie miało pośrednie lub bezpośrednie wsparcie armii. Rewolty udały się dzięki połączeniu czynnika ludowego i wojskowego. Ważną rolę w mobilizacji protestujących odegrały stacje telewizyjne, sieci internetowe i telefony komórkowe, definiując nową generację rewolucji postmodernistycznych. Internal and international aspects of the Arab Spring Summary The folk revolt, which broke out in Tunisia in December 2011, subsequently engulfed also all Arab countries of North Africa and the Middle East by the domino effect. The Arab revolt is first of all a protest against social inequalities, poverty, high prices, unemployment, bureaucracy, corruption, nepotism, lack of economic and political liberties, violation of human rights. Before the revolt broke out, it had been convenient for superpowers to cooperate with authoritarian regimes, which guaranteed stability in the region, secured against fundamentalists, ensured favourable investing conditions. In Tunisia and Egypt the presidents were deposed but the basic structures of both the regimes have remained intact to a significant extent. Libya and Syria, in turn, are countries where the dictators decided to stay in power at all costs, by force. The crucial role in bringing the regime to the collapse in Libya was played by the NATO intervention. In Syria the president El. Assad has been still imposing repressive measures against the opposition despite being condemned by the international community. In its current conditionality policy the EU demands that the Arab countries periodically hold free elections, and respect freedom of association, freedom of speech and press, court independence, reforms of police and army, as well as combat corruption. The issue of recognising Palestine as a state is a significant problem in the EU relations with Arab countries. The Polish presidency in the EU makes efforts to ensure that the Arab Spring takes advantage of the experience of the Autumn of Nations which took place in Central Europe over 20 years ago.

68 Aspekty wewnętrzne i międzynarodowe,,arabskiej wiosny 71 It is rather unlikely that Arab countries become fully democratic within the next several years, although the direction of the changes seems to be irreversible. However, it cannot be excluded that Islamic parties will win the democratic elections in Tunisia and Egypt and subsequently in other Arab countries, which may mean the increase of the threat of violence and terrorism in the region where Al-Qaida remains active. The political changes in Arab countries will have major geopolitical consequences, the scope and significance of which are difficult to foresee for these countries and for the EU and NATO interests.

69

70 Stosunki Międzynarodowe International Relations nr 3 4 (t.44) 2011 Leonard Łukaszuk Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi Dynamicznie rozwijające się gospodarki państw Azji i Pacyfiku są uzależnione od pozyskiwania surowców energetycznych i innych z wykorzystywaniem węzłowych szlaków morskich, usytuowanych na obszarach zagrożonych nasiloną, zorganizowaną przestępczością 1. Utrudnia to międzynarodową wymianę handlową, odbywającą się w warunkach politycznej i gospodarczej rywalizacji, ale jednocześnie jest czynnikiem wymuszającym nawiązywanie i rozwijanie współpracy międzynarodowej w celu zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa handlowemu transportowi morskiemu. Wiąże się to również z zaangażowaniem odpowiednich potencjałów militarno-morskich, zarówno państw nadbrzeżnych w zagrożonych akwenach, jak też sił morskich innych państw, zainteresowanych ochroną własnych interesów gospodarczych i handlowych, uzależnionych od stanu bezpieczeństwa na morzach. W działania ochronne angażują się wyspecjalizowane organizacje międzynarodowe, a zwłaszcza należąca do systemu ONZ Międzynarodowa Organizacja Morska (IMO), oraz regionalne organizacje integracyjne, a wśród nich zwłaszcza ASEAN. Zapewnieniu bezpieczeństwa międzynarodowemu obrotowi handlowemu, odbywającemu się w zdecydowanej większości drogą morską, ze względu na jego coraz większą masowość i dużą liczebność niezbędnych wyspecjalizowanych środków transportu morskiego, służą także podejmowane przez społeczność międzynarodową, okresowo dostosowywane do rodzajów występujących zagrożeń przestępczych, regulacje prawne. Są one jednak niekiedy mało skuteczne i nieadekwatne. Z perspektywy prawnomiędzynarodowej, problem piractwa występujący na morzach Azji i Pacyfiku, można postrzegać w kilku wybranych aspektach. Wypada 1 Zob. także: L. Łukaszuk, Piractwo stałym zagrożeniem dla bezpieczeństwa żeglugi międzynarodowej, w: J. Symonides (red.), Świat wobec współczesnych wyzwań i zagrożeń, Warszawa 2010, s ; idem, Społeczność międzynarodowa wobec problemu piractwa morskiego wybrane aspekty prawne, Prawo Morskie 2009, t. XXV, s

71 74 Leonard Łukaszuk zasygnalizować niektóre kwestie związane ze statusem prawnym akwenów morskich, na których obszarze najczęściej występują akty piractwa, a zwłaszcza cieśniny i wody archipelagowe państw archipelagowych; z polityką traktatową państw tamtego regionu, tj. stopniem ich związania z powszechnymi konwencjami i standardami określanymi przez właściwe organizacje międzynarodowe; zawieranymi porozumieniami regionalnymi wielostronnymi i dwustronnymi oraz własnymi aktami jednostronnymi z zakresu bezpieczeństwa morskiego. Można również podjąć próbę scharakteryzowania typologii działań bezprawnych na morzach i zakwalifikowania ich jako aktów tzw. klasycznego piractwa morskiego, czy też akcji o cechach specyficznych w postaci zwykłego rabunku, bandytyzmu z rozbojem zbrojnym, czy też mających także cechy terroryzmu politycznego, podejmowanego przez ugrupowania separatystyczne, bądź też jako tzw. piractwo ekonomiczne (handlowe). Konieczne jest zasygnalizowanie głównych uwarunkowań sytuacji geopolitycznej i ekonomicznej państw regionu Azji i Pacyfiku jako swoistego tła dla ukazania znaczenia problemów zapobiegania aktom piractwa i terroryzmu morskiego w interesie tych państw i całej społeczności międzynarodowej. W takim kontekście, godne ukazania mogą być podejmowane działania praktyczne, także te o charakterze militarnym, mające znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa na morzach tego regionu. Dotychczas w piśmiennictwie wyróżniane są zwłaszcza takie działania USA i Chin oraz Australii, Indii, Japonii i państw ASEAN. W charakterystykach scenariuszy geograficznych i geopolitycznych istniejących i potencjalnych największych zagrożeń piractwem i innymi aktami przestępczości na morzach Azji i Pacyfiku są wymieniane: Ocean Indyjski, Cieśniny Malakka i Singapurska, wody archipelagowe Indonezji oraz Morze Południowochińskie. Wiążą się z tym określone stany faktyczne i prawne oraz wydarzenia i różne działania, podejmowane z udziałem podmiotów zarówno publicznych, jak i prywatnych. Daje się zauważyć, zwłaszcza na kluczowych dla bezpieczeństwa żeglugi obszarach Oceanu Indyjskiego, rywalizację strategiczną i budowanie dogodnych przyczółków w imię bezpieczeństwa własnych interesów militarnych i handlowych zarówno ze strony Chin, jak i USA. Istotną rolę odgrywają tam również siły morskie Indii i Australii. Natomiast na obszarach Morza Południowochińskiego istotne jest oddziaływanie i współpraca państw należących do ASEAN. Region północny Oceanu Indyjskiego ma duże znaczenie strategiczne i musi być odpowiednio chroniony przez marynarkę wojenną Indii we współdziałaniu z marynarką wojenną Australii nie tylko przed zagrożeniami tradycyjnym piractwem. Blisko połowa handlu światowego przemieszcza się wodami Oceanu Indyjskiego, zmierzając głównie w stronę cieśniny Malakka i Singapuru oraz przejść archipelagowych Indonezji. Ponad połowa wszystkich aktów piractwa w skali światowej występuje w Cieśninie Malakka, przez którą przepływa rocznie znaczny wolumen światowego ruchu statków jako tranzyt międzynarodowy.

72 Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi 75 W piśmiennictwie zauważa się 2, że tzw. morski terroryzm jest mylony z piractwem, które jest oceniane jako kategoria bardziej niebezpieczna, przybierająca formę przestępczości zorganizowanej o cechach transnarodowych i transgranicznych. Statki są dość często zawłaszczane i przerejestrowywane w innych państwach. 1. Sytuacja geopolityczna i ekonomiczna regionu Azji i Pacyfiku a problem bezpieczeństwa transportu morskiego Regiony Azji i Pacyfiku objęte atakami przestępczymi typu pirackiego są związane ze wzrostem znaczenia transportu głównymi szlakami żeglugowymi surowców energetycznych i innych, niezbędnych do rozwoju gospodarek Chin, Japonii, Korei Południowej i Tajwanu. Badania polityki morskiej w tym zakresie obejmują m.in. algorytmy strumieni sezonowych dostaw różnych surowców i ich opłacalności, związanej z optymalizacją transportu morskiego floty handlowej, zarówno krajowej, jak i międzynarodowej pod obcymi tzw. tanimi banderami. Dotyczy to również zapewnienia odpowiednich gwarancji w procesie zaopatrywania, jak i ubezpieczeń. Badania w tym zakresie są prowadzone przez specjalistyczne uniwersytety w Hongkongu i Singapurze 3. Według ocen jednego z ekspertów USA 4, istnieje obawa, że Chiny mogą zdominować główne szlaki żeglugowe przewozu surowców mineralnych i ropy naftowej w regionie Azji i Pacyfiku. ChRL rozpoczęła negocjacje oddzielnie z każdym z krajów należącym do ASEAN o utworzenie stref wolnego handlu. Ale państwa tego regionu, dążąc według oceny Roberta D. Kaplana do przeciwstawiania się takiej polityce Chin o cechach ekspansji i do podziału ASEAN, zacieśniają swoją współpracę wzajemną m.in. w walce przeciw piractwu morskiemu. Chiny modernizują swoją flotę niszczycieli i budują dwa lotniskowce. Już zdominowały wybrzeża Azji Wschodniej i Pacyfiku oraz pogranicze Oceanu Indyjskiego. Zawarły porozumienia z Birmą i Pakistanem. USA zamierzają rozwinąć swoją obecność morską i lotniczą w akwenach południowych Azji i Pacyfiku w pobliżu głównych szlaków żeglugowych Eurazji i patrolowanie obszarów wokół Tajwanu. Tak zwany plan Gurreta przewiduje: ekspansję marynarki wojennej USA na Oceanie Indyjskim, poszerzenie baz na wyspach, zawarcie porozumień obronnych z Brunei, Malezją i Singapurem, aby 2 P. Das, India s Security Concerns and Emerging Challenges for the Navy, w: A. Forbes (red.), Sea Power: Challenges Old and New. Proceedings of the Royal Australian Navy Sea Power Conference 2006, The Sea Power Centre, Sydney 2007, s Zob. A. Lim, B. Rodrigues, Z. Xu, Transportation Procurement with Seasonally Varying Shipper Demand and Volume Guarantees, Operation Research 2008, t. 56, nr 3, s R.D. Kaplan, The Geography of Chinese Power. How Can Beijing Reach on Land and at Sea?, Foreign Affairs 2010, nr 3, s

73 76 Leonard Łukaszuk zapewnić swobodę żeglugi i przepływu surowców energetycznych w region Eurazji. Wspomniane porozumienia Chin i USA są także pośrednio wymierzone w piractwo i inne bezprawne akty, zagrażające żegludze morskiej. Największa liczba incydentów, klasyfikowanych jako różnego rodzaju akty piractwa w regionie Azji i Pacyfiku, występuje: u wybrzeży Azji Południowo-Wschodniej, tj. w Cieśninie Malakka, u wybrzeży Indonezji i na Morzu Południowochińskim; u północnych wybrzeży Oceanu Indyjskiego, w akwenach podejściowych do portów Bangladeszu, Cejlonu i Birmy (Myanmar). W Cieśninie Malakka (937 km długości i od 464 do 16 km szerokości) na kilkuset niezamieszkałych wysepkach istnieją naturalne warunki dla kryjówek piratów. Rocznie przepływa przez nią z małą prędkością z powodu licznych przeszkód nawigacyjnych, około 70 tysięcy statków, transportujących jedną piątą światowych przewozów handlowych i jedną trzecią wolumenu ropy naftowej przesyłanej drogą morską przeważnie do Chin, Japonii i Korei Południowej. Kryzys ekonomiczny, jaki dotknął gospodarkę państw azjatyckich w 1998 r., wpłynął na szybki rozwój już w 2000 r. piractwa morskiego w tej cieśninie (75 ataków) i na wodach Indonezji (119 ataków). Zwiększenie patroli w tej cieśninie przez Indonezję, Singapur i Malezję oraz realizowanie Regionalnego Projektu Współpracy (Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery Against Ships in Asia ReCAAP) spowodowało znaczne zmniejszenie liczby napadów pirackich w tej cieśninie od 2009 r., ale jednocześnie przyczyniło się do wzrostu ich najwyższego, notowanego od pięciu lat, nasilenia na Morzu Południowochińskim 5. Szlaki żeglugowe usytuowane na Morzu Południowochińskim i u wybrzeży Indonezji są obecnie nadal narażone na akty piractwa. Od początku 2009 r. zaatakowano tam kilkadziesiąt jednostek handlowych, a wśród nich zwłaszcza tankowce i duże kontenerowce. Na akwenach tych główne strategiczne trasy żeglugowe łączą kraje Azji Północno-Wschodniej i Azji Wschodniej z Oceanem Indyjskim i Bliskim Wschodem. Służą japońskiemu (w około 39%) i chińskiemu (w około 27%) obrotowi w handlu zagranicznym. Rocznie tymi trasami przepływa około 41 tysięcy statków handlowych, tj. dwukrotnie więcej niż Kanałem Sueskim i trzykrotnie więcej niż Kanałem Panamskim. Szlakami komunikacyjnymi Morza Południowochińskiego przemieszczane są towary około 15% handlu światowego, a w tym 50% transportu kontenerowego. Z perspektywy ChRL zapewnienie bezpieczeństwa dostaw ropy naftowej z Zatoki Perskiej wiąże się także z rozszerzeniem strefy bezpośrednich interesów Chin na obszary wybrzeża Oceanu Indyjskiego. W 2006 r. Chiny uczestniczyły w 40% światowego wzrostu zapotrzebowania na ropę naftową, a obecnie 80% sprowadzanej ropy transportują przez Cieśninę Malakka. Zdobycie przez Chiny dogodnych przyczółków 5 Zob. M. Janikowski, S. Zarychta, Piractwo morskie ogólnoświatowy problem, Rocznik Bezpieczeństwa Morskiego 2009, r. III, s ,

74 Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi 77 na Oceanie Indyjskim ma sprzyjać ochronie i monitoringowi morskich szlaków zaopatrzenia, czego wyrazem są porozumienia Chin, zawarte z Pakistanem i Birmą (Myanmarem). W przypadku Pakistanu dotyczy to budowy dużego portu przeładunkowego, w strategicznie położonym Gwadar (wybrzeże Beludżystanu) i przyszłej współpracy marynarek wojennych obydwu państw. Monitorowaniu żeglugi we wschodniej części Oceanu Indyjskiego przy pomocy budowanych stacji radarowych mają służyć wydzierżawione przez Chiny od Birmy Wyspy Kokosowe oraz Hianggyi w pobliżu Cieśniny Malakka. Może to wpłynąć na ochronę żeglugi w tym regionie przed aktami piractwa. Historia piractwa na wodach chińskich jest dość bogata. Chociaż nastąpił zmierzch tradycyjnego procederu pirackiego, organizacje pirackie działają nadal na tamtych akwenach przybrzeżnych, zwłaszcza w rejonie Hongkongu. Są to tzw. mafijne triady. Zagrożona jest również Cieśnina Tajwańska, gdzie działają także organizacje przestępcze. ChRL dzięki dość licznej flocie morskiej stara się chronić swoje najważniejsze szlaki handlowe i utrzymywać zgrupowania okrętów w znacznej odległości od swoich granic morskich. Może to jednak ograniczać działania floty indyjskiej na Morzu Południowochińskim 6, która chroni tam swoje statki przed stałym zagrożeniem ze strony piratów. Ponadto walkę z piractwem w tamtym regionie komplikuje obecny status Tajwanu, chociaż jego relacje handlowe z ChRL stale się rozwijają, zarówno drogą lotniczą, jak i morską. Na podstawie umów dwustronnych, od września 2006 r. obszary Zatoki Tonkińskiej patrolują wspólne oddziały policji morskiej Chin i Wietnamu 7. Wietnam, w okresie przewodniczenia w latach Komitetowi Stałemu ASEAN i Regionalnemu Forum ASEAN, popierał koordynację działania przeciwko przemytowi narkotyków i współpracę w zwalczaniu piractwa na wodach Morza Południowochińskiego. Wielostronną Deklarację zasad postępowania stron na Morzu Południowochińskim w 2002 r. oprócz państw ASEAN, podpisały także Chiny 8. Morze Południowochińskie może służyć jako przykład sytuacji geopolitycznej, utrudniającej współpracę międzynarodową w zwalczaniu piractwa 9. Istotą i źródłem niepowodzeń jest sytuacja sporna obszarów morskich, do których zgłaszają roszczenia nie tylko Chiny, uzurpujące sobie prawa historyczne do całego obszaru archipelagów wysp Paraceli i Spratly, ale także w różnym zakresie Wietnam, Filipiny, Malezja, Indonezja, Brunei i Tajwan. Wiąże się z tym: strategiczne położenie szlaku żeglugowego z Pacyfiku na Ocean Indyjski i interesy ekonomiczne wielu państw, związane z zapewnieniem bezpieczeństwa 6 Zob. India Challenges China in South China Sea, Asia Times Online z 26 kwietnia 2000 r. 7 Zob. M. Karwowski, Polityka zagraniczna Wietnamu, Warszawa 2010, s Ibidem, s Zob. S. Wu, Joint Development: An ad hoc Solution to the China Sea Dispute, w: A. Forbes (red.), Sea Power: Challenges Old and New, op. cit., s

75 78 Leonard Łukaszuk tranzytu żywotnych dla ich gospodarek cennych surowców energetycznych i innych; oczekiwana perspektywa pozyskiwania surowców z obszarów Morza Chińskiego z usytuowanych tam, stale badanych złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, ocenianych w przybliżeniu na 23,5 miliarda ton ropy i duże złoża gazu, także w postaci skroplonej; nawiązywanie do dawnych inwazji kolonialnych i zaszłości historycznych z czasowym, niekiedy symbolicznym tylko demonstrowaniem użytkowania niektórych wysp i wysepek. Nie bez wpływu na wysuwane roszczenia terytorialne są interpretacje rozwiązań przyjętych w Konwencji NZ o prawie morza (UNCLOS 1982). Brak jest przy tym klarownego modelu dla uregulowania kwestii spornych dotyczących zwłaszcza wysp Paraceli i Spratly. Jako główne przyczyny występujących nadal trudności w rozwiązaniu tego sporu są wymieniane: trudności natury geopolitycznej, z powodu sprzecznych interesów państw uczestniczących w sporze; zaangażowanie wielu zewnętrznych sił politycznych i militarnych zwiększa stopień skomplikowania tego umiędzynarodowionego sporu; nakładające się roszczenia o suwerenne prawa nad wyspami i wyłączną strefę ekonomiczną (EEZ) wokół nich; zaangażowanie ponad 200 towarzystw wydobywczych ropy i gazu, w większości m.in. z: USA, Holandii, Japonii, Francji, Kanady, Australii, Rosji, Indii, Norwegii i Korei Południowej. W listopadzie 2002 r. rząd Chin i rządy państw ASEAN przyjęły Declaration on the conduct of parties in the South China Sea 10 jako polityczną podstawę rozwoju handlu i pokojowej współpracy. Konieczna jest zwłaszcza współpraca w organizowaniu transportu morskiego dla zapewnienia jego bezpieczeństwa przed aktami przestępczości międzynarodowej, piractwa, zbrojnych rabunków i innych aktów przemocy oraz nielegalnego handlu narkotykami i bronią na morzu, zgodnie z ustaleniami wymienionej deklaracji. Nawiązano w niej do powszechnie uznanych zasad Karty Narodów Zjednoczonych i zasad prawa międzynarodowego, regulujących stosunki między państwami, oraz do Pięciu Zasad Pokojowego Współistnienia, a także do Konwencji NZ o prawie morza. W preambule odwołano się do zasad partnerstwa, dobrosąsiedztwa i wzajemnego zaufania, a także do potrzeby kształtowania pokojowego, przyjaznego i harmonijnego środowiska na Morzu Południowochińskim między ASEAN i Chinami, w celu osiągnięcia pokoju, bezpieczeństwa, stabilności i rozwoju ekonomicznego w tym regionie. Nawiązano również do zasad i celów przyjętych w 1997 r. we Wspólnych ustaleniach na spotkaniu szefów państw i rządów członków 10 Zob. V. Lowe, S. Talmon (red.), The Legal Order of the Oceans. Basic Documents on Law of the Sea, Oxford Portland, Oregon 2009, s

76 Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi 79 ASEAN i prezydenta Chińskiej Republiki Ludowej. Potwierdzono uznanie zasad: wolności żeglugi morskiej i powietrznej, rozwiązywania sporów terytorialnych i jurysdykcyjnych środkami pokojowymi. Strony zadeklarowały powstrzymywanie się od działań, które mogłyby komplikować bądź eskalować spory naruszające pokój i stabilność w relacjach wzajemnych. Dotyczy to akcji zasiedlania obecnie niezamieszkałych wysp, raf, ławic, wysepek z piasku i koralu. Zaleca się prowadzenie dialogu i wymiany poglądów także między urzędnikami i wojskowymi w sprawach spornych. Państwa archipelagowe Azji i Pacyfiku, takie jak Indonezja i Malezja, spotykają się z wieloma wyzwaniami, związanymi z bezpieczeństwem żeglugi i zwalczaniem intruzów wkraczających na wody, pozostające pod ich suwerenną jurysdykcją 11. We wschodniej części Cieśniny Singapurskiej w kierunku Morza Południowochińskiego brak jest delimitacji morza terytorialnego, zarówno między Indonezją i Singapurem, jak też między Indonezją i Malezją. Zgodnie z Konwencją NZ o prawie morza, suwerenność Indonezji nad podległymi jej obszarami morskimi wynosi 3 miliony km 2 i nie jest ona w stanie chronić tych obszarów i egzekwować prawo. Indonezja nie ma dotychczas ustalonych granic wyłącznej strefy ekonomicznej z państwami partnerskimi w ramach ASEAN, ani też z Tajlandią, Malezją i w północnej części cieśniny Malakka; z Malezją i Wietnamem na Morzu Południowochińskim, czy też z Malezją i Filipinami na Morzu Sulawesi. Powoduje to również zagrożenia dla bezpieczeństwa na morzu, sprzyja rozwojowi procederu piractwa i nielegalnego rybołówstwa, także z udziałem cudzoziemców. Sytuację komplikuje pozostawanie wielu obszarów morskich graniczących z państwami sąsiedzkimi, w administracji okręgów i autonomicznych prowincjonalnych stref morskich. Na obszary morskie Indonezji z łatwością docierają zagraniczni przestępcy. Państwo to ma ograniczone możliwości ekonomiczne, finansowe i militarno-policyjne sprawowania skutecznej kontroli nad strategicznymi dla żeglugi morskiej cieśninami. Od ponad 25 lat Indonezja współpracuje z Malezją i Singapurem w Cieśninach Malakka i Singapurskiej w celu zapewnienia w nich bezpieczeństwa żeglugi i ochrony środowiska morskiego. Brak pełnych regulacji rozgraniczenia obszarów wód archipelagowych między państwami utrudnia zapewnienie odpowiednich warunków bezpieczeństwa handlowego transportu morskiego. Dotyczy to również częściowo granic morskich Indonezji, ich regulacja i zarządzanie nimi nastąpiło na zasadzie dewolucji, tj. przekazania władzom rządów lokalnych, a także okręgom i strefom prowincjonalnym. Granice wód archipelagowych zostały jednak ustalone, promulgowane w postaci aktów prawnych i zarejestrowane w ONZ. Indonezja ratyfikowała Konwencję NZ o prawie morza ustawą nr 17/985, a ustawę o granicach archipelagowych z 1960 r. zastąpiono ustawą nr 6/1996 według zasad ustalonych w UNCLOS. Nowe koordynaty archipelagowych linii podstawowych 11 Zob. H. Djalal, Challenges of Maritime Resource and Shipping Security that Face Archipelagic States, w: A. Forbes (red.), Sea Power: Challenges Old and New, op. cit., s

77 80 Leonard Łukaszuk przedstawiono w rozporządzeniu rządowym nr 38/2002 i nr 61/1998 dla Cieśniny Karimata i Morza Południowochińskiego. Uregulowano również archipelagowe przejścia dla żeglugi (rozporządzenie nr 37/2002). Granice szelfu kontynentalnego Indonezja uregulowała z niektórymi państwami sąsiedzkimi, tj. z Indiami, Tajlandią, i Malezją (w północnej części Cieśniny Malakka), Wietnamem, Papuą-Nową Gwineą oraz z Australią. Brak natomiast porozumienia z Malezją i Filipinami na Morzu Celebes oraz między Indonezją i Wschodnim Timorem na Morzu Timor. 2. Aspekty prawne ochrony żeglugi w akwenach Azji i Pacyfiku przed aktami piractwa w świetle wybranych konwencji i innych aktów oraz praktyki ich stosowania W świetle Konwencji NZ o prawie morza, akty pirackie są kwalifikowane jako akty zaistniałe na morzu pełnym, bądź w wyłącznej strefie ekonomicznej. Wynika stąd obowiązek współdziałania wszystkich państw w możliwie najszerszym zakresie w zwalczaniu piractwa na morzu pełnym lub jakimkolwiek innym miejscu niepodlegającym jurysdykcji żadnego państwa (artykuł 100). Natomiast zaistniałe na innych akwenach akty o cechach pirackich są określane jako zbrojny atak rabunkowy na statek, a nie jako akt piracki. Stąd też specjalne przepisy prawa odnoszące się do piractwa nie mają tu zastosowania. Akty te bowiem nastąpiły na wodach podlegających terytorialnej suwerenności państw, a nie na morzu pełnym. Dlatego też chociaż Cieśnina Malakka i Cieśnina Singapurska są określane potocznie jako te akweny, gdzie statki handlowe są narażone na ataki pirackie, większość z tych aktów w świetle artykułu 100 UNCLOS nie ma tak pojętego pirackiego charakteru w sensie ściśle prawnym. Południowa połowa Cieśniny Malakka i cała Cieśnina Singapurska znajdują się w obszarze morza terytorialnego państw nadbrzeżnych. Dlatego też ataki na statki przechodzące tranzytem przez obszary owych cieśnin muszą być kwalifikowane jako zbrojny rabunek, wymierzony przeciw statkom. Tak więc żadne z innych państw, oprócz tych nadbrzeżnych, położonych nad tymi cieśninami, nie może zająć statków i aresztować piratów w razie ich ujęcia na wodach terytorialnych. Cieśnina Malakka i Cieśnina Singapurska jako cieśniny przejścia tranzytowego nie zostały objęte przez Indonezję i Malezję umowami regulującymi w sposób szczególny status tych cieśnin. Jednak dla zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi przez te cieśniny Międzynarodowa Organizacja Morska przyjęła miejscowe przepisy żeglugowe oraz najdłuższy w świecie system rozgraniczenia ruchu, liczący 240 mil morskich. Dla niektórych kategorii statków, w tym z ładunkami niebezpiecznymi, wprowadzono w 1998 r.

78 Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi 81 obowiązkowy system meldunkowy. W odniesieniu do żeglugi w tych cieśninach ma także zastosowanie tzw. klauzula singapurska (artykuł 38 ust. 2 zd. 2 UNCLOS), zgodnie z którą, ze względu na ich długość i warunki żeglugowe tam występujące, przejście przez nie nie narusza wymogu nieprzerwanego i szybkiego tranzytu. Większość państw Azji Południowo-Wschodniej walce z piractwem nie nadaje priorytetu w regionalnej polityce bezpieczeństwa. Problem mogłaby rozwiązać poprawa ekonomicznych warunków życia ludzi w tych krajach, co sprzyjałoby odciągnięciu części tej ludności od angażowania się w działania o charakterze pirackim. Działania podejmowane przez Australię we współpracy z państwami regionu w dziedzinie wspierania akwakultury mogą służyć temu celowi. Z danych raportu Komitetu Bezpieczeństwa Morskiego IMO z marca 2000 r. wynika, że w 1999 r. w skali globalnej odnotowano 903 akty piractwa morskiego przez zorganizowane grupy przestępcze, zwłaszcza na Morzu Południowochińskim, Jawajskim i w Zatoce Bengalskiej. W około 65% zostały one dokonane na wodach terytorialnych, pozostających pod jurysdykcją określonych państw, w 23% na obszarach portów, a tylko w 12% na wodach międzynarodowych, tj. morza pełnego. Tak zwane piractwo handlowe (comercial piracy) występuje w skali masowej, zwłaszcza na morzach Azji Południowo-Wschodniej 12. Z danych regionalnych Centrum ds. Piractwa w Kuala Lumpur wynika, że w latach zarejestrowano w skali światowej przypadki tego rodzaju przestępczości, z czego: 579 w Azji Południowo-Wschodniej, 216 na Dalekim Wschodzie, 116 w Azji Południowej i na Pacyfiku 13. Akty piractwa są związane przeważnie z krótkotrwałym zaborem jednostek pływających, zdarzają się też przejęcia długotrwałe i permanentne. Ograniczeniem prawnym w zwalczaniu procederu piractwa jest zawężona kwalifikacja takich aktów (artykuł 101 UNCLOS) jako bezprawnych aktów gwałtu, zatrzymania lub grabieży, popełnionych dla celów osobistych (tj. prywatnych), przez załogę lub pasażerów prywatnego statku, a nie, np. w celu wspierania ruchów separatystycznych, występujących w Indonezji, Malezji i na Filipinach (Moro National Liberation Front, Moro Islamic Liberation Front, Abu Sayeef Group). Uzbrojone grupy piractwa terrorystycznego dokonywały niekiedy zamachów na członków rządu i ich ochronę (w 1993 r., Cieśnina Malakka). Pirackie środowiska przestępcze mają kontakty z ugrupowaniami separatystycznymi i terrorystycznymi w regionach niestabilnych politycznie. Są to m.in. powiązania piratów azjatyckich z takimi ruchami w Indonezji i na Filipinach. U wybrzeża Sumatry separatyści pirackimi metodami pobierają podatek rewolucyjny od statków przepływających przez Cieśninę Malakka. Zwykli piraci i kręgi przestępcze, z których się wywodzą, uczestniczą m.in. w dostawach broni i pieniędzy dla takich sił, ale także wynajmują się do porwań dla okupu, jak np. w 2000 r., 12 Zob. N. Renwick, J. Abbot, Piratical Violence and Maritime Security in Southeast Asia, Security Dialogue 1999, t. 30, nr Dane za: Piracy and Armed Robbery Against Ships: Annual Report, London 1998, s. 3.

79 82 Leonard Łukaszuk gdy na zlecenie rebeliantów z muzułmańskiego ugrupowania Abu Sajef na Filipinach, uprowadzili u wybrzeży Malezji 21 cudzoziemców. W Konwencji SUA (z 1988 r.) International Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation rozszerzono zakres terytorialny ścigania przestępczości na morzach. Ma ona również zastosowanie na obszarach morza terytorialnego i wód archipelagowych, pozostających w suwerennym władztwie państw nadbrzeżnych. Stąd też obejmuje także takie akty zaistniałe w Cieśninie Malakka i w Cieśninie Singapurskiej, jak i wobec aktów przemocy, popełnionych przeciwko osobom znajdującym się na statkach. Po 11 września 2001 r. wzrosło znaczenie SUA (według stanu prawnego na 30 listopada 2006 r. należały do niej 142 państwa). W Azji Południowej należały do SUA cztery państwa: Bangladesz, Indie, Pakistan i Sri Lanka. Nie przystąpiły Malediwy. W Azji Północnej zaś przystąpiły: Chiny, Japonia, Mongolia, Korea Południowa, a nie należy Korea Północna. Utrudnia to zwalczanie piractwa. Z państw członkowskich ASEAN do SUA przystąpiło sześć państw: Brunei, Kambodża, Myanmar, Filipiny, Singapur i Wietnam, ale nie są jej stronami: Indonezja, Laos, Malezja i Tajlandia, a więc trzy główne państwa z zagrożonej najbardziej piractwem Cieśniny Malakka. Do systemu przymusowego regulowania sporów w zakresie SUA (artykuł 16/2) nie przystąpiły: Chiny, Indie, Myanmar i Wietnam. Tak więc dość zróżnicowane relacje państw regionu Azji i Pacyfiku wobec konwencji SUA, a także i innych regulacji, utrudniały rozwiązywanie sporów, jakie zaistniały w związku z incydentami o cechach pirackich u wybrzeży Malezji i w Cieśninie Malakka. W 1998 r. malezyjski tankowiec Petro Ranger został zaatakowany i zawłaszczony przez piratów indonezyjskich u wybrzeży Malezji. Po przeładowaniu cargo na inny statek i przebanderowaniu oraz po zmianie jego nazwy na Willy, porwany statek został uprowadzony do Chin, gdzie sprawcy zostali aresztowani na kilka miesięcy. Jednak sytuację skomplikował fakt, że oprócz Chin, Malezja i Indonezja nie są stronami SUA. Chiny z kolei nie akceptowały artykułu 16/2/ SUA o przymusowym regulowaniu sporów. Inny incydent piracki z japońskim statkiem handlowym Alondra Rainbow (pod banderą Panamy) zaistniał w Cieśninie Malakka. Indie po otrzymaniu informacji z IMO zajęły uprowadzony przez Indonezyjczyków statek i aresztowały sprawców w wyłącznej strefie ekonomicznej Indii. Ale Indie, podobnie jak Indonezja, w czasie zaistnienia tego incydentu nie należały do SUA. Władze Indii działały jednak zgodnie z prawem międzynarodowym, bowiem statek był zakwalifikowany jako piracki, bez bandery i został zatrzymany w indyjskiej EEZ. Problemem zwalczania piractwa morskiego zajmował się Sąd Apelacyjny USA, który podjął próbę zdefiniowania prawnego istoty jego zjawiska 14. Sąd ten wydał 14 Zob. American Journal of International Law 2009, t. 103, nr 4, s

80 Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi 83 w 2008 r. opinię o piractwie jako o przestępstwie podlegającym powszechnej jurysdykcji międzynarodowej oraz o stosowaniu Konwencji rzymskiej SUA (z 1988 r.) w sprawie ścigania bezprawnych aktów przeciwko bezpieczeństwu żeglugi morskiej. Była to sprawa: USA przeciwko Shi, obywatelowi chińskiemu, oskarżonemu o popełnienie aktów przemocy na pokładzie statku należącego do Tajwanu, podnoszącego banderę Seszeli, z załogą chińską, znajdującego się na wodach środkowej części Oceanu Spokojnego. Shi, młody kucharz trawlera rybackiego Full Means, na jego pokładzie zamordował nożami kuchennymi kapitana statku i pierwszego oficera oraz zażądał od załogi, aby skierowała statek do Chin, ponieważ chce wracać do domu. W dwa dni później załoga obezwładniła sprawcę mordu i umieściła w pomieszczeniu zamkniętym, do czasu zbliżenia się statku do archipelagu Hawajów i oddania go w ręce US Coast Guard. Statek zaś, podlegający jurysdykcji Seszeli, wpłynął do jednego z portów. W 2003 r. sąd okręgowy USA podjął działania jurysdykcyjne, ale dopiero w 2005 r. uznał Shi winnym i skazał na 36 lat więzienia (w wyniku procedury odwoławczej, wyrok uznano za zasadny). Stany Zjednoczone implementowały do swojego ustawodawstwa konwencję SUA (18 U.S.C. 2280) i po raz pierwszy od niemal 200 lat sąd USA powołał się na doktrynę o powszechnej jurysdykcji w sprawie piractwa, co należy do rzadkości, aby sądy USA powoływały się na jurysdykcję powszechną w sprawach przestępczości międzynarodowej. Sąd apelacyjny zajął stanowisko, że Konwencja SUA, której celem jest zwalczanie terroryzmu międzynarodowego, może być także stosowana do zwalczania przestępstw pospolitych. Sprawa przeciwko Shi, według Eugene Kontorovicha, autora komentarza do wyroku tego sądu 15, zachowuje nadal aktualność i wskazuje na elastyczność związaną z obowiązywaniem traktatu SUA, w czasie, kiedy epidemia piractwa czyni takie podejście szczególnie ważnym. Ironią może napawać fakt, że rząd USA nie odniósł się do oskarżenia w tej sprawie w aspekcie zbrodni w znaczeniu współczesnym naruszenia praw człowieka, co jest najbardziej związane z jurysdykcją powszechną, a postrzegał ten zbrodniczy akt jako czyn piracki dokonany w starym stylu, gdyż sprawca posłużył się nożem, podobnie jak to czynili dawni piraci. Ale, zdaniem Kontorovicha, nie wyczerpuje to znamion przestępstwa pirackiego według prawa międzynarodowego. W USA trwa nadal dyskusja dotycząca relacji między piractwem a nowoczesną, powszechną jurysdykcją w sprawie piractwa. Stany Zjednoczone, podobnie jak inne państwa oraz organizacje międzynarodowe, zwłaszcza regionalne, uczestniczą aktywnie w zwalczaniu piractwa morskiego także u wybrzeży Somalii 16. USA jako członek Rady Bezpieczeństwa NZ poparły rezolucję nr 1816 Rady Bezpieczeństwa z czerwca 2008 r. W rezolucji tej upoważniono 15 Ibidem. 16 Zob. American Journal of International Law 2009, t. 103, nr 4, s

81 84 Leonard Łukaszuk państwa do udziału w operacjach antypirackich, a Transnational Federal Government of Somalia (TFG) notyfikował Sekretarzowi Generalnemu NZ możliwość wykorzystywania wód terytorialnych Somalii, a także obszaru morza pełnego do celów zwalczania piractwa i stosowania do tego wszelkich niezbędnych środków na wodach terytorialnych Somalii. Rada Bezpieczeństwa, wydając rezolucję nr 1816 powołała się na swoje kompetencje, wynikające z rozdziału VI Karty NZ. W trzech następnych rezolucjach Rada Bezpieczeństwa określiła dalsze działania w sprawach piractwa morskiego u brzegów Somalii: w rezolucji nr 1838 wezwała zainteresowane państwa, aby wysłały swoje okręty wojenne i samoloty wojskowe do zwalczania piractwa na wodach morza pełnego Somalii i użyły wszelkich niezbędnych środków zgodnie z prawem międzynarodowym do ścigania piractwa; w grudniu 2008 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję nr 1846 rozszerzającą postanowienia rezolucji nr 1816, upoważniając do ścigania piratów na wodach terytorialnych Somalii na okres 12 miesięcy. Wezwała też państwa i regionalne organizacje międzynarodowe, takie jak NATO i Unia Europejska do chwytania przejmowania statków i broni pirackiej; w grudniu 2008 r. Rada Bezpieczeństwa NZ przyjęła rezolucję nr 1851, zawierającą kontrowersyjne upoważnienie dla państw do prowadzenia operacji antypirackich, włączając ataki na lądzie i z powietrza na obszarze Somalii, jeśli będzie to aprobowane przez TFG. W rezolucji tej wzywano także państwa do utworzenia międzynarodowych mechanizmów koordynacji działań między państwami i organizacjami międzynarodowymi, zaangażowanymi w zwalczanie piractwa i do zawierania w tym celu porozumień uzupełniających umowy żeglugowe. Porozumienia te wprowadzałyby dla armatorów statków państw zaangażowanych w operacje antyterrorystyczne obowiązek angażowania do spraw egzekwowania prawa żeglugowego urzędników pochodzących z krajów przygotowujących oskarżenia wobec ujętych piratów. W styczniu 2009 r. w Nowym Jorku odbyło się pierwsze spotkanie Grupy Kontaktowej ds. Piractwa na Wybrzeżu Somalii 17. W maju 2009 r. do nowej Deklaracji 17 Okręty US Navy uczestniczą w operacjach antypirackich u brzegów Somalii. Są to US Navy i Coast Guard Operations jako część Combined Task Force 151 /CFT 151/ według regularnych rotacji. Od sierpnia 2008 r. siły USA zniszczyły 40 statków pirackich i przekazały różnym państwom 235 osób podejrzanych o piractwo. Skonfiskowano wiele sztuk broni lekkiej oraz wyrzutnie rakiet przenośnych. USA deklarują i uczestniczą w ściganiu sprawców przestępstw pirackich. Jednego z pojmanych piratów somalijskich pociągnięto w USA do odpowiedzialności sądowej. USA zawarły porozumienie z Kenią Memorandum of Understanding w sprawie transferu do Kenii piratów w celu ich osądzenia przez tamtejsze sądy. W marcu 2009 r. US Navy przekazała Kenii siedmiu Somalijczyków podejrzanych o piractwo, schwytanych w lutym 2009 r. przez USS Vella Gulf towarzyszący krążownikowi rakietowemu. Kenia zawarła podobne porozumienia z Unią Europejską i Zjednoczonym Królestwem. USA oskarżyły jedną osobę o akt piracki, wymierzony przeciw statkowi USA. US Navy Seals ostrzelał i zabił trzech Somalijczyków, którzy uprowadzili ich kapitana. Czwarty młody człowiek został schwytany i przekazany do Nowego Jorku, gdzie oskarżono

82 Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi 85 Nowojorskiej jako niewiążącego aktu przystąpiły Bahamy, Liberia, Wyspy Marshalla i Panama, będące czterema głównymi państwami taniej bandery, prowadzącymi rejestr statków także z innych państw. Następnie, we wrześniu 2009 r., również USA, Cypr, Japonia, Singapur i Zjednoczone Królestwo podpisały tę deklarację. Departament Stanu USA określił tę deklarację jako niewiążący dokument polityczny, skłaniający państwa prowadzące rejestr statków do publikowania urzędowego promulgowania uznanych w skali międzynarodowej najlepszych praktyk ochrony ich statków przed aktami piractwa. Praktyki takie uwzględniają m.in. nasilenie obserwacji i przygotowywanie pomp gaśniczych do usuwania intruzów z pokładu statków. Międzynarodowo uznane za najlepsze stosowane praktyki, to unikanie, zapobieganie i uniemożliwianie ataków pirackich, tj. stosowanie różnych form samoobrony przez załogi statków. Państwa prowadzące rejestracje statków publikują takie, uznane za najlepsze, praktyki ochrony swoich statków. Obowiązuje natomiast International Ship and Port Facility Security (ISPS) Code. Państwa sygnatariusze tego Kodeksu podejmują zgodnie z nim środki ochrony statków przed atakami pirackimi. Opracowują i stosują Ship Security Plans, jako pewną część ISPS Code. 3. Kształtowanie form prawnych i organizacyjnych współpracy państw Azji i Pacyfiku w zwalczaniu przestępczości na morzach W Konwencji NZ o prawie morza nie przewidziano, czy i jakie środki może i powinno podjąć państwo nadbrzeżne w celu zapewnienia bezpieczeństwa przepływu przez jego wody terytorialne, co powinno obejmować nie tylko zwykłe wymogi związane z bezpieczeństwem nawigacji w sensie technicznym. Na początku lat 90. XX wieku Indonezja, Malezja i Singapur zwróciły się do Międzynarodowej Organizacji Morskiej o współpracę, m.in. w celu wprowadzenia patroli w obszarach cieśnin. Wspólna inicjatywa tych państw z 1992 r. dokładnego kontrolowania cieśnin już wówczas przyniosła pozytywne rezultaty. IMO w 1993 r. utworzyła Grupę Roboczą do badania problemu piractwa i rabunków w Cieśninie Malakka. Zagrożenie dla bezpieczeństwa żeglugi przed aktami piractwa stwarza także akwen Morza Południowochińskiego. Nieuregulowany status prawny spornych obszarów, zwłaszcza Wysp Paracelskich i Spratly, sprzyja tworzeniu na tamtych obszarach go o akt piractwa według prawa międzynarodowego. Zarzut obejmował zamiar nielegalnego, podstępnego zajęcia statku, nielegalnego skrytego aktu wrogiego oraz dwukrotne użycie broni palnej podczas popełnienia przestępstwa. Według the US Piracy Statute 18 U.S.C. 1651, ktokolwiek na morzach pełnych popełnia zbrodnię piractwa określonego przez prawo narodów, a następnie jest doprowadzony albo wykryty w Stanach Zjednoczonych, może być uwięziony dożywotnio.

83 86 Leonard Łukaszuk baz pirackich, wysoce zorganizowanych, uzbrojonych i wyposażonych w nowoczesny sprzęt gangów przestępczych. Znacznej poprawie uległo bezpieczeństwo w akwenach Azji Południowej i w Cieśninie Malakka w wyniku rozpoczęcia w 2004 r., z udziałem flotylli siedemnastu okrętów Indonezji, Malezji i Singapuru, operacji MALSINDO, która została przekształcona w operacje stałych patroli w Cieśninie Malakka (The Malacca Straits Patrols MSP). W 2008 r. przyłączyła się do tych działań Malezja. Aktualnie funkcjonują w tamtym regionie trzy komplementarnie zespolone elementy operacji antypirackich: patrole morskie, patrole lotnicze (The Ayes in the Sky od 2005 r.) oraz działająca od 2006 r. Grupa Wymiany Informacji Rozpoznawczych (Intelligence Exchange Group). Przyjęte uregulowania prawne umożliwiają pościg za piratami w sytuacji ich przebywania na wodach terytorialnych państwa innego niż jednostka prowadząca pościg. Ponadto, system patroli MSP jest wspierany przez amerykańską Regional Maritime Security Initiative (RMSI) oraz przez Five Power Defense Arrangement (FPDA), w którym uczestniczą: Malezja, Singapur, Australia, Nowa Zelandia i Wielka Brytania. Istotna rola w walce z piractwem przypada państwom należącym do ASEAN. Ochronę szlaków handlowej żeglugi międzynarodowej w rejonie Azji i Pacyfiku przed aktami piractwa i zwalczanie tego procederu należy postrzegać w szerszym kontekście międzynarodowej współpracy regionalnej w zakresie bezpieczeństwa morskiego, także w aspekcie militarnym. Możliwość takiej współpracy wynika z Karty NZ, jak również z UNCLOS, SUA i innych konwencji dotyczących problematyki bezpieczeństwa międzynarodowego oraz zwalczania różnych form przestępczości zorganizowanej. Państwa ASEAN prowadzą znaczącą dla bezpieczeństwa morskiego współpracę obronną. Dotyczy to m.in. włączenia do Deklaracji z 2003 r. Porozumienia II ASEAN inspirowanej przez Indonezję inicjatywy utworzenia ASEAN Security Community do 2020 r. ASEAN wspiera współpracę wielostronną marynarek wojennych, co sprowadza się do spotkań jej szefów dwa razy w roku oraz do corocznych konferencji w sprawie współdziałania tych marynarek. Od 2004 r. współpraca dwustronna marynarek wojennych państw ASEAN prowadzona jest w postaci ćwiczeń w dość wąskim zakresie (patchy matrix), a nie jednolicie w formie połączonych ćwiczeń i patroli. Singapur ma rozwiniętą sieć powiązań z marynarką wojenną wewnątrz ASEAN, będąc zaangażowany we współpracę z Brunei, Indonezją, Malezją i Tajlandią. Kompleksowe działania ASEAN z zaangażowaniem sił morskich mogą być inspirującą zachętą do zastosowania rozwiązań o znacznej skuteczności praktycznej, także w innych regionach, na co wskazują działania podejmowane w rejonie Cieśniny Malakka i w innych obszarach Azji Południowo-Wschodniej. USA popierają strategie współpracy państw i ich sektora morskiego w zapobieganiu atakom pirackim m.in. w akwenach Azji i Pacyfiku. Według danych publikowa-

84 Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi 87 nych w Armed Forces Journal 18 z okresu pierwszych dziewięciu miesięcy 2008 r., w następujących regionach i krajach odnotowano: Zaistniałe ataki pirackie: Udaremnione próby ataków: Zatoka Aden Indonezja 21 2 Indie 9 1 Bangladesz 9 Wietnam 7 1 Malezja 7 Filipiny 5 1 Cieśnina Malakka 2 Sri Lanka 1 Seszele 1 Uwidacznia to zarówno skalę występujących zagrożeń, jak i stopień skuteczności działań państw nadbrzeżnych regionu. Według ocen ekspertów USA 19, zwalczanie piractwa na morzu pełnym ma swoje podstawy prawne wynikające z: postanowień UNCLOS, tj. nie tylko z artykułów , ale także z artykułu 92 (określony status statków i zakaz zmiany bandery podczas podróży) oraz z artykułu 94 nakładającego na państwo bandery obowiązki w zakresie bezpieczeństwa żeglugi i wykonywania właściwej jurysdykcji oraz kontroli wobec statku (ust. 6), a także odpowiedniego reagowania w sprawie każdego wypadku w żegludze morskiej lub innego zdarzenia na morzu pełnym (ust. 7) oraz z postanowień dotyczących prawa wizyty na statku (artykuł 110 ust. l, lit. a); z postanowień artykułu 51 Karty NZ, tj. wykonywania prawa do samoobrony indywidualnej i zbiorowej. Zwalczania piractwa dotyczą więc nie tylko przepisy UNCLOS bezpośrednio odnoszące się do tego procederu (artykuły i artykuł 110). Tworzone są nowe możliwości prawne stosowania środków niezbędnych do zwalczania piractwa, zapoczątkowane zwłaszcza przez IMO, będącą organizacją wyspecjalizowaną NZ, do której należy l67 państw. W zwalczaniu piractwa uczestniczy także Rada Bezpieczeństwa NZ, która podjęła stosowne rezolucje dotyczące akwenów Somalii, 18 J. Kraska, B. Wilson, Fighting Piracy. International Coordination Is the Key to Countering Modernday Freebooters, Armed Forces Journal z lutego 2009 r., s Ibidem, s

85 88 Leonard Łukaszuk ale wcześniej działań takich nie stosowała i nadal nie stosuje, wobec znacznie bardziej nasilonych aktów piractwa na morzach Azji i Pacyfiku. Podjęte przez ONZ i IMO kroki rozszerzonego stosowania dostępnych środków prawnych w zwalczaniu piractwa wymagają większej efektywności w ich wprowadzaniu. Istnieją bowiem już stworzone odpowiednie modele dla zapewnienia lepszej współpracy międzynarodowej w zakresie bezpieczeństwa na morzach. Na przykład zawarto blisko 30 porozumień dotyczących środków prawnych, służących przeciwdziałaniu przemytowi narkotyków drogą morską. IMO skupia uwagę na prowadzeniu działań antypirackich, tworząc regionalne centra i grupy robocze, m.in. w Dżakarcie ( ) i Singapurze. IMO opracowała również projekt regionalnego porozumienia o współpracy w celu zapobiegania i zwalczania aktów piractwa i rabunków wobec statków. Ma to być rozwiązanie modelowe do wykorzystania przez zainteresowane państwa. Współpraca regionalna wspomaga osiąganie większej zdolności państw do zwalczania piractwa, co wpłynęło np. na zmniejszenie zagrożeń takimi aktami w Cieśninach Malakka i Singapurskiej. Problemy bezpieczeństwa żeglugi, zwłaszcza w Cieśninie Malakka, skłaniały do nawiązywania bliższej współpracy międzynarodowej 20. Zagrożenie w tej cieśninie wymuszało niejako potrzebę skoordynowanych działań patroli ze strony Indonezji i Malezji, a w 2005 r. utworzono specjalną, wspólną grupę zadaniową MALSINDO (Malezja, Singapur, Indonezja). Działania te, w świetle Karty NZ były motywowane jako prawo do samoobrony w sytuacji zbrojnej napaści (artykuł 51), a także treścią artykułu 52 tejże Karty, dopuszczającego zawieranie układów regionalnych w celu utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Godne odnotowania są również niektóre cechy działania Malezji w zakresie polityki bezpieczeństwa żeglugi. Gdy w 2004 r. USA zaproponowały podjęcie Regional Maritime Security Initiative (RMSI) w odniesieniu do Cieśniny Malakka, inicjatywę tę poparł tylko Singapur, a Indonezja i Malezja sprzeciwiły się. Malezja opowiedziała się za stosowaniem środków prewencyjnych i przyjęła do stosowania kilka spójnych strategii w trzech obszarach operacyjnych, obejmujących system nadzoru (obserwacji morza), system ruchu statków, system meldunkowy oraz radary, wideo i inne środki identyfikowania statków pirackich. Przewidziano także użycie marynarki i patroli lotnictwa morskiego oraz efektywne dowodzenie i zarządzanie nowoczesną flotą. W 2004 r. z inicjatywy Japonii 16 państw podpisało Regional Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery, (ReCAAP), przeciw statkom w Azji, będące pierw- 20 Zob. H.J. Sutarji, The Royal Malaysian Navy: Adapting to Nontraditional Security Challenges, w: A. Forbes (red.), Sea Power: Challenges Old and New, op. cit., s W Cieśninie Malakka w 2002 r. było zarejestrowanych statków rybackich i zatrudniano tam rybaków statków operowało po stronie malezyjskiej wybrzeża cieśniny. W cieśninie tej zaistniała duża liczba rabunków zbrojnych w portach i na redach. Operowały grupy piratów w grupach dziesięcioosobowych, głównie po stronie indonezyjskiej tej cieśniny. Zaobserwowano również obecność organizacji zbrojnych w tym regionie, co sugeruje, że mogli to być terroryści porywający statki, przewożące niebezpieczny ładunek.

86 Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi 89 szym tego rodzaju regionalnym porozumieniem międzynarodowym przeciwko piractwu. Weszło w życie w 2006 r. W Singapurze utworzono Information Sharing Centre, gromadzące i dystrybuujące informacje o piractwie. W 2006 r. USA i Indie podpisały porozumienie o współpracy dwustronnej w zwalczaniu piractwa i rabunku statków. Flota handlowa Indii jest jedną z największych w świecie, a jej statki są często zagrożone piractwem w zachodniej części Oceanu Indyjskiego. USA doceniają znaczenie Konwencji SUA z Protokołem dodatkowym z 2005 r. we współpracy regionalnej w zwalczaniu piractwa, m.in. system całodobowej wymiany informacji i koordynacji działań przeciw piractwu. Ocenia się, że środki prawnomiędzynarodowe oraz regionalne, stają się bardziej efektywne w zwiększeniu bezpieczeństwa morskiego. Jednocześnie w piśmiennictwie zauważa się 21, że analiza problemów prawnych, związanych z represjonowaniem piractwa i zbrojnych rabunków na morzach skłania do oceny, czy obecny reżim prawny jest nadal adekwatny do potrzeb skutecznego przeciwdziałania piractwu XXI wieku. Należy odnotować znaczącą rolę Australii w sensie podejmowanych inicjatyw badawczych, jak też działań operacyjnych w przyczynianiu się do zwiększenia bezpieczeństwa na morzach Azji i Pacyfiku 22. Jest to zarówno obecność bandery Australii na wielu akwenach, jak i udział w operacjach koalicyjnych marynarek wojennych. Operacje na rzecz bezpieczeństwa morskiego to: ochrona żeglugi, szlaków żeglugowych i komunikacyjnych; działania antypirackie, przeciw przemytowi broni i zwalczanie innych form zorganizowanej przestępczości na morzu; inne działania na rzecz zapewnienia przestrzegania prawa międzynarodowego na morzach. W regionie Azji Południowo-Wschodniej i Pacyfiku brak organizacji międzynarodowej, a także innego zinstytucjonalizowanego systemu bezpieczeństwa, zajmującego się bezpieczeństwem morskim państw regionu i ochroną międzynarodowej żeglugi morskiej. Działa tam jednak Forum Regionalne ASEAN jako pewna forma współdziałania w umacnianiu wzajemnego zaufania i pokojowego regulowania sporów. Należy do tego forum 26 państw, zarówno z regionu Azji i Pacyfiku (m.in.: Australia, Chiny, Indie, Indonezja, Malezja, Singapur i Nowa Zelandia), jak też: USA, Kanada i Unia Europejska. W czasie regularnie odbywanych spotkań ministerialnych w dwóch grupach roboczych omawiane są zagadnienia bezpieczeństwa regionalnego, militarnego oraz bezpieczeństwa morskiego i prawa morza, a także dotyczące tzw. dyplomacji prewencyjnej. 21 Zob. R. Geiss, Piracy and Armed Robbery at Sea. The Legal Framework for Counter-piracy Operations in Somalia and the Gulf of Aden, Oxford Zob. L. Willett, Old Roles and New Capabilities for Maritime Coalitions in the New World Order, w: A. Forbes (red.), Sea Power: Challenges Old and New, op. cit., s

87 90 Leonard Łukaszuk Australia zamierzała w 2005 r. utworzyć wokół swoich granic morskich nową, szeroką (1.000 mil morskich) strefę bezpieczeństwa, co spotkało się z krytyką ze strony MSZ Indonezji, bowiem proponowana strefa wkraczała daleko w obszar wód terytorialnych Indonezji, co naruszałoby jej suwerenne prawa. Australijskie Ministerstwo Obrony argumentowało, że strefa ta dotyczyłaby raczej bezpieczeństwa żeglugi statków z zapewnieniem łączności z nimi w tym obszarze. Jednak brak bliższego, szczegółowego określenia założeń i praktycznego działania takiego projektu budził wiele kontrowersji. Australia jest stroną Konwencji NZ o prawie morza, Konwencji SUA (wraz z protokołem), Konwencji INMARSAT (International Maritime Satellite) oraz wielu innych konwencji, związanych z bezpieczeństwem morskim. Dysponuje 200-milową wyłączną strefą ekonomiczną, trzecią co do wielkości po USA i Francji. * * * Aspekty prawnomiędzynarodowe i prakseologiczne ochrony bezpieczeństwa żeglugi na morzach Azji i Pacyfiku przed przestępczością powinny być rozpatrywane z uwzględnieniem skuteczności rozwiązań głównych elementów struktury normatywnej i funkcji stosowanych w praktyce regulacji. Takimi aktami są zarówno: Konwencja NZ o prawie morza, Konwencja rzymska SUA z 1988 r. uzupełniona protokołem dodatkowym z 1995 r., porozumienia regionalne, regulacje podejmowane z inicjatywy IMO i ASEAN jak Porozumienie ReCAAP (z 2004 r.) oraz porozumienia o charakterze strategicznym i handlowym, zawierane m.in. przez USA oraz przez Chiny, będące niejako pochodną i następstwem szerszej międzynarodowej polityki morskiej państw. Istotne znaczenie dla współpracy regionalnej wokół Morza Południowochińskiego w zapewnieniu bezpieczeństwa żeglugi i w zwalczaniu transnarodowej przestępczości w szerokim zakresie ma także Deklaracja ASEAN Chiny podpisana w Phnom Penh w 2002 r. Zawiera bowiem kumulatywnie ujęty katalog przesłań i zasad w pewnym sensie w kształcie rozwiązań modelowych także dla regulowania sporów, jakie mogą wyniknąć w różnych dziedzinach międzynarodowej współpracy morskiej, nie tylko w tamtym rejonie. Zapewnieniu tzw. biernej ochrony przewożonych towarów drogą morską przed różnymi bezprawnymi aktami typu pirackiego mogą służyć podejmowane przez armatorów i załogi statków handlowych środki, wynikające z postanowień wielu umów międzynarodowych, dotyczących warunków zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi i transportu morskiego, a także z regulacji ubezpieczeniowych. Uwarunkowania geopolityczne i prawne, w jakich odbywa się żegluga morska w specyficznie usytuowanych akwenach morskich regionu Azji i Pacyfiku, tj. głównie w cieśninach, przejściach w obszarach archipelagowych, czy wśród raf koralowych, sprzyjają zagrożeniom atakami typu pirackiego. Nadal więc aktualny jest problem, czy i w jakim stopniu państwa nadbrzeżne i archipelagowe są zobowiązane i mogą skutecznie zapewnić bezpieczeństwo przejścia tranzytowego obcym jednostkom

88 Współpraca i rywalizacja na morzach azjatyckich a bezpieczeństwo żeglugi 91 żeglugowym; czy obowiązujące w tamtych akwenach reżimy prawne i procedury dotyczące bezpieczeństwa żeglugi, stosowane w warunkach normalnych, wynikające z uregulowań międzynarodowych dotyczących żeglugi morskiej, mogą być uznane za adekwatne i pomocne w zapobieganiu i zwalczaniu piractwa i innych form przestępczości. Dotyczy to zwłaszcza obszarów archipelagowych, państw usytuowanych nad cieśninami morskimi, a zwłaszcza tymi szczególnie zagrożonymi piractwem. Istnieją możliwości wykorzystywania do zwalczania piractwa i związanej z nim przestępczości morskiej m.in. lotnictwa (także bezpilotowego), oraz technik satelitarnych, co jest stosowane przez USA w systemie ochrony bezpieczeństwa wybrzeża i podejść do portów. Zjawisko piractwa w Azji Południowo-Wschodniej charakteryzuje się szczególnie złożoną pod względem geograficznym i społeczno-ekonomicznym specyfiką. Liczne wyspy i linia brzegowa umożliwiające działanie z zaskoczenia, szybkie ukrycie, jak też kamuflaż pod pozorem uprawiania rybołówstwa i akwakultury, utrudniają identyfikowanie sprawców i pościg. Uprawianiu piractwa wobec cięższych, dużych jednostek handlowych sprzyjają trudne dla takich jednostek warunki żeglugowe przez cieśniny i przejścia archipelagowe; zróżnicowany status akwenów i reżimy prawne zarządzania akwenami zagrożonymi piractwem; niejednolity status i relacje państw nadbrzeżnych wobec regulacji prawnomiędzynarodowych, a zwłaszcza SUA. Zjawisku piractwa sprzyjają również trudne warunki materialne ludności; działania wysoce zorganizowanych gangów przestępczych, sprzeczności wewnętrzne występujące w krajach nadbrzeżnych, które przeważnie nie dysponują odpowiednimi siłami i środkami do kontrolowania własnych obszarów morskich. Cooperation and competition on Asian seas and sailing safety Summary The author presents the major indicators of the geopolitical and economic situation in the Asia and the Pacific region, which is marked with the elements of the developing regional cooperation as well as competition on the economic and military plane. What arises from that is the problems resulting from the needs to ensure proper safety of transporting a large quantity of raw materials and other goods via the sea in the face of the threat of piracy acts and other forms of organised crime which bears crossborder attributes, particularly in straits, archipelago passages and in the area of high seas. The object of the analysis is both the considerations of the international law as to navigation protection in the waters of Asia and the Pacific against piracy acts and armed robbery in the light of the evaluation of the effectiveness of applying the primary regulations in the form of selected conventions (UNCLOS-1982, SUA 1988) and the development of the legal and treaty as well as organisational forms of the fairly broad regional and subregional cooperation also with the participation of the International Maritime Organisation and ASEAN.

89

90 Stosunki Międzynarodowe International Relations nr 3 4 (t.44) 2011 Bogusława Skulska Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* Szerokie spektrum czynników przemawia przeciwko postępowi regionalizmu w Azji Wschodniej. Przede wszystkim jest to prawdopodobnie najsilniej zróżnicowany region świata, tak ze względu na asymetrię poziomu rozwoju gospodarczego, jak i mieszankę systemów politycznych, tradycji społeczno-religijnych i ogólną specyfikę. Co więcej, region pełen jest historycznych animozji pomiędzy rywalizującymi narodami, w szczególności terytoriami o ugruntowanej i względnie nowej państwowości, niejednokrotnie czerpiącymi z idei nacjonalizmu. Azja Wschodnia zmuszona jest tym samym mierzyć się z szerokim spektrum wyzwań w procesie budowy wspólnoty regionalnej. Wbrew powyższym przeszkodom Azja Wschodnia jako podmiot regionalny wydaje się notować postępy w obszarze integracji i spójności. Powyższego dowodzą rosnąca skala regionalnej wymiany gospodarczej (handel, inwestycje, przepływy finansowe), aktywność biznesu międzynarodowego 1, transgraniczne powiązania infrastrukturalne, współpraca i koordynacja polityki międzynarodowej (włączając rozwój organizacji regionalnych), ruchy społeczne, rozwój kultury popularnej, rozmaite procesy socjalizacji w gronie społeczeństw wschodnioazjatyckich. Ostatnimi czasy nasiliły się wewnątrzregionalne kontakty państw Azji Wschodniej, co stanowi pochodną rozwoju sieci przemysłowych, transportowych i technologii komunikacyjnych, turystyki, migracji, mediów masowych 2. Do dwóch głównych procesów zachodzących w Azji Wschodniej, czyli zinstytucjonalizowanej integracji regionalnej i globalizacji, dołączyły na przełomie stuleci powiązane poniekąd z nimi, aczkolwiek odmienne typy związków między podmiotami. W końcu XX stulecia popularny zaczął być tzw. nowy regionalizm, który jest przedmiotem rozważań w niniejszym artykule. * Artykuł został przygotowany w ramach projektu sfinansowanego ze środków Narodowego Centrum Nauki, przyznanych na podstawie umowy 3802/B/H03/2011/40. 1 B. Skulska (red.), Biznes międzynarodowy w regionie Azji i Pacyfiku, Toruń S.C. Cohen, Mapping Asian Integration: Transnational Transactions in the Pacific Rim, American Asian Review 2002, nr 3, s

91 94 Bogusława Skulska 1. Wokół pojęcia regionalizmu Procesy globalizacji obserwowane we współczesnym świecie można opisywać za pomocą triady pojęć: globalizacja, regionalizm i integracja. Każde z tych pojęć jest wieloznaczne i może być kojarzone z wieloma dziedzinami. Zależności między każdym z trzech procesów są silne i wielorakie. Badając zjawisko regionalizmu, należy przede wszystkim zauważyć, że jest ono przełożeniem tendencji globalizacyjnych i integracyjnych na poziom regionalny, gdzie region definiowany jest jako ograniczona liczba państw, połączonych geograficzną bliskością i pewnym stopniem wzajemnej współzależności 3. Dyskusyjne pozostaje oczywiście określenie natury regionalizmu w odniesieniu do tych szerszych procesów. Regionalizm może być traktowany jako etap globalizacji rozumianej jako ogólnoświatowa integracja nie tylko ekonomiczna, ale można go przeciwstawiać globalnej unifikacji i eksponować jego istotną rolę w budowaniu światowej konkurencyjności regionu. Jak twierdzi Björn Hettne, regionalizm i globalizacja są blisko powiązanymi zjawiskami obserwowanymi we współczesnym świecie 4. Studia regionalizmu czerpią zwykle z dynamicznego rozwoju organizacji i innego rodzaju struktur regionalnych w skali całego świata, co dowodzić ma globalnego zasięgu zjawiska. W najprostszym ujęciu pod pojęciem regionalizmu rozumie się współpracę kilku państw, które łączy przede wszystkim bliskość geograficzna. Ale sąsiedztwo nie jest tu wystarczającym kryterium. Regionalizm można interpretować jako wieloaspektowy proces, obejmujący rozmaite powiązane, wielowymiarowe uwarunkowania ekonomiczne, społeczne, polityczne i kulturowe. Szerzej można go definiować jako struktury, procesy i porozumienia funkcjonujące na rzecz zwiększenia spójności w obrębie konkretnego międzynarodowego regionu, m.in. w wymiarze ekonomicznym, politycznym, bezpieczeństwa i społeczno-kulturowym 5. Edward Haliżak 6 przedstawia proces rodzenia się współpracy regionalnej w czterech etapach: (1) pojawienie się świadomości regionalnej wśród elit i warstw społecznych; (2) ujawnienie wspólnoty potrzeb i interesów społeczeństw zamieszkujących dany region; (3) ilościowy i jakościowy wzrost pozytywnych interakcji między państwami i społeczeństwami regionu prowadzący do ich regulacji na poziomie instytucjonalnym; (4) integracja państw regionu związana z przeniesieniem części kompetencji decyzyjnych na poziom regionalny. 3 J.S. Nye, International Regionalism: Readings, Boston 1968, za: E. Cziomer, L. Zyblikiewicz, Zarys współczesnych stosunków międzynarodowych, Warszawa B. Hettne, Beyond the New Regionalism, New Political Economy 2005, nr 4, s Ch.M. Dent, East Asian Regionalism, London 2008, s E. Haliżak, R. Kuźniar (red.), Stosunki międzynarodowe. Geneza, struktura, dynamika, Warszawa 2006, s

92 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 95 Można się zastanawiać, na ile pierwsze dwa etapy są niezbędne do zaistnienia dwóch ostatnich, ale powyższe ujęcie pokazuje koncentrację współpracy regionalnej wokół określonego celu i jej rozwój instytucjonalny. Eksponowany jest tu również sam proces tworzenia się systemu regionalnego, czyli regionalizacja. Dla Józefa Misali regionalizacja to zwiększone natężenie procesów internacjonalizacji (i globalizacji) w danym regionie. Chodzi o bezpośrednie i pośrednie efekty pogłębiania się i rozszerzania się podziału pracy, a zatem rosnącego przenikania się i scalania się odpowiednich rynków, jednych w większym stopniu, innych zaś w mniejszym. Z natury rzeczy musi temu towarzyszyć przestrzenna reorganizacja 7. Nieco inaczej do kwestii powiązań pomiędzy krajami danego regionu podchodzi Robert Boyer 8. Wskazuje on na dwa aspekty regionalizmu: (1) rosnącą współzależność państw, która staje się coraz silniejsza i wieloaspektowa; (2) przeplatanie się poziomów regulacji, co sprowadza się do występowania całej drabiny centrów decyzyjnych, począwszy od samorządów lokalnych, przez poziom państwa, różne ugrupowania regionalne (mniej lub bardziej zinstytucjonalizowane), aż po organizacje międzynarodowe. Przedstawione ujęcie stawia jako kluczową kwestię podejmowania decyzji, co sprowadza się do politycznych i instytucjonalnych aspektów regionalizacji. W literaturze przedmiotu prezentowane są zazwyczaj dwa równouprawnione wzorce integracji regionalnej: stymulowanej czynnikami politycznymi (politically driven integration) oraz napędzanej czynnikami ekonomicznymi (economically driven integration) 9. Podział ten prowadzi do nadania bardziej szczegółowego znaczenia pojęciom: regionalizmu, odnoszącego się do inicjatyw rządowych dotyczących regionu; regionalizacji, rozumianej jako integracja przebiegająca za pośrednictwem mechanizmów rynkowych 10. Wiele jest sporów dotyczących tego, czy instytucjonalizacja współpracy regionalnej jest niezbędna i jak dużo władzy powinny przekazywać państwa do regionalnego centrum decyzyjnego. Większość autorów jest jednak zgodna, że sfera ekonomiczna i polityczna tak silnie się przeplatają, że coraz trudniej je rozdzielać. Polityczne działania służą osiąganiu konkretnych celów, które mogą być m.in. gospodarcze. Dlatego E. Haliżak definiuje regionalizm jako działania na rzecz tworzenia sprzyjającego realizacji własnych interesów środowiska międzynarodowego w regionie przez instytucjonalizację powiązań lokalnych według wzorów i preferowanych wartości, przez 7 J. Misala, Wymiana międzynarodowa i gospodarka światowa. Teoria i mechanizmy funkcjonowania, Warszawa 2005, s R. Boyer, European and Asian Integration Processes Compared, Centre pour la recherché economique et ses applications, Paris J. Misala, op. cit., s F. Lu, Free Trade Area: Awakening Regionalism in East Asia, China Center for Economic Research Working Paper Series, nr E , Pekin 2003.

93 96 Bogusława Skulska tworzenie funkcjonalnego względem własnych potrzeb i interesów regionalnego ładu międzynarodowego w postaci ugrupowań integracyjnych, sojuszy i stref wpływów 11. W przedstawionej definicji najistotniejsze jest przekształcanie celów polityki krajowej (wewnętrznej i zagranicznej) w cele regionalne. Regionalizm wymaga pewnej wspólnoty interesów, ale w praktyce jest przestrzenią realizacji interesów narodowych. Ulrich Beck pisze: Na początku trzeciego tysiąclecia maksymę narodowego realizmu politycznego»interesów narodowych trzeba bronić w sposób narodowy«musi zastąpić maksyma kosmopolitycznego realizmu politycznego:»nasza polityka jest tym bardziej narodowa i skuteczna, im bardziej jest kosmopolityczna«12. Forum regionalne może być często najefektywniejszą drogą osiągania określonych celów krajowych. 2. Nowy regionalizm w stosunkach międzynarodowych W latach 90. XX wieku dostrzeżono zasadniczy wzrost regionalnej, zinstytucjonalizowanej współpracy między państwami i to do tego stopnia, że obserwatorzy nazwali to zjawisko nowym regionalizmem 13. Generalną przesłanką rozwoju tego zjawiska były dynamiczne związki między wydarzeniami w różnych częściach świata. Istotnym zdarzeniem, które miało wpływ na to zjawisko, było zakończenie zimnej wojny, które w konsekwencji przyniosło nowe możliwości współpracy regionalnej w zakresie handlu, przepływów kapitałowych i w sferze bezpieczeństwa. Kolejnym impulsem były przemiany w łonie Unii Europejskiej, które doprowadziły do zwiększenia poziomu konkurencyjności wspólnego rynku i tym samym wzbudziły obawy w innych regionach świata, a w tym m.in. w Azji Południowo-Wschodniej. Skłoniło to kraje tego regionu, zarówno państwa ASEAN, jak i Japonię, Chiny i Koreę Południową do poszukiwania mechanizmów, które umożliwią zwiększenie konkurencyjności ich gospodarek, a w konsekwencji całego regionu Azji Wschodniej. W kontekście globalizującej się gospodarki światowej, zakończenia zimnej wojny i częstego braku gospodarczej i politycznej stabilności istnieje potrzeba i silne bodźce dla krajów o zróżnicowanych strukturach gospodarek i poziomie rozwoju do współpracy gospodarczej. Są to zazwyczaj kraje sąsiadujące, między którymi istnieją już związki handlowe. Można stwierdzić, iż działa wówczas efekt domina. Kiedy kraje w jednym regionie zrzeszają się w celu realizowania wspólnych interesów 11 E. Haliżak, R. Kuźniar (red.), op. cit., s U. Beck, Władza i przeciwwładza w epoce globalnej. Nowa ekonomia polityki światowej, Warszawa 2005, s B. Hettne, A. Inotai, O. Sunkel (red.), Globalization and the New Regionalism, Basingstoke 1999, za: J. Baylis, S. Smith (red.), Globalizacja polityki światowej. Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych, Kraków 2005, s

94 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 97 ekonomicznych, wtedy inne regiony odczuwają konieczność (obowiązek) naśladowania i realizowania takich samych procesów. Taka dynamika wynika przede wszystkim z możliwości reprezentowania i obrony interesów krajów danego regionu w negocjacjach i światowych pertraktacjach handlowych na forum WTO. Jak widać z powyższych rozważań, od początku lat 90. XX wieku procesy związane z nowym regionalizmem stanowiły z jednej strony nieodłączną część globalizacji i występowały między nimi podobieństwa w różnych regionach świata. Z drugiej jednak strony procesy integracji gospodarczej obserwowane w Ameryce Północnej, Azji Wschodniej czy Afryce różnią się między sobą zasadniczo, a także mają wiele cech charakterystycznych. Dynamika procesów integracyjnych obserwowana w regionie Azji Wschodniej, jak również jego rosnące znaczenie polityczne i ekonomiczne we współczesnych stosunkach międzynarodowych, skłoniły autorkę do głębszego zbadania zjawiska nowego regionalizmu azjatyckiego. 3. Ewolucja regionalizmu w Azji Wschodniej Na przełomie XX i XXI wieku w gospodarce światowej dominują dwa procesy: globalizacja i integracja regionalna. Dynamiczny rozwój powiązań integracyjnych przypada na drugą połowę XX wieku. Można de facto mówić o trzech falach integracji w krajach rozwijających się. Trzeba jednak podkreślić, że w ramach drugiej i trzeciej fali następuje pewna interferencja nakładają się one na siebie. Pierwsza fala integracji wśród krajów rozwijających się, w tym krajów Azji Wschodniej, trwała w latach 60. i 70. XX wieku. Dominującą teorią integracji gospodarczej była ta tradycyjna, oparta na bazie doskonałej konkurencji, co wynikało z doświadczeń krajów wysoko rozwiniętych. Druga fala integracji gospodarczej to lata 80. i 90. XX wieku. Towarzyszyło jej pojawienie się nowych tendencji. Nowa ekonomika integracji rynków kładzie nacisk na korzyści skali, dynamiczny efekt z nich uzyskany oraz efekt konkurencji zwiększonej w wyniku integracji na rynku o konkurencji niedoskonałej. Fala ta nałożyła się na wzrost napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych do krajów rozwijających się. Był to okres przechodzenia od produkcji antyimportowej i ograniczeń w przyjmowaniu BIZ do proeksportowej industrializacji korzystającej z BIZ, co można było obserwować w strategiach rozwoju, realizowanych w nowych krajach uprzemysłowionych Azji Wschodniej pierwszej i drugiej generacji 14. W przypadku drugiej fali integracji obie koncepcje: globalizacja i regionalizacja postrzegane były jako kompatybilne i wzajemnie się napędzające. Regionalna integracja (druga fala) to dla krajów 14 Nowo uprzemysłowionymi krajami Azji Wschodniej pierwszej generacji określano: Hongkong, Koreę Południową, Singapur, Tajwan, a do drugiej generacji zaliczono: Filipiny, Indonezję, Malezję i Tajlandię.

95 98 Bogusława Skulska rozwijających się możliwość przystosowania się do globalizmu. Jej głównym celem było umocnienie międzynarodowej konkurencyjności swoich gospodarek, by sprostać konkurencji na globalnym rynku 15. Z kolei doświadczenia kryzysu azjatyckiego z lat stały się bodźcem do ożywienia na początku XXI wieku koncepcji nowego regionalizmu azjatyckiego, co można określić trzecią falą integracji w Azji. 4. Charakter nowego regionalizmu w regionie Azji Wschodniej Naoko Munakata 16 wskazuje trzy główne przyczyny wzrostu zainteresowania współpracą regionalną w Azji. Pierwsza, to traktowanie regionalizmu jako szansy na obronę przed negatywnymi, zewnętrznymi w stosunku do regionu zjawiskami, napięciami i szokami (defensive regionalism). Kryzys azjatycki 1997 r. wyraźnie przyspieszył działania w zakresie tworzenia bazy skutecznej kooperacji (głównie finansowej i walutowej) w regionie. Druga przyczyna, to rosnąca współzależność gospodarek azjatyckich, wymuszająca redukcję kosztów transakcyjnych, związanych z barierami handlowymi. Intensywna międzynarodowa kooperacja gospodarcza na poziomie rynkowym, oddolnie zmusza decydentów politycznych do stworzenia mechanizmów przezwyciężania problemów, jakie mogą stać na jej drodze. Trzeci, wymieniany impuls do regionalizacji, to silna konkurencyjność w ramach regionu. Poszczególne kraje konkurują ze sobą o te same rynki zbytu oraz o przyciągnięcie inwestycji zagranicznych. Integracja może uczynić region bardziej atrakcyjnym dla inwestorów i stworzyć bazę dla zsynchronizowanej liberalizacji handlowej, ułatwiającej dostęp do zagranicznych rynków zbytu. Na potrzeby rozważań dotyczących regionalizmu wschodnioazjatyckiego przyjęto, że przedmiotem analizy będą polityczne inicjatywy publiczne szczebla makro (angażujące kraje jako całość), tj. porozumienia o wolnym handlu czy rządowe projekty współpracy gospodarczej i integracji, będące emanacją kontaktów dyplomatycznych na szczeblu międzyrządowym. W literaturze przedmiotu rozważania na temat charakteru (i przyszłości) regionalizmu w rejonie Azji Wschodniej koncentrują się wokół czterech głównych kwestii: (1) usuwania barier handlowych poprzez bilateralne porozumienia o wolnym handlu (free trade agreements FTA) i partnerstwie ekonomicznym (economic partnership agrements EPA) oraz poprzez utworzenie regionalnej strefy wolnego handlu (regional trade agrement RTA); 15 Ch. Oman, Globalisation and Regionalisation: Challenge for Developing Countries, Paris 1994, za: E. Oziewicz, Nowy regionalizm azjatycki z perspektywy ASEAN, w: B. Drelich-Skulska, Procesy integracyjne w regionie Azji i Pacyfiku, Wrocław 2008, s N. Munakata, Regionalization and Regionalism: The Process of Mutual Interaction, RIETI Discussion Paper Series, nr 04-E-006/2004.

96 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 99 (2) dominującej roli międzynarodowych łańcuchów produkcji w regionie; (3) koncepcji regionalnej współpracy dotyczącej rynków finansowych (integracji monetarnej, unii walutowej), będącej odpowiedzią na kryzys 1997 r. i próbą zapewnienia stabilności sektora finansowego w regionie; (4) przebiegu, perspektyw i zakresu procesu instytucjonalizacji współpracy regionalnej. Jednym z podstawowych źródeł nieprawdopodobnego rozwoju gospodarek Azji Wschodniej i Południowo-Wschodniej w ostatnich kilku dziesięcioleciach była niewątpliwie liberalizacja handlu zagranicznego i przepływów kapitałowych (głównie w zakresie inwestycji zagranicznych) w ramach ustaleń GATT/WTO oraz APEC 17. Proces usuwania barier handlowych w regionie nie został zahamowany i przebiega obecnie wyjątkowo dynamicznie, choć żywo dyskutowane są kwestie dotyczące ostatecznej formy instytucjonalnej porozumień handlowych. Lu Feng 18 zauważa, że proces ten przybiera postać dwuetapową: aktualnie powstaje w regionie sieć bilateralnych porozumień o wolnym handlu (FTA), a z czasem poszczególne porozumienia indywidualne zostaną prawdopodobnie włączone w szerszą konstrukcję o charakterze regionalnym (strefa wolnego handlu) Rozwój porozumień wolnohandlowych Rozwój porozumień wolnohandlowych w Azji Wschodniej w XXI wieku jest wynikiem splotu szeregu okoliczności. Po pierwsze, największe gospodarki regionu Chińska Republika Ludowa, Japonia i Republika Korei przewodzą wysiłkom na rzecz wykorzystania FTA jako instrumentu realizacji regionalnych i globalnych strategii handlowych. Jednocześnie, państwa członkowskie ASEAN aktywnie angażują się w porozumienia wolnohandlowe stanowiące mechanizm rozwoju handlu i wzrostu uczestnictwa w azjatyckich zaawansowanych sieciach produkcyjnych 19. Po drugie, impas negocjacji handlowych w ramach rundy Doha oznacza, że umowy typu FTA są postrzegane jako instrument politycznego wsparcia dla pogłębiających się sieci produkcyjnych i łańcuchów dostaw na bazie liberalizacji obrotów handlowych i inwestycyjnych. Wreszcie, nawet pomyślne zakończenie rundy Doha w 2011 r. nie oznacza kresu zaangażowania w porozumienia wolnohandlowe, wychodzące dalej niż agenda WTO, bo uwzględniające, choćby kwestie singapurskie (problematykę inwestycji, konkurencji, własności intelektualnej czy zakupów rządowych). W konsekwencji, 17 M. Kawai, Regional Economic Integration and Cooperation in East Asia, Impact and Coherence of OECD Country Policies on Asian Developing Economies, Policy Research Institute of the Japanese Ministry of Finance / OECD, Tokyo F. Lu, op. cit. 19 Szerzej na temat porozumień wolnohandlowych Chin: B. Skulska, Proces integracji gospodarczej Chin z krajami ASEAN, Studia Ekonomiczne 2010, nr 4.

97 100 Bogusława Skulska środowisko biznesowe zmuszone jest wpisać działalność eksportową w ramy regionalnego reżimu handlowego opartego na sieci FTA. Obecnie najważniejszym zadaniem rządów przy zawieraniu kolejnych umów jest minimalizacja kosztów azjatyckich porozumień wolnohandlowych (w tym kosztów transakcyjnych i administracyjnych) przy maksymalizacji korzyści (takich jak: preferencyjne stawki celne, większa dostępność rynków, czy nowe szanse biznesowe) 20. W XXI wieku w Azji bardzo aktywnie wykorzystuje się FTA jako instrument polityki handlowej, co czyni region globalnym liderem w dziedzinie tego rodzaju współpracy 21. Baza danych dotyczących FTA prowadzona przez Azjatycki Banku Rozwoju (Asian Development Bank ADB) ukazuje liczbę zawartych FTA w Azji w okresie (do sierpnia 2010 r. włącznie). Generalnie, liczba zawartych porozumień wolnohandlowych w Azji wzrosła w tym czasie z ledwie 3 do 61, z czego 47 FTA efektywnie funkcjonuje. Dalszy rozwój sieci FTA w Azji jest prawdopodobny: kolejne 79 umów pozostaje w fazie propozycji bądź negocjacji. Obecna analiza wszystkich porozumień handlowych w Azji wskazuje, że w regionie preferuje się umowy bilateralne w miejsce bardziej złożonych umów wielostronnych, przede wszystkim ze względu na skalę skomplikowania procesu negocjacyjnego. Bilateralne porozumienia wolnohandlowe stanowią 77% zawartych FTA, podczas gdy wielostronne odpowiednio 23%. Schemat 1. Wzrost liczby porozumień o wolnym handlu (FTA) w Azji Wschodniej (liczba porozumień/kraj) Źródło: Opracowanie własne na podstawie ADB s FTA Database, (październik 2010 r.). 20 M. Kawai, G. Wignaraja, Asian FTAs: Trends, Prospects, and Challenges, ADB Economics Working Paper Series, nr 226, ADB, Manila 2010, s R.V. Fior, J. Crawford, C. Toqueboeuf, The Landscape of Regional Trade Agreements and WTO Surveillance, w: R. Baldwin, P. Low (red.), Multilateralizing Regionalism: Challenges for the Global Trading System, Cambridge 2009.

98 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 101 Singapur obok dwóch największych gospodarek Azji Wschodniej, czyli Chin (12 porozumień) i Japonii (11 porozumień) jest najaktywniejszą azjatycką gospodarką, zarówno w kwestii liczby zawartych porozumień wolnohandlowych, jak i ich zasięgu geograficznego. W latach zawarł on 20 umów. Strategiczna lokalizacja, najwyższy w regionie stopień otwarcia gospodarki, jeden z największych na świecie portów morskich, specjalizujący się w obsłudze kontenerów, czynią z Singapuru atrakcyjne miejsce dla centrali wielu silnych korporacji transnarodowych (KTN). Jest państwem założycielskim Strefy Wolnego Handlu ASEAN (AFTA), zawarł ponadto bilateralne porozumienia z największymi gospodarkami azjatyckimi ChRL, Indiami, Japonią i Republiką Korei oraz partnerami spoza regionu, włączając Stany Zjednoczone i Australię. Porozumienie wolnohandlowe USA Singapur, obowiązujące od 2004 r., było pierwszą tego rodzaju umową, zawartą przez USA z partnerem azjatyckim, a przez to modelową 22. Najuboższe gospodarki ASEAN Kambodża, Laos, Myanmar i Wietnam nie zawierają tak wielu porozumień wolnohandlowych, co może świadczyć o ograniczonym potencjale instytucjonalnym, niedoborach zasobów ludzkich i technicznych, czy wreszcie braku wystarczających motywów do podejmowania takich działań na dużą skalę. Rozwój powiązań handlowych i inwestycyjnych tych krajów odbywa się przede wszystkim poprzez ASEAN 23. Geograficzna orientacja FTA w Azji Wschodniej widoczna jest zwłaszcza w gronie silniejszych gospodarek regionu, czyli Chin i Singapuru. Wiele wewnątrzregionalnych porozumień wolnohandlowych pozostaje w fazie dyskusji, relatywnie mniej w fazie formalnych negocjacji. Wydaje się, że Azja istotnie preferuje otwarte relacje handlowe z resztą świata względem tendencji dośrodkowych 24. Ograniczenia badawcze nie pozwalają na wieloaspektową analizę wszystkich kwestii związanych z funkcjonowaniem FTA w Azji Wschodniej, lecz poza pozytywnymi aspektami tego zjawiska należy wskazać na jego mankamenty i ograniczenia dla angażujących się krajów. Analiza literatury przedmiotu wskazuje, że można wyróżnić pięć kluczowych wyzwań związanych z azjatyckimi porozumieniami o wolnym handlu: (1) poprawę wykorzystania umów typu FTA na szczeblu mikro (przedsiębiorstw), (2) rozwiązanie problemu efektu spaghetti, (3) objęcie regułami wolnohandlowymi produktów rolnych, (4) przyrost komponentów WTO-plus, (5) utworzenie ogólnoregionalnego porozumienia o wolnym handlu. 22 T.C. Koh, L. Lin, (red.), The United States Singapore Free Trade Agreement: Highlights and Insights, Institute of Policy Studies and World Scientific Publishing Co. Ltd., Singapore M. Kawai, G. Wignaraja, op. cit., s M. Kawai, East Asian Economic Regionalism: Progress and Challenges, Journal of Asian Economics 2005, nr 1, s

99 102 Bogusława Skulska Schemat 2. Geograficzna orientacja i udział zawartych porozumień o wolnym handlu w Azji FTA o zasięgu kontynentalnym i regionalnym (liczba porozumień/kraj) Źródło: ADB s FTA Database, (październik 2010 r.). Dobrze skonstruowane i kompleksowe FTA dostarczają wielu korzyści, włączając preferencje celne, dostęp do rynku, czy tworząc nowe formy kooperacji gospodarczej. Można przyjąć, że firmy będą zainteresowane czerpaniem tego rodzaju korzyści, wynikających z FTA. Dotychczasowe studia krajowe i sektorowe dowiodły jednak, że stopień wykorzystania preferencji wolnohandlowych według kryterium wartości udziału eksportu preferencyjnego pozostaje niski w krajach azjatyckich, co wskazuje na marginalne wykorzystanie FTA 25. W latach Azjatycki Bank Rozwoju, przy współpracy ośrodków naukowych z ChRL, Japonii, Republiki Korei, Filipin, Singapuru i Tajlandii, przeprowadził sześć kompleksowych analiz firm realizujących eksport, co naświetliło problem wykorzystania preferencji wolnohandlowych w regionie 26. Badania ankietowe, w których uzyskano odpowiedzi 841 azjatyckich respondentów, pokazały, że około 28% z nich korzystało z preferencji wolnohandlowych zapisanych w FTA, a 53% wszystkich azjatyckich firm korzystało bądź planuje korzystać z przywilejów FTA. Najaktywniejsze były przedsiębiorstwa z Chin i Japonii, a pozostałe wykazywały relatywnie niższą aktywność w tym zakresie. Mimo obiecujących perspektyw, należy wprowadzić wiele 25 R. Baldwin, Multilateralizing Regionalism: Spaghetti Bowls as Building Blocks on the Path to Global Free Trade, World Economy 2006, nr 29, s ; Trade Issues in East Asia: Preferential Rules of Origin, Policy Research Report, East Asia and Pacific Region (Poverty Reduction and Economic Management), World Bank, Washington, DC M. Kawai, G. Wignaraja, Asia s Free Trade Agreements: How Is Business Responding?, Cheltenham 2011.

100 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 103 usprawnień w dziedzinie korzystania z preferencji, oferowanych przez umowy typu FTA przez azjatycki sektor przedsiębiorstw. Na podstawie tych samych badań ADB pozyskał również informacje od 551 ankietowanych przedsiębiorstw na temat przyczyn niekorzystania z preferencji wolnohandlowych. Głównym argumentem wskazanym przez respondentów był brak informacji na temat FTA (35% wskazań), a na kolejnych miejscach znalazły się: ograniczony zakres preferencji (17%), opóźnienia i koszty administracyjne związane z regułami pochodzenia (15%). Natomiast wśród innych argumentów wskazano stosowanie przez kraje partnerskie instrumentów pozataryfowych ograniczających eksport (6%). Porozumienia wolnohandlowe angażujące państwa regionu, w szczególności zaś umowy bilateralne, tworzą coraz to gęstszą, przeplatającą się sieć postanowień, regulacji i kryteriów, określoną przez japońskiego ekonomistę N. Munakatę mianem efektu spaghetti 27. Zjawisko to utożsamia się m.in. z: zagęszczeniem sieci ustaleń dotyczących reguł pochodzenia towarów 28, standardów technicznych i innych wymogów dostosowawczych; wzrostem kosztów transakcyjnych i administracyjnych; przeszkodą na drodze ku konwergencji w regionie 29. Interesujące jest zatem poznanie opinii przedsiębiorstw na temat oddziaływania sieci reguł pochodzenia na przyrost kosztów działalności gospodarczej 30. Z analiz przeprowadzonych przez ADB wśród azjatyckich przedsiębiorstw wynika, że przy obecnej skali obowiązujących porozumień o wolnym handlu w regionie, nagromadzenie reguł pochodzenia stanowi ograniczoną w swoim zakresie barierę dla firm operujących w Azji. Z 688 ankietowanych firm, 138 podmiotów (20%) twierdziło, że zróżnicowanie reguł pochodzenia istotnie zwiększa koszty prowadzenia działalności eksportowej, a znacząca grupa badanych firm nie identyfikowała jakichkolwiek problemów. Odmiennie wyniki kształtowały się wśród respondentów pochodzących z różnych krajów. Przedsiębiorstwa z Singapuru wyrażały się najbardziej negatywnie w kwestii zróżnicowania reguł pochodzenia (38%), podczas gdy podmioty z Chin wykazywały relatywnie najniższy poziom krytyki (6% opinii negatywnych). Natomiast, gdy odpowiedzi respondentów pogrupowano według kryterium wielkości przedsiębiorstwa, 27 Pojęcia spaghetti bowl effect użył pierwszy raz w swoim artykule J.N. Bhagwati w 1995 r. US Trade Policy: The Infatuation with FTAs. Discussion Paper Series 726, Columbia University, New York. 28 Są to instrumenty służące określeniu, które towary objęte są preferencyjnymi stawkami celnymi dla zapobieżenia niepożądanym fluktuacjom wymiany handlowej między partnerami FTA. W przypadku dóbr przemysłowych wyróżniamy trzy kategorie RP: reguła zmiany klasyfikacji celnej definiowanej na podstawie zharmonizowanego systemu; reguła wartości lokalnego (czy regionalnego) wkładu, implikująca konieczność nadania minimalnej wymaganej wartości dodatkowej (lokalnej lub regionalnej) w kraju (czy też regionie) FTA; oraz reguła specyficznych operacji, stawiająca wymóg zastosowania specyficznego procesu produkcyjnego. 29 C.S. Yue, Regional and Bilateral FTAs in Southeast Asia, Singapore Institute of International Affairs; 30 M. Kawai, G. Wignaraja, Asian FTAs: Trends, Prospects, and Challenges, op. cit., s

101 104 Bogusława Skulska analiza wskazała, że większe firmy operujące w Azji częściej traktują nagromadzenie reguł pochodzenia jako barierę handlową, niż przedstawiciele sektora MŚP, co może zaskakiwać. Może to wynikać z faktu, iż duże przedsiębiorstwa prowadzą jednocześnie działalność na większej liczbie rynków, a podmioty z sektora MŚP kierują zazwyczaj swój eksport na jeden rynek docelowy. Kolejnym wyzwaniem w kontekście azjatyckich porozumień wolnohandlowych jest zakres pokrycia zawartymi umowami obrotu towarowego. Badania prowadzone w tym zakresie wskazały, że w obrębie poszczególnych porozumień wolnohandlowych, obowiązujących na kontynencie azjatyckim, produkty rolne są bardzo często wyłączone ze stosowania reguł preferencyjnych. Jest to wynik presji wpływowych lobby i uwarunkowań społecznych sektora rolnego, a zwłaszcza biedy charakterystycznej dla tego sektora gospodarki w państwach rozwijających 31. W konsekwencji, poziom liberalizacji handlu produktami rolnymi nie realizuje zapisów artykułu XXIV GATT, który przewiduje zwolnienie z klauzuli najwyższego uprzywilejowania WTO i działań dyskryminujących. Mając na uwadze wskazane zagrożenia generowane przez efekt spaghetti warto odpowiedzieć sobie na pytanie, do jakiego stopnia funkcjonujące w regionie FTA spełniają wytyczne WTO. W tabeli 1 zaprezentowano wyniki oceny dziewięciu bilateralnych porozumień handlowych z regionu Azji ze względu na 9 kryteriów. W efekcie przyjętych założeń każda z umów została zakwalifikowana do jednej z pięciu kategorii: Tabela 1. Ocena wybranych bilateralnych umów handlowych w regionie Azji Wschodniej Umowa T U RP ZR K I OPWI MRS TBH Singapur Nowa Zelandia A B A- B+ A A A A A Japonia Singapur A A C A B A A A B USA Singapur A A C A A A A A A Australia Singapur A A C A A A A A A Republika Korei Chile B B C A A A A A A Japonia Meksyk A B C A A A A A A Tajlandia Australia A B C B- A A A A A Indie Singapur B B C C C B+ C A A Republika Korei Singapur B B+ C A A A A A A T obrót towarami, U obrót usługami, RP reguły pochodzenia, ZR zakupy rządowe, K konkurencja, I inwestycje, OPWI ochrona praw własności intelektualnej, MRS monitorowanie, rozstrzyganie sporów, TBH techniczne bariery handlu. Źródło: Opracowanie własne na podstawie: M.G. Plummer, Toward Win Win Regionalism in Asia: Issues and Challenges in Forming Efficient Trade Agreements, ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration, nr 5 z października 2006 r., s T. Feridhanusetyawan, Preferential Trade Agreements in the Asia-Pacific Region, IMF Working Paper WP/05/149, International Monetary Fund, Washington, DC 2005.

102 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 105 A umowa promuje wysokie standardy, a także jest zgodna z wytycznymi WTO, B umowa realizuje dobre praktyki, pozostawia pole do udoskonaleń, C umowa posiada wiele luk i mankamentów, może generować problemy, D umowa wymyka się normom i regułom zewnętrznym, może oddziaływać destrukcyjnie na handel międzynarodowy, I dany obszar nie był objęty umową. Przytoczone badania Azjatyckiego Banku Rozwoju pozwalają dokonać konkluzji, że bilateralne porozumienia handlowe w wielu obszarach są zgodne z wytycznymi WTO. Sprzyjają nie tylko rozwojowi handlu intraregionalnego, ale także liberalizacji globalnego systemu handlu. Zatem, mogą być postrzegane jako pożądane i pożyteczne z perspektywy tak regionalnej, jak i globalnej. Dokonując analizy efektywności regionalnych umów handlowych, Azjatycki Bank Rozwoju wyciągnął następujące wnioski: większość zawieranych umów sprzyja rozwojowi wolnego handlu w regionie; szereg porozumień ma charakter nowoczesnych, bliskich standardom zachodniego świata form kooperacji, obejmujących szeroki zakres działalności, sektorów, mechanizmów integracyjnych oraz polityk ponadnarodowych; porozumienia, w szczególności te zawierane pomiędzy Singapurem a krajami rozwiniętymi regionu (Japonią, USA), są liberalne, z wyjątkiem regulacji dotyczących reguł pochodzenia; ten problematyczny obszar stanowi jedno z niewielu uchybień regionalnych umów względem standardów WTO; wyniki gospodarcze osiągane przez regionalnych sygnatariuszy porozumień handlowych dają szanse na stopniową minimalizację kosztów związanych z występowaniem efektu spaghetti 32 ; porozumienia między krajami rozwiniętymi a rozwijającymi się i gospodarkami wschodzącymi wykorzystują generalnie format WTO plus, a jako przykład można wskazać porozumienia o wolnym handlu: ASEAN Japonia, Stany Zjednoczone Singapur, Stany Zjednoczone Republika Korei; obserwuje się przyrost komponentów WTO plus w azjatyckich porozumieniach wolnohandlowych, co pozwala wnioskować, że regionalna aktywność umów typu FTA będzie się nasilać, o ile runda Doha zostanie sfinalizowana w 2011 r. Włączenie komponentów WTO plus, w szczególności czterech kwestii singapurskich, mogłoby być korzystne w przypadku wszystkich negocjowanych obecnie azjatyckich FTA. Przykładowo, polityka konkurencji i zezwolenia inwestycyjne stanowią integralne składowe polityki promowania napływu BIZ i rozwoju sieci produk- 32 M.G. Plummer, Toward Win Win Regionalism in Asia: Issues and Challenges in Forming Efficient Trade Agreements, ADB Working Paper Series on Regional Economic Integration No. 5, October 2006, s. 51.

103 106 Bogusława Skulska cyjnych. Włączenie elementów ułatwień handlowych i rozwoju logistyki sprzyjałoby obniżeniu kosztów transakcyjnych handlu. Wsparcie kooperacji w myśl zapisów agendy współpracy gospodarczej i technicznej APEC (ECOTECH) 33 stymulowałoby transfer technologii i wzrost konkurencyjności przemysłowej. Wydaje się zatem, że dla osiągnięcia korzyści z dotychczas podpisanych umów handlowych w regionie Azji Wschodniej należałoby dołożyć wszelkich starań, by wypracowane porozumienia implementować w praktyce i na tej drodze udoskonalać, by na dalszym etapie, jak stwierdził Robert Baldwin, pokonać krótki dystans od układanki bilateralnych umów pseudowolnohandlowych do w pełni wolnego handlu, dokonać multilateralizacji porozumień handlowych 34. Trudno bowiem zaprzeczyć, że w badanym regionie uczyniono bardzo wiele w zakresie liberalizacji wymiany handlowej, zaś efekt spaghetti powstał na określonym etapie rozwoju wzajemnych stosunków gospodarczych. Zawarcia ogólnoregionalnego porozumienia o wolnym handlu jako instrumentu konsolidacji nagromadzonych umów bilateralnych i wielostronnych przyniosłoby wiele korzyści ekonomicznych, a mianowicie: zwiększenie dostępności rynku dla dóbr, usług, umiejętności i technologii; wzrost rozmiarów rynku, co z kolei implikowałoby możliwość specjalizacji i generowania korzyści skali; sprzyjanie przepływom BIZ i transferowi technologii za sprawą aktywności KTN; uproszczenie planów taryfowych, reguł i standardów Tworzenie regionalnych łańcuchów dostaw Kolejnym istotnym trendem w regionalizmie azjatyckim jest dezintegracja procesów produkcyjnych w skali regionu, określana również jako tworzenie międzynarodowej sieci produkcji 36. Postępująca liberalizacja handlowa i ułatwienia dotyczące bezpośrednich inwestycji zagranicznych (FDI) spowodowały, że korporacje międzynarodowe zaczęły dzielić proces produkcyjny na podprocesy i lokować je w różnych krajach regionu, z uwzględnieniem wymaganych proporcji zasobów i możliwości technicznych. Tym samym kilka krajów regionu uczestniczy w różnych fazach i aspektach produkcji określonego produktu finalnego. Oczywistym jest, że takie rozbicie łańcucha tworzenia wartości pogłębia znacznie procesy integracyjne, zachodzące pomiędzy krajami współuczestniczącymi w produkcji. Z jednej strony poszczególne kraje zmuszone 33 Program ma na celu zwiększenie potencjału i zdolności gospodarek członkowskich APEC dla pełniejszego uczestnictwa w gospodarce regionalnej i procesach liberalizacji. 34 R.E. Baldwin, The Path to Global Free Trade: Spaghetti Bowls as Building Blocks, World Economy Annual Lecture, Nottingham, 22 nd June S.Y. Chia, Regional Trade Policy Cooperation and Architecture in East Asia, ADBI Working Paper Series, nr 191, Asian Development Bank Institute, Tokyo F. Lu, op. cit.

104 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 107 są konkurować ze sobą w celu przyciągnięcia FDI, a z drugiej strony rynek wymusza usuwanie barier, utrudniających funkcjonowanie międzynarodowego łańcucha produkcji. Przebiegająca w ten sposób regionalizacja azjatycka powoduje powstanie sieci gospodarek funkcjonujących wspólnie jako fabryka świata 37. Tworzenie międzynarodowych sieci produkcji sprzyja również powiększaniu liczby uczestników procesów integracyjnych. Kraje na różnym poziomie rozwoju gospodarczego charakteryzują się różnymi kosztami i różną dostępnością poszczególnych czynników produkcji. Zdają sobie z tego sprawę przedsiębiorcy, lokując poszczególne ogniwa łańcucha produkcji w różnych miejscach (także poza obszarem bloku integracyjnego) i wykorzystując lokalną przewagę komparatywną. Ponieważ konieczne jest jednak połączenie poszczególnych etapów produkcji w jedną całość, dochodzi do wzrostu współzależności między gospodarkami integrującymi się i tymi znajdującymi się do tej pory z boku. Mechanizm tego procesu zbliżony jest do popularnej w Azji Wschodniej koncepcji klucza gęsi (flying geese model) 38. W XXI wieku obserwuje się w Azji Wschodniej realokację wybranych procesów przemysłowych z bardziej zaawansowanych gospodarek azjatyckich (m.in. Chiny, Malezja), do sąsiednich słabiej rozwiniętych krajów, co sprzyja tworzeniu regionalnych sieci produkcyjnych. Rośnie również zaangażowanie tych krajów, tzn. Kambodży, Laosu i Myanmaru, w procesie przyciągania bezpośrednich inwestycji zagranicznych z regionu, którego kluczowymi źródłami są właśnie Chiny, ale także Malezja, Indonezja, Republika Korei i Tajlandia. Sekwencyjny rozwój dotyczy wybranych gałęzi przemysłu, co jest szczególnie widoczne w branży elektronicznej, w przypadku której wzrasta asortyment zaawansowanych technologicznie produktów, co z kolei sprzyja specjalizacji. Przykład stanowią Chiny, czerpiące korzyści ze specjalizacji w asortymencie high-tech, związanej z napływem BIZ. Inwestycje chińskiego Huawei sprzyjają rozwojowi potencjału sektora telekomunikacyjnego w Indiach. Poza elektroniką zaobserwowano rozwój regionalnych sieci produkcyjnych w branży stalowej i motoryzacyjnej (w Wietnamie), chiński przemysł natomiast dokonuje realokacji sektora tekstylnego i motoryzacyjnego do krajów ASEAN, w tym Kambodży, Indonezji i Tajlandii. Wraz z rozwojem wewnątrzregionalnych przepływów BIZ w przemyśle postępuje regionalizacja działalności usługowej, ze wskazaniem na infrastrukturę i finanse. Chiński ICBC zakupił m.in. tajski ACL Bank i indonezyjski Halim Bank w celu obsługi chińskich inwestorów zagranicznych, a także południowokoreański Taekwang Industrial, inwestujący 4,5 miliarda USD w elektrownię w Wietnamie N. Munakata, Regionalization and Regionalism: The Process of Mutual Interaction, RIETI Discussion Paper Series nr 04-E-006/ C. Ljungwall, O. Sjöberg, The Economic Impact of Globalization in Asia-Pacific: The Case of the Flying Geese, China Center for Economic Research Working Paper Series, nr E , World Investment Report Investing in a Low-Carbon Economy, UNCTAD, New York and Geneva. 2010, s

105 108 Bogusława Skulska Rząd Chin wspiera bezpośrednie inwestycje zagraniczne rodzimych przedsiębiorstw w czterech obszarach, a mianowicie: zabezpieczenia dostaw surowców naturalnych, które są niezbędne dla utrzymania wewnętrznego wzrostu ekonomicznego; tworzenia filii chińskich przedsiębiorstw produkcyjnych oraz realizacji projektów infrastrukturalnych, w których wykorzystywane są technologia, produkcja, sprzęt oraz siła robocza eksportowane z Chin; zaangażowania chińskich przedsiębiorstw w projekty badawczo-rozwojowe, które wymagają rozwoju zaawansowanych technologii, wiedzy menedżerskiej oraz profesjonalnych umiejętności; fuzji i przejęć dokonywanych przez przedsiębiorstwa z Chin, co umożliwia zwiększenie konkurencyjności rodzimych podmiotów i wzrost ich udziału w globalnym rynku. Warto zwrócić uwagę, że w 2009 r. przedsiębiorstwa pochodzące z Chin utworzyły 12 tysięcy filii w 177 krajach. Natomiast w 2010 r. na liście Fortune Global 500 wskazano 54 chińskie korporacje transnarodowe, gdy w 2004 r. było ich tylko 16. Raport opublikowany przez PriceWaterhoseCoopers wskazuje, iż w latach najwięcej nowych KTN powstało właśnie w Chinach, a ich liczba w przywołanym okresie wzrosła z 54 do 141. Chińskie KTN działają w bardzo zróżnicowanych sektorach od gałęzi pracochłonnych do zaawansowanych technologicznie, takich jak: produkcja sprzętu telekomunikacyjnego, energetyka czy produkcja zielonej energii 40. Prowadzona działalność wywołuje niepokój wśród ich partnerów handlowych z Zachodu, którzy obawiają się utraty swoich dotychczasowych rynków w strategicznych sektorach przemysłu, nie tylko w Azji, lecz również w innych regionach świata Regionalna współpraca finansowa Rynek kapitałowy państw azjatyckich kształtował się dynamicznie wraz z włączaniem się gospodarek państw regionu do międzynarodowego podziału pracy. Można w tej dziedzinie wskazać wyraźne etapy tej współpracy. Pierwszy z nich to lata 70. XX wieku, kiedy miało miejsce odejście w 1971 r. USA od parytetu w złocie, co przyspieszyło międzynarodowe transfery kapitału. Proces ten został zintensyfikowany dodatkowo po 1973 r., po tzw. kryzysie energetycznym, który miał wpływ na konkurencyjność produkcji przemysłowej w tzw. starych państwach uprzemysłowionych i przyspieszył proces industrializacji w tzw. NIC (państwach nowo uprzemysłowionych). Trzeci etap można wyznaczyć na 1997 r., kiedy większość banków centralnych państw Azji, reagując na kryzys finansowy, była zmuszona przejść na płynny kurs 40 G. Heiduk, A. McCaleb, Does China Switch from it s Invite-In-Go-Out Strategy toward a Block- And-Attack Strategy?, referat wygłoszony na III Międzynarodowej Konferencji Naukowej pt. Asia-Europe. Partnership or Rivalry?, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, 22 listopada 2010 r.

106 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 109 oraz zreformować swoje systemy rachunkowości, bankowości i rynku kapitałowego. Etap ten trwał do 2008 r., co obejmowało zaawansowanie współpracy finansowej od 2002 r., po deklarację o tworzeniu rynku wewnętrznego państw Azji. Czwarty etap można łączyć z kryzysem finansowym 2008/2009, kiedy to państwa azjatyckie zaczęły intensywnie reformować swoje rynki kapitałowe i bankowe pod kątem kontroli zawieranych transakcji, wielkości rezerw i intensyfikacji współpracy finansowej w regionie, która może zgrupowane tu państwa ustrzec przed konsekwencjami słabnącego kursu USD, czemu równocześnie towarzyszy słabnięcie wszystkich walut w regionie. Wyjątkiem od tej reguły była lekka poprawa kursu renminbi/yuana ChRL (0,3%), dolara hongkongskiego (0,6%) oraz jena japońskiego (7,2%) w okresie od 1 lipca 2008 r. do 31 marca 2009 r. Reszta walut w tym okresie zdeprecjonowała się między 27,6% (dolar australijski) a 6,9% (peso filipińskie) 41. Na obecny kształt współpracy finansowej w Azji istotny wpływ miał kryzys z 1997 r. Wówczas kraje regionu podjęły wiele inicjatyw zmierzających do zbudowania wspólnej struktury finansowej. Znalazły się wśród nich zarówno działania, które zakończyły się fiaskiem, począwszy od niezrealizowanej propozycji powołania Azjatyckiego Funduszu Walutowego (Asian Monetary Fund), który miał być alternatywą dla krytykowanego w regionie Międzynarodowego Funduszu Walutowego, jak i takie, które skutecznie funkcjonują do dziś. Należy wymienić udaną New Miyazawa Initiative, która zaangażowała Japonię w proces stabilizowania sytuacji po kryzysie oraz zainicjowaną przez USA Asian Growth and Recovery Initiative, która nie przyniosła widocznych rezultatów. Natomiast na szczególne podkreślenie zasługuje Chiang Mai Initiative (CMI) powołana w 2000 r., która rozszerzyła zakres funkcjonowania ASEAN Swap Agreement (ASA) i stanowiła bazę bilateralnych porozumień walutowych między poszczególnymi krajami ASEAN+3 (bilateral swap agreements BSA) 42. W ramach CMI każdy kraj członkowski mający problemy z płynnością mógł zażądać natychmiastowego wsparcia krótkoterminowego w celu obrony przed spekulacyjnym atakiem walutowym. Wsparcie miało postać pożyczki (zazwyczaj w USD), która była wykorzystywana na zakup własnej waluty i stabilizację kursu walutowego. Pomoc nieprzekraczająca 10% poziomu określonego w BSA udzielana była bezwarunkowo, natomiast większe wsparcie było częścią programu podlegającego MFW. Stworzony w ramach CMI system dwustronnych porozumień walutowych umożliwiał poszczególnym krajom wykorzystywanie w celach kredytowych części rezerw walutowych, które w niektórych przypadkach gwałtownie wzrastały przez cały okres po roku Na szczycie ADB w maju 2008 r. w Madrycie, a następnie w październiku 2008 r. w Pekinie podczas szczytu ASEM, kraje ASEAN+3 porozumiały się co do 41 K. Żukrowska, Współpraca państw w Azji w zakresie polityki monetarnej, w: B. Skulska (red.), Integracja Azji Wschodniej. Mit czy rzeczywistość?, Wrocław 2009, s B. Drelich-Skulska (red.), Azja Pacyfik. Obraz gospodarczy regionu, Wrocław 2007, s Bulletin on Asia-Pacific Perspectives 2002/03, United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, s

107 110 Bogusława Skulska wydatkowania 80 miliardów USD rezerw finansowych poprzez wielostronne otwarcie Inicjatywy Chiang Mai. Natomiast w lutym 2009 r. podjęto decyzję o podwyższeniu poziomu tych rezerw do 120 miliardów USD 44. Było to istotne posunięcie zważywszy, że funkcjonujące bilateralne porozumienia swap miały tworzyć jeden fundusz, a środki z niego pochodzące miały być przeznaczane na wsparcie monetarne gospodarek dotkniętych ograniczeniem płynności. Usprawnienie mechanizmów monitoringu makroekonomicznego i finansowego, wykorzystującego systemy wczesnego ostrzegania i inne narzędzia analityczne, jest kluczowe dla szybkiego rozpoznania źródeł wrażliwości finansowej i wypracowania adekwatnych rozwiązań w obliczu globalnego kryzysu gospodarczego 45. Wykres 3. Rozwój współpracy walutowej w Azji Wschodniej w latach Źródło: Opracowanie własne. Kolejnym posunięciem, które wzmocniło azjatycką kooperację finansową, było zawarcie porozumienia między ministrami finansów i prezesami banków centralnych państw członkowskich ASEAN oraz Chin, Japonii i Republiki Korei (ASEAN+3), a także władzami monetarnymi Hongkongu, dotyczącego multilateralizacji Inicjatywy Chiang Mai (Chiang Mai Initiative Multilateralization CMIM), co nastąpiło 24 marca 2010 r The Global Economic Crisis Challenges for Development Asia and ADB s Response, ADB, April 2009, s. 11, 45 B. Skulska, Środowisko biznesu międzynarodowego w regionie Azji i Pacyfiku w warunkach globalnego kryzysu gospodarczego, w: J. Marszałek-Kawa (red.), Militarne i gospodarcze determinanty państwowości azjatyckiej, Toruń 2009, s Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM) Comes Into Effect, ASEAN+3 Joint Press Release 24 marca 2010 r.,

108 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 111 CMIM stanowić ma źródło wsparcia finansowego dla transakcji walutowych swap, realizowanych między stronami porozumienia w okresie niedoborów płynności, a także uzupełniać międzynarodowe porozumienia finansowe. Każdy sygnatariusz CMIM uprawniony jest, zgodnie z procedurami i warunkami porozumienia, do wymiany swojej waluty lokalnej na dolara amerykańskiego do poziomu wkładu skorygowanego o mnożnik (tabela 2). Całkowita wartość CMIM opiewa na kwotę 120 miliardów USD. CMIM, czyli multilateralny kontrakt walutowy swap, obejmujący wszystkie państwa członkowskie ASEAN+3, stanowi efekt ewolucji funkcjonującej dotychczas sieci bilateralnych porozumień, nakierowanych na usprawnienie równolegle prowadzonych transakcji walutowych, oparty na wspólnym mechanizmie decyzyjnym jednego kontraktu (wykres 3). KRAJ Tabela 2. Udziały członków ASEAN+3 w porozumieniu Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM) WKŁAD FINANSOWY w mld USD w % Chiny Chiny (bez Hongkongu) MNOŻNIK Hongkong Japonia Korea Płd Grupa Indonezja Tajlandia Malezja Singapur Filipiny Wietnam Kambodża Myanmar Brunei Lao PDR ASEAN Suma Źródło: Chiang Mai Initiative Multilateralization (CMIM) Comes Into Effect, ASEAN+3 Joint Press Release 24 marzec 2010 r.,

109 112 Bogusława Skulska Kolejną inicjatywą, którą podjęto w 2003 r., było uruchomienie Azjatyckiej Inicjatywy Rynku Obligacji (Asian Bond Markets Initiative ABMI). Współpraca została podjęta w celu wprowadzenia rozwiązań sprzyjających lepszemu wykorzystaniu znacznych zasobów oszczędności na długofalowe inwestycje, przyspieszających wzrost i rozwój w regionie. Działalność ABMI koncentruje się w dwóch obszarach: ułatwiania dostępu do rynku poprzez większą różnorodność emitentów oraz zachęcania infrastruktury rynkowej do rozwijania rynków obligacji w Azji 47. Od tego czasu państwa ASEAN przeprowadziły reformy własnych rynków obligacji, ujednolicając zasady wypuszczania obligacji rządowych oraz upraszczając procedury w tym zakresie dla korporacji i procedur sekurytyzacji. Ograniczono również bariery dla przepływu obligacji w skali międzynarodowej. Powyżej wskazano najważniejsze i najbardziej kompleksowe inicjatywy dotyczące współpracy w zakresie polityki monetarnej i fiskalnej w Azji, lecz trzeba mieć świadomość, że jest ich znacznie więcej i obejmują swoim zasięgiem kraje w regionie w dość różnych konfiguracjach. Ta wielość inicjatyw może być podobnie oceniana, jak w przypadku umów dotyczących liberalizacji wymiany handlowej. I w tym przypadku tworzone są struktury wzajemnie na siebie nachodzące, a więc posiadające elementy (rynki), uczestniczące w większej lub mniejszej liczbie inicjatyw, co można uznać z jednej strony za proces pozwalający każdemu państwu wybrać model rozwiązań pasujący do jego poziomu rozwoju oraz poparcia społecznego dla zastosowanych rozwiązań. Można wszak przewidywać, że łączne zbiory będą w przyszłości stanowiły rozwiązanie dopingujące, jeśli nie wręcz przyspieszające inicjatywy w państwach zbyt opieszale wprowadzających zmiany i liberalizację Proces instytucjonalizacji współpracy w Azji Wschodniej Zagadnienie procesu instytucjonalizacji w odniesieniu do krajów regionu Azji Wschodniej było i wciąż pozostaje kwestią otwartą i dyskusyjną. Należy pamiętać bowiem o specyfice regionu i tworzących go państw, które jak zaznaczono we wstępie są bardzo zróżnicowane pod względem gospodarczym, politycznym i społecznym. Mając zatem na względzie poziom demokratyzacji poszczególnych państw, otwartość ich gospodarek, panujące religie, kulturę, obyczaje i systemy wartości można wnioskować, że bez wątpienia procesy instytucjonalizacji i integracji zachodzące w tym regionie napotykają szereg barier i trudności. W procesie instytucjonalizacji w Azji Wschodniej główną rolę w XXI wieku odgrywają następujące struktury: Stowarzyszenie Narodów Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN), które może stać się istotnym aktorem ponadnarodowym, a którego rola będzie rosła wraz 47 E. Oziewicz, Dylematy rozwoju gospodarczego krajów Azji Południowo-Wschodniej na tle procesów globalizacyjnych, Gdańsk 2007, s. 135.

110 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 113 ze wzrostem stopnia integracji; obecnie warto zwrócić szczególną uwagę na rolę ASEAN w kreowaniu wartości, a także jego pozycję w tworzących się organizacjach regionalnych (np. AFTA, ASEAN+3, EAS, ARF); Forum Współpracy Azji i Pacyfiku (Asia Pacific Economic Cooperation APEC), którego koncepcja od początku istnienia oscyluje między tworzeniem zinstytucjonalizowanej, silnie sformalizowanej struktury gospodarczo- -politycznej, strefy wolnego handlu, na wzór europejski i amerykański, bądź też kształtowaniem w miarę elastycznej konstrukcji stowarzyszenia państw, ukierunkowanego na standaryzację procedur i wzajemną kooperację na rzecz regionalnego wzrostu. Sfera gospodarcza pozostaje obszarem szczególnego zainteresowania tej organizacji; koncepcja regionalnej liberalizacji łączy się w przypadku APEC ściśle z poszanowaniem regulacji i zasad WTO, dotyczących m.in. rozstrzygania sporów, polityki konkurencji, czy inwestycji; Szczyt Azji Wschodniej (East Asian Summit EAS), który ma być jak napisano w deklaracji przyjętej podczas pierwszego spotkania w Kuala Lumpur w styczniu 2005 r. forum dla wielostronnych konsultacji w kwestiach strategicznych, politycznych i gospodarczych, pozostających w obszarze wspólnego zainteresowania i wyzwań, zorientowanym na promowanie pokoju, stabilności i dobrobytu gospodarczego w Azji Wschodniej. Przedstawione problemy uwidaczniają się wyraźnie w dyskusjach, jakie toczone są w regionie Azji Wschodniej na temat integracji i globalizacji. Mamy tam do czynienia z rozdarciem zarówno na płaszczyźnie regionalizm globalizacja, jak i na płaszczyźnie integracja ekonomiczna instytucjonalizacja. Z jednej strony jest ASEAN z wizją regionalizacji opartej na konsensusie, wrażliwości na partykularne interesy poszczególnych członków oraz dystansie do ich wewnętrznych problemów (tzw. ASEAN Way). Z drugiej strony mamy APEC promujący otwarty regionalizm, czyli nic innego, jak kooperację regionalną (w szerokim tego słowa znaczeniu, geograficznie od Rosji po Chile), połączoną z liberalizacją zewnętrzną, która ma zapobiegać dyskryminowaniu w stosunkach handlowych krajów trzecich w stosunku do członków ugrupowania (zgodnie z zaleceniami WTO w tym zakresie). Obie struktury oceniane są jednak jako mało efektywne i bardziej porównywalne do klubu dyskusyjnego niż do silnie zintegrowanej instytucjonalnie Unii Europejskiej. Wszystkie przedstawione do tej pory inicjatywy (handlowe, finansowe, monetarne), charakteryzujące regionalizm azjatycki, wymagają stworzenia, choćby minimalnej nadbudowy instytucjonalnej, niezbędnej do ich wdrożenia, realizacji i kontroli. Kraje Azji Wschodniej nie wykazują jednak zdecydowanej chęci tworzenia silnych ponadnarodowych instytucji. Koordynację polityczną regionalizmu w omawianym rejonie Helge Hveem opisuje jako międzyrządowy styl podejmowania decyzji (intergovernmental decision-making style) T.M. Shaw, F. Soderbaum (red.), Theories of New Regionalizm, London 2003, s

111 114 Bogusława Skulska Przyczyn niechęci tworzenia regionalnych instytucji politycznych można się doszukiwać w uwarunkowaniach historycznych, wielkiej różnorodności krajów regionu, specyficznej kulturze politycznej, a nawet w niedostatecznym poziomie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. W kwestii instytucjonalizacji integracji ekonomicznej można wymienić bardziej szczegółowe przeszkody: brak motywacji i woli politycznej, różny poziom rozwoju gospodarczego poszczególnych państw, różne koncepcje współpracy (multilateralizm vs. regionalizm) i niespójne cele 49. Dwie największe funkcjonujące w regionie organizacje APEC i ASEAN oceniane są jako nieefektywne fora wymiany poglądów i na dodatek prezentują konkurencyjne wizje rozwoju regionalizmu. Wyraźnie widoczny jest brak silnego przywództwa 50 i porozumienia między największymi siłami (ekonomicznymi i politycznymi) regionu. Szczególnie dużo oczekuje się pod tym względem od Japonii i Chin, jako potencjalnego jądra pełnej integracji polityczno-ekonomicznej. Tym bardziej że nie chodzi tylko o kwestie współpracy gospodarczej, a również o kwestie bezpieczeństwa militarnego. Jest wiele spraw wymagających rozwiązań systemowych na szczeblu regionalnym (program nuklearny Korei Północnej jest tego najwyraźniejszym przykładem). Niestety, wzajemne stosunki między głównymi krajami Azji odznaczają się licznymi cechami dziewiętnastowiecznego europejskiego systemu równowagi sił pisze Henry Kissinger 51. Oznacza to, że w rejonie Azji i Pacyfiku ścierają się ze sobą wpływy kilku mocarstw (USA, Japonia, Chiny) i grup mniejszych krajów państwa Azji nie myślą w kategoriach wspólnoty diagnozuje dalej Kissinger 52 Nie życzą sobie żadnych instytucjonalnych ram, które mogłyby dać potencjalnym azjatyckim supermocarstwom czy nawet Stanom Zjednoczonym decydujący głos w ich sprawach. [ ] Żywią [ ] zbyt wiele podejrzeń wobec silnych sąsiadów, a do pewnego stopnia także wobec Stanów Zjednoczonych, by godzić się na formalne, obejmujące cały Pacyfik, instytucje. Kolejne inicjatywy integracyjne, wiążące się z tworzeniem coraz ściślej współpracujących zespołów, formacji czy ugrupowań tworzonych przez coraz szerszą liczbę państw regionu Azji i Pacyfiku, działających w ramach mniej lub bardziej oficjalnych statutów i struktur, angażujących przedstawicieli coraz wyższego szczebla władzy, wskazują z jednej strony na coraz powszechniej rozumianą potrzebę integracji w ramach określonych ram instytucjonalnych, z drugiej zaś pokazują jak silne i trudne do przezwyciężenia są bariery różnicujące poszczególne kraje. 49 Xu Mingqi, East Asian Economic Integration: China s Perspective and Policy, Pacific Economic Papers, nr 341, Australia Japan Research Centre F. Lu, op. cit. 51 H. Kissinger, Dyplomacja, Warszawa 2002, s Ibidem, s. 911.

112 Nowy regionalizm w Azji Wschodniej* 115 * * * Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że kraje regionu Azji Wschodniej dopiero szukają własnej drogi integracji. Choć regionalizm nie jest zjawiskiem nowym, procesy integracyjne na omawianym obszarze są dopiero we wczesnym stadium rozwoju. Różnią się znacząco od podobnych procesów zachodzących w Europie, czy Ameryce Północnej, a przede wszystkim zachodzą w zupełnie innym otoczeniu i pod dużą presją globalizacyjną. Uniemożliwia to bezpośrednie wykorzystywanie znanych i dobrze zbadanych wzorców, a perspektywy rozwoju nowego regionalizmu procesu mierzonego w dziesięciolecia czyni wielką niewiadomą. New regionalism in Eastern Asia Summary The research of new regionalism in Eastern Asia reveals that it is the experience of the Asian crisis of the period and poor progress in the negotiations within the Doha Round that have become the stimuli for its development. They contributed to the creation of an efficient, mainly financial and currency, cooperation base, and at the same time they accelerated the removal of trade barriers through bilateral free trade and economic partnership agreements, which are concluded between countries at a different level of development. They also accelerated the establishment and sector-based relocation of international production networks, which facilitates lowering production costs by using the local comparative advantages of Asian countries, transfer and diffusion of technologies and knowledge among them, and at the same time increases their competitiveness in attracting direct foreign investments. New regionalism emphasises the cooperation between countries on the forum of the integration institutions which have been gradually established. Voluntary agreements between individual countries also play a significant role here and mutual trust is the basis for all cooperation. However, it is worth emphasising that in the region of Eastern Asia there is a conflict of influence of superpowers and groups of smaller states, which are afraid of the dominance of both China and Japan. Thus, it is highly probable that they will strive for the development of new regionalism around the ASEAN or EAS Community.

113

114 Anglosaskie Stosunki źródła Międzynarodowe nauki o stosunkach międzynarodowych International Relations nr 3 4 (t.44) Tomasz Pawłuszko Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych Większość autorów popularnych podręczników z zakresu stosunków międzynarodowych wywodzi tradycję ich badania od myślicieli starożytnych (Tukidydes, Polibiusz) oraz nowożytnych (jak Niccolò Machiavelli, Thomas Hobbes, Hugo Grotius, Jean-Jacques Rousseau, Immanuel Kant). Studia nad historią dyscypliny stoją jednak w obliczu wielu kontrowersji i trudności, gdyż autorzy z dawnych epok nie byli stricte badaczami stosunków międzynarodowych, ponieważ ich twórczość poświęcona tej problematyce miała charakter marginalny względem całości ich zainteresowań poznawczych 1. Na słabość rezultatów teoretyzowania z zakresu stosunków międzynarodowych zwracali uwagę już w latach 50. i 60. XX wieku m.in. Amerykanin Stanley Hoffman oraz brytyjski badacz Martin Wight. O ile jednak Hoffman wskazywał na rozproszenie badań (jego znane określenie: pchli targ idei ) i niemożność stworzenia spójnego obrazu dyscypliny 2, o tyle Wight wykazał, że nie istnieje żadna rozpoznawalna wielowiekowa tradycja spekulowania o społeczności państw, jak nazywał przedmiot badań stosunków międzynarodowych 3. Podczas gdy Hoffman poszukiwał miejsca dla nowej dyscypliny w projekcie wielkiej syntezy w ramach filozofii oraz nauk politycznych, Wight opowiadał się za rozumieniem stosunków międzynarodowych przede wszystkim jako studiów nad dyplomacją i jej historią. Spekulacje teorii/ filozofii politycznej Brytyjczyk uznawał za mało przydatne dla rzetelnych studiów międzynarodowych. Z tego punktu widzenia odwoływanie się do prac z XIX wieku oraz do wcześniejszych uznawał za bezprzedmiotowe. Hoffman przeciwnie, przyjął, 1 Ciekawe punkty odniesienia dla tej kwestii zawierają prace umieszczone w części II pracy zbiorowej: A. Antoszewski, A. Dumała, B. Krauz-Mozer, K Radzik (red.), Teoretyczne i metodologiczne wyzwania badań politologicznych w Polsce, Lublin 2009, s S. Hoffman, International Relations: The Long Road to Theory, World Politics 1959, nr 3, s M. Wight, Why is There No International Theory?, w: H. Butterfield, M. Wight (red.), Diplomatic Investigations: Essays in the Theory of International Politics, London 1967, s

115 118 Tomasz Pawłuszko iż badania nad stosunkami międzynarodowymi wymagają wielkiej teoretyczno-politycznej syntezy nauk prawniczych, politycznych oraz historycznych. Uznając sugestie Wighta, można określić współczesne próby zrekonstruowania historii dyscypliny mianem poszukiwania tzw. tradycji analitycznej, czyli subiektywnego dążenia do znalezienia w przeszłości wybranych wzorców myślenia, na których mogłaby się oprzeć spekulacja współczesna. Konsensus w przedmiocie istnienia tak zakreślonej tradycji analitycznej pozwala teoretykom stosunków międzynarodowych na uznanie teorii politycznej za budulec współczesnej tożsamości dyscypliny. 1. Instytucjonalizacja dyscypliny Mimo że powstanie dyscypliny stosunki międzynarodowe wiąże się na ogół z powołaniem pierwszej katedry uniwersyteckiej stosunków międzynarodowych na Uniwersytecie Walijskim w Aberystwyth w 1919 r., twierdzenie takie nie odpowiada w rzeczywistości na pytanie o obecność studiów międzynarodowych w życiu intelektualnym Zachodu 4. Jak wskazuje raport Carnegie Endowment for International Peace z kwietnia 1913 r., jeszcze przed wybuchem I wojny światowej na uczelniach amerykańskich oferowano kilkaset kursów poświęconych problematyce międzynarodowej: w tym 249 z nich dotyczyło przede wszystkim problemów prawa międzynarodowego, 85 zaś historii dyplomacji 5. Fundacja Carnegie była również patronem pierwszego historycznego zjazdu badaczy, tworzącej się dyscypliny w 1914 r.: Carnegie Endowment Conference of Teachers of International Law and Related Subjects. Zdaniem badacza teorii tamtego okresu Ronalda Rogowskiego, ówcześni badacze interesowali się przede wszystkim normatywnymi aspektami relacji międzypaństwowych 6. Poza prawem międzynarodowym prawnicy nie odnosili się szerzej do zjawiska relacji międzypaństwowych, względnie w stopniu, w jakim mogło być to dla nich przydatne podczas innych badań. Podejścia teoretyczne wynikały zatem z przekonań filozoficznych, moralnych, wiedzy historycznej czy stosunku do ówczesnych wojen. Pacyfiści, wskazując na argumentację przedstawioną w książce Normana Angella The Great Illusion, mówili o problemach ekonomii międzynarodowej oraz stratach, jakie powodują wojny w globalnym handlu 7. Inni teoretycy prawa międzynarodowego, badający zagadnienie kolonializmu i imperializmu, spierali się o charakter porządku międzynarodowego i pojęcie równowagi sił. Równowaga sił może 4 Por. J. Kukułka, Teoria stosunków międzynarodowych, Warszawa 2000, s Report on the Teaching of International Law in the Educational Institutions of the United States, za: R. Rogowski, International Politics: The Past as Science, International Studies Quarterly 1968, nr 4, s R. Rogowski, op. cit., s N. Angell, The Great Illusion. A Study of the Relation of Military Power in Nations to Their Economic and Social Advantage, New York London 1910.

116 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych 119 zostać uznana za pierwszą oś programu badawczego XX-wiecznych studiów międzynarodowych. Część badaczy widziała w niej odpowiednik niewidzialnej ręki rynku, znanej z liberalnych koncepcji ekonomicznych XIX wieku, inni postrzegali ją jako zasadę polityki zagranicznej, przyjmowaną przez decydentów w rezultacie rywalizacji państw o różnego rodzaju zasoby i wpływy. Wydaje się bezsporne, że już na początku minionego stulecia równowaga sił była podstawową i dość szeroko uznawaną kategorią teoretyczną 8. Mimo że korzenie dyscypliny stosunków międzynarodowych związane były początkowo z dyscypliną prawa międzynarodowego, to już w pierwszych dziesięcioleciach XX wieku historycy i badacze polityki uzyskali relatywnie większy wpływ na tę dyscyplinę, niż sami prawnicy. Filozofowie, politolodzy czy historycy od początku swego wkładu w rozwój dyscypliny starali się wykorzystywać wiele metod badawczych, a także włączać w dociekania teoretyczne jak najwięcej zjawisk, podczas gdy prawnicy najczęściej redukowali stosunki międzynarodowe do formalnych relacji międzypaństwowych 9. Mimo tego znaczącego rozdźwięku, zakres przedmiotu stosunków międzynarodowych pozostał na długie lata w swojej istocie zgodny z pierwotną koncepcją prawniczą (prymat państwa nad pozostałymi podmiotami stosunków międzynarodowych). Interesującym i godnym podkreślenia faktem jest to, że w zasadzie do dziś przedmiot badań tej dyscypliny to przede wszystkim oficjalne relacje międzypaństwowe. Steve Smith i John Baylis zaznaczają w poczytnym podręczniku, iż termin stosunki międzynarodowe, w odróżnieniu od szerszego w ich opinii pojęcia polityka światowa, opisuje jedynie relacje między państwami co stanowi nadal rdzeń dyscypliny 10. I wojna światowa zdyskredytowała koncepcje teoretyków prawa międzynarodowego. Mocarstwa nie stosowały się bowiem wcale do zaleceń prawniczych idealistów. Pierwsza powojenna konferencja poświęcona prawu międzynarodowemu o skali porównywalnej ze wspomnianą konferencją z 1914 r., odbyła się dopiero w 1923 r. Według dostępnych źródeł, tematyka obrad znacząco odbiegała od problemów podejmowanych na konferencji przedwojennej, poszczególne panele poświęcone były przede wszystkim problemom ruchów społecznych (powszechny pobór do wojska uczynił wojnę zjawiskiem o ogólnonarodowej skali w ramach demokratycznego państwa), grupach nacisku oraz problematyce traktatów i sojuszy międzypaństwowych. Pisarze, badający naturę pokoju, pacyfiści czy idealiści, zyskali większy wpływ na wydarzenia polityczne, w stosunkach międzynarodowych wzrastała rola organizacji międzynarodowych. W krajach Zachodu zaczęto powoływać instytucje 8 Zob. szerzej: S. Bieleń, O pojmowaniu równowagi sił w stosunkach międzynarodowych, w: S. Sulowski (red.), Polska Niemcy. Nadzieja i zaufanie. Księga Jubileuszowa na 80-lecie Urodzin Profesora Mieczysława Tomali, Warszawa 2002, s R. Rogowski, op. cit., s J. Baylis, S. Smith (red.), Globalizacja polityki światowej, Kraków 2009, s. 3.

117 120 Tomasz Pawłuszko zajmujące się stricte problemami polityki międzynarodowej. W Wielkiej Brytanii powołano Institute of International Affairs 11, a w Stanach Zjednoczonych Council on Foreign Relations. Większość spośród oferowanych w Ameryce kursów, poświęconych problemom międzynarodowym, zyskało nazwę International Relations. Był to postulat konferencji z 1923 r. Również i wydawany od 1906 r. periodyk American Political Science Review zmienił tytuł działu International Law and Diplomacy na International Relations. W miejsce wydawanego wcześniej Journal of Race Development powstał periodyk Foreign Affairs, obecnie uznawany za najbardziej wpływowe pismo na świecie. W Wielkiej Brytanii w 1926 r. powołano natomiast periodyk International Affairs. Kształtowanie się nowej dyscypliny zajmującej się nie tylko problemami prawa międzynarodowego musiało wiązać się z wyborem określonego program badawczego. Do zainteresowań badawczych tamtego okresu należy zaliczyć: rozbrojenie międzynarodowe dla pokoju, idee zawarte w traktatach międzynarodowych, edukację niższych szczebli w zakresie wiedzy o świecie 12. Na podstawie ówczesnych studiów możemy wnioskować, że po zakończeniu I wojny światowej istniało silne przekonanie, iż nadeszła epoka końca wojen. Oznaczało to w sytuacji braku wiary w przystawalność zasady niewidzialnej ręki do spraw międzynarodowych że nowy ład na świecie można zaprojektować, zbudować i świadomie kształtować. Była to duża szansa zarówno dla myślicieli, zakładających altruizm w stosunkach międzynarodowych, jak i dla zwolenników zasady równowagi sił przyjmujących, że wszelkie działania polityczne poprzedza racjonalna i egoistyczna kalkulacja. Był to zarazem wstęp do międzywojennego sporu teoretycznego, nazywanego dotąd w literaturze przedmiotu pierwszą debatą. Warto wspomnieć, że fundamentalne dla nowej dyscypliny spory intelektualne lat 20. XX wieku pozostają często przemilczane w literaturze z zakresu stosunków międzynarodowych. Główna linia sporu przebiegała wówczas między zwolennikami prawa międzynarodowego a historykami dyplomacji, którzy postrzegali porządek międzynarodowy jako efekt działania równowagi sił. Ogólne założenia filozoficzne obu orientacji teoretycznych można zestawić najprościej w niniejszym układzie: jedna orientacja przyjmowała wiarę w naturalny porządek rzeczy (platońskiego rodowodu lub innego), druga orientacja utrzymywała, że porządek rzeczy można kreować przy pomocy wolnej ludzkiej woli, którą poprzedza zrozumienie. Omawiany spór widoczny był w latach na obradach kolejnych konferencji przedmiotowych pod patronatem Fundacji Carnegie. Mimo wzrastających wpływów badaczy z innych dziedzin, na dorocznych zjazdach znawców prawa międzynarodowego nowo definiowany przedmiot stosunki międzynarodowe był wciąż traktowany jako dziedzina dodatkowa (ang. related subject) w odniesieniu do 11 W połowie lat 20. XX wieku nazwę zmieniono na Royal Institute of International Affairs. 12 R. Rogowski, op. cit., s

118 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych 121 dyscyplin prawniczych. Zmiany w układzie sił między prawnikami a przedstawicielami innych dyscyplin dały o sobie znać na czwartej i piątej konferencji, odbywających się w latach 1929 i Za interdyscyplinarnością studiów międzynarodowych opowiedzieli się wówczas profesor Edwin Borchard z Yale oraz Manley Hudson z Harwardzkiej Szkoły Prawa, który jeszcze w 1928 r. dowodził, że życie międzynarodowe musi być studiowane w wielu aspektach, przyznając przy tym otwarcie, iż aspekt prawniczy jest tylko jednym z nich. Borchard wtórował Hudsonowi głosząc, że trzeba otworzyć się na szerzej pojęte dziedziny dodatkowe 13. Powyższe podejście napotkało na silny opór prawników tradycjonalistów. Jesse Reeves z Uniwersytetu w Michigan krytykował podejście swoich przedmówców dowodząc, iż stosunki międzynarodowe i prawo międzynarodowe to dwa terminy, odnoszące się do opisu tego samego zjawiska, gdyż badaniu stosunków międzynarodowych towarzyszyła dotąd analiza zagadnień prawa międzynarodowego, regulującego konkretne obszary stosunków między państwami. Jak skonkludował Reeves, prawo międzynarodowe to obowiązki i prawa w społeczności państw, stosunki międzynarodowe to realizacja tych praw w praktyce. Tradycjonalistom nie podobał się eklektyzm paneli metodologicznych, do udziału w których prowadzący Nicholas Spykman zaprosił obok prawników również filozofów, politologów i historyków. Po odejściu Borcharda ze stanowiska przewodniczącego obrad w 1933 r. nastąpił spadek zainteresowania przedmiotem sporu. W 1938 r. na kolejny zjazd przybyło zaledwie 46% uczestników wcześniejszej konferencji z 1933 r. (wcześniej wskaźnik ten wynosił około 70%). Podczas obrad usunięto kontrowersyjne panele metodologiczne Spykmana oraz pokrewne. Inercja środowiska prawniczego nie mogła jednak wpłynąć na fakt, że po 1930 r. liczba kursów akademickich poświęconych International Relations przewyższyła liczbę kursów z International Law 14. Również sama konferencja, afiliowana od 1914 r. przy prawniczym American Society of International Law, w 1933 r. uzyskała afiliację przy politologicznym American Political Science Association. W ten sposób dyscyplina stosunków międzynarodowych zyskała wyraźnie politologiczny charakter, poszerzając zarazem swoje pole badawcze. Coraz częściej stosowaną nazwą na określenie nowego ruchu naukowego było też szersze określenie International Studies (studia międzynarodowe), co wskazywało zarówno na bardzo ogólne pole badawcze, jak i na wielodyscyplinarny charakter badań podejmowanych z punktu widzenia różnych dziedzin nauk społecznych. Sprowadzanie stosunków międzynarodowych do politologicznych subdziedzin, takich jak: studia porównawcze (comparative political studies) czy studia regionalne (area studies) okazało się wówczas nie do pogodzenia z wielością stosowanych już na tym polu podejść badawczych. Stosunki międzynarodowe od połowy lat 20. XX wieku traktowano już raczej jako wielowymiarowy program badawczy, uważano za laboratorium nowoczesnego 13 Ibidem, s Ibidem, s

119 122 Tomasz Pawłuszko świata, nawet jeśli ówczesny status i potencjał rozwojowy dyscypliny pozostawał niepewny czy trudny do sklasyfikowania 15. Pod koniec lat 30. XX wieku liczba kursów poświęconych stosunkom międzynarodowym na uczelniach w USA, jak wykazał Norman Palmer, wyniosła około 3700 na semestr. Popularyzacja tej dyscypliny rosła poprzez aktywizację ośrodków akademickich, powstawały bowiem masowo: szkoły studiów międzynarodowych, fundowane przy uniwersytetach, lub wyodrębnione i posiadające niezależne siedziby i kierunki studiów; ośrodki studiów międzynarodowych powoływane na kampusach uniwersyteckich; kursy magisterskie tworzone przy innych wydziałach, jako kursy dodatkowe, sklecone z różnych dziedzin 16. Szybki rozwój dyscypliny, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych, stał się możliwy dzięki rozlicznym stypendiom, patronującym badaniom pokoju czy rozbrojenia, udzielanym przez fundacje Forda, Rockeffelera, Stanleya czy Johnsona. Bardzo szybko, zwłaszcza w okresie II wojny światowej, wzrosła liczba tytułów inspirowanych i finansowanych przez rząd Stanów Zjednoczonych, a po wojnie również przez Organizację Narodów Zjednoczonych. Mimo że w ostatnich dwóch dekadach pojawiło się wiele studiów, w których określano stosunki międzynarodowe mianem amerykańskiej nauki społecznej, należy pamiętać, iż większość dyskusji nad problemami międzynarodowymi w okresie międzywojennym odbywała się w Europie (Londyn, Paryż i in.), a pierwsza prawdziwie międzynarodowa konferencja poświęcona badaniom stosunków międzynarodowych odbyła się w ramach XI sesji International Studies Conference w Pradze w 1938 r., gdzie pośród pięćdziesięciu pięciu uczestników, Amerykanów było zaledwie czterech 17. Prymat i popularność badaczy amerykańskich, również zdaniem Amerykanów, stały się możliwe w okresie powojennym także dzięki znaczącej emigracji uczonych europejskich na uczelnie amerykańskie w latach 30. i 40. XX wieku. Podczas gdy zwolennicy konstruowania nowego ładu światowego badali kwestie reformy państwa jako instytucji, podejmując tematy negocjacji międzynarodowych, światowej opinii publicznej, relacji między polityką a ekonomią jako płaszczyznami 15 N. Palmer, The Study of International Relations in the United States: Perspectives of Half a Century, International Studies Quarterly 1980, nr 3, s Zakres zainteresowań przedmiotowych dyscypliny do połowy XX wieku pozostawał niedookreślony. Tuż przed wybuchem II wojny światowej Alfred Zimmern przyznawał, że studiowanie stosunków międzynarodowych to badanie rzeczywistości z wykorzystaniem wiedzy wielu nauk, zarówno przyrodniczych, jak i wchodzących w skład głębokiej humanistyki, do której zaliczał np. filozofię moralną. Szerokie ujęcie Zimmerna wynikało z przekonania, iż nie można traktować stosunków międzynarodowych jako skategoryzowanych i zamkniętych, a przez to łatwych do opisania systemów zjawisk. Wiedza o świecie zdobywana na takich studiach musiała mieć więc według tego autora charakter interdyscyplinarny. A. Zimmern, The Study of International Relations, Oxford 1934, s N. Palmer, op. cit., s. 347.

120 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych 123 kooperacji, inni badacze koncentrowali swoje wysiłki wokół analizy pojęcia równowagi sił 18. Można wnioskować, że wynikłe w rezultacie spory teoretyczne przyczyniły się do zogniskowania zainteresowań studiów międzynarodowych wokół problemu konfliktu międzypaństwowego i zagadnienia suwerenności państwa. Jeden z najchętniej cytowanych do dziś autorów międzywojennych, Brytyjczyk Edward H. Carr skupił się na badaniu pojęcia siły politycznej jako podstawowej kategorii analitycznej stosunków międzynarodowych 19. Chociaż więc w latach istotną pozycję zyskały badania relacji międzypaństwowych, wielu teoretyków traktowało stosunki międzynarodowe jako studia przede wszystkim nad historią myśli politycznej, z pominięciem specjalistycznych studiów nad konkretnymi aspektami stosunków dwustronnych czy wielostronnych. Od początku lat 40. XX wieku zainteresowanie budziły kwestie tzw. high politics, tj. konflikty dyplomatyczne i zbrojne czy problematyka ładu globalnego. Działo się to kosztem badań nad handlem, gospodarką i rozwojem społecznym (zaliczanymi do tzw. low politics), które na kilka dziesięcioleci znalazły się na marginesie zimnowojennego programu badawczego stosunków międzynarodowych 20. Skupienie na problemach wojny i pokoju oraz problematyce ładu międzynarodowego stało się jedną z najbardziej charakterystycznych cech nauki o stosunkach międzynarodowych okresu zimnej wojny 21. Zdaniem Steve Smitha, dzięki zawężeniu programu badawczego studiów międzynarodowych możliwe stały się próby przedstawiania stosunków międzynarodowych jako odrębnej dziedziny wiedzy, dysponującej własną metodologią, niezależną od dorobku teoretycznego politologii czy historii 22. Charakterystyczne natomiast dla wielu współczesnych rozumienie relacji międzynarodowych jako przede wszystkim interakcji aktorów społecznych pojawiło się dopiero pod koniec lat 70. XX wieku 23. Podobnie stało się z problemami gospodarczymi oraz zauważanymi w okresie międzywojnia związkami polityki i ekonomii, zyskały one bowiem uwagę szerszego grona badaczy dopiero w drugiej połowie lat 70. XX wieku, po opublikowaniu przez Josepha S. Nye a i Roberta Keohane wpływowej książki Power and Interdependence, zachęcającej do włączania w analizę mocarstwowości i konstruowanie modeli relacji międzypaństwowych kwestii ekonomicznych 24. W tym kontekście warto zaznaczyć, że na nieodzowność znajomości podstaw ekono- 18 Zob. M. Kaplan, Review: Toward a Theory of International Politics: Quincy Wright s Study of International Relations and Some Recent Development, The Journal of Conflict Resolution 1958, nr 4, s N. Palmer, op. cit., s S. Smith, The United States and the Discipline of International Relations: Hegemonic Country, Hegemonic Discipline, International Studies Review 2002, nr 4, s E. Haliżak, Ujęcie roli państwa w ekonomii politycznej stosunków międzynarodowych, w: J. Symonides, M. Sułek (red.), Państwo w teorii i praktyce stosunków międzynarodowych, Warszawa 2009, s S. Smith, The Discipline of International Relations: Still an American Social Science?, British Journal of Politics and International Relations 2000, nr 3, s H. Bull, A View From Abroad: Consistency Under Pressure, Foreign Affairs 1979, nr 57, s R. Keohane, J.S. Nye, Power and Interdependence, World Politics in Transition, Boston 1977.

121 124 Tomasz Pawłuszko mii u studentów i badaczy stosunków międzynarodowych zwracał uwagę Klaus Knorr już w 1947 r. 25 Problemy ekonomiczne przyciągnęły uwagę teoretyków stosunków międzynarodowych, skupionych odtąd wokół subdyscypliny ekonomii politycznej stosunków międzynarodowych. 2. Mit założycielski dyscypliny Według podejścia posługującego się funkcjonalną definicją teorii jako narzędzia analizy, studia międzynarodowe stają się teorią normatywną 26. W rezultacie większość ustaleń teoretycznych, powstających na gruncie takiej wizji dyscypliny, stanowią wnioski, wynikające z deklarowanych przez badaczy wartości, pełniących rolę założeń normatywnych (np. realizm polityczny akcentuje wartość bezpieczeństwa w relacjach między państwami, liberalizm podkreśla znaczenie postępu, a podejścia marksistowskie/neomarksistowskie skupiają się na pojęciu konfliktu społecznego żaden z nurtów nie porusza wprost fundamentalnych dla nauki kwestii ontologicznych) 27. Wzorem dla wielu współczesnych teoretyków pozostaje Hedley Bull ( ), który to myśliciel w wielu publikacjach przyjmował, że tak naprawdę jedynie irracjonalna ludzka intuicja osądza prawdziwość każdej z hipotez badawczych. W dyskusji, zarejestrowanej w 1968 r. w Colorado University, poparcia Bullowi udzielił profesor Edward Weisband, stwierdzając, że z punktu widzenia fenomenologii ludzkie akty są nieprzewidziane. W rezultacie tak przyjętych relatywistycznych założeń powstaje konkluzja, że tzw. fakty społeczne powstają w wyniku subiektywnej refleksji podmiotu poznającego. Oznacza to, że kryterium prawdy może być osiągnięte tylko poprzez potwierdzenie zgodności obserwowanych zjawisk z doświadczeniem wewnętrznym badacza, czego z kolei nie sposób zweryfikować w języku pozytywistycznej metody naukowej 28. W praktyce zatem teorie stosunków międzynarodowych przez większość XX wieku pozostały w wielu przypadkach teoriami filozoficzno-politycznymi, zajmującymi się przede wszystkim moralną oceną polityki międzynarodowej. Według podziału Stanleya Hoffmana z 1959 r., teorie stosunków międzynarodowych można podzielić na: teorie normatywne, teorie empiryczne oraz teorie-programy działań politycznych. Większość dyskutowanych współcześnie teorii stosunków międzynarodowych nadal można sklasyfikować w obrębie teorii pierwszego bądź trzeciego typu K. Knorr, Economics and International Relations Problems in Teaching, Political Science Quarterly 1947, nr 4, s R. Jackson, G. Sørensen, Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych. Teorie i kierunki badawcze, Kraków Ibidem, s F. Sonderman, Methodology in International Studies: A Critique, International Studies Quarterly 1968, nr 1, s S. Hoffman, International Relations: The Long Road to Theory, World Politics 1959, nr 3, s. 348.

122 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych 125 Większość podręczników przedstawiających historię dyscypliny przyjmuje, że rozwój jej programu badawczego następował w wyniku tzw. wielkich debat teoretycznych, które miały polegać na publicznym ścieraniu się poglądów kilku grup teoretyków o odmiennych orientacjach badawczych (publikacje, periodyki, konferencje). Periodyzację tego typu przyjmują liczne, często cytowane, prace anglojęzyczne 30. O debatach teoretycznych mówią również polskie podręczniki poświęcone teorii stosunków międzynarodowych 31. W wyniku popularyzacji historii rozwoju dyscypliny pojawiły się liczne uproszczenia. Jednym z tychże, na co zwraca uwagę m.in. Steve Smith, jest tzw. mit założycielski dyscypliny. Według niego, wyrosła ona w rezultacie sporu teoretyków związanych z realizmem politycznym i liberalizmem/idealizmem. Efekt tej debaty miał wskazywać na błędne założenia koncepcji liberalnych w konfrontacji z rzeczywistymi zasadami stosunków międzynarodowych, które są dziedziną politycznej rywalizacji i przemocy (jak z kolei mieli uważać realiści). Wybuch II wojny światowej miał przypieczętować zwycięstwo zwolenników realizmu (Edward H. Carr, Hans Morgenthau), co wpłynęło na powojenny kierunek rozwoju dyscypliny w stronę badań wojny i pokoju 32. Większość prac poświęconych teoretycznym podstawom stosunków międzynarodowych odwołuje się do wyników kilkudziesięcioletniej debaty realistów z idealistami. Mają one wszak charakter niejednoznaczny. Hans Morgenthau, jeden z założycieli dyscypliny, wspominał o debacie między izolacjonistami a zwolennikami kosmopolityzmu w latach 20. XX wieku, a także o debatach między zwolennikami zaangażowania w budowę ładu międzynarodowego oraz sceptyków wobec tego podejścia 33. W latach 30. XX wieku Frank Russell pisał o sporze między zwolennikami rozwoju organizacji międzynarodowych oraz nacjonalistów i izolacjonistów. O debacie zwolenników realizmu i idealizmu nie można było przeczytać w żadnym przedwojennym numerze International Affairs, ani w żadnym z numerów Political 30 Publikacje omawiające,,pierwszą debatę : J.E. Dougherty, R.L. Pfaltzgraff, Contending Theories of International Relations: A Comprehensive Survey, New York 1990; M. Banks, The Inter-Paradigm Debate, w: M. Light, A.J.R. Groom (red.), International Relations: A Handbook of Current Theory, London 1985; J.A. Tickner, Hans Morgenthau s Principles of Political Realism: A Feminist Reformulation, Millennium: Journal of International Studies 1988, nr 3; S. Smith, Paradigm Dominance in International, Relations: The Development of International Relations as a Social Science, Millennium: Journal of International Studies 2000, nr 2; S. Smith, The Self-Images of a Discipline: A Genealogy of International Relations Theory, w: K. Booth, S. Smith (red.), International Relations Theory Today, Oxford 1995; J. Der Derian, Introduction: Critical Investigations, w: J. Der Derian (red.), International Theory: Critical Investigations, Houndmills 1995; Ch. Brown, Understanding International Relations, Houndsmills J. Czaputowicz, Teorie stosunków międzynarodowych. Krytyka i systematyzacja, Warszawa 2006; T. Łoś-Nowak, Stosunki międzynarodowe. Teorie systemy uczestnicy, Wrocław 2000, J. Czaputowicz, op. cit., s H.J. Morgenthau, Another Great Debate : The National Interest of the United States, American Political Science Review 1952, nr 4.

123 126 Tomasz Pawłuszko Quarterly czy Journal of Politics, wydawanych w latach 30. i 40. XX wieku. Żadnych doniesień o debacie między realistami a idealistami nie przynosi również wpływowy swojego czasu Political Science Quarterly, ani liczące się publikacje książkowe, np. książka Power Politics George a Schwarzenberga czy książka wspominanego już Nicholasa Spykmana pt. American Strategy in World Politics 34. Również podręcznik Theories of International Relations autorstwa Franka Russella, wydany w 1936 r. nie wspomina w żadnym miejscu ani o realistach, ani o idealistach 35. Podział na te dwie grupy teoretyków był także obcy zaliczanemu do realistów Edwardowi H. Carrowi 36. Podobnie i w trakcie trwania II wojny światowej żaden z liczących się pisarzy, zwolenników interesu narodowego czy równowagi sił, nie nazywał siebie zwolennikiem realizmu. Jak ustalił Lucian Ashworth, przed wybuchem wojny o poglądach realistycznych bądź idealistycznych nie dyskutowano na żadnej z międzynarodowych sesji International Studies Conference. Identyfikowano podówczas co najwyżej spór między zwolennikami rządu światowego i organizacji międzynarodowych a zwolennikami suwerenności i interesu państwowego, jakkolwiek poglądy tych drugich bardziej przypominają teorię darwinizmu społecznego Herberta Spencera, niż przedstawiane obecnie opinie na temat ówczesnych teoretyków stosunków międzynarodowych. Ashworth, podsumowując swój krytyczny stosunek do mitu założycielskiego dyscypliny, dowodzi, że głównymi tematami dyskutowanymi w otoczeniu pierwszych badaczy stosunków międzynarodowych były bieżące problemy ekonomiczno-polityczne tamtej epoki 37 : czy kapitalizm prowadzi do wojny, czy izolacjonizm jest szansą na uzdrowienie gospodarki, czy równowaga sił powinna zostać wzmocniona międzypaństwowym systemem bezpieczeństwa zbiorowego? Według cytowanego autora, w okresie międzywojennym mieliśmy zatem do czynienia nie z jedną, lecz z co najmniej trzema debatami, poświęconymi głównym problemom polityki zagranicznej mocarstw. Jeszcze w latach 50. XX wieku Quincy Wright przyznawał, że określanie mianem realizmu i idealizmu nadaje aspirującym do naukowości i obiektywizmu teoriom stosunków międzynarodowych mylny sens. Wright podał prosty przykład: żaden z badaczy nie chciałby, aby jego teoria uznawana była za nierealistyczną, każda z teorii chciałaby bowiem uchodzić za właściwie interpretującą realia polityki międzynarodowej. 34 L. Ashworth, Did the Realist-Idealist Great Debate Really Happen? A Revisionist History of International Relations, International Relations 2002, nr 1, s F.M. Russell, Theories of International Relations, New York E.H. Carr, Twenty Years Crisis : An Introduction to the Study of International Relations, London L. Ashworth, op. cit. s

124 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych Ojcowie-założyciele dyscypliny Współczesne komentarze na temat realizmu politycznego utożsamia się najczęściej z pismami Edwarda H. Carra i Hansa Morgenthau 38. Niektórzy sytuują obok nich jeszcze protestanckiego teologa Reinholda Niebuhra, autora prac o skażonym charakterze natury ludzkiej, w których uzasadniał on niemożność prowadzenia moralnej polityki 39. Wszyscy trzej wraz z dyplomatą Georgem Kennanem są traktowani jako współtwórcy realizmu politycznego, nawiązującego do jednej z najstarszych tradycji myślenia o stosunkach międzynarodowych. Realizm polityczny przedstawia się jako nurt refleksji intelektualnej, postulujący prowadzenie amoralnej i skutecznej polityki zagranicznej, której celem jest realizacja interesu narodowego i utrzymanie suwerenności państwa. Stosunki międzynarodowe mieli postrzegać realiści jako sferę anarchii, gdzie dominuje prawo silniejszego. Koncepcje idealistów przedstawia się natomiast jako obiekt krytyki zwycięskiego realizmu, który po II wojnie światowej, na mocy trafnych przewidywań i analizy polityki zagranicznej mocarstw, zyskał legitymację do reprezentowania International Relations w ramach szeroko pojętych nauk społecznych 40. Zdaniem Edwarda H. Carra, ludzka wiedza jest zbyt zainfekowana codziennymi problemami, by wznosić doskonałe idealne konstrukcje porządku społecznego, zwłaszcza w obszarze stosunków międzynarodowych 41. Pozostawał więc sceptyczny wobec prób tworzenia projektów wiecznego pokoju na miarę Immanuela Kanta. W swojej książce Carr najczęściej odnosi się krytycznie do pism Normana Angella i Alfreda Zimmerna, stawiając ich w jednym rzędzie, np. z pozytywistą Augustem Comte, jako pisarzy przeceniających rolę ludzkiego rozumu w porządkowaniu rzeczywistości. Carr krytykował u Zimmerna głównie ideę o możliwości zgodnej współpracy wszystkich ludzi. Brytyjczyk zakładał, że różnice między ludźmi i państwami oznaczają konieczność konfliktu interesów. Sceptycyzm Carra nie wynikał jednak z przekonania, że jego własne idee zawierały przesłanie uniwersalne, choć przez apologetów zostały obiektywizująco nazwane poglądami realistycznymi. Należy mieć na uwadze, że Carr, skupiając się na ideach Angella z lat sprzed I wojny światowej (książka The Great Illusion pochodzi z 1910 r.), często pomijał późniejsze pisma Angella, w których zaszły znaczne zmiany. Po 1918 r. Angell podkreślał bowiem zdecydowanie nieracjonalność ludzkich idei i zachowań, jak też postulował w tym 38 W przypadku Hansa Morgenthau a mowa oczywiście o Politics Among Nations: the Struggle for Power and Peace, New York Wydanie polskie skrócone i zredagowane przez Kennetha W. Thompsona ukazało się w 2010 r., H.J. Morgenthau, Polityka między narodami. Walka o potęgę i pokój, Warszawa R. Niebuhr, The Nature and Destiny of Man. Christian Interpretation of History, New York 1943; R. Good, The National Interest and Political Realism: Niebuhr s Debate with Morgenthau and Kennan, The Journal of Politics 1960, nr 4, s R. Jackson, G. Sørensen, op. cit., s L. Ashworth, op. cit., s

125 128 Tomasz Pawłuszko duchu istotne reformy systemu międzynarodowego 42. Inne publikacje liberalne również zostały pominięte przez ojców realizmu. Zarówno Norman Angell, Leonard Woolf, jak i Richard Coventry czy Alfred Zimmern wielokrotnie odpierali krytykę spod znaku realizmu, mimo to ich prace nie są uwzględniane w mitologii dyscypliny, ani w większości spośród wspomnianych w tym studium podręczników poświęconych teorii stosunków międzynarodowych. Należy również wspomnieć, że w napisanej w 1945 r. książce Nationalism and After Carr zajął się odwołaniem części swoich wcześniejszych tez, a w kontekście interpretacji ładu międzynarodowego przeszedł nawet na pozycje funkcjonalistyczne 43. O ile więc przed wojną postulował Carr powołanie regionalnego systemu bezpieczeństwa oraz opowiadał się za anarchistyczną naturą stosunków międzynarodowych jako obszaru rywalizacji między państwami, o tyle w trakcie wojny i po niej formułował inne poglądy: powołanie ogólnoeuropejskiej władzy zwierzchniej (tzw. European Planning Authority), powołanie europejskiego banku centralnego oraz europejskiego funduszu walutowego, w 1946 r. posunął się nawet do postulatu likwidacji państwa jako anachronizmu politycznego 44. Poglądy Carra, w których postulował powołanie organizacji międzynarodowych o profilu militarnym i gospodarczym, zbliżyły się więc do idei krytykowanych przez niego jeszcze kilka lat wcześniej za brak poczucia realizmu. Drugim z wpływowych badaczy stosunków międzynarodowych z nurtu realizmu politycznego był Hans Morgenthau 45. Również i on na przekór przekonaniom utopistów uważał, że względne różnice w potencjałach państw sprawiają, iż pokój między nimi może zaprowadzić tylko polityka prowadzona zgodnie z zasadą równowagi sił. Tym samym przyznawał, że nie istnieje rozumna harmonia interesów, nawet między państwami o ustrojach liberalno-demokratycznych. Jego zdaniem, pokój jest uzależniony od równowagi sił. Utrzymywał, że wiara w to, iż każde państwo kieruje się tymi samymi interesami jest próżna, ponieważ każde z nich ma odmienne interesy narodowe, będące rezultatem odmiennej siły relatywnej. Dla Morgenthau a równowaga sił pozostaje najlepszym systemem bezpieczeństwa zbiorowego, które to pojęcia próbował wcześniej oddzielić m.in. Angell. Równowaga sił jest dla Morgenthau a 42 Ibidem, s E. Carr, Nationalism and After, London L. Ashworth, op. cit., s. 39; S. Molloy, Realism. A Problematic Paradigm, Security Dialogue 2003, nr 34, s Morgenthau wywarł największy wpływ na całe pokolenia teoretyków i praktyków stosunków międzynarodowych, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych. W ogłoszonej w 1948 r. pracy pt. Politics Among Nations charakteryzuje on historię myśli politycznej jako nieprzerwaną walkę między dwoma nurtami stosunków międzynarodowych: realizmem i idealizmem, które inaczej postrzegają naturę człowieka, społeczeństwa oraz istotę polityki. Morgenthau wprowadził myślenie teoretyczne do polityki międzynarodowej poprzez określenie istoty i ram tej dyscypliny naukowej. Dostarczył nowego paradygmatu paradygmatu realistycznego który zastąpił dotychczas dominujący paradygmat idealistyczny. [ ] Ogłoszenie Politics Among Nations zakończyło okres nauki nadzwyczajnej i rozpoczęło okres nauki normalnej w rozumieniu Thomasa Kuhna. J. Czaputowicz, op. cit., s. 77 i 81.

126 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych 129 zjawiskiem z natury anarchicznym, amoralnym, nie poddawanym wartościowaniu 46. W swojej opinii różnił się więc on od Carra, który uważał, że równowaga sił wcale nie gwarantuje pokoju między państwami i przyjmował, iż sojusze międzynarodowe mogą powstać jedynie wtedy, kiedy ich istnienie posłuży interesom najważniejszych państw. Podejście realistyczne wynika z koncepcji natury ludzkiej, która podlega dwóm prawom: konieczności i cykliczności. Człowiek jest istotą egoistyczną, dążącą do przewagi, kierując się żądzą władzy (animus dominandi). Nawiązując do koncepcji natury ludzkiej, realiści niewiele różnili się od swoich adwersarzy spod znaku idealizmu. Sami bowiem również przyjmowali metafizyczne i trudno weryfikowalne założenia badawcze. O ile liberalizm zdaje się przeceniać rolę rozumu i idei racjonalności, o tyle realiści przyjmujący punkt widzenia Morgenthau a przeceniają znaczenie agresywnych instynktów ludzkich. Obie strony nie mogą się więc ustrzec ryzyka błędów, wynikających z idealistycznych, uniwersalizujących przesłanek 47. Mimo że Carr i Morgenthau są zaliczani do tego samego nurtu teoretycznego, ich poglądy na rozumienie stosunków międzynarodowych są różne. Morgenthau stał bowiem na stanowisku rozdziału polityki i moralności, jak też autonomii polityki względem ekonomii. Oba te twierdzenia były dla Carra nie do przyjęcia. Brytyjczyk przyjmował bowiem, iż moralność jest nierozłącznie związana z działaniem politycznym i interpretacją zdarzeń, podczas gdy Morgenthau uważał, iż polityka jako sfera autonomiczna musi być niezależna od osądów moralnych, ponieważ w konfliktowej sytuacji politycznej harmonia między etycznymi standardami a działaniem ludzkim jest niemożliwa 48. Podczas gdy Carr utrzymywał, że sfery polityki i gospodarki przenikają się i rządzą jednakowymi prawami, jako że potencjał ekonomiczny jest instrumentem siły politycznej, Morgenthau w zgodzie z liberalną (!) koncepcją ekonomii klasycznej uważał, że sprawy gospodarcze powinny być jak najbardziej niezależne od polityki 49. Pomimo iż obaj myśliciele postulowali rozdział między twierdzeniami empirycznymi a normatywnymi, żaden z nich nie ustrzegł się ideologizacji na podstawie wiary w jednostronną koncepcję natury ludzkiej. Zdaniem Luciana Ashwortha, podejście takie powoduje rozliczne trudności, ponieważ to, co realiści rozpatrywali na poziomie jednostkowym, zdecydowanie nie nadawało się do opisu zachowań państw w stosunkach międzynarodowych. Morgenthau początkowo przyjął interpretację o istnieniu tzw. praw historii, których nawet dzięki ludzkiej zdolności uczenia się człowiek nie jest w stanie ominąć. Realizm, chwytając się determinizmu, de facto ograniczył możliwości postrzegania i interpretacji procesów politycznych. Na paradoks równoczesnego występowania determinizmu i nie-determinizmu w teorii Morgenthau a zwrócił w 1959 r. uwagę Kenneth 46 L. Ashworth, op. cit., s S. Molloy, op. cit., s G. Algosaibi, Morgenthau and His Critics, Background 1965, nr 4, s J. Czaputowicz, op. cit., s. 79.

127 130 Tomasz Pawłuszko N. Waltz 50. Wiara w cykliczny charakter historii to wszak przejaw idealizmu. Ostatecznie Carr i Morgenthau, dostrzegając pewne trudności wynikające ze swojego podejścia (np. ze względu na możliwość uczenia się ludzi i niekumulatywny charakter wiedzy z zakresu nauk społecznych) przyznawali, że zmiany systemu międzynarodowego są możliwe, ale mogą zachodzić jedynie w ramach ustalonych przez ludzką naturę 51. Problem zmiany w stosunkach międzynarodowych niepokoi nurt realistyczny do dnia dzisiejszego 52. Kolejną kwestią, różnicującą podejścia obu omawianych badaczy, jest interpretacja pojęcia potęga. Podczas gdy zaliczany do liberałów Norman Angell opowiadał się za stanowiskiem, że najważniejszy jest nie materialny potencjał państwa, lecz idee, które sprawiają, że z tego potencjału czyniony jest odpowiedni użytek, realiści zajmowali się badaniem przede wszystkim samych zasobów materialnych państwa 53. Dla realistów potęga jest esencją polityki. Potęga jest zarówno mierzalnym potencjałem, jak i hipotetyczną zdolnością do narzucania innym swojej woli (czyli władzą). Dla Morgenthau a potęga jest zagadnieniem kluczowym w teorii stosunków międzynarodowych. Potęga 54, to pojęcie mające opisywać zjawisko wyróżniające odmienność polityki od innych sfer działalności człowieka to właśnie dzięki specyfice stosunków władzy polityka może być według Morgenthau a dziedziną autonomiczną i amoralną. Władza jest w relacjach politycznych celem samym w sobie 55. W stosunkach międzynarodowych władza/potęga odpowiadają za zapewnienie bezpieczeństwa i stabilność organizmu politycznego, jakim jest państwo. Omawiana teoria zakłada, że specyfika stosunków międzynarodowych zdecydowanie odróżnia sferę międzynarodową od wewnątrzpaństwowych relacji władzy. Porządek wewnątrzpaństwowy pozwala społeczeństwu na hierarchiczne uporządkowanie relacji, sprzyja tworzeniu homogeniczności oraz utrzymaniu stabilności prawa. W stosunkach międzynarodowych w wyniku kilkusetletniej tradycji obowiązywania zasad suwerennej równości państw oraz równowagi sił nie istnieje według realistów politycznych żadna władza zwierzchnia, decydująca za państwo, jaką politykę powinno ono prowadzić 56. Każde działanie państwa w obszarze high politics związane jest z partykularnym pojmowaniem potęgi. Uznanie jej za cel nadrzędny działań organów państwa prowadzi do interpretacji, iż każde działanie polityczne zmierza do: utrzymania władzy, wzrostu potęgi 50 K.N. Waltz, Review: Dilemmas of Politics, The American Political Science Review 1959, nr 53, s L. Ashworth, op. cit. 52 Szczególnie kłopotliwym problemem dla realistów okazała się konieczność wyjaśnienia przyczyn upadku Związku Radzieckiego po 1991 r. 53 L. Ashworth, op. cit., s Angielski rzeczownik power oznacza w języku polskim zarówno siłę, jak i potęgę lub władzę. Zob. szerzej: A. Wojciuk, Dylemat potęgi. Praktyczna teoria stosunków międzynarodowych, Warszawa G. Algosaibi, op. cit., s Ibidem, s. 230.

128 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych 131 lub służy demonstracji siły. Dopiero w tym kontekście wyraźnie zauważalny staje się związek pojęcia potęga z uniwersalizującą koncepcją ludzkiej natury. Pojęcie to pozostaje u Hansa Morgenthau a uniwersalnym abstraktem, którego podstawowymi cechami są (podobnie jak w przypadku koncepcji natury ludzkiej) ponadczasowość i brak podatności na zmianę. Skoro żądza władzy jest naturalnym ludzkim popędem, wówczas występuje ona w każdej sytuacji międzyludzkiej, jakkolwiek Morgenthau starał się zdefiniować dążenie do potęgi właściwe jedynie dla stosunków międzynarodowych. Morton Kaplan pytał retorycznie w 1957 r., czy zasady promowane przez szkołę realistów w odniesieniu do relacji politycznych mają odniesienie np. do relacji rodzinnych 57. Nieporęczne i uniwersalistyczne zarazem sformułowanie koncepcji potęgi (Stanley Hoffman określił omawiane podejście mianem monizmu potęgi 58 ) pozostawało słabością realizmu, czyniąc z niego mało elastyczne narzędzie do badania zmienności stosunków międzynarodowych. Krytyczną i sumaryczną ocenę realizmu politycznego w studiach międzynarodowych przedstawił wspomniany Stanley Hoffman, którego zdaniem koncepcja potęgi w stosunkach międzynarodowych przedstawiona przez Morgenthau a jest zbyt rozmyta, by mogła mieć wartość poznawczą. Potęga odnosi się bowiem do wielu kontekstów badania polityki. W koncepcjach realizmu politycznego brakowało też odniesienia do celów działań politycznych. Zdaniem Hoffmana, nie można było zobiektywizować wzorców konkretnych zachowań politycznych na podstawie zbyt ogólnych idei. Realizm polityczny jest przesycony XVIII XIX-wiecznym moralizmem, skąd wynika też przekonanie o wszechogarniającej funkcji potęgi politycznej. Również realistyczna koncepcja interesu narodowego poza modelowym ujęciem, przedstawiającym świat państw postępujących według tych samych reguł nie ma większego sensu. Inny problem, to często przyjmowane założenie o racjonalności polityki zagranicznej, które zdaniem Hoffmana jest nieprawdziwe. Aby lepiej wyrazić swoje wątpliwości, Hoffman przedstawia je w formie pytania: jak odróżnić racjonalność od irracjonalności, czy każde postępowanie realistyczne musi zawsze prowadzić do sukcesu danej inicjatywy politycznej, a co się stanie, jeśli działanie polityczne w duchu realizmu okaże się porażką czy wówczas nie jest już realizmem, a staje się utopizmem? 59 Podczas lektury prac Hansa Morgenthau a dowiadujemy się wiele o różnych aspektach potęgi w stosunkach międzynarodowych, tj. o różnych siłach, ale nie wiemy czym one są i co robią. Ponadto, traktowanie polityki siły jako esencji stosunków międzynarodowych i zarazem autotelicznego celu każdego działania politycznego prowadzi do problemów teoretycznych, w sytuacji, gdy zmieni się charakter instytucji zawiadujących polityką. Dwuznaczność dotycząca problemu zmiany w stosunkach międzynarodowych jest także głębszej natury: czy powinniśmy 57 M. Kaplan, System and Process in International Politics, New York Trudny do oddania w języku polskim zwrot: power monism, zob. S. Hoffman, op. cit., s S. Hoffman, op. cit., s. 353.

129 132 Tomasz Pawłuszko badać zmianę w ramach wybranej teorii empirycznej, czy też winniśmy uwzględnić normatywny postulat zawarty w pracach realistów: czy obecny system powinien trwać czy nie? Zwracając uwagę na normatywny aspekt teorii stosunków międzynarodowych, powstałych w pierwszej połowie XX wieku, powracamy do sporu między realistami a idealistami. W większości publikacji poświęconych problemom teoretycznym stosunków międzynarodowych przyjmuje się, że realizm lepiej niż idealizm objaśniał rzeczywistość międzynarodową. Wydaje się jednak, iż to podejście liberalne, akcentujące rolę idei sprawujących władzę nad zasobami materialnymi państwa/społeczeństwa, lepiej tłumaczy ówczesne dojście do władzy partii faszystowskich. Mimo iż realizm uważany był za podejście krytykujące politykę appeasement i uległość wobec agresywnych państw Osi, należy pamiętać, że Edward H. Carr był aktywnie zaangażowany w poparcie dla polityki appeasement, a Hans Morgenthau unikał w swoich pracach krytyki nazizmu 60. Największe emocje budzą z kolei ówczesne wypowiedzi George a Kennana, który nawoływał polityków i wojsko krajów pokonanych przez III Rzeszę do podporządkowania się hitlerowcom 61. Zarówno Carr, jak i Kennan apelowali o uznanie potęgi Niemiec przez słabsze państwa, a także wskazywali na konieczność podporządkowania się oraz współpracy (z punktu widzenia słabszych państw: kolaboracji) ze zwycięskimi Niemcami. Kennan dziwił się np. oddziałom wojsk czechosłowackich uczestniczącym w bitwie o Anglię, iż nie walczą one po stronie Niemiec. Opór zbrojny ze strony krajów słabszych wspomniani realiści odrzucali z pragmatycznego (realistycznego?) punktu widzenia. Walka partyzancka z wojskiem niemieckim była według opinii realistów daremna i nieracjonalna, ocierała się ich zdaniem o mitomanię i idealizm. W ten sposób przeciwnicy appeasement z lat 30. XX wieku stali się w dość kompromitujący sposób jego zwolennikami w latach 40. ubiegłego stulecia, głosząc idee koniecznej ochrony systemu równowagi sił w anarchicznym porządku międzynarodowym, a także w myśl zachowania reguły tzw. prawa silniejszego. Oznaczało to poparcie dla utrzymania imperium III Rzeszy w Europie. Odnosząc w praktyce tę postawę przedstawicieli realizmu politycznego do tytułu książki Carra możemy wnioskować, iż realiści, podobnie jak krytykowani przez nich idealiści, również nie znaleźli recepty na kryzys dwudziestolecia. Tymczasem myśliciele liberalni (np. Norman Angell) oskarżali kraje Zachodu o milczenie w przypadku wojny o Mandżurię oraz ostrzegali przed tolerowaniem reżimów totalitarnych, stanowiących wyzwanie dla projektu pokojowego świata, zarysowanego m.in. przez prezydenta USA Thomasa Woodrowa Wilsona. Przykładowo, Alfred Zimmern, komentując bezprawny z punktu widzenia Ligi Narodów i prawa międzynarodowego atak faszystowskich Włoch na Etiopię, wskazywał na brak solidarności międzynarodowej, przypuszczając zarazem, iż brak silnej władzy między- 60 L. Ashworth, op. cit., s Ibidem.

130 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych 133 narodowej będzie zachęcać kraje autorytarne do łamania prawa międzynarodowego i innych zasad obowiązujących w stosunkach międzynarodowych. Podobne opinie wygłaszali inni teoretycy związani ze szkołą idealizmu, tacy jak Leonard Woolf czy David Mitrany Spory wokół specyfiki dyscypliny stosunków międzynarodowych Próby sformułowania programu badawczego nowoczesnej nauki o stosunkach międzynarodowych w pierwszej połowie XX stulecia, mimo sporów i niepewności, wciąż nie potrafiły objąć przedmiotu badań w sposób satysfakcjonujący. Z pewną dezaprobatą odnotowywał to Stanley Hoffman, stwierdzając wprost w 1959 r., iż stosunki międzynarodowe można uznać za najsłabiej rozwiniętą dyscyplinę z nauk społecznych 63. Wtórowali mu Klaus Knorr i Sidney Verba, którzy sceptycznie odnosili się do jakości programu badawczego dyscypliny, opartego na dotychczasowych teoriach. Knorr i Verba uznali, iż model naukowości oparty na postulacie stworzenia ogólnej teorii stosunków międzynarodowych nie znalazł wystarczająco wielu zwolenników, aby dyscyplina uzyskała rzeczywistą autonomię w zakresie metod badawczych. Poszukiwanie teorii ogólnej uznawali za działalność z góry skazaną na niepowodzenie, dopóki nie zostanie określony sposób budowania teorii i jej zakres przedmiotowy 64. Po 15 latach od zakończenia II wojny światowej i ogłoszenia zwycięstwa realizmu w rywalizacji o prymat na rynku teorii stosunków międzynarodowych, badacze potrzebowali nowych koncepcji. Jako, że zmiany w naukach społecznych są generowane przede wszystkim przez wydarzenia historyczne lub przełomowe odkrycia intelektualne, wątpliwość była dwojakiej natury. Po pierwsze, kluczowa kategoria analityczna stosowana przez realistów politycznych równowaga sił przestała odpowiadać dynamice przemian porządku międzynarodowego okresu zimnej wojny. Rywalizacja dwóch supermocarstw, czyli USA i ZSRR, doprowadziła do globalnego kryzysu politycznego. Kwestia rozpatrywana jako praktyczna anomalia powojenna trwała zbyt długo, by teoretycy ze szkoły Hansa Morgenthau a byli w stanie uzasadniać ją za pomocą stosowanych dotąd narzędzi. Kwestie suwerenności i zmienności układu sił musiały więc być przedyskutowane na nowo. Druga wątpliwość odnosiła się do deklarowanej wielodyscyplinarności badań, co uniemożliwiało sformułowanie teorii ogólnej, precyzującej założenia i pole badawcze stosunków międzynarodowych. Obie uwagi wprowadzają w temat sporu między 62 Ibidem. 63 S. Hoffman, op. cit., s K. Knorr, S. Verba, The International System: Theoretical Essays, World Politics 1961, nr 1, s. 1 5.

131 134 Tomasz Pawłuszko tradycjonalistami a zwolennikami behawioryzmu, która to debata trwała od końca lat 50. do końca lat 60. ubiegłego stulecia 65. Spór tradycjonalistów i behawiorystów (nazywanych też modernistami lub zwolennikami teorii systemowej) uważany jest przeważnie w literaturze przedmiotu za tzw. drugą debatę. Podczas gdy przez minione półwiecze teoretycy nowej dyscypliny zastanawiali się nad tym: co badać? temat nowego sporu skupił się wokół problemu poznania jak badać? Główne różnice między obu podejściami wynikały z odmiennych odpowiedzi na pytania o kwestie epistemologiczne. Podejście tradycjonalistyczne, którego znanymi przedstawicielami byli m.in. Hedley Bull i Stanley Hoffman, przez swoich apologetów nazywane było klasycznym ze względu na chęć podtrzymania ciągłości ze studiami, prowadzonymi przez poprzednie generacje badaczy. W znanym eseju z 1966 r. H. Bull utrzymywał, iż definiując tradycję klasyczną ma na myśli przede wszystkim podejście oparte na sądach ukształtowanych dzięki długoletnim studiom wielodyscyplinarnym, erudycji, intuicji i syntezie wiedzy historycznej, prawniczej czy filozoficznej 66. Tradycjonalistów łączyła interdyscyplinarność, poprzez doświadczenie wykorzystania wiedzy z wielu dziedzin uważali, że poznanie może być modyfikowane przez różne nieporównywalne wpływy. Nie rezygnowali z żadnego poziomu badania, niemniej jednak cel ich wysiłków pozostawał ten sam: stworzenie teorii ogólnej opartej na węzłowym pojęciu takim jak potęga Hansa Morgenthau a. Zwolennicy behawioryzmu, jak: Morton Kaplan, Bruce Russet czy Karl Deutsch, inspirowani przez teorie systemowe, przeniesione z nauk przyrodniczych i spopularyzowane na gruncie nauk społecznych przez m.in. Talcotta Parsonsa czy Davida Eastona, przyjęli dwie cechy za warunek konieczny dla skutecznego wprowadzenia swoich teorii w życie: wykorzystanie metod matematycznych oraz zastosowanie ścisłych reguł weryfikacji twierdzeń. Badacz musiał określić zmienne i skupić się na określonym poziomie analizy. Celem teorii w metodzie naukowej behawiorystów jest odkrywanie uniwersalnych praw rządzących relacjami między państwami. Zgoda co do przedmiotu badania, jakim były stosunki międzypaństwowe, była jednym z niewielu punktów, gdzie zwolennicy obu podejść potrafili się porozumieć. Stanley Hoffman, jako zwolennik tradycjonalizmu uważał, iż droga w kierunku teorii empirycznej jest krokiem w dobrą stronę, jakkolwiek wybór teorii systemowej jako środka do tego celu uznawał za błąd, który może przyczynić się do naruszenia fundamentów dyscypliny, a mianowicie jej humanistycznego charakteru 67. Z kolei Hedley Bull zauważył, że odrzucanie przez teoretyków naukowości ustaleń innych podejść prowadzi do zawężenia debaty i bezpłodnego odrzucania wielu wniosków, co może skutkować zastojem dyscypliny. Wiedza z zakresu współczesnej polityki 65 S. Smith, The Self Images, op. cit., s H. Bull, International Theory: The Case for a Classical Approach, World Politics 1966, nr 3, s S. Hoffman, op. cit., s

132 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych 135 międzynarodowej jak każda wiedza dotycząca relacji społecznych nie ma charakteru kumulatywnego (co miałoby wynikać ze zmienności procesów społecznych), więc nie może być stricte naukowa. Bruce Russett z Yale odrzucił argumentację Bulla jakoby kumulatywny charakter wiedzy był jedynym warunkiem naukowości. Aby uniknąć sprowadzenia sporu do kolejnej debaty wokół ontologii stosunków międzynarodowych przytoczył fakty, uzyskane na podstawie badań ilościowych, z których wynikało, że 30% tekstów z 13 amerykańskich periodyków z 1966 r. zawierało istotne zapożyczenia z nauk przyrodniczych, a więc kalkulacje i szacunki matematyczne oparte na wyodrębnionych za pomocą hipotezy danych ilościowych 68. Najważniejszą książką, stanowiącą swojego rodzaju manifest zwolenników behawioryzmu, stała się publikacja System and Process in International Politics autorstwa Mortona Kaplana z 1957 r. Kaplan starał się wybrać kluczowe zmienne i zbadać ich relacje w tworzeniu systemu międzynarodowego (łącznie zaproponował wyodrębnienie sześciu rodzajów porządku międzynarodowego dwa opisujące istniejące i cztery hipotetyczne). Dla każdego opracowanego systemu Kaplan sprecyzował reguły, umożliwiające systemowi trwanie oraz reguły zmienności opisujące, w jaki sposób zmiany poszczególnych parametrów wpływają na system 69. Bull jako tradycjonalista był w stanie osiągnąć podobną elegancję za pomocą obserwacji i generalizacji na podstawie dotychczasowej wiedzy z historii dyplomacji. Kaplan uczynił jednak prawdopodobnie coś więcej niż Bull, gdyż próbował zaprezentować przesłanki dla dedukcji i dalszych badań. Tradycjonaliści przyjęli koncepcję i styl Kaplana raczej chłodno. Książka Kaplana jest przyznawał Bull bardzo precyzyjna i spójna, ale dodawał zaraz nie da się jej czytać 70. Kaplan jest oryginalny, odchodzi jednakże od klasyków historii, nie posiada talentu wcześniejszych pisarzy politycznych. Klasycy dziwili się behawiorystycznej scholastyce, opartej na ucieczce ze świata polityki w świat intelektualnych konstrukcji. Co ważne, nowy styl pisania o polityce międzynarodowej czynił zdaniem Bulla i jego zwolenników z analityków reprezentujących podejście naukowe, osoby łatwo poddawane manipulacjom politycznym. Matematyzacja wzorca naukowości nauk społecznych uzależnia uczonych od konieczności przedstawiania konkretnych naukowo opracowanych i potwierdzonych recept dla decydentów. W przeciwieństwie np. do cywilnych teoretyków strategii, badacze stosunków międzynarodowych obawiali się pracy eksperckiej na zlecenie 71. Bull uważał, że podejście behawiorystów wniosło niewiele do teorii stosunków międzynarodowych. Swoje zastrzeżenia sprowadził do zarzutu, że redukując działania do operacji matematyczno-logicznych behawioryści pomijają istotę studiów między- 68 F. Sonderman, op. cit., s R. Rogowski, op. cit., s H. Bull, op. cit., s Ciekawe studia nad XX-wieczną teorią strategii i zaangażowaniem jej przedstawicieli ukazał M. Trachtenberg, Strategic Thought in America , Political Science Quarterly 1989, nr 2, s

133 136 Tomasz Pawłuszko narodowych. Przedstawiając jego linię argumentacji można przede wszystkim zwrócić uwagę na to, iż wiele pytań formułowanych w stosunkach międzynarodowych ma czysto moralny wymiar, trudno je sklasyfikować, sformułować i odpowiedzieć na nie w sposób techniczny i jednowymiarowy. Zdaniem klasyków, sądy behawiorystów były sprzeczne, bowiem subiektywne opinie miały świadczyć o obiektywnej wartości zjawisk. Bull sformułował dla celów polemicznych kilka pytań, na które, jego zdaniem, nie można odpowiedzieć przy użyciu jednorazowej teorii, np., jaka jest rola wojny w społeczności międzynarodowej. Z punktu widzenia tradycjonalistów, zwolennicy behawioryzmu nie wnoszą niczego do teorii stosunków międzynarodowych, gdyż nie potrafią odpowiedzieć na jedno z podstawowych pytań tej dyscypliny. Materiał badawczy w studiach międzynarodowych podlega ciągłej zmianie jakościowej. Wiara w możliwość obiektywnej teorii jest naiwnością. Zdaniem Bulla, przyszłością teorii będzie raczej nieustanna filozoficzna dyskusja o fundamentach 72. Badacze stosunków międzynarodowych są dla niego raczej myślicielami niż analitykami. Z tego powodu Bull odnosił się krytycznie również do teoretyków strategii 73. Odnosząc się do krytyki Stanleya Hoffmana, Morton Kaplan w obronie swojej książki starał się przytoczyć różnorodne argumenty. Jego zdaniem, nauki społeczne powinny wzorować się na naukach przyrodniczych, które odniosły sukces, pozwalając ludziom lepiej zrozumieć otaczający ich świat. Protestując przeciw niejasnym kryteriom formułowania teorii stwierdził, że teoria naukowa nie powinna opierać się na intuicyjnych domysłach. W porównaniu do teorii formułowanych na gruncie nauk humanistycznych, skuteczność np. teorii fizyki polega na tym, że formułują jasno problem i dążą do opisania go według jak najprostszej procedury 74. Zdaniem Kaplana i jego zwolenników, również w badaniach polityki jesteśmy w stanie wyodrębnić zmienne niezależne od historycznego kontekstu. Karl Deutsch już w 1952 r. przedstawił zalety wykorzystania analizy modelowej w badaniach nauk społecznych 75. Przykładem kwestii badanej niezależnie od historycznego kontekstu jest dla Kaplana np. zasada równowagi sił. Behawioryzm nie postuluje porzucenia dorobku wcześniejszych badaczy, proponuje jednak nadać tym studiom nową, naukową formę. Odpierając zarzut o zbyt wybiórczym charakterze prac inspirowanych behawioryzmem, Kaplan przyznawał, że branie pod uwagę wszystkich psychologicznych, gospodarczych czy politycznych zmiennych uniemożliwia stworzenie wiarygodnego modelu. Podzielał tym samym sceptycyzm tradycjonalistów, takich jak Martin Wight czy Raymond Aron, iż nie jest możliwym stworzenie teorii ogólnej stosunków międzynarodowych. Wskazywał również, że badacze powinni się skupić na podejściach 72 Ibidem, s H. Bull, Strategic Studies, op. cit., s M. Kaplan, Problems of Theory Building and Theory Confirmation in International Politics, World Politics 1961, nr 1, s K. Deutsch, On Communication Models in the Social Sciences, The Public Opinion Quarterly 1952, nr 3, s

134 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych 137 cząstkowych, precyzyjnie dochodząc do twierdzeń ogólnych za pomocą ustaleń mniejszej wagi. W twierdzeniu tym zawiera się zastrzeżenie, że jeśli użyjemy zbyt wielu zmiennych, uczynimy naszą generalizację nieczytelną i niewiarygodną. Wzorcowym modus vivendi między potrzebą ogólnej teorii a ujęciami szczegółowymi pozostawała dla Kaplana teoria ekonomii, zawierająca stosunkowo nieliczne założenia na temat charakteru społeczeństwa, wspierająca się na generalizacjach o wysokim stopniu abstrakcji. Teoria ekonomii nie zajmuje się bowiem bieżącymi, konkretnymi działaniami podmiotów na rynku gospodarczym, finansowym itd. Bada raczej sytuacje abstrakcyjne modelowe, idealne, możliwe do wyobrażenia w dowolnym miejscu i czasie; skąd czerpana jest żywotność i uniwersalizm tego typu teorii. Podobnie jak w ekonomii, tak i w stosunkach międzynarodowych mamy faktycznie do czynienia z niewielką liczbą kluczowych podmiotów o wybranych parametrach, które dobrze ilustrują ich potencjały i definiują potencjalny charakter ich zachowań. Powyższe parametry można wykorzystać np. do ukazania, jakie czynniki wpływają na wzrost potęgi. Behawioryści, podobnie jak bullowscy klasycy, również zauważali różnice między odmiennym charakterem polityki międzynarodowej i wewnętrznej. System międzynarodowy różni się od wewnętrznego tym, że jego aktorzy są niezależni, mają odmienne potencjały, zdolności, możliwości i metody działania. Behawioryści raczej abstrahują od ogólnej spekulacji na temat hierarchii i stosunków władzy wewnętrznej. Wykorzystanie precyzyjnych szacunków bardzo przydaje się w analizie strategicznej. Można tutaj przytoczyć typową dla prac Kaplana analizę pt. The Calculus of Nuclear Deterrence z 1958 r., będąca przykładem wykorzystania metod badawczych nauk przyrodniczych w naukach społecznych 76. Artykuł ten zawierający wyodrębnione aksjomaty, teorematy i szacunki oparte na rachunku prawdopodobieństwa był przykładem na to, że badacze stosunków międzynarodowych są w stanie przedstawiać dobrze udokumentowane ekspertyzy na temat szczegółowych problemów politycznych świata. Ponadto, analiza strategiczna pozwala rozpatrywać warianty możliwych zachowań w stosunkach międzynarodowych, właśnie dzięki zdolności wyodrębniania zmiennych, które można wykorzystać w symulacji. Zdolność do przewidywania zmian w polityce międzynarodowej otwierała przed jej badaczami dużo większe możliwości. Jakkolwiek zwolennicy behawioryzmu nie przeciwstawiając się formułowaniu teorii ogólnej, przyznawali, że nie można jej zastosować do konkretnych problemów nauki o stosunkach międzynarodowych. Mimo wiary w postęp możliwości eksplanacyjnych w nauce, teoretycy ze szkoły behawioryzmu nie wierzyli w istnienie czegoś takiego, jak status quo stosunków międzynarodowych, w związku z tym ogólna teoria stosunków międzynarodowych tak jak teoria ekonomii powinna zajmować się raczej opisem idealnych modeli rzeczywistości. W codziennej pracy teoretyka za najważniejszy uznawano sposób wyodrębniania szczegółowych zmiennych i ich zależności. Odwołując się do wcześniejszych prac np. Klausa Knorra, Kaplan zauważał, że choć 76 M. Kaplan, The Calculus of Nuclear Deterrence, World Politics 1958, nr 1, s

135 138 Tomasz Pawłuszko amerykański student nauk politycznych nie ma wielkiej wiedzy w zakresie ekonomii ani polityki porównawczej, w jego branży nie potrzeba wielu zmiennych, gdyż teoria powinna maksymalnie upraszczać rzeczywistość, w celu jej wyjaśnienia. Zastosowanie zbyt wielu zmiennych sprawia, że naukowe badanie zjawisk polityki nie nadąża za jej rzeczywistością. Porównania zmiennych winny być szybkie i klarowne. Po zdefiniowaniu swojej postawy względem teorii, Kaplan przeszedł do polemiki z koncepcjami tradycjonalistów, odpowiadając na zarzuty Hedleya Bulla, co doprowadziło do wymiany zdań w kilku artykułach naukowych w najbardziej poczytnych amerykańskich periodykach 77. Zdaniem Kaplana, tradycjonalista, nie mając restrykcyjnej koncepcji ani metody naukowej, może łatwo pomylić fakty naukowe z celami czy interesami politycznymi. Według behawiorystów mocne opowiedzenie się za konkretną koncepcją naukowości pozwoli uniezależnić się od nacisków politycznych, częstych w przypadku nauk społecznych. Swoją opinię na temat rozdziału nauki od innych form wiedzy uzasadnia Kaplan, odwołując się do poglądów Arystotelesa, który podobnie odróżniał naukę od sztuki 78. Nauka ma być precyzyjna, jasna i wiarygodna oraz przydatna. Tradycjonaliści mają wprawdzie rację, gdy mówią o odmienności ludzkich systemów społecznych od innych systemów występujących w przyrodzie, nie oznacza to jednak niemożności zastosowania analizy systemowej do badania społeczeństwa tym bardziej, jeśli istnieje w nim wiele regularności, dostrzegalnych i bez naukowej weryfikacji. Koncepcje systemowe pozwalają łączyć często odległe fakty i zauważać związki między zjawiskami 79. Naukowe badanie stosunków międzynarodowych jest możliwe tym bardziej, gdyż jest to dziedzina pełna planowania, szacowania i spekulacji. Nauka może więc pozwolić na skuteczną interpretację działań politycznych i być bliżej społeczeństwa niż ogólne spekulacje historiozoficzne. Kaplan poczuł się dotknięty tym, że Bull wrzucił wszystkich badaczy teorii systemowej do jednego worka, podczas gdy w rzeczywistości zajmowali się oni różnymi problemami teoretycznymi, np. Karl Deutsch zajmował się wówczas problemem indukcji w badaniach teoretycznych nauk społecznych. Jeszcze innej techniki badawczej używał Bruce Russett. Wszyscy zwolennicy teorii systemowej uważali wszakże, że podsumowanie ich dorobku jako marginalnego w rozwoju teorii ogólnej jest niesprawiedliwe. Wśród zarzutów pod adresem tradycjonalistów Kaplan podawał m.in. niezdolność do modernizacji swoich koncepcji teoretycznych, niechęć do dialogu między zwolennikami odmiennych podejść. Zwracał też uwagę na fakt, że mimo, iż wielu zwolenników tradycjonalizmu potwierdza swoimi ustaleniami badania teoretyków systemów, nie potrafi się do tego przyznać 80. Zarzucał też teoretykom 77 Spór Bulla i Kaplana toczony był głównie na łamach World Politics, skąd też pochodzi większość tekstów tych autorów, wykorzystanych do badań na potrzeby niniejszego studium. 78 M. Kaplan, The New Great Debate: Traditionalism vs. Science in International Relations, World Politics 1966, nr 1, s T. Łoś-Nowak, op. cit., s M. Kaplan, The New, op. cit., s

136 Anglosaskie źródła nauki o stosunkach międzynarodowych 139 tradycjonalizmu stosowanie nienaukowych, domyślnych i ukrytych założeń, niezdolność do wyodrębnienia zmiennych i zakreślenia granic teorii. Ogólna teoria stosunków międzynarodowych była dla behawiorystów nienaukowym mitem. Niemniej jednak Ronald Rogowski, podsumowując powyższą debatę, stwierdził, iż po kilkudziesięciu latach sporów nadal nie jesteśmy przyzwyczajeni do myślenia o stosunkach międzynarodowych w sposób systemowy. W przypadku spraw społecznych badacze muszą brać pod uwagę, iż nie są w stanie zbadać czystych faktów społecznych. Percepcja wszakże jest skażona tym, że fakty nie mają niezależnego bytu od ludzkich kategorii poznawczych, które służą do ich porządkowania 81. Problem ten, z którym filozofia nauki boryka się od dziesięcioleci, wystąpił bardzo wyraźnie podczas prac nad tworzeniem założeń nauki o stosunkach międzynarodowych, gdzie odległość badacza od jego (zmiennego przecież) przedmiotu badań pozostaje bardzo duża. Spór tradycjonalistów i behawiorystów wpłynął w sposób istotny na proces powstawania nauki o stosunkach międzynarodowych, a wielu badaczy uczestniczących w tym sporze pozostaje nadal autorytetami na gruncie tej nauki. Wiele kwestii dyskutowanych w latach 50. i 60. XX wieku pozostaje wciąż aktualnych, a wnioski wynikające ze sporu epistemologicznego do dziś budzą zainteresowanie i kontrowersje. Przekrojowy charakter dyskusji toczonej wokół powstającej nauki o stosunkach międzynarodowych stanowi świetne wprowadzenie w specyfikę tej dziedziny wiedzy, co zachęca do postawienia własnych pytań i poszukiwania odpowiedzi. Każdy teoretyk stosunków międzynarodowych powinien rozważyć kwestie poruszane przez założycieli dyscypliny, spór o specyfikę stosunków międzynarodowych stał się punktem wyjścia do wszystkich ważnych podejść, dyskutowanych wciąż na łamach periodyków naukowych. Warto nadmienić, że właśnie w okresie schyłkowym debaty między tradycjonalistami a behawiorystami pojawiło się wiele periodyków poświęconych szeroko pojętym studiom międzynarodowym i ich teorii 82. Anglo-Saxon sources of the discipline of International Relations Summary The discipline called International Relations was developed in the United States from the study of international law, which attracted researchers from political science and historical studies, in the general context of the classic political philosophy. The basic aim of the author is to examine the effect of this development in its historical context of the interwar period as well as the postwar period. The starting point of the analysis is the idea of the current understanding of the theory of international relations and its historical roots. Mainstream theories treat the past of the 81 R. Rogowski, op. cit., s Najpopularniejsze periodyki w dziedzinie stosunków międzynarodowych powstałe w latach 70. XX wieku, to np. amerykański International Security, brytyjskie Review of International Studies czy Millenium. Journal of International Studies.

137 140 Tomasz Pawłuszko international theory as a chain of methodological and theoretical debates concerning the scope of the discipline and its mission. The problem of the identity of International Relations lies in the argument over the today s vision of the discipline s history. The so-called Great Debate between realists and idealists is an arguable phenomenon as well as the identity of political realists vision of the international order and its rules, especially the international balance of power. The study tries to show the determinants of the theory of international relations before the era of positivism. It is a fascinating period of the emergence of this laboratory of the world. The analysis reveals the opinion of several American, British and Australian authors on the identity of international studies from the perspective of political science.

138 Stosunki Międzynarodowe International Relations nr 3 4 (t.44) 2011 opracowania i materia y Miron Lakomy Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku Rozwój Internetu na przełomie XX i XXI wieku stanowi z pewnością jeden z najbardziej doniosłych przełomów technologicznych w historii ludzkości. Internet, początkowo wykorzystywany głównie do badań naukowych, stał się pod koniec lat 90. XX wieku nieodłącznym elementem funkcjonowania jednostek, społeczeństw, państw i ich organizacji. Łącząc technologie informatyczne z telekomunikacyjnymi, Internet otworzył nową erę globalnego komunikowania. Rewolucja sieciowa lat 90. XX wieku doprowadziła w końcu do sytuacji, w której coraz więcej dziedzin życia opiera się na wykorzystaniu technologii informatycznych. W 1995 r. na świecie dostęp do Internetu miało jedynie 16 milionów użytkowników. Pięć lat później, było ich już 361 milionów, w grudniu 2005 r. 1,018 miliarda, a w czerwcu 2010 r. niemal 2 miliardy 1. Komputeryzacja 2 i informatyzacja 3, niosące ze sobą zasadnicze zmiany w niemal wszystkich dziedzinach życia, rodziły jednak od początku nowe wyzwania dla bezpieczeństwa państw. Zasadniczą wątpliwość może budzić sama natura Internetu, w którym takie kategorie, jak granice państwowe czy podział na sferę publiczną i prywatną rozmywają się. Poważnym wyzwaniem jest również anonimowość i względna łatwość ukrycia swoich działań w sieci, co powoduje, iż tradycyjne metody reagowania na zagrożenia dla bezpieczeństwa tracą sens. Już w 1996 r. w raporcie amerykańskiego ośrodka eksperckiego RAND, wymieniono najważniejsze powody rosnącego znaczenia sieci teleinformatycznych dla bezpieczeństwa państw. Według RAND, są to: niskie koszty działalności, brak tradycyjnych granic, zwiększona możliwość prowadzenia działalności 1 Internet Growth Statistics, Internet Growth and Stats, ( ). 2 Polega na zastępowaniu tradycyjnych metod funkcjonowania urzędów państwowych systemami komputerowymi, m.in. przez wprowadzanie elektronicznych baz danych, formularzy internetowych czy listów jako podstawowych metod komunikacji. 3 Polega na wykorzystaniu systemów informatycznych do analizy i przetwarzania wprowadzonych danych.

139 142 Miron Lakomy propagandowej, brak wywiadu strategicznego, brak systemów ostrzegania oraz oceny prawdopodobieństwa ataków, trudności związane z formowaniem koalicji międzynarodowych oraz wrażliwość na atak na terytorium USA 4. Skomplikowana natura sieci komputerowych tworzących tzw. cyberprzestrzeń 5 sprawiła, że już niemal od początku ich powstania wykorzystywane były do działań w sferze bezpieczeństwa i obronności. Coraz częściej zarówno w mediach, jak i literaturze naukowej, dla opisania tego zjawiska, używa się terminu cyberwojna 6. Warto więc zadać pytanie, czy cyberwojna, będąca początkowo wizją science-fiction, stanie się w XXI wieku rzeczywistością? 1. Cyberprzestrzeń jako nowy wymiar polityki bezpieczeństwa Sieci informatyczne już od momentu powstania były polem pierwszych, jeszcze niezbyt spójnych, prób ich wykorzystania do celów politycznych bądź militarnych. Chronologicznie pierwszą była prawdopodobnie operacja przeprowadzona przez amerykańską CIA w 1982 r. W kanadyjskim programie przemysłowym, skradzionym przez radzieckich szpiegów amerykańskim agentom, udało się umieścić tzw. bombę logiczną. Po zainstalowaniu skradzionego oprogramowania w systemie zarządzającym radzieckimi rurociągami, bomba ta doprowadziła do przeciążenia i potężnego wybuchu na Syberii 7. Wydarzenie to stało się pierwszym wykorzystaniem cyberprzestrzeni do działań sabotażowych. Inny przykład pochodzi z 1987 r., kiedy grupa niemieckich hakerów, tzw. VAXBusters, dokonała serii włamań do amerykańskich serwerów, m.in. bazy w Rammstein i NASA. Warto również wspomnieć o zmodyfikowanym programie PROMIS, który był wykorzystywany przez NATO do włamywania się do sieci informatycznych krajów Układu Warszawskiego. W latach 80. XX wieku również kraje bloku komunistycznego zapoznały się z możliwościami działań w cyberprzestrzeni, czego przejawem było wynajęcie niemieckiego hakera Markusa Hessa, który złamał zabezpieczenia wielu amerykańskich instytucji naukowych i wojskowych (m.in. Pentagonu oraz MIT) 8. 4 Strategic War in Cyberspace, Rand Research Brief ze stycznia 1996 r. 5 Termin ten został po raz pierwszy wykorzystany przez Williama Gibsona w powieści Neuromancer, gdzie oznaczał on świat cyfrowych sieci, stanowiący pole, na którym ścierały się interesy państw i korporacji. Natomiast według jednej z naukowych definicji, sformułowanych przez Pierre a Delvy ego, cyberprzestrzeń oznacza przestrzeń otwartego komunikowania za pośrednictwem połączonych komputerów i pamięci informatycznych, pracujących na całym świecie. Za M. Lakomy, Znaczenie cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa państw na początku XXI wieku, Stosunki Międzynarodowe International Relations 2010, nr 3 4, s Zob. Virtual Criminology Report, McAfee Corporation, War in the fifth domain, The Economist z 1 lipca 2010 r. 8 T. Formicki, Komandosi cyberprzestrzeni, Stosunki Międzynarodowe z 7 listopada 2007 r., www. stosunki.pl ( ).

140 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku 143 Znaczenie cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa państw zaczęło rosnąć w latach 90. XX wieku, gdy komputery i Internet rozprzestrzeniały się w coraz szybszym tempie. Upowszechnienie dostępu do sieci otworzyło nowe możliwości, ale i zagrożenia przed państwami, jak i aktorami niepaństwowymi. Coraz większym problemem o zasięgu globalnym stawały się m.in. wirusy komputerowe. Przykładowo, już w 1992 r. globalną akcję prewencyjną wywołał wirus Michelangelo, który miał, według przewidywań, zainfekować aż 5 milionów komputerów. Dzięki ostrzeżeniom mediów, liczba aktywowanych wirusów w rzeczywistości sięgnęła kilku tysięcy. Kolejną światową akcję wywołał wirus Boza, o którym ostrzegały m.in. media oraz Microsoft 9. W 1999 r. wirus Melissa, wykorzystując Internet, rozprzestrzenił się na całym świecie, powodując straty w wysokości około 1 miliarda USD. O rosnącym zagrożeniu złośliwym oprogramowaniem na przełomie wieków, świadczył także wirus I love you, który, wykorzystując proste mechanizmy inżynierii społecznej, zaraził 10% wszystkich komputerów, mających dostęp do sieci i spowodował straty szacowane od 5,5 do 8,7 miliardów USD 10. Należy jednak zauważyć, że wówczas za tworzenie tego typu programów odpowiedzialni byli z reguły pojedynczy programiści, którzy pisali je bardziej dla udowodnienia swoich umiejętności, niż chęci spowodowania konkretnych strat. Obok stale rozprzestrzeniającego się szkodliwego oprogramowania, w drugiej połowie lat 90. XX wieku doszło także do wzrostu liczby aktów terroryzmu i szpiegostwa przy wykorzystaniu sieci teleinformatycznych. Już w 1998 r., w związku z wydarzeniami w Timorze Wschodnim, hakerzy zagrozili paraliżem indonezyjskiego systemu bankowego. Inny przykład może stanowić Malezja, gdzie w latach doszło do ponad 100 ataków na serwery i witryny internetowe instytucji rządowych. Najpoważniejsza w skutkach była jednak afera Moonlight Maze, która rozpoczęła się w marcu 1998 r. i trwała dwa lata. W tym okresie rosyjscy hakerzy dokonali serii skoordynowanych ataków w cyberprzestrzeni na serwery wielu amerykańskich instytucji rządowych i prywatnych, w tym m.in. Pentagonu, NASA, Departamentu Energii, uniwersytetów oraz instytutów badawczych. Dzięki nim uzyskali oni przykładowo informacje dotyczące systemów kierowania rakietami USA. Wydarzenia te częściowo otworzyły oczy amerykańskiej opinii publicznej na zagrożenia płynące z cyberprzestrzeni, dzięki czemu pojawiły się pierwsze projekty legislacji regulującej ten wymiar bezpieczeństwa. Warto również wspomnieć o pierwszym, choć mało istotnym, wykorzystaniu cyberprzestrzeni w ramach konfliktu zbrojnego. W marcu 1999 r., podczas operacji NATO w Kosowie, informatycy Sojuszu dokonali wielu ataków w cyberprzestrzeni, których celem było zablokowanie infrastruktury teleinformatycznej Serbii. W odwecie, serbscy hakerzy podjęli wiele prób zablokowania serwerów Paktu Północnoatlantyckiego ( ). 10 G. Garza, Top 10 Worst Computer Viruses, Catalogs.com, ( ). 11 S. Moćkun, Terroryzm cybernetyczny zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego i działania amerykańskiej administracji, Raport Biura Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa, lipiec 2009 r., s. 2; M. Łapczyński, Zagrożenie cyberterroryzmem a polska strategia obrony przed tym zjawiskiem, Pulaski

141 144 Miron Lakomy Co prawda, operacja ta ochrzczona terminem Matrix nie miała większego znaczenia dla operacji NATO, jednak stanowiła historycznie pierwszy przykład wykorzystania cyberprzestrzeni, równolegle z konfliktem zbrojnym. Mimo raczej niewielkiej wagi opisanych wyżej wydarzeń, przykłady wykorzystania cyberprzestrzeni w latach 80. i 90. XX wieku pozwalały przewidywać, że znaczenie tego wymiaru bezpieczeństwa miało w kolejnych latach dynamicznie rosnąć. Dynamiczny rozwój Internetu i powszechna komputeryzacja na początku XXI wieku sprzyjały wykorzystaniu cyberprzestrzeni do działań naruszających bezpieczeństwo państw. Do krajów, które jako pierwsze zaczęły stosować zorganizowane formy cyberataków dla realizacji własnych celów politycznych, wywiadowczych czy militarnych, należy zaliczyć przede wszystkim Stany Zjednoczone, Rosję oraz Chiny. Rosja na przełomie wieków stała się głównym producentem tzw. malware, nie tylko wirusów, lecz także trojanów czy robaków. Podobną rolę zaczęły również odgrywać Chiny, które na przełomie wieków zdecydowanie zwiększyły swoją aktywność w Internecie. Dowodem na to była afera Titan Rain z 2003 r., kiedy doszło do serii skoordynowanych ataków chińskich hakerów na amerykańskie serwery rządowe i korporacyjne. Dzięki nim wyciekły poufne informacje, pochodzące m.in. z NASA, Lockheed-Martin czy Redstone Arsenal, m.in. na temat programu F-35 Joint Strike Fighter 12. Obiektem ataków coraz częściej stawały się również serwery w Europie Zachodniej. Ich celem było uzyskanie przez chińskich i rosyjskich hakerów nowych technologii. Nowością, świadczącą o postępie w tej dziedzinie, było wykorzystanie przez ChRL Internetu do infiltrowania tybetańskiej opozycji. W ramach tych działań, włamano się m.in. do komputera Dalajlamy. W sieci zaktywizowały się również organizacje terrorystyczne, czego symbolem stało się powstanie w sierpniu 2006 r. Global Islamic Media Front. Ponadto, takie grupy, jak Al-Kaida czy Hezbollah zaczęły wykorzystywać Internet nie tylko do ataków na zachodnie witryny internetowe, ale przede wszystkim do rekrutacji nowych członków i propagowania wyznawanej przez siebie ekstremistycznej ideologii 13. Mimo opisanych wyżej procesów, świadomość zagrożeń pojawiających się w cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa państw nadal była w tym okresie niewielka. Przełomowym momentem okazała się druga połowa pierwszej dekady XXI wieku. W 2006 r. Izrael w czasie operacji militarnej przeciwko Hezbollahowi został wielokrotnie zaatakowany w cyberprzestrzeni przez hakerów, pochodzących z państw Bliskiego Wschodu. Sprawiło to, że rząd w Tel Awiwie zaczął przywiązywać zdecydowanie większą wagę do tego wymiaru bezpieczeństwa. Pozwoliło mu to w krótkim czasie osiągnąć niebywały postęp w tej dziedzinie 14. Symbolicznym zwrotem Policy Papers 2009, nr 7, s. 1; P. Sienkiewicz, Wizje i modele wojny informacyjnej, w: L.H. Haber (red.), Społeczeństwo informacyjne wizja czy rzeczywistość?, Kraków 2003, s B. Graham, Hackers Attack Via Chinese Web Sites, Washington Post z 28 sierpnia 2005 r. 13 M. Lakomy, op. cit., s D. Eshel, Israel Adds Cyber-Attack to IDF, Military.com, 10 lutego 2010 r., ( ).

142 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku 145 w debacie na ten temat stała się jednak tzw. pierwsza cyberwojna, czyli wydarzenia z Estonii z kwietnia 2007 r. W związku z ostrym kryzysem politycznym na linii Tallin Moskwa, dotyczącym planów usunięcia pomnika Brązowego Żołnierza, rosyjscy hakerzy dokonali bezprecedensowego, zmasowanego ataku na estońskie serwery i serwisy internetowe, zarówno sektora publicznego jak i prywatnego. Zablokowano witryny www, m.in.: prezydenta Estonii, rządu, części ministerstw, parlamentu, partii politycznych, koncernów medialnych oraz największych banków. Estońscy politycy oskarżyli o atak Rosjan, choć jak stwierdził minister obrony Jaak Aaviksoo nie było dowodu na bezpośrednie zaangażowanie Kremla 15. Wiele dowodów wskazywało jednak na udział w ataku służb specjalnych Federacji Rosyjskiej. Oceniając te wydarzenia, warto przytoczyć opinię Linnara Viika, estońskiego eksperta komputerowego, według którego głównym celem ataków były serwery o krytycznym znaczniu dla funkcjonowania państwa, w tym m.in. obsługujące połączenia telefoniczne 16. Inny ekspert, James Hendler, porównał wydarzenia z Estonii bardziej do cyberzamieszek niż precyzyjnie wymierzonych ataków 17. Natomiast premier Estonii Andrus Ansip przyrównał blokowanie serwisów komputerowych do zabronionych przez prawo międzynarodowe blokad portów i lotnisk, wzywając jednocześnie społeczność międzynarodową do podjęcia działań, zmierzających do przeciwdziałania płynącym z cyberprzestrzeni zagrożeniom 18. Podczas pierwszej cyberwojny szczególnie groźne okazały się ataki na system bankowy, który jest w tym kraju bardzo zaawansowany. Ze względu na fakt, iż około 90% transakcji bankowych odbywało się tam za pomocą Internetu, system ten został w zasadzie sparaliżowany. Do ataku wykorzystano metodę DDoS (Distributed Denial of Service), polegającą na zablokowaniu systemów komputerowych, poprzez zajęcie wszystkich wolnych zasobów, wykorzystując do tego jednocześnie wiele komputerów 19. Przyjęcie tego sposobu ataku było możliwe dzięki rozbudowanej sieci botnet, czyli grupy komputerów 20 zainfekowanych złośliwym oprogramowaniem i kontrolowanych z ukrycia przez zarządzających daną siecią hakerów 21. Szacuje się, że rosyjski botnet wykorzystany w Estonii był jednym z największych funkcjonujących na świecie, o czym świadczyła bezprecedensowa skala ataków 22. Był 15 Estonia Has no Evidence of Kremlin Involvement in Cyber Attacks, RIA Novosti, 6 września 2007 r., ( ). 16 Cyberwarfare: Newly Nasty, The Economist z 24 maja 2007 r. 17 S. Waterman, Who Cyber Smacked Estonia, Spacewar.com, 11 czerwca 2007 r., ( ). 18 M. Lakomy, op. cit., s T. Grabowski, Użytkowniku, broń się sam, Obfusc.at, 16 grudnia 2002 r., ( ). 20 Mogącej liczyć nawet setki tysięcy bądź miliony jednostek. 21 B. Łącki, Botnet od podszewki, Heise Security z 13 czerwca 2007 r., security/features ( ). 22 I. Thompson, Russia Hired Botnets for Estonia Cyber-War, V3.co.uk, 31 maja 2007 r., ( ).

143 146 Miron Lakomy to pierwszy przypadek w historii, kiedy za pomocą ataku cybernetycznego obcemu państwu udało się sparaliżować na pewien czas funkcjonowanie ważnych instytucji państwowych i prywatnych. Wydarzenia te udowodniły więc, że zagrożenia płynące z cyberprzestrzeni są jak najbardziej realne i posiadając odpowiedni potencjał można zablokować funkcjonowanie infrastruktury krytycznej państwa za pomocą ataków w sieciach teleinformatycznych. Pierwsza cyberwojna, jak określono przypadek Estonii, nie była jedynym przejawem wzrostu znaczenia cyberprzestrzeni dla bezpieczeństwa państw. 6 września 2007 r. izraelskie lotnictwo w ramach operacji Orchard dokonało bombardowania syryjskiego ośrodka wojskowego, w którym prowadzono prace nad bronią atomową 23. Według informacji podanych przez amerykańskich ekspertów, aby uniknąć wykrycia samolotów IDF przez syryjską obronę powietrzną, wykorzystano wirus komputerowy Suter, opracowany przez BAE Systems. Program ten został zaprojektowany tak, aby mógł atakować sieci komputerowe i telekomunikacyjne przeciwnika, jednocześnie pozwalając na monitorowanie i przejmowanie kontroli m.in. nad systemami radarowymi obrony powietrznej. Jego wykorzystanie pozwoliło izraelskiemu lotnictwu dolecieć do celu, nie alarmując syryjskich sił powietrznych 24. Izrael udowodnił więc, że działania w cyberprzestrzeni mogą skutecznie zakłócić funkcjonowanie podstawowych systemów obronnych państwa. Do końca 2007 r. doszło jeszcze do kilku innych incydentów świadczących o rosnącej rywalizacji państw w cyberprzestrzeni. We wrześniu 2007 r. amerykańscy eksperci ujawnili informacje, które wskazywały, iż w samych tylko Stanach Zjednoczonych chińscy hakerzy, dokonujący regularnych ataków na instytucje USA, kontrolują około 750 tysięcy komputerów w ramach własnej sieci botnet. Były doradca Pentagonu, Paul Strassman, określił tego typu sieć komputerów jako najtańszą broń ofensywną, jaką każdy kraj sobie może zapewnić 25. O rosnącym zagrożeniu USA świadczyły także informacje podane przez Jima Lewisa, dyrektora Center for Strategic and International Studies. Według niego, w 2007 r. doszło do elektronicznego Pearl Harbor w Stanach Zjednoczonych, kiedy w serii skoordynowanych ataków, włamano się do serwerów Departamentów Obrony, Stanu, Handlu i Energii, gdzie uzyskano m.in. dostęp do informacji dotyczących funkcjonowania sieci elektroenergetycznej USA. W ich wyniku, niektóre amerykańskie serwery rządowe pozostały nieczynne nawet przez tydzień. Dane te świadczyły o tym, że skala zagrożeń, pojawiających się w cyberprzestrzeni, wzrosła na tyle, iż rozwijany od lat amerykański potencjał w tym wymiarze przestaje sobie z nimi radzić. Wydarzeniami o ogromnym znaczeniu były również ataki hakerów w Brazylii w 2005 i 2007 r., w wyniku których 23 D. Ephron, The Whispers of War, Newsweek z 1 października 2007 r. 24 D.A. Fulgham, Why Syria s Air Defense Failed to Detect Israelis, Aviation Week and Space Technology z 3 października 2007 r. 25 S. Waterman, China has.75m Zombie Computers in U.S., UPI.COM, 17 września 2007 r., ( ).

144 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku 147 doszło do poważnych awarii dostaw prądu. Tylko w jednym z nich na dwa dni prąd straciło około 3 milionów ludzi 26. Wydarzenia te potwierdziły podatność krytycznej infrastruktury państwa na ataki w cyberprzestrzeni. Kolejnym przełomowym momentem w debacie na ten temat był sierpień 2008 r., kiedy doszło do tzw. drugiej cyberwojny, toczącej się równolegle z konfliktem w Osetii Południowej. Już trzy dni przed jego wybuchem, 5 sierpnia, gruzińscy hakerzy dokonali dwóch ataków na strony osetyńskiej agencji informacyjnej oraz radia rządowego w Cchinwali. W ich wyniku media te zaczęły nadawać informacje podawane przez Alania TV, gruzińską stację telewizyjną skierowaną do Osetyńczyków sierpnia, gdy wojska gruzińskie dokonały ataku na Osetię Południową, reakcja Federacji Rosyjskiej objęła kilka teatrów działań. Oprócz wykorzystania sił zbrojnych na lądzie, w wodzie i powietrzu, w konflikt ten włączyli się również rosyjscy hakerzy. Dokonali oni serii ataków na strony internetowe najważniejszych instytucji państwowych Gruzji, w tym na witrynę prezydenta Micheila Saakaszwiliego, rządu, ministra spraw zagranicznych oraz ministra obrony. Za pomocą metody DDoS, zablokowano również dostęp do serwerów naukowych i komercyjnych, przy czym szczególny nacisk położono na strony internetowe o charakterze informacyjnym. Zmasowany atak na gruziński Internet sprawił, że Tbilisi zostało w dużej mierze pozbawione możliwości prezentowania swojego stanowiska międzynarodowej opinii publicznej. Przykładowo, ministerstwo spraw zagranicznych Gruzji do publikowania oświadczeń było zmuszone wykorzystywać blog internetowy Google. Innym przykładem sposobów działania rosyjskich hakerów było zastąpienie witryny internetowej prezydenta Gruzji zdjęciem Adolfa Hitlera. W pomoc Gruzji zaangażowały się m.in. Polska, Ukraina i Estonia, które udostępniły rządowi w Tbilisi własne serwery. Warto dodać, że zdaniem analityków korporacji Greylogic, za atakami w Gruzji stały zorganizowane struktury hakerów kontrolowane przez rosyjskie służby specjalne GRU i FSB 28. Podobnie jak w przypadku Estonii, rosyjskim hakerom udało się więc w znaczącym stopniu utrudnić funkcjonowanie nie tylko instytucji państwowych, ale także sektora prywatnego. W odróżnieniu jednak od wydarzeń z 2007 r., tym razem największe znaczenie miało zablokowanie Gruzinom możliwości informowania światowej opinii publicznej o wydarzeniach w Osetii. Spore znaczenie miało również wykorzystanie cyberprzestrzeni do działalności propagandowej, przede wszystkim przez przejęte gruzińskie witryny rządowe. Oprócz drugiej cyberwojny w 2008 r. doszło również do poważnego włamania do amerykańskich sieci wojskowych na Bliskim Wschodzie. Za pomocą pamięci USB do sieci wojskowych zostało przeniesione złośliwe oprogramowanie, które błyskawicznie rozprzestrzeniło się m.in. na komputery Pentagonu. Umożliwiło to hakerom 26 G. Messick, Cyber War: Sabotaging the System, CBSNews.com, 8 listopada 2009 r., cbsnews.com/stories/2009 ( ). 27 S. Ossetian News Sites Hacked, Civil.ge, 5 sierpnia 2008 r., ( ). 28 J. Leyden, Russian Spy Agencies Linked to Georgian Cyber-Attacks, The Register z 23 marca 2009 r., ( ); M. Lakomy, op. cit., s. 61.

145 148 Miron Lakomy m.in. transfer tajnych danych wojskowych poza zabezpieczone serwery. Atak przez długi czas pozostał niewykryty i stanowił największe w historii włamanie do sieci militarnych USA. O jego powadze świadczy fakt, że w ramach operacji Buckshot Yankee amerykańskim informatykom usunięcie malware ze wszystkich serwerów US Army zajęło aż 14 miesięcy. Według słów przedstawicieli amerykańskiego wywiadu po dwóch latach dochodzenia uznano, że prawdopodobnie za włamaniem stały służby wywiadowcze Rosji, której hakerzy już wcześniej stosowali podobny kod 29. Do kolejnych ważnych wydarzeń doszło na początku 2009 r. W styczniu nastąpił bowiem trzeci w historii zmasowany cyberatak Rosji tym razem na Kirgistan. Przy wykorzystaniu jednej z najpotężniejszych sieci botnet, rosyjscy hakerzy ponownie metodą DDoS zablokowali funkcjonowanie trzech z czterech dostawców usług internetowych Kirgistanu, co spowodowało de facto paraliż całego krajowego Internetu. Według analityków Cyber Intelligence, atak był motywowany politycznie i wiązał się z dyskusją w tym kraju na temat dalszej przyszłości bazy wojsk amerykańskich, biorących udział w misji w Afganistanie 30. W marcu 2009 r. natomiast chińska grupa cyberszpiegowska, ochrzczona mianem Ghostnet, dokonała włamań do komputerów należących do instytucji państwowych, polityków, korporacji czy instytucji badawczych w 103 krajach. Według informacji podanych przez Information Warfare Monitor, Ghostnet był w stanie przez długi okres kontrolować komputery należące do ministerstw spraw zagranicznych, m.in.: Iranu, Bhutanu, Indonezji, Bangladeszu, Filipin, Brunei, Barbadosu, czy Łotwy. Włamano się również do serwerów ambasad Pakistanu, Korei Południowej, Niemiec, Cypru, Tajlandii oraz Indii. Ponadto, chińskim hakerom udało się uzyskać dostęp do komputerów osobistych tybetańskich opozycjonistów, w tym sekretariatu Dalajlamy. Co ciekawe, członkowie Ghostnet byli w stanie nie tylko ściągać z zarażonych serwerów zastrzeżone dane, ale wręcz wykorzystywać funkcjonujące w systemach kamery i mikrofony do monitorowania sytuacji w pomieszczeniach, gdzie znajdowały się komputery 31. Była to największa operacja wywiadowcza przeprowadzona za pomocą Internetu w historii, biorąc pod uwagę liczbę zaatakowanych państw. O ataki została oskarżona Chińska Republika Ludowa, która kategorycznie zdementowała jakikolwiek związek z Ghostnet 32. O zaangażowaniu ChRL świadczą jednak cele ataku, przede wszystkim państwa azjatyckie oraz chińscy opozycjoniści. 29 W.J. Lynn III, Defending a New Domain, Foreign Affairs, wrzesień/październik 2010 r.; N. Schachtman, Insiders Doubt 2008 Pentagon Hack Was Foreign Spy Attack (Updated), Wired.com, 25 sierpnia 2010 r., ( ). 30 K. Coleman, Russia Now 3 and 0 in Cyber Warfare, DefenseTech, 30 stycznia 2009 r., ( ). 31 S. Adair, R. Deibert, G. Walton, Shadows in the Cloud: Investigating Cyber Espionage 2.0, Information Warfare Monitor z 6 kwietnia 2010 r. 32 Foreign Ministry Spokesperson Qin Gang s Remarks on the So-called Chinese Cyber-spy Ring Invading Computers in Countries, Ministry of Foreign Affairs of the People s Republic of China, 1 kwietnia 2009 r.

146 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku 149 O coraz agresywniejszej postawie ChRL w cyberprzestrzeni świadczyła także tzw. operacja Aurora, przeprowadzona przez chińskich hakerów przeciwko ponad 20 korporacjom amerykańskim w drugiej połowie 2009 r. Wśród zaatakowanych znalazły się m.in.: Google, Adobe Systems, Northrop Grumman, Yahoo i Symantec. Celem ataku było uzyskanie nowoczesnych technologii oraz specjalistycznego oprogramowania używanego przez te firmy. Co ciekawe, seria włamań była tak poważna, że wywołała reakcję amerykańskiej sekretarz stanu Hillary Clinton, która zażądała od rządu chińskiego wyjaśnień na ten temat 33. O lawinowym wzroście zagrożeń, pojawiających się w cyberprzestrzeni, świadczył także fakt, iż tylko w 2009 r. pojawiło się aż 2,8 milionów odmian szkodliwego oprogramowania, co stanowiło wzrost o 71% w stosunku do 2008 r. 34 W 2010 r. doszło do kolejnych wydarzeń, świadczących o rosnącej rywalizacji państw w cyberprzestrzeni. Przede wszystkim, od maja do grudnia trwał konflikt między indyjskimi i pakistańskimi hakerami, w ramach którego obie strony włamały się na tysiące stron internetowych swojego sąsiada. Zaatakowane witryny należały m.in. do wojska, służb bezpieczeństwa, wyższych uczelni, mediów, korporacji oraz organizacji pozarządowych 35. Za kolejny przełom w tej dziedzinie uznaje się wykorzystanie, prawdopodobnie przez izraelski wywiad, wirusa Stuxnet do zablokowania irańskiego programu atomowego. Wirus ten, zaprojektowany specjalnie w celu zatrzymania prac wirówek wzbogacania uranu, został przeniesiony do systemów elektrowni atomowych w Natanz i Bushehr za pomocą pamięci USB. Przeznaczono go do przeprogramowania systemów SCADA (Supervisory Control and Data Acquisition) używanych do kontrolowania procesów przemysłowych. Wyjątkową zdolnością Stuxnet była możliwość ukrywania nie tylko własnej obecności, ale także efektów przeprogramowania systemów w elektrowniach atomowych, m.in. poprzez zakłócanie działalności sensorów. Cechą wyróżniającą go od innych programów tego typu jest również fakt, iż został on zaprojektowany do ataku na trzy różne systemy komputerowe. Mimo braku bezpośrednich dowodów, wskazujących na zaangażowanie wywiadów Izraela i Stanów Zjednoczonych, uznaje się, iż w związku z fiaskiem międzynarodowych prób zatrzymania irańskiego programu atomowego środkami politycznymi, oba państwa zdecydowały się na wykorzystanie do tego cyberprzestrzeni. O zaangażowaniu izraelskiego wywiadu elektronicznego świadczyły także odniesienia w kodzie wirusa do Biblii. Jak stwierdził Ralf Langner, niemiecki naukowiec badający ten wirus, program ten zawiera łacińskie słowo myrtus 33 H. Clinton, Statement on Google Operations in China, U.S. Department of State, 12 stycznia 2010 r.; K. Jackson Higgins, Aurora Attacks Still Under Way, Investigators Closing in on Malware Creators, Darkreading, 10 lutego 2010 r., ( ). 34 Annual Report PandaLabs 2010, Panda Security, s. 6; P. Reszczyński, Cyberwojna to nie fikcja, Dziennik Internautów z 8 grudnia 2010 r., ( ). 35 Pak Cyber Army Hacks 270 Indian Websites, Including that of CBI, Karachi News z 4 grudnia 2010 r., ( ).

147 150 Miron Lakomy (mirt), które w wersji hebrajskiej Hadassah było jednym z imion Estery, Żydówki, będącej żoną króla Persji 36. Zdanie to potwierdził również raport Kaspersky Labs, który stwierdził, że zaprojektowanie tak wysoce skomplikowanego programu byłoby możliwe tylko dzięki działaniu o zasięgu państwowym 37. Według pojawiających się informacji, wirus ten skutecznie zahamował postępy tego projektu, mimo zaprzeczeń formułowanych przez Teheran. Efektem rozprzestrzenienia się wirusa stało się trzymiesięczne opóźnienie otwarcia elektrowni w Bushehr. Co prawda, irańscy politycy zdementowali informacje, że Stuxnet doprowadził do komplikacji w rozwoju programu atomowego, jednak o powadze sytuacji świadczyła m.in. wypowiedź ministra przemysłu Mahmuda Liaii, który stwiedził, że Iran znalazł się w stanie wojny elektronicznej 38. Co ciekawe, wirus rozprzestrzenił się prawdopodobnie za pomocą rosyjskich firm podwykonawczych, pracujących przy budowie elektrowni. Stuxnet pojawił się bowiem m.in. w Indiach i Indonezji, gdzie pracowały te same firmy, co w Iranie. Wirus pojawił się również w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii czy Malezji, ale jednak najbardziej rozprzestrzenił się w Iranie, gdzie zainfekowanych zostało około 63 tysięcy komputerów. Według niektórych informacji, atak Stuxnetu nadal trwa, w związku ze stale pojawiającymi się nowymi jego wersjami 39. Zdaniem ekspertów, wirus ten jest najbardziej zaawansowanym złośliwym programem, jaki kiedykolwiek stworzono, stanowiącym zarazem wejście w nową erę cyberwojny i cyberprzestrzennego wyścigu zbrojeń. Według Davida Gerwitza, użycie Stuxnetu ma dla bezpieczeństwa międzynarodowego znaczenie podobne, jak zrzucenie bomb atomowych na Hiroszimę i Nagasaki. W jego opinii, tego typu oprogramowanie jest w cyberprzestrzeni podobnym zagrożeniem jak broń atomowa w konwencjonalnym konflikcie zbrojnym. Natomiast zdaniem Elizabeth Katiny, gdyby wirus ten dostał się w ręce grup terrorystycznych, mógłby posłużyć do ataków na infrastrukturę krytyczną Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii, m.in. sieć elektroenergetyczną czy inne usługi komunalne 40. Warto również wspomnieć o informacjach, które pojawiły się na początku 2011 r. na temat wynalezienia ostatecznej broni w Internecie. Naukowcom z University of Minnesota udało się opracować metodę ataku w cyberprzestrzeni, której skutkiem byłoby sparaliżowanie Internetu na całym świecie. Nowy sposób polega na ataku na węzły sieci routery za pomocą bardzo dużej sieci botnet, liczącej około 250 tysięcy 36 A. Matrosov, E. Rodionov, D. Harley, J. Malcho, Stuxnet Under the Microscope, Revision 1.31, ESET Report, 2010; Annual Report PandaLabs 2010, Panda Security, s. 4; Stuxnet został stworzony przez izraelski wywiad?, Dziennik Internautów z 1 października 2010 r., ( ). 37 W. Maclean, Iran First Victim of Cyberwar, News.scotsman.com, 25 września 2010 r., news.scotsman.com/world ( ). 38 A. Aneja, Under Cyber-Attack, Iran Says, The Hindu z 26 września 2010 r. 39 Stuxnet Worm Rampaging Through Iran: IT Official, Webicite.com: ( ). 40 Stuxnet Heralds Age of Cyber Weapons, Virtual Arms Race, Homeland Security Newswire z 27 stycznia 2011 r., ( ); To był izraelski cyber-atak na Iran, Dziennik.pl, 1 października 2010 r., ( ).

148 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku 151 komputerów. Według specjalistów, obecna struktura Internetu nie pozwala na obronę przed taką metodą ataku, jednak jest on mało prawdopodobny. Sposób ten mógłby jednak posłużyć jako broń ostateczna w cyberwojnie Cyberwojna a cyberprzestępczość Opisane powyżej przejawy wykorzystania cyberprzestrzeni w polityce bezpieczeństwa państw można podzielić na trzy grupy: cyberterroryzm polegający na politycznie motywowanych atakach na komputery, systemy i sieci informatyczne w celu osiągnięcia określonych korzyści; działalność wywiadowczą polegającą na próbie uzyskania niejawnych informacji z serwerów, należących do osób prywatnych, instytucji rządowych lub prywatnych 42 ; wykorzystanie cyberprzestrzeni do prowadzenia działań zbrojnych w ramach kolejnego teatru wojny. W tym kontekście powstaje pytanie, jak się ma ta klasyfikacja do coraz częściej wykorzystywanego terminu cyberwojny? Definicje wojny nieodłącznie dotyczą użycia siły, przemocy, dla osiągnięcia określonych korzyści politycznych. Ponadto, sam akt rozpoczęcia wojny, podjęcia działań zbrojnych jest wydarzeniem o ogromnym znaczeniu dla stosunków międzynarodowych. Wykorzystanie tej tradycyjnej perspektywy w przypadku cyberwojny wydaje się jednak znacząco utrudnione, nie tylko ze względu na odmienny charakter cyberprzestrzeni, ale także na różnice między motywowaną państwowo cyberwojną a coraz powszechniej występującą cyberprzestępczością. Eksperci od kilku lat spierają się nad przyjęciem jednej definicji, która oddawałaby charakter tego, czym w zasadzie jest cyberwojna. Jeszcze w 2009 r. Eugene Spafford stwierdził, że dotychczasowe wydarzenia nie dawały podstaw do wykorzystania tego terminu. Innego zdania jest były zastępca dyrektora National Security Agency William Cromwell, który uważał, że w ciągu następnych lat cyberataki staną się pełnoprawnym elementem wojny 43. Cyberwojnę często utożsamia się jedynie z wykorzystaniem cyberprzestrzeni do prowadzenia działań zbrojnych w ramach kolejnego, piątego już teatru wojny. Prekursorem takiego podejścia był John A. Warden, który już w 1995 r. stwierdził, iż cyberprzestrzeń jest obok lądu, morza, powietrza i przestrzeni kosmicznej, piątym wymiarem walki zbrojnej 44. Według Pawła Sienkiewicza, do cech wojny cybernetycznej należy zaliczyć: 41 The Cyberweapon That Could Take Down the Internet, Financial News Now! z 14 lutego 2011 r., ( ). 42 Zob. M. Lakomy, op. cit., s Zob. Virtual Criminology Report, McAfee Corporation, 2009, s J.A. Warden, Enemy as a System, Airpower Journal 1995, nr 9, s Zob. także: R. Fry, Fighting Wars in Cyberspace, The Wall Street Journal z 21 lipca 2010 r.

149 152 Miron Lakomy uzyskanie przewagi informacyjnej, niewidzialność przeciwnika, teren działania jest cyberprzestrzeń, a czynnikiem krytycznym jest czas 45. Wydaje się, że najpełniejszą definicję cyberwojny sformułował Richard A. Clarke. Jego zdaniem, jest ona działalnością państw, mającą na celu penetrację systemów i sieci komputerowych innych podmiotów międzynarodowych dla dokonania określonych zniszczeń lub zakłóceń 46. Co za tym idzie, za cyberwojnę czy też wojnę w cyberprzestrzeni można uznać nie tylko wykorzystanie sieci w ramach konfliktu zbrojnego, ale także w celach szpiegowskich lub terrorystycznych. Podstawową różnicą, oddzielającą pojęcie cyberwojny od cyberprzestępczości, byłoby w tym wypadku zaangażowanie państw dążących do realizacji określonych interesów politycznych, gospodarczych bądź militarnych oraz zdecydowanie większa skala ataków. 3. Cyberwojna wyzwania Omówione wyżej przykłady pozwalają ustalić zakres i charakter zagrożeń płynących z cyberprzestrzeni, a więc z wymiaru, na którym toczy się cyberwojna. Jak wspomniano wcześniej, działalność tę można podzielić na trzy zasadnicze kategorie. Pierwszą z nich jest szpiegostwo w sieciach teleinformatycznych, które w XXI wieku w coraz większym stopniu zastępuje działalność tradycyjnych służb wywiadowczych. Przytoczone wyżej przykłady jasno udowadniają, że coraz więcej państw docenia korzystanie z cyberprzestrzeni dla uzyskania informacji niejawnych, których zdobycie tradycyjnymi metodami byłoby niemożliwe bądź niezwykle trudne. Szczególną rolę pełnią tu Federacja Rosyjska i Chińska Republika Ludowa, które już w latach 90. XX wieku podjęły pierwsze próby uzyskania istotnych dla siebie informacji poprzez penetrację cyberprzestrzeni. Można je podzielić na kilka grup: polityczne, gospodarcze, militarne oraz technologiczne. W pierwszym przypadku, zarówno Rosja jak i Chiny wielokrotnie infiltrowały m.in. komputery osobiste polityków, jak i serwery instytucji państwowych, w celu uzyskania informacji możliwych do wykorzystania w sporach politycznych. Doskonałym przykładem były włamania do komputerów tybetańskich opozycjonistów oraz serwerów ambasad. Informacje gospodarcze są z reguły pozyskiwane za pomocą niemal już regularnych w XXI wieku ataków na komputery firm i korporacji międzynarodowych. W przypadku informacji militarnych sytuacja jest nieco bardziej skomplikowana, głównie z powodu niedostępności i wysokich 45 P. Sienkiewicz, Wizje i modele wojny informacyjnej, w: L.H. Haber (red.), Społeczeństwo informacyjne wizja czy rzeczywistość?, Kraków 2003, s Zob. R.A. Clarke, R. Knake, Cyberwar: The Next Threat to National Security and What to Do About It, Ecco Press, 2010.

150 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku 153 zabezpieczeń sieci wojskowych. Mimo to coraz częściej dochodzi do sytuacji, w których nawet do najlepiej chronionych sieci dostają się nieuprawnieni użytkownicy. Natomiast w atakach, mających na celu uzyskanie nowych technologii, specjalizują się już nie tylko państwa, ale także niezależne grupy hakerów. Realne zagrożenie wyciekami tego typu danych potwierdziło wyprowadzenie z amerykańskich serwerów informacji dotyczących programu Joint Strike Fighter 47. Nieco inaczej wygląda działalność cyberterrorystyczna, której głównym celem jest osiągnięcie określonych celów politycznych 48. Ataki te z reguły są skoordynowane tylko w niewielkim stopniu i charakteryzują się niskim stopniem wyrafinowania technologicznego. Najpopularniejszym środkiem jest tu metoda DDoS, wsparta kontrolowanymi przez hakerów sieciami botnet. Symboliczna stała się pierwsza cyberwojna, kiedy podczas sporu politycznego na linii Tallin Moskwa, rosyjscy programiści zablokowali wiele istotnych dla funkcjonowania Estonii serwisów i witryn internetowych. Co prawda, wydarzenia te nie stanowiły jeszcze poważnego zagrożenia dla infrastruktury krytycznej państwa, jednak udowodniły, iż odpowiednie wykorzystanie cyberprzestrzeni w trakcie sporu politycznego, może przynieść znaczne korzyści 49. Tradycyjne akty cyberterroryzmu są jednak coraz częściej zastępowane nowymi, bardziej zaawansowanymi sposobami ataku. Dowodem na to stał się wirus Stuxnet. Potwierdził on, że wizje włamań paraliżujących funkcjonowanie infrastruktury krytycznej państwa stały się rzeczywistością. Po raz pierwszy bowiem zaprojektowano narzędzie, które potrafi zakłócić wysoce wyspecjalizowane procesy przemysłowe, jednocześnie stale się rozprzestrzeniając i ukrywając swoje istnienie. Tego typu instrumenty, zdaniem ekspertów, byłyby w stanie sabotować wykonywanie najważniejszych funkcji państwowych, w tym m.in.: sieć gazową, elektroenergetyczną, ciepłowniczą, telekomunikacyjną, wodociągową czy transportową, system produkcji i dystrybucji żywności i paliw, system opieki zdrowotnej oraz system bezpieczeństwa narodowego. Wykorzystanie podobnej broni w cyberprzestrzeni może być katastrofalne w skutkach dla zaatakowanego państwa. Potencjalnie atak za pomocą wirusa bazującego na rozwiązaniach Stuxnet, mógłby doprowadzić do katastrofy humanitarnej w zasadzie bez jednego wystrzału. Widać więc wyraźnie, że sieci teleinformatyczne w dobie komputeryzacji dają coraz szersze pole do popisu dla działalności cyberterrorystycznej. O możliwości wystąpienia elektronicznego Pearl Harbor pisała m.in. ekspert CSO 47 Szerzej na temat cyberszpiegostwa: Shadows in the Cloud: Investigating Cyber Espionage 2.0, Joint Report: Information Warfare Monitor and Shadowserver Foundation, 4 czerwca 2010 r. 48 Wykorzystanie cyberprzestrzeni do dokonywania aktów terrorystycznych zapowiadała m.in. Al- -Kaida. Zob. S. Moćkun,Terroryzm cybernetyczny zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego i działania amerykańskiej administracji, Raport Biura Bezpieczeństwa Narodowego, lipiec 2009 r. M. Chudziński, Al- -Kaida zapowiada cyber-dżihad, Dziennik Internautów z 2 listopada 2007 r., ( ). 49 Warto dodać, iż w wyniku kryminalnej działalności w cyberprzestrzeni, Stany Zjednoczone tylko w 2009 r. straciły około 1 biliona USD. Zob. War in the Fifth Domain, The Economist z 1 lipca 2010 r.

151 154 Miron Lakomy Ira Winkler, zdaniem której istnieje coraz większe ryzyko skoordynowanego ataku na sieć elektroenergetyczną Stanów Zjednoczonych 50. Na początku XXI wieku można zauważyć również poszerzenie możliwości wykorzystania cyberprzestrzeni podczas konfliktu zbrojnego. Najbardziej udanym połączeniem akcji militarnej i ataku w cyberprzestrzeni może się pochwalić Izrael. Zbombardowanie syryjskiej elektrowni atomowej zostało przeprowadzone przy wykorzystaniu złośliwego oprogramowania, wprowadzonego do systemów obrony przeciwlotniczej. Dzięki temu samoloty F-16, które brały udział w misji, nie zostały w porę wykryte przez radary. Udowodniło to, że również w tej dziedzinie, połączenie działalności w cyberprzestrzeni z operacjami militarnymi, może przynieść korzyści niemożliwe do uzyskania tradycyjnymi środkami. Ponadto, biorąc pod uwagę opisane wyżej potencjalne efekty ataków terrorystycznych, warto zastanowić się nad ich skutkami podczas konfliktu zbrojnego. W przypadku działań w cyberprzestrzeni, siły zbrojne nie musiałyby dokonywać niszczących bombardowań celów w trakcie kampanii wystarczyłby atak za pomocą sieci, który zatrzymałby funkcjonowanie kluczowych systemów kontrolujących infrastrukturę krytyczną. W efekcie mogłoby to doprowadzić do odcięcia dostaw prądu, wody pitnej czy gazu. Biorąc pod uwagę wyjątkową podatność na cyberataki systemu finansowego, realnym scenariuszem byłoby wywołanie kryzysu finansowego, który de facto mógłby oznaczać zwycięstwo w konflikcie bez jednego wystrzału. Odnosząc się do podobnych prognoz, Mike McConnell, były szef amerykańskiego wywiadu, przyrównał efekty pełnej wojny w cyberprzestrzeni do wykorzystania broni atomowej w tradycyjnym konflikcie zbrojnym Dylematy prawno-polityczne zjawiska cyberwojny Narastające zagrożenie cyberwojną prowadzi do poważnych dylematów prawno-politycznych. Jak wskazano wyżej, cechami charakterystycznymi wyzwań powstających w cyberprzestrzeni są m.in.: niskie koszty działalności, brak tradycyjnych granic, brak wywiadu strategiczngo, czy dość łatwa do osiągnięcia anonimowość 52. Niskie koszty działalności sprawiają, że poważne cyberataki może przygotować stosunkowo niewielka grupa osób, niedysponująca wsparciem państwa. Co za tym idzie, problemem staje się samo rozgraniczenie między działalnością kryminalną a państwową. Ponadto, rządy niedysponujące odpowiednim potencjałem mogą wynająć do tego zorganizowane grupy hakerów. Brak tradycyjnych granic ma tu dwojakie znaczenie. Z jednej 50 I. Winkler, Will There Be an Electronic Pearl Harbor?, Computer Solutions z 1 grudnia 2009 r. Szerzej na temat cyberbezpieczeństwa przemysłowych systemów sterowania w: M.J. Borysiewicz, J.S. Michalik, Cyberbezpieczeństwo przemysłowych systemów sterowania, Bezpieczeństwo Pracy 2007, nr 7, s War in the Fifth Domain, op. cit. 52 Strategic War in Cyberspace, Rand Research Brief, styczeń 1996 r.

152 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku 155 strony, oznacza to trudność w rozgraniczeniu akcji inicjowanych przez państwa, organizacje kryminalne, korporacje czy pojedynczych hakerów. Z drugiej, w cyberprzestrzeni nie istnieją również granice w sensie terytorialnym, przez co wiele zapisów prawa międzynarodowego traci swój sens. Elementem utrudniającym wypracowanie rozwiązań polityczno-prawnych jest także stosunkowo łatwa do osiągnięcia anonimowość, przez co trudno jednoznacznie odpowiedzieć, kto może być odpowiedzialny za dany incydent. Co za tym idzie, problematyczne byłoby również określenie ewentualnego celu odwetu. Jak wskazuje wielu badaczy, w cyberprzestrzeni nie istnieje więc odpowiednik systemu MAD (Mutually Assured Destruction) 53. Na tej podstawie warto się zastanowić, jakie dylematy polityczno-prawne niesie ze sobą zjawisko cyberwojny oraz jak prawidłowo oceniać charakter cyberataków. Tradycyjnie w prawie międzynarodowym wojnę określa się mianem stanu walki orężnej między państwami. W konwencjach genewskich z 1949 r. stwierdzono, że mają one moc obowiązującą w razie wypowiedzenia wojny lub powstania jakiegokolwiek innego konfliktu zbrojnego między dwiema lub więcej umawiającymi się stronami. W artykule 1 protokołu dodatkowego I do konwencji genewskich z 1974 r., międzynarodowy konflikt zbrojny określono natomiast jako konflikt zbrojny, w którym narody walczą przeciwko panowaniu kolonialnemu i obcej okupacji oraz przeciwko reżimom rasistowskim w wykonaniu prawa narodów do samostanowienia. Wreszcie w Karcie Narodów Zjednoczonych stwierdzono, że Wszyscy członkowie powstrzymują się w swych stosunkach międzynarodowych od groźby użycia siły lub użycia jej przeciwko integralności terytorialnej lub niezawisłości politycznej któregokolwiek państwa, bądź w jakikolwiek inny sposób niezgodny z celami Organizacji Narodów Zjednoczonych. W prawie międzynarodowym funkcjonuje także pojęcie szersze niż wojna jest nim użycie siły. Obejmuje ono nie tylko konflikty zbrojne, ale także użycie siły, które nie napotyka oporu drugiej strony 54. Warto również przytoczyć definicje wojny, pojawiające się w literaturze przedmiotu. Julian Kaczmarek uznał, że konflikt zbrojny ma miejsce wówczas, gdy cele klasy politycznej są ograniczone, walka zbrojna toczy się na niewielkim obszarze, odbywa się w krótkim czasie i nie wymaga angażowania gospodarki kraju będącego w konflikcie 55. Natomiast według Bolesława Balcerowicza, wojna jest kontynuacją polityki środkami przemocy, w której głównym przejawem jest walka zbrojna 56. Mimo że trudno jednoznacznie zdefiniować ten termin, należy zauważyć, iż istnieje zasadnicza różnica między specyfiką działań w cyberprzestrzeni a tradycyjnym rozumieniem wojny, pojawiającym się zarówno w oficjalnych dokumentach regulujących prawo międzynarodowe, jak i w literaturze specjalistycznej. W związku z tym powstaje pytanie, czy cyberwojnę 53 T. Shimeall Countering Cyber War, NATO Review 2001, t. 49, nr 4, s ; War in the Fifth Domain, op. cit. 54 R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005, s J. Kaczmarek, Bitwa o przetrwanie, Warszawa 1988, s B. Balcerowicz, Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Warszawa 1996, s. 101.

153 156 Miron Lakomy można uznać za stan walki orężnej. Odniósł się do tego problemu Bryan W. Ellis, według którego wojna w cyberprzestrzeni jest wyzwaniem dla prawa międzynarodowego z trzech powodów. Po pierwsze, jego zdaniem, ataki za pomocą sieci teleinformatycznych mogą poczynić szkody o zupełnie innym charakterze niż tradycyjne działania zbrojne. Wykorzystanie tradycyjnych narzędzi wojennych powoduje zniszczenia o charakterze fizycznym, które są stosunkowo łatwe do oceny. W przeciwieństwie do tego, paraliż systemów teleinformatycznych bądź manipulacja danymi może powodować szkody niematerialne. Po drugie, według B.W. Ellisa, sygnał elektroniczny przekraczający granice państw jest wyzwaniem dla pojęcia granic, suwerenności czy integralności terytorialnej. Dzięki temu nie tylko państwa, ale także jednostki i ich grupy mogą dokonywać ataków, wpływających na działania systemów na całym świecie, niepodlegając przy tym porządkowi prawnemu zaatakowanego kraju. Po trzecie wreszcie, problematyczne jest nie tylko uznanie cyberataku za akt wojny, ale także określenie, w którym momencie cele tych ataków mają charakter wojskowy czyli dozwolony przez prawo międzynarodowe a kiedy cywilny więc zabroniony. Wynika to z faktu, że włamania za pomocą sieci teleinformatycznych nie muszą prowadzić do szkód dla ludności cywilnej, które przewiduje prawo humanitarne 57. Obok problemów dostrzeżonych przez Bryana W. Ellisa, można sformułować i inne. Według tradycyjnej definicji wojny przyjmuje się, że obejmuje ona działania na lądzie, morzu, w powietrzu i przestrzeni kosmicznej. W takim wypadku, ataki w cyberprzestrzeni nie powinny być uznawane za wojnę, bowiem nie obejmowałyby jej zapisy Karty NZ oraz konwencji genewskich. Jednak, jak wspomniano wcześniej, John A. Warden już w 1995 r. uznał sieci teleinformatyczne za piąty wymiar walki zbrojnej 58. W tym wypadku, ataki za pomocą cyberprzestrzeni powinny oznaczać wejście w stan wojny między państwami. Powstaje jednak przy tym wiele wątpliwości. Po pierwsze, jak wskazano wcześniej, niekoniecznie atak przeprowadzony z terytorium jednego państwa musiałby być inspirowany przez jego rząd. Biorąc pod uwagę funkcjonujące sieci botnet, istnieje także możliwość przeprowadzenia ataku z terytorium innego państwa, niż byłoby to w rzeczywistości 59. Ponadto, niezwykle trudno udowodnić, że za atakiem stał rząd danego kraju, a nie działające niezależnie grupy hakerów, funkcjonujące nawet w takich krajach, jak Pakistan, Indie czy Iran. Tak więc brak jasno wyznaczonych granic oraz anonimowość są czynnikiem zdecydowanie utrudniającym takie podejście. Po drugie, biorąc pod uwagę złożoność sieci teleinformatycznych oraz stale rosnącą liczbę ataków w tym wymiarze, powstaje pytanie, w którym 57 B.W. Ellis, The International Legal Implications and Limitations of Information Warfare: What Are Our Options?, U.S. Army War College, s. 3. Zob. także: J. Kulesza, New Technologies and the Need of a Uniform Legal System, Social Science Research Network Working Paper Series, 12 listopada 2007 r. 58 J.A. Warden, op. cit., s Przykładowo, chińscy hakerzy mogliby do ataku na serwery amerykańskie wykorzystać amerykańskie komputery podłączone do sieci botnet. Zob. N. Sahrawat, Chinese Botnet-for-Hire Uncovered, TheCTOForum, 22 września 2010 r., ( ).

154 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku 157 momencie i jak atak byłby uznany za akt wojny. Jak wspomniano wcześniej, włamania na serwery pojedynczych instytucji rządowych tylko w USA liczy się w milionach incydentów dziennie. Analiza każdego z nich oraz reakcja na zasadach prawa międzynarodowego wydaje się być niemożliwa. Jednym z rozwiązań w tym wypadku mogłoby być branie pod uwagę jedynie najpoważniejszych incydentów, takich jak wydarzenia z Estonii czy Gruzji. Jednak i w tym przypadku powstaje problem braku twardych dowodów zaangażowania czynników państwowych. Po trzecie wreszcie, rodzi się wątpliwość czy wszystkie incydenty w cyberprzestrzeni mogą być uznane za działania zbrojne. Z pewnością ataki na infrastrukturę krytyczną lub wykorzystanie cyberprzestrzeni przeciwko siłom zbrojnym innego kraju można by tak zdefiniować. Natomiast powstaje pytanie, czy tego typu perspektywa byłaby adekwatna w przypadku np. działalności szpiegowskiej 60. Cyberwojna stanowi poważne wyzwanie dla polityki bezpieczeństwa państw. W sytuacji, w której niemal codziennie dochodzi do ataków w cyberprzestrzeni na serwery i witryny zarówno sektora państwowego, jak i prywatnego, najistotniejsza wydaje się reakcja na poziomie rządowym. Jak wskazano powyżej, na przełomie pierwszej i drugiej dekady XXI wieku większość poważnych graczy na arenie międzynarodowej pracuje nad rozwojem swoich zdolności w dziedzinie cyberbezpieczeństwa. W przypadku ataków na niewielką skalę, państwa ograniczają się z reguły do polepszenia swoich standardów bezpieczeństwa w sieciach teleinformatycznych, oraz o ile to możliwe, zaangażowania służb policyjnych w celu odnalezienia odpowiedzialnych za nie osób 61. W tym kontekście, istotne jest, jak rządy państw powinny zareagować na ataki cyberprzestrzenne, zagrażające infrastrukturze krytycznej bądź informacjom niejawnym, co ma wpływ na sytuację bezpieczeństwa kraju. Większość strategii bezpieczeńtwa państw bądź nie przewiduje tak poważnych incydentów, bądź nie traktuje ich na równi z incydentami zbrojnymi. Najbardziej zaawansowana dyskusja na ten temat trwa w Stanach Zjednoczonych. Dyrektor Narodowej Agencji Bezpieczeństwa gen. Keith Alexander stwierdził w kwietniu 2010 r., iż USA powinny odpowiadać na cyberataki za pomocą podobnych środków, nawet wówczas, gdy nie są znane osoby stojące za zamachami. Zaznaczył, że odpowiedź na cyberatak powinna być zgodna z prawem międzynarodowym, oraz proporcjonalna do wyrządzonej szkody. Zwrócił przy tym uwagę, iż podstawą tego typu działań jest prawo wszystkich państw do samoobrony 62. Ten sam generał podkreślił również potrzebę jak najszybszego 60 Szerzej: B.W. Ellis, The International Legal Implications and Limitations of Information Warfare: What are the Options?, USAWC Strategy Research Project, U.S. Army War College, 10 kwietnia 2011 r.; M.K. Kuschner, Legal and Practical Constraints on Information Warfare, Air & Space Power Journal, ( ). 61 Zob. np. A. Moscaritolo, AT&T ipad Hackers Arrested, Facing Federal Charges, SC Magazine z 18 stycznia 2011 r. 62 U.S. Military Asserts Right to Counter Cyber Attacks, Fox News z 14 kwietnia 2010 r., foxnews.com ( ).

155 158 Miron Lakomy rozpoczęcia globalnej debaty na temat cyberbezpieczeństwa, która prowadziłaby do ustanowienia nowych norm prawa międzynarodowego w tej dziedzinie 63. Nieco dalej posunął się James Miller, zastępca podsekretarza obrony USA, który stwierdził w maju 2010 r., że Stany Zjednoczone poważnie zastanawiają się nad możliwością militarnej odpowiedzi na cyberataki. Jego zdaniem, miliony ataków dziennie na sieci rządowe, sponsorowane przez ponad 100 siatek wywiadowczych, przewyższają amerykańskie zdolności do obrony. Niewystarczający potencjał do ochrony amerykańskich sieci teleinformatycznych, zdaniem J. Millera, sprawia, że Pentagon od dłuższego czasu zastanawia się nad możliwością militarnej odpowiedzi na najpoważniejsze przejawy cyberwojny 64. Podjęcia takich kroków nie wykluczył także gen. Kevin P. Chilton, według którego w takim wypadku powinno obowiązywać prawo konfliktów zbrojnych 65. Powstaje jednak wątpliwość, czy na gruncie obecnie obowiązujących rozwiązań, odpowiedź militarna na zmasowane ataki w cyberprzestrzeni byłaby zgodna z prawem międzynarodowym. Ponadto, innym dyskutowanym rozwiązaniem w wielu krajach jest uzyskanie przez rządy państw zdolności do wyłączenia lub izolowania Internetu w całym kraju w momentach szczególnego zagrożenia. Dyskusja ta jest szczególnie zaawansowana w Stanach Zjednoczonych, gdzie wielokrotnie pojawiał się już pomysł nadania prezydentowi specjalnych uprawnień w tej materii, w wypadku zmasowanego ataku na amerykańskie sieci teleinformatyczne 66. Ponadto, warto zwrócić uwagę na dylematy polityczne związane z interpretacją obecnie funkcjonujących umów międzypaństwowych czy traktatów sojuszniczych. Za dobry przykład może służyć Traktat Waszyngtoński. Podstawą gwarancji sojuszniczych NATO jest artykuł 5 traktatu, który stwierdza: Strony zgadzają się, że zbrojna napaść na jedną lub więcej z nich w Europie lub Ameryce Północnej będzie uznana za napaść przeciwko nim wszystkim i dlatego zgadzają się, że jeżeli taka zbrojna napaść nastąpi, to każda z nich, w ramach wykonywania prawa do indywidualnej lub zbiorowej samoobrony, uznanego na mocy artykułu 51 Karty Narodów Zjednoczonych, udzieli pomocy Stronie lub Stronom napadniętym, podejmując niezwłocznie, samodzielnie jak i w porozumieniu z innymi Stronami, działania, jakie uzna za konieczne, łącznie z użyciem siły zbrojnej, w celu przywrócenia i utrzymania bezpieczeństwa obszaru północnoatlantyckiego. O każdej takiej zbrojnej napaści i o wszystkich podjętych w jej wyniku środkach zostanie bezzwłocznie powiadomiona Rada Bezpieczeństwa. Środki takie zostaną zaniechane, gdy tylko Rada Bezpieczeństwa podejmie działania konieczne do przywrócenia i utrzymania międzynarodowego pokoju 63 Cyberwar. The Threat from the Internet, The Economist z 1 lipca 2010 r. 64 I. Tulyakov, USA Threatens China with Military Blows in Response to Cyber Attacks, Pravda.ru, 14 maja 2010 r., ( ). 65 M. Chudziński, Odwet militarny za cyberatak?, Dziennik Internautów z 9 maja 2009 r., di.com.pl ( ). 66 K. Coleman, To Kill the Kill Switch or Not, DefenseTech, 7 stycznia 2011 r., ( ).

156 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku 159 i bezpieczeństwa 67. Powstaje pytanie, jak w przypadku ataków w cyberprzestrzeni mają się zachować państwa członkowskie Sojuszu, kiedy podstawą do jego wykorzystania jest zbrojna napaść. W 2007 r. podczas pierwszej cyberwojny w Estonii, Sojusz Północnoatlantycki nie wykorzystał artykułu 5, uruchamiając jednak inne programy pomocowe dla Tallina. Pytanie to jest nadal aktualne, gdyż w przyszłości cyberataki na państwa NATO mogą przybrać zdecydowanie poważniejszy charakter. Podobne dylematy przeżywają również inne organizacje międzynarodowe, których prawno-polityczne fundamenty funkcjonowania nie przewidują sytuacji ataków za pomocą sieci teleinformatycznych. * * * Ataki dokonywane za pomocą cyberprzestrzeni stają się od lat 90. XX wieku coraz większym wyzwaniem dla bezpieczeństwa państw. Proces ten trafnie określił Graham Cluley, według którego: Haking i pisanie wirusów zaistniały najpierw jako hobby, [ ] aby programista mógł sprawdzić swoje umiejętności, niż wyrządzić poważne szkody [ ] Później proceder ten ewoluował w kierunku zorganizowanej działalności przestępczej, motywowanej głównie znacznymi korzyściami finansowymi [ ] i teraz, w 2010 r., można stwierdzić, że trzecim motywem jest wykorzystanie malware i Internetu w celu uzyskania komercyjnych, politycznych i militarnych korzyści 68. Rozwój technologii teleinformatycznych doprowadził do sytuacji, w której coraz więcej rządów zainteresowało się działalnością w cyberprzestrzeni. Światowymi liderami w tej dziedzinie stały się nie tylko Stany Zjednoczone, ale także Federacja Rosyjska i Chińska Republika Ludowa. Państwa te najwcześniej zauważyły potencjał działalności w cyberprzestrzeni, czego przejawem jest nie tylko produkcja zaawansowanych wirusów komputerowych, ale wykorzystanie sieci teleinformatycznych do osiągnięcia określonych korzyści politycznych, militarnych, gospodarczych czy technologicznych. Przełom w dyskusji nad cyberbezpieczeństwem na początku XXI wieku wiązał się z pierwszym przejawem cyberwojny. Ataki na Estonię w 2007 r., mimo że miały bardziej charakter internetowych zamieszek, udowodniły, iż cyberprzestrzeń może stanowić idealny środek nacisku politycznego, bez groźby jakichkolwiek konsekwencji prawnych czy militarnych. Już niedługo po tym Izrael i Rosja ponownie potwierdziły, że cyberprzestrzeń można również z powodzeniem wykorzystać w warunkach konfliktu zbrojnego. W pierwszym przypadku, Tel Awiw po raz pierwszy w historii wykorzystał wirus komputerowy do sabotowania systemów wojskowych innego państwa przy realizowaniu operacji militarnej. Pełen sukces bombardowania syryjskich instalacji atomowych osiągnięto właśnie dzięki wykorzystaniu złośliwego oprogramowania. 67 Traktat Waszyngtoński, Dz.U. 2000, nr 87, poz Zob. Security Threat Report Mid-year 2010, Sophos 2010; Sophos: Cyberwojny zyskują coraz większą akceptację internautów, Dziennik Internautów z 3 sierpnia 2010 r., ( ).

157 160 Miron Lakomy Rok później, Federacja Rosyjska udowodniła, że wykorzystanie sieci teleinformatycznych w warunkach konfliktu zbrojnego może nie tylko zablokować możliwość komunikacji danego państwa ze światem, ale także może przynieść znaczne korzyści propagandowe. Za kolejnym przełomem w tej dziedzinie stał ponownie Izrael, który za pomocą wirusa Stuxnet, przynajmniej częściowo zahamował prace nad irańską bronią atomową. Możliwość ta dotychczas była rozpatrywana tylko w kategoriach interwencji zbrojnej. Co jednak najważniejsze, wirus Stuxnet stał się zwiastunem najpoważniejszego typu zagrożeń, płynących z cyberprzestrzeni programów zdolnych sabotować funkcjonowanie procesów przemysłowych, a co za tym idzie krytycznej infrastruktury państwa. Odcięcie dostaw prądu, wody pitnej czy gazu w całym kraju za pomocą precyzyjnego cyberataku jeszcze niedawno wydawało się nierealne. Otworzenie nowego etapu w rozwoju złośliwego oprogramowania przez Stuxnet sprawiło, iż scenariusz stał się możliwy do urzeczywistnienia. Zastosowanie nowych narzędzi w cyberprzestrzeni może w perspektywie pozwolić na zwycięstwo w konflikcie zbrojnym bez jednego wystrzału. Pozwoli także wpływać na sytuację gospodarczą państw czy regionów dzięki sabotowaniu np. prac giełd papierów wartościowych czy systemów finansowych. Potwierdził to dokument Virtual Criminology Report, według którego światowy wyścig cyberzbrojeń stał się już rzeczywistością, a nowe zagrożenia stwarzane są nie przez broń nuklearną, a przez wirtualną 69. Odpowiednia reakcja państw i organizacji na wskazane wyżej wyzwania jest trudna, gdyż za dynamicznym rozwojem technologii informatycznych od dawna nie nadążają odpowiednie rozwiązania prawne i polityczne. Obecne zapisy prawa międzynarodowego publicznego nie dają jasnej odpowiedzi na pytanie, jakie środki mogą podjąć państwa w celu ich zwalczania. Podobnie wyglądają obecne rozwiązania polityczne. Od lat rządy państw zastanawiają się nad odpowiednimi rozwiązaniami politycznymi, które stanowiłyby właściwą odpowiedź na wyzwania pojawiające się w cyberprzestrzeni. Najbardziej zagrożone z nich, takie jak Stany Zjednoczone, nie wykluczają nawet reakcji militarnej. W tym wypadku, pojawia się jednak wiele wątpliwości dotyczących m.in. powszechnej niemal anonimowości ataków czy trudności z określeniem właściwego celu odwetu. Z podobnymi problemami borykają się również organizacje międzynarodowe. Przykładowo, Sojusz Północnoatlantycki, który wykształcił już podstawowe mechanizmy zwalczania cyberzagrożeń, nie uznaje ataków za pomocą sieci teleinformatycznych za podstawę do wykorzystania artykułu 5 Traktatu Waszyngtońskiego. Podejście to w przyszłości może się okazać trudne do utrzymania. Reasumując, cyberwojna, zgodnie z przewidywaniami autorów sci-fi, staje się stopniowo rzeczywistością. Co prawda, nie doszło jeszcze do gorącego konfliktu międzypaństwowego w tym wymiarze, jednak dotychczasowe wydarzenia wskazują, iż można mówić już nie tylko o zimnej wojnie w cyberprzestrzeni czy wyścigu 69 Virtual Criminology Report. Virtually Here: The Age of Cyber Warfare, McAfee Corporation, 2009.

158 Cyberwojna jako rzeczywistość XXI wieku 161 zbrojeń, lecz o regularnych starciach między poszczególnymi aktorami na arenie międzynarodowej 70. Jej przejawami nie są już jedynie włamania na witryny internetowe czy serwery, ale zorganizowane, masowe ataki przeprowadzone na zlecenie rządów, które mogą potencjalnie zagrozić funkcjonowaniu krytycznej infrastruktury państw. Wykorzystanie cyberprzestrzeni do realizacji interesów narodowych jest na początku nowego wieku tym łatwiejsze, iż dziedziny tej nie obejmują zapisy tak prawa międzynarodowego, jak i większości państwowych strategii bezpieczeństwa. Dynamika wydarzeń w cyberprzestrzeni udowodniła, iż cyberwojna może być w przyszłości zjawiskiem powszechnym. Co za tym idzie, państwa i organizacje międzynarodowe powinny dołożyć wszelkich starań, aby rozwiązania prawno-polityczne dotrzymały kroku rozwojowi zagrożeń w tej dziedzinie. Odpowiednia reakcja na te wyzwania pozwoli nie tylko na zniwelowanie znacznej części z nich, ale także w pewnym stopniu będzie determinować status i pozycję państwa na arenie międzynarodowej. 70 Zob. Virtual Criminology Report, McAfee Corporation, 2009; D. Gardham, Hackers recruited to fight new cold war, The Telegraph z 26 czerwca 2009 r.

159

160 Stosunki Międzynarodowe International Relations nr 3 4 (t.44) 2011 Stanisław Musiał Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych Geopolityka i związane z nią kategorie używane są w ostatnich kilkunastu latach zarówno w światowej, jak i w polskiej nauce o stosunkach międzynarodowych coraz częściej. Można nawet powiedzieć, że korzystanie z nich stało się swojego rodzaju modą. W konsekwencji weszły one do języka tej nauki i stosowane są obok istniejącej do tej pory siatki pojęciowej. Brak określenia wzajemnych relacji i zależności między nimi powoduje jednak chaos pojęciowy, szkodzący obrazowi współczesnej nauki o stosunkach międzynarodowych. Dla realizacji tych postulatów powinniśmy przede wszystkim objaśnić genezę, ewolucję, przyczyny odrodzenia się oraz rozumienie geopolityki. 1. Geneza, ewolucja oraz przyczyny odrodzenia się geopolityki Nie rozwijając szerzej zagadnień początków geopolityki możemy powiedzieć, że zrodzona na przełomie XIX i XX wieku doznała spektakularnego upadku wraz z końcem II wojny światowej. Kojarzona z imperializmem i niemiecką ekspansją terytorialną geopolityka miała odejść w zapomnienie. Opinia ta znalazła nawet instytucjonalny wymiar na wspólnej konferencji historyków i geografów francuskich i niemieckich, którzy na Sorbonie w 1950 r. zadecydowali o usunięciu geopolityki z nauczania uniwersyteckiego. Zainteresowanie geopolityką powraca pod koniec lat 70. i w latach 80. XX wieku, a wiąże się to z następującymi przyczynami: (a) Osłabieniem zimnej wojny i pojawieniem się sprzeczności w ramach dwóch bloków ideologicznych: w bloku zachodnim wyłom uczynił jeszcze w latach 60. XX wieku prezydent Francji, gen. Charles de Gaulle, opierając politykę zagraniczną na własnej myśli geopolitycznej, negującej logikę bloków ideologicznych i polityczno-

161 164 Stanisław Musiał -wojskowych. Jej wyrazem stało się hasło Europy od Atlantyku do Uralu, a także konkretne polityczne decyzje, takie jak: akceptacja terytorialnego status quo w Europie, uznanie Chińskiej Republiki Ludowej w 1964 r., wyjście V Republiki ze struktur wojskowych NATO w 1966 r., czy też zapoczątkowanie nowej polityki wschodniej; innym sygnałem politycznego usamodzielniania się państw w bloku zachodnim było rozpoczęcie na przełomie lat 60. i 70. XX wieku niemieckiej Ostpolitik, czyli otwarcia dialogu i w efekcie tego podpisanie układów z ZSRR, Polską, Czechosłowacją oraz uregulowanie statusu Berlina Zachodniego; w ideologicznym bloku komunistycznym sygnałem do jego dekompozycji była narastająca od początku lat 60. XX wieku wrogość między ZSRR a Chinami na tle dominacji w Azji i Trzecim Świecie, zaś wydarzeniem, które spowodowało powrót pojęcia geopolityki do języka mediów masowych był w latach konflikt wietnamsko-kambodżański. Wówczas po raz pierwszy spór terytorialny (kontrola nad częścią delty Mekongu) przeważył nad ideologiczną spójnością obozu komunistycznego; budzenie się świadomości tożsamości politycznej narodów i państw (rewolucja islamska w 1979 r. oraz powstanie w Polsce Solidarności ); nabierają znaczenia pojęcia przestrzeni oraz terytorium, będące centralnymi kategoriami geografii. (b) Końcem świata dwubiegunowego: niewydolność komunistycznego systemu gospodarczego, niemożność utrzymania zbrojeń na poziomie równoważącym zbrojenia amerykańskie, porażki w wojnie w Afganistanie spowodowały w połowie lat 80. XX wieku próby reform w ZSRR (pieriestrojka i głasnost ). Coraz większą samodzielność polityczną uzyskiwały państwa bloku radzieckiego; przełomowym dla reanimacji pojęcia geopolityki był 1989 r. 1, który zaowocował takimi wydarzeniami, jak: powstanie pierwszego w bloku komunistycznym rządu niekomunistycznego Tadeusza Mazowieckiego oraz zburzenie muru berlińskiego. W konsekwencji tych wydarzeń w 1991 r. nastąpił rozpad ZSRR, powstało nowe państwo rosyjskie oraz usamodzielniły się narody i państwa podległe do tej pory Moskwie; nabrały znaczenia, zamrożone do tej pory przez układ dwubiegunowy konflikty terytorialne, etniczne, religijne i cywilizacyjne, powodujące zjawisko bałkanizacji świata; wojna w Zatoce Perskiej ukazała wagę polityczną tego regionu; postępujący proces globalizacji ekonomicznej i kulturowej postawił problem napięcia między homogenizacją a heterogenizacją systemu międzynarodowego. 1 Aymeric Chauprade nazywa nawet 1989 r. rokiem geopolitycznym. A. Chauprade, Constantes et changements dans l histoire, Paris 2001, s. 90.

162 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych 165 (c) Rewolucją informatyczną, czego skutkiem jest łatwość komunikowania się i w konsekwencji wzrost świadomości własnej pozycji geopolitycznej społeczeństw. 2. Stan badań nad geopolityką Dla przybliżenia stanu badań nad geopolityką przedstawimy opracowania skupione na badaniu tej problematyki. Jest to niezwykle trudne, nawet gdy ograniczymy perspektywę badawczą do okresu pozimnowojennego. Trudność ta wynika z inflacji prac na ten temat, które traktują to pojęcie niejednokrotnie w dość egzotycznych znaczeniach 2. Tematykę tych prac można podzielić na kilka grup. Pierwszą grupę, najliczniejszą, stanowią prace, w których autorzy skupiają się na prezentacji określonych obszarów geograficznych, charakteryzując je poprzez wskazanie i analizę czynników, będących ich zdaniem elementami tejże geopolityki. Różnice pomiędzy pracami tej grupy polegają głównie na skali przedstawianego obszaru geograficznego. Przy zastosowaniu tego kryterium wyróżnić możemy prace, których przedmiotem są: cały glob w kontekście identyfikowania ośrodków siły 3, międzypaństwowy region geograficzny 4, a także określone regiony państwa, czy nawet poszczególne miasta 5. Do tej grupy możemy zaliczyć także, pojawiające się od niedawna, opracowania, których autorzy próbują zastosować podejście geopolityczne do przestrzeni kosmicznej 6.Cechą charakterystyczną większości prac tej grupy jest brak 2 Na przykład we francuskim wydawnictwie uniwersyteckim ukazała się pozycja zatytułowana Geopolityka smaku (Géopolitique du goût: la guerre culinaire, Paris 2004), zaś w Hiszpanii Geopolityka estetyki (La estetica geopolitica: cine y espacio en el sistema mundial, Barcelona 2003). 3 Dla zobrazowania tych tendencji ograniczamy się do przykładów najnowszych: G. Cimek, Znaczenie geopolityki w warunkach procesu globalizacji, Zeszyty Naukowe Akademii Marynarki Wojennej 2009, nr 3; S.B. Cohen, Geopolitics of the World System, New York 2002; P. Gentelle, Géopolitique du monde contemporaine: Etats, continents, puissances, Paris 2008; И.А. Василенко, Геополитика современного мира, Москва 2005; F. Buck, Geopolityk heute: Weltordnung im Wandel (Gebundene Ausgabe), Stuttgart Tej tematyce poświęconych jest najwięcej prac geopolitycznych. Zob. np.: F.J. Rosenberg, The Avant- Garde and Geopolitics in Latin America, Pittsburg 2006; R. Lim, Geopolitics of East Asia. The Search for Equilibrium, New York 2005; P. Deger, R. Hettlage (red.), Der europäische Raum, Wiesbaden 2007; P. Verluise, Géopolitique de l Europe: l Union européenne élargie a-t-elle les moyens de la puissance?, Paris 2005; S. Kahn, Géopolitique de l Union europeéenne, Paris 2007; К.С. Гаджиев, Геополитика Кавказа: Монография, Москва Ten typ twórczości nazywa się często mikrogeopolityką. Zob. np.: Y. Lacoste, Géopolitique des régions française, Paris 1986; B. Giblin-Delwallet, Nouvelle géopolitique des régions française, Paris 2005; J. Olimpio, Geopolitica do Brasil, Rio de Janeiro 1967; S. Graham (red.), Cities, War, and Terrorism: Toward an Urban Geopolitics (Studies in Urban and Social Change), Oxford 2004; F. Encel, Géopolitique de Jeruzalem, Paris 2008; S. Barber (red.), The Geo-Politics of the City, London 2007; F. Hulbert, L Espace politique de la ville: plaidoyer pour une géopolitique urbaine, L Espace Politique 2009, nr 8, ( ). 6 Zob. np. E.C. Dolman, Astropolitik. Clasical Geopolitics in the Space Age, London 2002 (frapujący jest tytuł rozdziału II: Foundations: From Geopolitics to Astropolitics); J.M. Collins, Military Space

163 166 Stanisław Musiał uzasadnienia, dlaczego autorzy piszą o geopolityce, a nie jak do niedawna o stosunkach międzynarodowych, czy też o geografii politycznej 7. Drugą grupę stanowią prace analizujące pozycję, rolę i strategię polityczno- -obronną danego państwa w środowisku międzynarodowym oraz zmienność tejże pozycji, roli i strategii w czasie i przestrzeni. Najczęściej autorzy tych prac czynią to w odniesieniu do znaczących państw w stosunkach międzynarodowych 8, lecz spotyka się także opracowania dotyczące państw mających mniejsze znaczenie. Na gruncie polskim charakterystyczna jest tu praca Marcina Gawryckiego, która, choć w tytule ma geopolitykę całego obszaru Ameryki Łacińskiej, to skupia się na poszczególnych państwowych geopolitycznych uwarunkowaniach polityki krajów tego obszaru 9. W tej grupie często utożsamiane jest pojęcie polityki zagranicznej i obronnej państwa z geopolityką, czy też geostrategią. Autorzy tej grupy prac charakteryzują się największą dyscypliną metodologiczną w podejściu geopolitycznym. Trzecią grupę stanowią prace traktujące o określonej dziedzinie życia międzynarodowego, stosujące przy tym podejście geopolityczne. Tematyka tych prac jest bardzo zróżnicowana. W ostatnich latach największe zainteresowanie wśród autorów tej grupy budzi rosnąca rola surowców, zwłaszcza surowców energetycznych 10. Spośród innych zagadnień życia międzynarodowego traktowanych jako przedmiot analiz geopolitycznych wymienić można: problemy demograficzne 11, kulturowe 12, problematykę Forces. The Next 50 Years, New York 1989, rozdział Halford J. Mackinder s Heartland Theory Applied to Space. 7 Pod tym względem symboliczną jest praca Saula Cohena, Geopolitics: The Geography of International Relations, New York Zob. np.: Z. Brzeziński, Wielka szachownica. Główne cele polityki amerykańskiej, Warszawa 1998; Ch. Kupchan, The End of American Era: U.S. Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-first Century, New York 2003 (szczególnie geopolityczne podejście prezentuje autor w rozdziale II zatytułowanym America s New Map of the World); A. Дугин, Основы геополитики. Геополитическое будущее России, Москва 1997; P. Marchand, Géopolitique de la Russie, Paris 2007; K. Broesgaard, China s Place in Global Geopolitics: Domestic, Regional and Internation Affairs, London 2002; L. Vairon, Défis chinois: Introduction à une géopolitique de la Chine, Paris Zob. M.F. Gawrycki, Geopolityka w myśli i praktyce politycznej Ameryki Łacińskiej, Warszawa Autor ten analizuje zarówno myśl geopolityczną, jak i praktykę polityczną, m.in.: Brazylii, Argentyny, Chile, Peru, Ekwadoru, Boliwii, Kolumbii. 10 Zob. m.in.: E. Wyciszkiewicz (red.), Geopolityka rurociągów. Współzależność energetyczna a stosunki międzypaństwowe na obszarze postsowieckim, Warszawa 2008; P. Le Billon, The Geopolitics of Resource Wars (Cass Studies in Geopolitics), New York 2005; M.T. Klare, Rising Powers, Shrinking Planet: The New Geopolitics of Energy, New York 2008; S. Furfari, Le monde et l énergie Enjeux géopolitiques, Paris Zob. np. G.-F. Dumont, Démographie politique: Les lois de la géopolitique de populations, Paris Zob. np. S. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, New York 1996 (wydanie polskie: Zderzenie cywilizacji i kształtowanie nowego ładu światowego, Warszawa 2005); I. Wallerstein, Geopolitics and Geoculture: Essays on the Changing World-System, Cambridge 1991; S. Chautard, Géopolitique des religions, Paris 2008; F. Thual, Géopolitique du chiisme, Paris 1995;

164 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych 167 głodu, czy też handlu narkotykami 13. W ramach prac tej grupy osobne miejsce należy się opracowaniom poświęconym czynnikowi ekonomicznemu. Część autorów tego nurtu przypisuje na tyle istotną rolę ekonomii w podejściu geopolitycznym, że buduje nową autonomiczną dyscyplinę geoekonomikę 14. Podobna tendencja występuje w dziedzinie polityczno-wojskowej. W tym przypadku autonomizuje się geostrategia 15. Ostatnia grupa prac, stosunkowo najmniej liczna, to opracowania książkowe, encyklopedyczne i kartograficzne traktujące o historii geopolityki, jej ontologicznych, epistemologicznych i teoretycznych problemach. Zakres tych prac oraz głębokość refleksji jest bardzo zróżnicowana. Przy czym wyróżnić tu możemy dwa podstawowe stanowiska, a mianowicie: część z autorów uznaje naukowy status geopolityki i tworzy jej główne kategorie i podstawy metodologiczne, natomiast inni skupiają się na krytyce tejże naukowości, uważając geopolitykę za pseudonaukę. Jeśli chodzi o ilościowy i jakościowy udział w tej dyskusji, to przoduje w niej szkoła francuska. Wewnętrzna dyskusja w jej ramach doprowadziła nawet do wyróżnienia we francuskiej myśli geopolitycznej kilku nurtów 16. W ostatnich kilkunastu latach zaobserwować można także wzrost zainteresowań teoretycznymi problemami geopolityki w Rosji, a zwłaszcza przestrzenią euroazjatycką 17. Publikowane tam prace w dużej części inspirowane są twórczością najwybitniejszego obecnie rosyjskiego geopolityka, Aleksandra Dugina 18. W mniejszym stopniu zainteresowani są badaniem wspomnianych aspektów geopolityki współcześni autorzy anglosascy i niemieccy, skupieni przede wszystkim na praktycznych aspektach myśli geopolitycznej 19. W tej grupie prac trudno nie В.А. Дергачев, Цивилизационная геополитика (Геофилософия), Москва 2004; С.А. Модестов, Геополитика ислама, Москва Zob. np. The Geopolitics of Hunger, : Hunger and Power: Action Against Hunger, Boulder 2001; S. Brunel (red.), Géopolitique de la faim, Paris 1999, 2000, 2001; idem, Famines et politique, Paris Zob. np. A. Labrousse, M. Koutouzis, Géopolitique et Géostratégies des Drogues, Paris Pojęcie geoekonomiki wprowadził do współczesnej geopolityki E.N. Luttwak w artykule From Geopolitics to Geoeconomics. Logic of Conflict, Grammar of Commerce,,,The National Interest, Summer Zob. także: P. Lorot (red.), Introduction à la géoéconomie, Paris 1999; В. Дергачев, Геоэкономика (Современная геополитика), Москва 2002; Géoéconomie, Paris, kwartalnik. 16 Szerzej na ten temat zob. S. Musiał, Ewolucja i stan francuskiej nauki o stosunkach międzynarodowych, Stosunki Międzynarodowe Intenational Relations 2003, t. 28, nr 3 4, s Zob.: Д. Каррер, Э. Анкос, Евразийская империя, Москва Zob. A. Dugin, op. cit.; idem, Гелополитика постмодернизма. Времена новых империй. Очерки геополитики XXI века, Москва Przegląd poglądów rosyjskich autorów na status naukowy geopolityki zob.: Д.В. Жмуров, Проблемы научного статуса геополитики, evr7_index.html ( ). Ostatnio koncepcja przestrzeni euroazjatyckiej stała się inspiracją dla geopolityków niemieckich. Zob. W. Schneider-Deters, P.W. Schulze, H. Zimmermann (red.), Die Europäische Union, Russland und Euroasien: Die Rückkehr der Geopolityk, Berlin Zob. m.in.: G. Parker, Geopolitics. Past, Present and Future, London 1998; P.J. Taylor, C. Flint, Political Geography. World-Economy, Nation-State & Locality, London 2000; C. Flint, Wstęp do geopolityki, Warszawa 2008; G. O Tuathail, Critical Geopolitics, New York 1997; idem, The Geopolitics Reader, New York 2003; A.K. Riemer,Geopolitik und Strategie am Beginn des 21. Jahrhuderts: Theoretische Überlegungen, Frankfurt 2006.

165 168 Stanisław Musiał odnotować dorobku przedstawicieli współczesnej polskiej szkoły geopolityki. Szczególnym bodźcem dla jej aktualnego rozwoju stała się wydana w 1999 r. praca Leszka Moczulskiego Geopolityka. Potęga w czasie i przestrzeni 20, ale także wcześniejszy dorobek polskiej szkoły geopolitycznej 21. Obecnie prężnym polskim ośrodkiem myśli geopolitycznej, mającym ambicje całościowego teoretyczno-metodologicznego ujęcia tego zagadnienia, staje się założony w 2007 r. w Częstochowie Instytut Geopolityczny 22. Przegląd prac traktujących o geopolityce ilustruje dużą różnorodność spojrzenia ich autorów na zasadnicze zagadnienia dotyczące przedmiotu, odrębności i metod geopolityki. Stąd też zasadne jest postawienie pytania, czy istnieje jakaś podstawowa, kluczowa właściwość łącząca te opracowania. Aby odpowiedzieć na to pytanie, sięgniemy do definicji i genezy współczesnych ujęć geopolityki. Pierwszą, podstawową cechą definicji geopolityki jest jej różnorodność, połączona z brakiem precyzji i bałaganem myślowym. Ta przypadłość dotyka nawet tych, którzy traktują geopolitykę jako naukę. Twórca pojęcia geopolityki, Rudolf Kjellen, definiował ją jako naukę o państwie jako organizmie geograficznym, takim, w jaki sposób przejawia się ono w przestrzeni. Państwie jako kraju, jako terytorium lub w bardziej znaczący sposób jako imperium 23. Zaś twórca niemieckiej geopolityki, Karl Haushofer, uważał ją za naukę, której przedmiotem jest działalność polityczna w naturalnej przestrzeni 24. Z definicji tej można wysnuć wniosek, że może istnieć jeszcze jakaś inna działalność polityczna, która odbywa się poza tą przestrzenią. Spośród klasyków geopolityki stosunkowo najbardziej precyzyjną definicję zaproponował Nicholas Spykman, według którego polem szczególnego działania geopolityki byłaby polityka zagraniczna państwa. Poprzez metody analizy jej właściwe (tzn. geopolityce) może ona wykorzystywać dane geografii rozumianej w najszerszym jej sensie dla określania zachowania politycznego, pozwalającego osiągnąć pewne uzasadnione cele 25. Spykman nie wyjaśnia jednak, co rozumie on przez uzasadnione cele. Współcześni zwolennicy geopolityki jeszcze bardziej komplikują definicję przedmiotu swoich badań. Polski autor, Leszek Moczulski, definiuje ją jako samodzielną 20 Zob. L. Moczulski, Geopolityka. Potęga w czasie i przestrzeni, Warszawa Zob. P. Eberhardt, Twórcy polskiej geopolityki, Kraków Instytut ten jest ośrodkiem analitycznym. Z jego inicjatywy powstało w 2008 r. Polskie Towarzystwo Geopolityczne. Organizuje on coroczne zjazdy geopolityków. Prowadzi też działalność wydawniczą, na którą składają się zarówno czasopismo Przegląd Geopolityczny, jak też pozycje książkowe, np. kluczowa dla teoretyczno-metodologicznego dorobku Instytutu praca: Z. Lach, J. Wendt (red.), Geopolityka. Elementy teorii, wybrane metody i badania, Częstochowa R. Kjellen, Der Staat als Lebenform, Leipzig 1917, s. 46; por. M. Korinman, Quand l Allemagne pensait le monde. Grandeur et décadence d une géopolitique, Paris 1990, s Za: M. Korinman, op. cit., s N.J. Spykman, The Geography of Peace, New York 1944; wyd. II, 1969, s. 5. Na dowód, że sam Spykman nie miał pełnej jasności co do zakresu pojęcia geopolityki, trzeba dodać, iż wymienia on jeszcze trzy różne znaczenia tego pojęcia (ibidem).

166 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych 169 dyscyplinę, korzystającą z wielu pokrewnych nauk, charakteryzującą się tym,,,że na plan pierwszy wysuwa kategorie przestrzenne, zaś zajmuje się zmiennymi układami sił na niezmiennej przestrzeni 26. Czołowy francuski geopolityk, Aymeric Chauprade, uważa geopolitykę za naukę empiryczną, której przedmiotem jest badanie relacji człowieka i geografii fizycznej i ludzkiej w odniesieniu do konsekwencji, jakie niesie ta relacja dla stosunków politycznych między społecznościami ludzkimi 27. Jeszcze dalej w zakreślaniu przedmiotu badań geopolityki idzie nestor francuskich geopolityków, Yves Lacoste. Określa on geopolitykę jako rywalizację między władzami politycznymi wszelkiego rodzaju nie tylko między państwami, lecz także między ruchami politycznymi lub ugrupowaniami zbrojnymi, bardziej lub mniej jawnymi rywalizację o kontrolę lub dominację terytoriów, o dużej lub małej wielkości. Postępowanie geopolityczne pomaga lepiej zrozumieć przyczyny danego konfliktu, wewnątrz określonego kraju lub między państwami. Pozwala także przewidzieć, jakie mogą być [ ] konsekwencje tych walk dla krajów bardziej lub mniej oddalonych, a nawet często leżących w innych partiach świata 28. Lacoste nie uważa jeszcze geopolityki za naukę, lecz za postępowanie naukowe. Zjawisko ściśle geopolityczne to według niego nie każda rywalizacja władz na danym terytorium, lecz tylko taka, której wizerunek, bardziej lub mniej antagonistyczny, jest szeroko rozpowszechniony przez media i wywołuje wśród obywateli debaty polityczne. Kluczowe w jego koncepcji pojęcie wizerunku określa on jako zestaw idei odzwierciedlających, jak dana grupa społeczna, przede wszystkim naród, postrzega porządek polityczny, religijny czy inny i jak widzi swoje w nim miejsce 29. Idąc śladem swojego mistrza, Lacoste a, typowe ostatnio we francuskiej geopolityce szerokie widzenie jej przedmiotu przedstawia Stéphane Rosière. Otóż geopolityka, jego zdaniem, interesuje się aktorami, stawkami motywującymi ich rywalizację oraz dynamiką przestrzenną, będącą wynikiem tejże rywalizacji 30. Geopolityczna przestrzeń w interpretacji francuskiego badacza ma trzy wymiary: światowy, regionalny i lokalny. Tak więc w tym ujęciu przedmiotem zainteresowania geopolityki miałaby być zarówno, z jednej strony, dynamika stosunków międzycywilizacyjnych, jak też, z drugiej, walka gangów o władzę w dzielnicy miasta. Stanowisko to w dużej części odzwierciedla poglądy autorów z kręgu tzw. mikrogeopolityki. Tę ostatnią przeciwstawiają oni geopolityce klasycznej, skupionej na państwie, budowaniu jego potęgi i wojnach. Natomiast przedmiotem mikrogeopolityki w pracach tych badaczy są: regiony, miasta, przedsiębiorstwa, związki zawodowe, mafie itd., a to dlatego, że jak piszą każdy aktor ma jakąś geopolitykę. Umiej- 26 L. Moczulski, op. cit., s. 70, A. Chauprade, Géopolitique. Constantes et changements dans l histoire, Paris 2001, s Y. Lacoste, Géopolitique. La longue histoire d aujourd hui, Paris 2006, s Idem, Dictionnaire de géopolitique, Paris 1995, s. 5. Zob. także: idem, Vive la nation, Destin d une idée géopolitique, Paris S. Rosière, Géographie politique et géopolitique. Une grammaire de l espace politique, Paris 2003, s. 21.

167 170 Stanisław Musiał scowiony w przestrzeni i czasie, każdy, jednostka czy grupa, jest świadomy swojej pozycji, wyprowadza z niej jedną lub wiele opcji i stawia czoła innym postępowaniom geopolitycznym 31. Stąd też wszystko jest geopolityką 32. Podobnie szerokie pole badań geopolityki widzi czołowy rosyjski geopolityk, Aleksandr Dugin. Jego zdaniem, jest ona spojrzeniem na świat i stąd lepiej porównywać ją nie z nauką, lecz z systemami nauk. Znajduje się ona (tzn. geopolityka) na tym samym poziomie co marksizm, liberalizm itd., tzn. systemy interpretacji społeczeństwa i historii, wyróżniające jako podstawową zasadę określone jedno kryterium i sprowadza do niego wszystkie pozostałe niezliczone aspekty człowieka i przyrody [ ]. Geografia i przestrzeń pełnią tę samą rolę w geopolityce, jak pieniądz i stosunki produkcji w marksizmie i liberalizmie [ ], służą one jako podstawowa metoda interpretacji przeszłości, są one głównymi czynnikami ludzkiego bytu, grupującymi wokół siebie wszystkie pozostałe strony egzystencji. Podobnie jak w przypadku ideologii ekonomicznych, geopolityka oparta jest na przybliżeniu, na redukcjonizmie, sprowadzeniu różnorodnych przejawów życia do kilku parametrów [ ], udowadnia ona swój pożytek w objaśnianiu przeszłości, efektywność w organizacji teraźniejszości i projektowaniu przyszłości 33. W innym zaś miejscu krótko stwierdza, że geopolityka to spojrzenie władzy na świat, nauka o władzy i dla władzy 34. Ta ostatnia definicja wyznacza główny nurt rosyjskiej geopolityki, skupionej na analizie stosunków międzypaństwowych, przede wszystkim ośrodków siły w tych stosunkach. Podejście takie widoczne jest zwłaszcza w rosyjskich podręcznikach akademickich do geopolityki, w których tę ostatnią traktuje się jako naukę o współdziałaniu i przeciwdziałaniu mocarstw w walce o nowy podział świata oraz zarządzanie globalnymi procesami i przepływami żywotnych dla państw zasobów 35. Przy czym szczególną rolę przypisuje się analizowaniu miejsca Rosji w przestrzeni euroazjatyckiej 36. To ostatnie ujęcie przedmiotu geopolityki zbliża Rosjan do anglosaskiej szkoły geopolitycznej, w której przeważa klasyczne, Nicholasa Spykmana, widzenie geopolityki. W okresie zimnej wojny pole badania geopolityki autorzy z tej szkoły sprowadzali do badania, jak pisze Peter Taylor, rywalizacji między supermocarstwami (układ Wschód Zachód) o dominację nad strefami peryferyjnymi (układ Północ Południe) 37. Podobną definicję proponuje inny czołowy amerykański geopolityk, 31 Ph. Moreau Defarges, Dictionnaire de géopolitique, Paris 2002, s Ibidem. 33 A. Дугин, Гелополитика постмодернизма. Времена..., op. cit., s Ibidem, s Zob. В. Дергачев, Геополитика. Учебник, Москва Od kiedy, na początku lat 90. ubiegłego wieku geopolityka stała się w Rosji dyscypliną akademicką, podręczników takich powstało zwłaszcza po 2000 r. kilkadziesiąt. 36 Zob. А. Дугин, Гелополитика постмодернизма. Времена..., op. cit.; Д. Каррер, Э. Анкос, op. cit.; К.С. Гаджиев, Геополитические горизонты России. Контуры нового миропорядка, Москва P.J. Taylor, Political Geography of the Twentieth Century: A Global Analysis, London 1993, s. 52; por L. Moczulski, op. cit., s. 72.

168 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych 171 Saul Cohen, który pisze, iż istotą analizy geopolitycznej jest badanie relacji istniejącej między mocarstwową polityką międzynarodową a odpowiadającymi jej charakterystycznymi cechami geograficznymi 38. Zbliżony sposób pojmowania geopolityki proponuje francuski teoretyk, ale także i praktyk stosunków międzynarodowych (współtworzył francuską force de frappe), Pierre-Marie Gallois. Geopolityka jest, jego zdaniem, badaniem relacji istniejących między prowadzeniem w stosunkach międzynarodowych polityki mocarstwowej a tłem geograficznym, w którym polityka ta jest prowadzona 39. Bardziej szczegółowo definiuje przedmiot geopolityki Colin S. Gray, pisząc, że być może geopolityka wyszła z mody [pisze to w 1977 r.], lecz interpretacje polityczne globalnej rzeczywistości geograficznej [ ] grają podstawową rolę, często nieuchwytną, w sposobie, w jakim definiujemy problemy polityki 40. Gray jednoznacznie wskazuje na państwowocentryczne postrzeganie geopolityki w stwierdzeniu, iż nie można analizować polityki zagranicznej i polityki obronnej bez wpisywania ich w ramy geopolityki 41. Rolę geopolityki w polityce państwa podkreśla także Roman Kuźniar, który, aczkolwiek neguje jej odrębność jako nauki, to widzi jej przydatność w interpretacji przestrzeni geograficznej jako przedmiotu pożądania (kontroli, podboju, ekspansji itp.) polityki państwowej; reszta jest czynnikiem geograficznym w polityce lub geografią polityczną 42. Podobnie odmawia geopolityce statusu samodzielnej nauki oraz jeszcze bardziej podkreśla konfliktowy charakter przedmiotu jej badań Pascal Lorot. Definiuje on geopolitykę jako szczególną metodę, pozwalającą wykrywać, identyfikować i analizować zjawiska konfliktowe, strategie ofensywne lub defensywne nakierowane na posiadanie określonego terytorium 43. Metoda ta polegałaby na spojrzeniu na przedmiot badań pod kątem trzech elementów: po pierwsze, wpływu środowiska geograficznego, zarówno fizycznego, jak i społecznego, następnie argumentów politycznych protagonistów konfliktu i w końcu, pod kątem podstawowych tendencji i ciągłości w historii 44. Poruszony problem wzajemnych związków między geopolityką a geografią polityczną sprawia trudności prawie wszystkim geopolitykom. Jest to o tyle trudne, że nie tylko jak ukazaliśmy powyżej przedmiot geopolityki jest różnie rozumiany, ale także pisze w najpopularniejszym polskim podręczniku akademickim geografii politycznej Stanisław Otok nie ma dotychczas jednej ogólnie akceptowanej definicji geografii jako nauki, tym samym nie istnieje też jednoznaczne określenie geografii politycznej [ ]. Wszyscy jednak uważają proces polityczny i przestrzeń za 38 S.B. Cohen, Geography and Politics in a World Divided, New York 1973, s P.M. Gallois, Géopolitique. Les voies de la puissance, Lausanne 2000, s C.S. Gray, The Geopolitics of the Nuclear Era, New York 1977, s Ibidem, s R. Kuźniar, Globalizacja, geopolityka i polityka zagraniczna, Sprawy Międzynarodowe 2000, nr 1, s P. Lorot, Histoire de la Géopolitique, Paris 1995, s Ibidem.

169 172 Stanisław Musiał podstawowe atrybuty geografii politycznej 45. Tenże autor nie podaje jednak zakresu geografii politycznej oraz istoty jej różnicy z geopolityką. Jest to znamienne, gdyż jak pisze inny polski autor we współczesnej geopolityce można zaobserwować zacieranie się podziałów między geopolityką a geografią polityczną 46. Szczególnie podkreślają to geopolitycy, którzy karierę naukową rozpoczęli od geografii. Niejednokrotnie traktują oni geopolitykę jako gałąź geografii. Czyni tak np. Colin Flint. Umiejscawia on geopolitykę w ramach geografii humanistycznej, która jak twierdzi nie ma właściwego dla siebie przedmiotu badań, lecz oferuje szczególną dla geografii, przestrzenną, całościową perspektywę widzenia zjawisk społecznych. Bez niej, jego zdaniem, nie jest możliwe zrozumienie tychże zjawisk 47. Prosty związek między tymi dwoma pojęciami widzi Robert Harkavy, pisząc, iż geopolityka jest kartograficznym wizerunkiem stosunków pomiędzy konkurencyjnymi ze sobą narodami 48. Podobnie uważa angielski autor, Klaus Dodds, według którego geopolityka jest wizualizacją świata. Dostarcza ona poprzez mapy, tabele, fotografie nowych sposobów widzenia tegoż świata, a także skutecznie objaśnia używane w polityce geograficzne pojęcia, takie jak: Trzeci Świat, żelazna kurtyna, oś zła 49. We Francji od kilkunastu lat istnieje grupa badaczy, specjalizujących się w opracowywaniu atlasów geopolitycznych. Atlasy te nie tylko opisują rzeczywistość międzynarodową, lecz mają ambicję jej interpretowania. Poprzez szerokie wykorzystanie technik komputerowych, jak też własnych kompetencji naukowych, autorzy ci szczególną rolę odgrywa tu Gérard Chaliand odnoszą znaczne sukcesy badawcze i przyczyniają się do propagowania geograficznego nurtu we francuskiej nauce o stosunkach międzynarodowych 50. Granicę między geopolityką a geografią polityczną próbuje znaleźć Stéphane Rosière. Cechą kreującą geopolitykę i różnicującą ją od geografii politycznej jest to pisze tenże autor iż w geopolityce przestrzeń staje się stawką w rywalizacji aktorów, 45 S. Otok, Geografia polityczna. Geopolityka ekopolityka globalistyka, Warszawa 2006, s Z. Rykiel, Podstawy geografii politycznej, Warszawa 2006, s Zob. C. Flint, Introduction to Geopolitics: Tensions, Conflicts and Resolutions, New York 2006, s. 1 2; zob. także: P. Taylor, C. Flint, op. cit. 48 R.H. Harkavy, Great Power Competition for Overseas Bases. The Geopolitics of Access Diplomacy, New York 1982, s. 272; por. P.M. Gallois, op. cit., s Zob.: K. Dodds, Geopolitics: A Very Short Introduction, Oxford 2007, s. 4 5; zob. także: idem, Geopolitics in a Changing World (Insights Into Human Geography), London 1999; M.R. Polelle, Raising Cartographic Consciousness: The Social and Foreign Policy Vision of Geopolitics in the Twentieth Century, Lanham 1999; E.W. Anderson, International Boundaries: A Geopolitical Atlas, Norwich 2003; J. Agnew, Geopolitics: Re-visioning World Politics, New York Wizualizacja zagadnień geopolitycznych nie jest mocną stroną geopolityki anglosaskiej. Z reguły ukazują się tam francuskie opracowania kartograficzne. 50 Zob. m.in.: G. Chaliand, J.-P. Rageau, Atlas des diasporas, Paris 1991; Atlas des empires, Paris 1993; Atlas stratégique. Géopolitique des rapports de force dans le monde, Paris 1991; G. Chaliand, J.-P. Rageau, C. Petit, Atlas stratégique, Paris 2008; J. Guellec, Atlas de l espace mondial, Paris 1999; J.-Ch. Victor, V. Raisson, F. Tétart, F. Lernoud, Le Dessous des Cartes: Atlas géopolitique, Paris 2006; Le Dessous des Cartes: tome 2, Atlas d un monde qui change, Paris 2007.

170 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych 173 natomiast w geografii politycznej jest ona tylko tłem politycznym 51. Właśnie opis i badanie tego tła na wszystkich poziomach (światowym, regionalnym i lokalnym) jest zadaniem geografii politycznej 52. Jeszcze większe trudności sprawia geopolitykom ukazanie wzajemnych związków między geopolityką a nauką o stosunkach międzynarodowych. Tym bardziej że ta ostatnia nie jest powszechnie uznana za samodzielną dyscyplinę. Znani z pragmatyzmu Anglosasi nie poświęcają tej problematyce dużo miejsca. Autorzy dominującego nurtu Geopolitics umieszczają ją w ramach badania stosunków międzynarodowych (International Relations) 53. Podobnie czynią to przedstawiciele głównych narodowych odmian geopolityki w Europie. Wyjątkiem jest przeważająca grupa francuskich badaczy. Jednak tylko niewielu z nich próbuje wskazać na różnice zainteresowań badawczych geopolityki i nauki o stosunkach międzynarodowych. Próbę taką podejmuje Aymeric Chauprade. Jego zdaniem, badanie stosunków międzynarodowych skupia się głównie na zdarzeniach, kryzysach i załamaniach, zaś geopolityka podkreśla dynamikę ciągłości. Źródłem tej ciągłości, nierozłącznie związanej z nauką geopolityczną, jest jak pisze trwały charakter cech geograficznych 54. Brak jasno określonego przedmiotu badań geopolityki nie przeszkadza usamodzielnianiu się niektórych dziedzin uznawanych przez większość geopolityków za jej elementy. Przykładem takiego procesu jest konstytuowanie się od początku lat 90. ubiegłego wieku geoekonomiki jako odrębnej dyscypliny, zajmującej się analizą strategii państw, nakierowanej na ochronę gospodarki narodowej, opanowywaniem kluczowych technologii, zdobywaniem takich segmentów rynku światowego, które wzmacniałyby siłę państwa i jego międzynarodową pozycję. Ten proces autonomizacji geoekonomiki, według części autorów na czele z jednym z jej twórców Edwardem Luttwakiem 55, miałby nawet doprowadzić do zastąpienia przez nią geopolityki 56. Nie jest to pogląd powszechny, gdyż jak pisze Pascal Lorot pojawienie się geoekonomii nie oznacza, że nastąpił koniec konfliktów i rewindykacji terytorialnych, którymi zajmuje się geopolityka. Stąd też kontynuuje francuski teoretyk geopolityka jako metoda interpretacji tych zjawisk ma jeszcze przed sobą piękne dni 57. Uważa on, że geoekonomia, podobnie jak geopolityka, jest metodą analizy i interpretacji stosunków sił w życiu międzynarodowym. Jednakże istnieją jego zda- 51 S. Rosière, op. cit., s Ibidem, s Ilustracją tej tendencji może być praca Saula Cohena, Geopolitics: The Geography of International Relations, Lanham A. Chauprade, op. cit., s Zob. E. Luttwak, op. cit.; idem, The Endangered American Dream, New York Zob. rozdział 8 zatytułowany Globalization and the End of Geopolitics?, w: B. Blouet, B.W. Blouet, Geopolitics and Globalization in the Twentieth Century, London 2001; В. Дергачев, Геозкономика (Современная геополитика), Мосkва P. Lorot, La nouvelle grammaire des rivalités internationales, w: P. Lorot (red.), Introduction..., op. cit., s. 18; P. Lorot (red.), Dictionnaire de la mondialisation, Paris 2001, s

171 174 Stanisław Musiał niem dwie podstawowe różnice między tymi pojęciami. Pierwsza różnica wypływa z faktu, że geoekonomia skupia się na badaniu aktywności państw i wielkich przedsiębiorstw o strategii światowej. Natomiast polem badania geopolityki są strategie zdobywania terytoriów przez nie tylko państwa i wspomniane przedsiębiorstwa, lecz także przez grupy ludzkie, politycznie ukonstytuowane lub nie, odwołujące się do wizerunków sięgających daleko wstecz 58. Druga różnica, według Lorot podstawowa, polega na tym, że ostatecznym celem praktyki geoekonomicznej nie jest kontrola terytoriów, lecz zdobycie przez państwo przewagi technologicznej i handlowej 59. Jeszcze trudniej uchwycić różnicę między geopolityką a geostrategią w pracach autorów zajmujących się tą problematyką. Wynika to w dużej części z ewolucji, jaką przeszły one w XX wieku. Obecnie pojęcie geostrategii stosuje się wymiennie z takimi terminami, jak: polistrategia, strategia globalna, strategia integralna, strategia państwowa, wielka strategia, czy też podejście strategiczne 60. Pojęcie geostrategii pojawiło się w 1846 r., zaś jej autorem był generał włoski Giacomo Durando 61, który zaproponował dwa sposoby jego rozumienia. W pierwszym znaczeniu oznaczało wpływ czynników geograficznych na tworzenie grup ludzkich, natomiast w drugim było badaniem wpływu geografii na prowadzenie wojen. Jednak do lat 20. XX wieku strategia i geostrategia kojarzone były jednoznacznie jako część ogólnej strategii wojskowej, nakierowanej na operacje prowadzone w skali makrogeograficznej 62. W latach 20. XX wieku pojęcie to rozwinął jeden z twórców nowoczesnej strategii, Brytyjczyk, Basil Liddell Hart. Wprowadził on, używany do dziś zwłaszcza w nauce anglosaskiej wspomniany wcześniej termin wielkiej strategii, na oznaczenie działań, zmierzających do koordynacji i wykorzystania wszystkich możliwych zasobów narodu oraz koalicji dla osiągnięcia politycznych celów wojny. Dalsza ewolucja pojmowania geostrategii coraz bardziej oddalała ją od strategii wojskowej i traktowania jej jako młodszej siostry geopolityki. W końcu proces ten doprowadził do sytuacji, że wielu autorów szczególnie amerykańskich utożsamia pojęcia geopolityki i geostrategii. Czyni tak Zbigniew Brzeziński 63, traktując tę ostatnią jako produkt fuzji rozważań strategicznych i geopolitycznych, nie znajdując jednak różnic między geostrategią a współczesną geopolityką. Idąc śladem politologa amerykańskiego, Roman Kuźniar proponuje definicję geostrategii, która z powodzeniem mogłaby być charakterystyką 58 Ibidem. 59 Ibidem. 60 Samo pojęcie strategii pochodzi od greckiego słowa strategos dowódca armii, zaś czasownik strategein oznacza dowodzić armią. Inne z pochodnych pojęć greckich to strategema manewr wojenny. Stąd też łacińskie stratogema podstęp wojenny. 61 G. Durando, Della nazionalita italiana: saggio politico-militare, Lausanne Obecnie są także autorzy stosujący zawężone do militarnego pojmowanie geostrategii. Na przykład Thierry de Montbrial pisze, iż geostrategia jest częścią strategii wojskowej, zajmującą się sytuacjami, gdzie geografia odgrywa podstawową rolę. Th. de Montbrial, L action et le système du monde, Paris 2002, s Zob. Z. Brzeziński, Plan gry: USA ZSRR, Warszawa 1990.

172 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych 175 podejścia geopolitycznego. Otóż wielka strategia jak ją nazywa jest złożoną kombinacją kilku cech i elementów: ma całościowy charakter (w sensie przestrzennym i funkcjonalnym); jest długofalowa, ale z jasno określoną perspektywą czasową; opiera się na starannej analizie środowiska, w którym działa podmiot, biorąc szczególnie pod uwagę okoliczności oraz czynniki sprzyjające i przeciwdziałające realizacji wielkiej strategii ; jest uporządkowaną hierarchicznie strukturą celów, przy budowie której podmiot działający winien brać pod uwagę zasoby, instrumenty i metody osiągania tych celów, a także możliwości pozyskiwania środków w trakcie realizacji tejże strategii; jest określana i realizowana przez możliwie jednolity, zintegrowany podmiot 64. W definicji tej, tak jak i w pojmowaniu przez tego autora geopolityki, widoczny jest całościowy i prakseologiczny aspekt geostrategii. Współcześnie stanowisko to jest dość rozpowszechnione, co prowadzi do zacierania różnic między tą ostatnią a geopolityką. Różnicę między tymi pojęciami próbuje znaleźć Pascal Claval. Jego zdaniem, geopolityka bierze pod uwagę wszystkie dziedziny, którymi zajmują się politycy, dyplomaci, wojskowi, organizacje pozarządowe lub opinia publiczna. Bada także kalkulacje stron konfliktu oraz motywacje ich działania. Interesuje się celami współpracy, użyciem siły, czy grą podstępu. Dalej, uczulona jest na to, co kształtuje protagonistów, a także odzwierciedla heterogeniczność przestrzeni: warunki naturalne, historię, religię, różnorodność etniczną. Geostrategia, według niego, ma bardziej ograniczone pole działania. Jest ona nakierowana na badanie stosunku sił i logikę armii. Przestrzeń, na której się skupia, to bardziej odległości i logistyka, niż problematyka zakorzenienia i pragnień. Zajmuje się tym, co jest korzystne lub utrudniające manewr militarny i działania logistyczne, które z danej geostrategii wynikają. Przy czym autor ten uważa, że zarówno geopolityka, jak i geostrategia są dziedzinami praktycznymi, i nie mogą być przedmiotami kształcenia typu szkolnego, czy też akademickiego. Zastrzeżone są one dla ścisłych elit przywódczych 65. Podobnie jak Paul Claval pojmuje geostrategię, tak badacz włoski, Carlo Jean, definiuje geopolitykę. Jego zdaniem, ta ostatnia nie jest niczym innym, jak geografią władcy 66. Odmawia on jej waloru naukowości. Nie istnieją jak pisze obiektywne»zasady«ani też»prawa geopolityczne«. Istnieją one tylko subiektywnie w narodowej myśli geopolitycznej i służą do tworzenia hipotez, teorii, przedstawień i scenariuszy politycznych. Te z kolei są zależne od interesów, posiadanej technologii oraz 64 Zob. R. Kuźniar, Geostrategiczne uwarunkowania bezpieczeństwa Polski, Sprawy Międzynarodowe 1993, nr 1, s Zob. P. Claval, Géopolitique et géostratégie. La pensée politique, l espace et le territoire au XXe siècle, Paris 1996, s C. Jean, Geopolityka, Wrocław 2003, s. 39.

173 176 Stanisław Musiał od systemu wartości kulturalnych właściwych temu, kto je opracowuje 67. Stąd też definiuje on geopolitykę jako szczególne podejście do polityki, zbiór zasad i metod, które nadają kształt teoriom i hipotezom geopolitycznym, jest szczególną refleksją, nie jedyną i wyłączną, poprzedzającą decyzję polityczną 68 i dodajmy działanie polityczne. Nie może ona polegać na statycznym opisie określonego rozłożenia geograficznego potęgi politycznej, strategicznej, czy ekonomicznej w danym okresie historycznym. To robi geografia polityczna. Natomiast geopolityka jak twierdzi C. Jean winna umożliwiać wyodrębnienie interesów i celów konkretnego podmiotu politycznego, a także służyć wyborowi jego właściwej polityki i strategii. Dla C. Jeana istotne miejsce w definiowaniu geopolityki zajmują hipotezy geopolityczne. Są to w jego ujęciu scenariusze możliwego jutra i alternatywnych rozwiązań jego kształtowania zgodnie z naszymi celami, zasadami i wartościami 69. Pisze on, że mają one subiektywny oraz sztuczny charakter i w żadnym razie nie są neutralne, gdyż zależne są od przyjętych systemów wartości, inspirujących postrzeganie własnych interesów podmiotu budującego hipotezę, jego postrzeganie środowiska, własnego przeznaczenia i przyszłości systemu międzynarodowego. Przy budowie takiej hipotezy C. Jean wyróżnia trzy zawsze występujące elementy. Pierwszy, to konieczność przeprowadzenia w sposób jak najbardziej możliwy analizy wielkich tendencji środowiskowych. Następnie należałoby określić własne interesy oraz zweryfikować obrane cele i polityki pod kątem możliwości ich osiągnięcia oraz związanych z tym kosztów i korzyści. Trzeci element to konieczność przeprowadzenia akcji informacyjnej i propagandowej w celu uzyskania lub wzmocnienia poparcia wewnętrznego i międzynarodowego 70. Postępowanie takie ma umożliwić budowanie całościowych hipotez geopolitycznych, tzn. takich, w których czynnik geograficzny jest stale obecny, lecz nie jest samodzielnym elementem analiz, a jednym z wielu. Takie widzenie tej problematyki włoski teoretyk uzasadnia nawet etymologią pojęcia geopolityka, z której to wnioskować można, iż drugi człon tego pojęcia, polityka, przeważa nad pierwszym geo. Wywód ten prowadzi C. Jeana do wniosku, iż trudno mówić o jakiejś jednej geopolityce, a raczej o geopolitykach związanych z pojedynczymi państwami 71. Trudno nie zgodzić się z takim rozumieniem geopolityki, gdyż to właśnie odzyskiwanie przez coraz większą liczbę państw możliwości podejmowania suwerennych decyzji politycznych oraz wskutek postępu technicznego skrócenie dystansu geograficznego między nimi, powodowały wzrost znaczenia podejścia geopolitycznego do życia międzynarodowego. Wynika to ze szczególnych właściwości państwa jako jednostki geopolitycznej. Właściwości te można ująć w czterech następujących punktach: 67 Ibidem, s Ibidem, s Ibidem. 70 Ibidem, s Ibidem, s

174 Współczesne rozumienie pojęcia geopolityki i pojęć pochodnych 177 są one podstawowymi jednostkami politycznymi, posiadającymi jednocześnie trzy atrybuty: terytorium, ludność i władzę suwerenną, których to atrybutów łącznie nie posiada żadna inna jednostka polityczna; przynależność państwowa ma charakter absolutny i poza wyjątkami nie wynika z wyboru; dla obywateli, a także całych grup społecznych państwa są instytucjonalnym wyrazem ich udziału w stosunkach międzynarodowych oraz pośrednikiem w artykulacji i realizacji ich interesów w środowisku międzynarodowym; państwa są najważniejszymi podmiotami i regulatorami stosunków międzynarodowych z racji swojego zorganizowania, dynamiki i wpływów; relacje międzypaństwowe stanowią istotę stosunków międzynarodowych, mając prymat nad stosunkami między pozostałymi uczestnikami życia międzynarodowego; to, że państwa są jedynymi suwerennymi podmiotami stosunków międzynarodowych powoduje, iż to one określają uwarunkowania normatywne i rzeczowe wszystkich innych dziedzin życia międzynarodowego 72. Te szczególne właściwości powodują, że to przede wszystkim państwa mają możliwość formułowania i realizowania określonej wizji geopolitycznej. Wynika to również z samej istoty sfery polityki, która jest domeną państw. Natomiast pojęcie geopolityki (podobnie jak pojęcie polityki międzynarodowej ) zakłada istnienie jakiegoś formalnego, czy też nieformalnego, centralnego światowego ośrodka dyspozycji politycznych na wzór władzy państwowej. Oczywiście, jest to założenie fałszywe. Pomimo swojej potęgi nawet jedyne dzisiaj supermocarstwo, Stany Zjednoczone, nie mają takiej mocy, czy to z punktu widzenia prawnego, czy też pozaprawnego, ażeby uznać to państwo za sternika wszelkich procesów politycznych w świecie. Stąd też z punktu widzenia ontologicznego trudno uznać geopolitykę za naukę. Natomiast podejście geopolityczne, posiadające wskazane wcześniej właściwości i przede wszystkim wychodzące z perspektywy postrzegania stosunków międzynarodowych przez określone państwo, jest pożądanym i przydatnym narzędziem badawczym. 72 Zob. J. Kukułka, Wstęp do nauki o stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2003, s

175

176 Stosunki Międzynarodowe International Relations nr 3 4 (t.44) 2011 Adam Szymański Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji Istnieje kilka podstawowych czynników warunkujących politykę zagraniczną Turcji. Pierwszym z nich są doświadczenia historyczne z okresu Imperium Osmańskiego, które w dużej mierze zostały odziedziczone przez republikę, wbrew regule zrywania z wszystkim, co pochodziło z czasów imperium. Można wskazać na elementy konstruktywne: tradycję funkcjonowania silnego państwa oraz związanych z nim elit cywilnych i wojskowych, mających do niedawna zasadniczy wpływ na turecką politykę zagraniczną, proces westernizacji (obecność Turcji w Europie i Europy w Turcji począwszy od XIV wieku), którego kulminacją były reformy Atatürka i włączanie się w struktury euroatlantyckie po II wojnie światowej oraz realistyczne podejście w polityce zagranicznej 1. Negatywne uwarunkowania historyczne, dotyczą z kolei złych doświadczeń w kontaktach z sąsiadami i innymi podmiotami zewnętrznymi, wpływające obecnie na problemy w relacjach z Armenią czy Grecją oraz na nieufność do Rosji, ukształtowaną przez stulecia wojen. Tworzą one do dziś syndrom zagrożenia bezpieczeństwa państwa ze strony podmiotów zewnętrznych, które dążą do rozpadu państwa tureckiego czy utraty przez nie suwerenności (tzw. syndrom Sèvres) 2. 1 Podejście realistyczne objawiało się w różny sposób w różnych okresach historycznych. Imperium najpierw prowadziło ofensywną Realpolitik, polegającą na maksymalizacji siły poprzez zdobywanie nowych terytoriów, u schyłku zaś wypracowało defensywną wersję, polegającą na utrzymaniu słabego państwa (status quo) poprzez wykorzystywanie różnic między krajami europejskimi. Wtedy też naczelną zasadą stała się równowaga sił. W okresie republiki realistyczne podejście wyrażało się w braku ambicji Atatürka do ekspansji terytorialnej i dążeniu do stworzenia silnego państwa narodowego na ograniczonym obszarze. 2 Syndrom Sèvres związany jest z podpisaniem Traktatu z Sèvres, bardzo niekorzystnego dla Turcji, oraz z późniejszymi wydarzeniami, głównie wojną wyzwoleńczą, prowadzoną przez Turków na czele z Mustafą Kemalem w latach , jak również wcześniejsze wydarzenia i procesy, np. ingerencja mocarstw europejskich w politykę turecką wobec mniejszości religijnych, tworzących tzw. millety, czy też kontrola finansowa imperium sprawowana przez te mocarstwa.

177 180 Adam Szymański Kolejnym ważnym uwarunkowaniem polityki zagranicznej Turcji jest jej położenie geopolityczne. Leży ona między Zachodem a Wschodem, w Europie i Azji oraz blisko Afryki, w sąsiedztwie takich regionów, jak Bałkany, Bliski Wschód, Kaukaz Południowy i Azja Środkowa. Ten czynnik jest silnie związany z poprzednim, gdyż położenie geopolityczne determinowało wydarzenia i procesy historyczne dotyczące Turcji. Czynnikiem wpływającym tradycyjnie na kształt polityki zagranicznej Turcji są też kwestie ideologiczno-kulturowe. Z jednej strony chodzi tu o ideologię kemalizmu, ukształtowaną w latach 30. XX wieku, przede wszystkim zasadę nacjonalizmu (milliyet çilik), związaną z nadawaniem kluczowego znaczenia bezpieczeństwu, niepodległości i integralności państwa, wpływającą szczególnie na relacje z sąsiadami. Z drugiej strony w grę wchodzi islam, mający duże znaczenie dla relacji Turcji z krajami i organizacjami muzułmańskimi, mimo obowiązywania innej zasady kemalizmu i porządku konstytucyjnego, tj. laicyzmu (laiklik). Do pozostałych uwarunkowań polityki zagranicznej Turcji należą: klasyczny czynnik, czyli potencjał Turcji ludnościowy, gospodarczy czy militarny imponujący zwłaszcza w ostatnich latach (państwo, mające ponad siedemdziesięciotrzymilionową ludność, kilkunastoprocentowy wzrost gospodarczy i członkostwo w G20 oraz drugą pod względem liczebności armię w NATO), jak również wrażliwość w pewnych kwestiach (np. rzeź Ormian, kwestia cypryjska czy problem kurdyjski) i zmiany systemowe, regionalne i wewnętrzne w danym czasie 3. Artykuł koncentruje się na drugim z wymienionych uwarunkowań, czyli położeniu geopolitycznym Turcji. Autor, analizując politykę zagraniczną Turcji po II wojnie światowej i zwracając uwagę szczególnie na pierwszą dekadę XXI wieku, pragnie odnieść się do kategorycznych opinii na temat tego kluczowego uwarunkowania, kształtującego tureckie stosunki zewnętrzne. Z jednej strony pojawia się bowiem często twierdzenie, że położenie geopolityczne Turcji jest dla niej błogosławieństwem, pozwalającym aspirować do roli mocarstwa regionalnego oraz pośrednika między szeroko pojmowanym Zachodem i Wschodem na płaszczyznach politycznej, gospodarczej czy kulturowej 4. Z drugiej strony istnieje punkt widzenia, że to położenie geopolityczne jest dla państwa tureckiego przekleństwem, przede wszystkim ze względu na niestabilne otoczenie zewnętrzne, stanowiące zagrożenie dla Turcji oraz problemy z tożsamością, również międzynarodową, poprzez znajdowanie się między Zachodem i Wschodem, jednak bez przynależności do nich. Tę opinię widać szczególnie w okresach niestabilnej sytuacji międzynarodowej, jak ta z 2011 r., kiedy państwa 3 Szerzej o uwarunkowaniach tureckiej polityki zagranicznej zob. M. Aydın, The Determinants of Turkish Foreign Policy, and Turkey s European Vocation, w: G. Nonneman (red.), Analyzing Middle East Foreign Policies and the Relationship with Europe, London, New York 2005, s Szerzej zob. A. Szymański, Turcja jako pomost między Wschodem a Zachodem? Krytyczny punkt widzenia, w: A.R. Bartnicki, E. Kużelewska (red.), Wschód w globalnej i regionalnej polityce międzynarodowej, Toruń 2009, s

178 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji 181 sąsiadujące z Turcją albo mają złą sytuację gospodarczą (Grecja), albo niestabilną sytuację polityczną (Syria) 5. Kwestia geopolitycznego położenia Turcji obejmuje więc wiele problemów na różnych płaszczyznach. Autor chce spojrzeć na tę kwestię z punktu widzenia strategii polityki zagranicznej, odchodząc od dominującego ostatnio w debacie medialnej, ale również dyskursie naukowym zagadnienia, czy Turcja zmienia podstawowy wektor polityki zagranicznej z zachodniego na wschodni 6. Stawia tezę, że stanowcze stwierdzenie o błogosławieństwie czy przekleństwie jest źle postawionym problemem. Geopolityczne położenie stanowi stałe uwarunkowanie polityki zagranicznej Turcji i to, czy okaże się ono błogosławieństwem czy przekleństwem zależy od tego, jak Turcja potrafi wykorzystać tę pozycję w powiązaniu z innymi wskazanymi powyżej uwarunkowaniami tureckiej polityki zagranicznej. W gruncie rzeczy chodzi o realizowaną doktrynę polityki zagranicznej i jej dostosowanie do sytuacji międzynarodowej. 1. Polityka zagraniczna Turcji perspektywa historyczna Państwo tureckie, dzięki swojemu położeniu geopolitycznemu miało strategiczne znaczenie dla Zachodu w okresie zimnej wojny. Jak pisze Meltem Müftüler-Bac, Europa i Stany Zjednoczone zdefiniowały rolę Turcji w zachodnim sojuszu w kategorii strategicznej pozycji vis-a-vis Związku Radzieckiego 7. Turcja została włączona w euroatlantycki system bezpieczeństwa, stanowiąc bardzo istotną południową flankę NATO, do której państwo to przystąpiło w lutym 1952 r. W tym okresie położenie geopolityczne Turcji było błogosławieństwem w takim sensie, że pozwoliło w związku z innym uwarunkowaniem, tj. obecnością w zachodnim bloku, na pogłębienie integracji Turcji ze strukturami europejskimi. Trzeba przypomnieć, że przed akcesją do NATO, w kwietniu 1948 r., państwo to zostało członkiem założycielem Organizacji Europejskiej Współpracy Gospodarczej, a w sierpniu 1949 r. przystąpiło do Rady Europy. We wrześniu 1959 r. Turcja złożyła wniosek o stowarzyszenie z Europejską Wspólnotą Gospodarczą. Układ o Stowarzyszeniu z EWG, który wszedł w życie 1 grudnia 1964 r., podpisała 12 września 1963 r., a 23 listopada 1970 r. protokół 5 Opinie o niekorzystnym wpływie położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji wyrażają nawet polscy publicyści, rzadko podejmujący tematykę turecką. Zob. np. N. Chudzyńska-Stępień, Tureckie turbulencje, Forbes z 12 lipca 2011 r. 6 Debata o zmianie głównego wektora w tureckiej polityce zagranicznej jest szczególnie rozwinięta wśród naukowców tureckich, zarówno w literaturze turecko-, jak i anglojęzycznej. Zob. np. K.B. Kanat, AK Party s Foreign Policy: Is Turkey Turning Away from the West?, Insight Turkey 2010, t. 12, nr 1, s ; E. Efegil, Türk Dış Politikasında Eksen Kayması Sorunsalı: Batı-Yöneliminden Anadolu Merkezli Anlayışa Geçiş mi?, w: M. Ercan (red.), Değişen Dünyada Türk Dış Politikası, Ankara 2011, s M. Müftüler-Bac, Turkey s Relations with a Changing Europe, Manchester, New York 1997, s. 3.

179 182 Adam Szymański dodatkowy (obowiązujący od 1 stycznia 1973 r.). W tym przypadku położenie geopolityczne Turcji stanowiło uwarunkowanie, które współgrało też z innymi ważnymi czynnikami, kształtującymi turecką politykę zagraniczną. Potencjał militarny tylko wzmacniał pozycję tego państwa w oczach partnerów zachodnich, a elity tureckie (w tym przede wszystkim wojskowi) popierały integrację ze strukturami zachodnimi, gdyż to oznaczało zapewnienie bezpieczeństwa państwa oraz stanowiło ukoronowanie procesu westernizacji, stanowiącego istotę ideologii kemalizmu. Można jednak postawić pytanie, czy położenie geopolityczne Turcji nie stanowiło też czynnika wpływającego negatywnie na turecką politykę zagraniczną w okresie zimnej wojny, ze względu na ograniczoną możliwość samodzielnego działania i rozwijania kontaktów z państwami znajdującymi się w bloku wschodnim czy też raczej będącymi w dobrych stosunkach z tym blokiem. Chodzi tu przede wszystkim o sąsiadów bliskowschodnich. W okresie zimnej wojny Turcja i państwa arabskie (w tym tureccy sąsiedzi) znajdowały się w przeciwnych obozach, co odbijało się negatywnie na ich kontaktach. Jednak korzyści związane z obecnością w bloku zachodnim rekompensowały to ograniczenie w tureckich relacjach zewnętrznych. Kluczowym pojęciem, którego można użyć dla określenia tych korzyści była modernizacja militarna dzięki członkostwu w NATO i polityczna (związana z demokratyzacją) w związku z obecnością w takich organizacjach, jak Rada Europy oraz gospodarcza wynikająca z integracji z EWG. Poza tym brak rozwoju kontaktów z takim państwami, jak sąsiedzi bliskowschodni miał miejsce tylko do pewnego momentu. Od lat 70. XX wieku zaczęły się bowiem intensyfikować kontakty gospodarcze, np. z państwami arabskimi, będące w interesie obu stron. Zostały one wzmocnione w latach 80. XX wieku za rządów Turguta Özala, który zajął neutralne stanowisko wobec wojny iracko-irańskiej i prowadził politykę gospodarczą sprzyjającą rozwojowi kontaktów nie tylko z Zachodem. Jednocześnie wiele aspektów wskazywało na to, że Turcja przestawała postępować zawsze zgodnie z wolą Amerykanów. Pokazało to np. poparcie apelu ONZ o wycofanie wojsk izraelskich z terytoriów palestyńskich, uznanie OWP w 1976 r., odmowa pomocy dla USA w uratowaniu zakładników w Iranie w 1980 r. i zaangażowania w amerykańskie siły szybkiego reagowania na Bliskim Wschodzie 8. Podstawowe zasady ówczesnej polityki zagranicznej Turcji, czyli: utrzymywanie dominacji zachodniej orientacji, realizm, dążenie do zachowania status quo, opieranie się w działaniach zewnętrznych głównie na środkach z kategorii hard power oraz dominująca rola elit władzy w kształtowaniu stosunków zewnętrznych tego państwa stanowiły więc optymalny wybór w zimnowojennych warunkach 9. 8 G.E. Fuller, The New Turkish Republic. Turkey as a Pivotal State in the Muslim World, Washington 2008, s M. Özcan, Harmonizing Foreign Policy. Turkey, the EU and the Middle East, Hampshire, Burlington 2008, s. 82.

180 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji 183 Inaczej sytuacja zaczęła wyglądać po zakończeniu zimnej wojny. Państwo tureckie, jak wiele innych krajów, musiało na nowo zdefiniować swoją tożsamość międzynarodową. Zachowało istotne znaczenie geostrategiczne dla zachodnich uczestników stosunków międzynarodowych. Przede wszystkim nadal odgrywało dużą rolę w polityce USA i NATO w regionach sąsiadujących z Turcją szczególnie na Bliskim Wschodzie. Stany Zjednoczone i Sojusz mogły wykorzystywać bliskość terytorialną i wieloletnie kontakty państwa tureckiego z sąsiadami do realizacji swoich celów w regionie. Turcja mogła kontynuować przemiany w polityce zagranicznej, zapoczątkowane za rządów Özala, zwłaszcza że po zakończeniu zimnej wojny zniknął istotny czynnik podziału na dwa przeciwstawne bloki. Premier, a u schyłku życia prezydent Turcji, spowodował bowiem aktywizację tego państwa na arenie międzynarodowej, m.in. dzięki ekspansji gospodarczej w regionach sąsiadujących z Turcją. Miało to miejsce na kierunku zachodnim (w 1987 r. Turcja złożyła wniosek o członkostwo w EWG), lecz nie tylko to wtedy podjęto pierwsze kroki w celu realizacji projektu współpracy czarnomorskiej, a państwo tureckie zaczęło przedstawiać pewne propozycje dotyczące bliskowschodniego procesu pokojowego 10. Turcja znalazła się w latach 90. XX wieku w nowej sytuacji państwa sąsiadującego z regionami niestabilnymi przez konflikty (Bałkany, Bliski Wschód, Kaukaz Południowy) i posiadającego dodatkowo problemy wewnętrzne w sferze bezpieczeństwa związane z działalnością PKK (oraz radykalnych ugrupowań islamistycznych, jak turecki Hizbullah). Pozostawanie w niestabilnym sąsiedztwie nie musiało samo w sobie oznaczać, że położenie geopolityczne Turcji stawało się dla niej problemem. Jednak tak się po trosze stało w związku z tym, że sytuacja pozimnowojenna nie spowodowała koniecznych przewartościowań w doktrynie polityki zagranicznej Turcji. Stała się ona w nowej sytuacji międzynarodowej pozimnowojennym wojownikiem czy też mocarstwem regionalnym, nastawionym na konflikt (ang. coercive regional power), charakteryzującym się kilkoma cechami. Państwo to nadal prowadziło politykę zagraniczną poprzez wąskie elity państwowe (z bardzo istotnym wpływem armii i Rady Bezpieczeństwa Narodowego), które za nadrzędną wartość uznawały bezpieczeństwo narodowe. Wpływ zasady kemalizmu nacjonalizmu powodował, że bezpieczeństwo to stawało się wręcz dogmatem. W związku z tym elity postrzegały niestabilne otoczenie zewnętrzne jako zagrożenie, przy jednoczesnym poczuciu opuszczenia przez Zachód. Realizm nadal odgrywał więc w działaniach zewnętrznych Turcji kluczową rolę. Była to polityka reaktywna, mająca na celu zachowanie status quo. Opierała się w dużej mierze na środkach hard power, co wiązało się z uwzględnianiem możliwości groźby użycia siły lub jej użycia w kontaktach z sąsiadującymi regionami. Turcja mogła więc stać się źródłem destabilizacji i zagrożeniem dla 10 K. Kirişçi, Turkey s Foreign Policy in Turbulent Times, Chaillot Paper 2006, nr 92, org/chaillot/chai92.pdf ( ), s

181 184 Adam Szymański bezpieczeństwa sąsiednich regionów. Nie była skłonna włączać się w rozwiązywanie konfliktów regionalnych, stając często po jednej z ich stron. Działaniami zewnętrznymi tego państwa kierowała logika wygrana jednej ze stron przegrana drugiej strony 11. Realizacja tych zasad polityki zagranicznej w praktyce nie prowadziła więc do zacieśniania kontaktów z regionami sąsiadującymi z Turcją, do czego predestynowało ją geopolityczne położenie, ale do sporów i napiętych relacji z bliższymi i dalszymi sąsiadami. Kwestia kurdyjska i walka z PKK były przyczyną interwencji Turcji w północnym Iraku oraz napiętych relacji z Iranem, Syrią (w 1998 r. niewiele brakowało, aby Turcja podjęła działania militarne wobec tego państwa) oraz Rosją. Połowa lat 90. XX wieku to także okres złych stosunków z Grecją w związku z trwającymi do dziś sporami o szelf kontynentalny oraz wody terytorialne i przestrzeń powietrzną (Turcja w 1996 r. była blisko wojny z Grecją o kilka wysepek na Morzy Egejskim), a także brakiem elastyczności Turcji w kwestii cypryjskiej (to w związku z nią państwo tureckie groziło atakiem na rosyjskie rakiety S-300, które miały być rozmieszczone w południowej części Cypru). Zacieśnianie relacji turecko-izraelskich oraz dodatkowo spory turecko-iracki i turecko-syryjski o dostęp do wód Tygrysu i Eufratu prowadziły do pogarszania kontaktów Turcji ze światem arabskim, co znalazło wyraz w krytyce tego państwa na szczycie Organizacji Konferencji Islamskiej pod koniec 1997 r., opuszczonym przedwcześnie przez prezydenta Süleymana Demirela. Taka sytuacja wzmacniała przekonanie Turcji o otoczeniu przez sojusz Grecji, Rosji, Syrii, Iranu i Armenii (w związku z konfliktem w Górskim Karabachu). Ponadto, w latach ochłodzeniu uległy relacje z Unią Europejską, po tym, jak na szczycie Rady Europejskiej w Luksemburgu w grudniu 1997 r. Turcja nie znalazła się na liście kandydatów do członkostwa w UE. Zawieszono wtedy dialog polityczny między UE a Turcją (również w przypadku partnera unijnego ważnym czynnikiem był problem kurdyjski) 12. Ponadto, nawet jeśli Turcja próbowała rozwijać kontakty z sąsiadami, to czyniła to z pozycji państwa, które chce narzucić swoją politykę innym krajom. Miało to np. miejsce na początku lat 90. XX wieku w byłych republikach radzieckich, powiązanych etnicznie z Turcją. Próby narzucania wzorców ustrojowych i relacji na bazie związków kulturowych spotkały się z negatywną reakcją ze strony choćby państw kaukaskich, które nie chciały kolejnego wielkiego brata, dyktującego im sposób postępowania. Jak wynika z tego krótkiego zarysu, uwarunkowanie polityki zagranicznej Turcji, jakim jest jej położenie geopolityczne, przestało współgrać w latach 90. XX wieku z innymi czynnikami determinującymi relacje zewnętrzne tego państwa. Właściwemu wykorzystywaniu pozycji geopolitycznej przez rząd turecki po zlikwidowaniu podziału na dwa przeciwstawne bloki państw nie sprzyjał wzrastający wpływ w tym czasie 11 Ibidem, s ; por. Z. Öniş, Turkey and the Middle East after September 11, Turkish Policy Quarterly 2003, nr 4, s K. Kirişçi, Turkey s Foreign Policy, op. cit., s O specyfice polityki zagranicznej Turcji zaraz po zakończeniu zimnej wojny szerzej zob. F. Aksu, Türk Dış Politikasında Zorlayıcı Diplomasi, Ankara 2008, s

182 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji 185 problematycznych uwarunkowań historycznych oraz czynnik ideologiczny. Nie pomagał ponadto nieco osłabiony potencjał Turcji związany nie tylko z wewnętrznymi problemami bezpieczeństwa państwa, ale i słabymi oraz często zmieniającymi się rządami. Geopolityczne położenie Turcji wiązało się w latach 90. XX wieku z dylematem wzmacnianym przez fakt, że państwo to nie było wystarczająco europejskie dla Europy i zbyt europejskie (czy też zachodnie) dla Wschodu. 2. Geograficzny wymiar doktryny strategicznej głębi Przewartościowanie polityki zagranicznej Turcji nastąpiło dopiero pod koniec lat 90. XX wieku, kiedy zaczęła być ona bardziej aktywna na arenie międzynarodowej, w różnych wymiarach i obszarach geograficznych. Ten początek nowej polityki zagranicznej Turcji wiązał się z osobą jej ministra spraw zagranicznych İsmaila Cema i rządami premiera Bülenta Ecevita (lata ) 13. Polityka zagraniczna Turcji wyraźnej zmianie uległa po objęciu rządów przez Partię Sprawiedliwości i Rozwoju (Adalet ve Kalkınma Partisi AKP) w listopadzie 2002 r. Zaczęła być kształtowana przede wszystkim przez doktrynę strategicznej głębi (tur. stratejik derinlik), wypracowaną przez Ahmeta Davutoğlu, doradcę premiera Recepa Tayyipa Erdoğana, a od maja 2009 r. ministra spraw zagranicznych Turcji 14. Według Davutoğlu, owa strategiczna głębia ma w przypadku każdego państwa dwa wymiary: historyczny oraz geograficzny. Pierwszy wymiar wiąże się ze znajdowaniem się w epicentrum historycznych wydarzeń. Historyczna głębia oznacza więc posiadanie przez dane państwo historycznej spuścizny, która kształtuje jego działania na arenie międzynarodowej. Polityka zagraniczna Turcji powinna być warunkowana, według Davutoğlu, przez spuściznę Imperium Osmańskiego. Ze względu na nią kraj nad Bosforem odznacza się również geograficzną głębią, która umiejscawia to państwo w centrum wielu wpływów geopolitycznych. Geograficzna głębia dotyczy więc położenia geopolitycznego danego państwa. Nowa doktryna polityki zagranicznej Turcji szczególnie akcentuje to uwarunkowanie obok nierozerwalnie z nim związanych doświadczeń historycznych. Istotą doktryny strategicznej głębi jest wykorzystywanie położenia do prowadzenia wielowektorowej polityki zagranicznej. Oznacza to, że państwo tureckie nie powinno koncentrować się na jednym regionie lub państwie oraz być od nich zależnym, ale powinno równą wagę przywiązywać do wszystkich najważniejszych kierunków i prowadzić niezależną politykę zagraniczną. Nie może dbać o rozwój stosunków z Zachodem Unią Europejską i Stanami Zjednoczonymi, nie zacieśniając ich jednocześnie z regionami Bałkanów, Kaukazu Południowego i Bliskiego Wschodu oraz 13 N. Uslu, Turkish Foreign Policy in the Post-Cold War Period, New York 2004, s i A. Davutoğlu, Stratejik Derinlik, Türkiye nin Uluslararası Konumu, İstanbul 2009.

183 186 Adam Szymański z państwami w basenach Morza Czarnego, Śródziemnomorskiego (wschodnia część) czy Kaspijskiego 15. To wyklucza amerykocentryzm czy europocentryzm w polityce zagranicznej Turcji, o który do pewnego stopnia można było posądzać Turcję w okresie zimnej wojny. Trzeba raczej mówić o ankarocentryzmie 16. Warto zaznaczyć, że wynika on tak naprawdę nie tylko z historycznej i geograficznej głębi, lecz także z procesu globalizacji i wzrostu znaczenia podmiotów znajdujących się poza Europą i USA. Odkrycie na nowo historycznej i geograficznej tożsamości Turcji oraz powiązane z tym zrównoważone podejście do wszystkich głównych regionalnych czy globalnych aktorów umożliwia, według Davutoğlu, prowadzenie przez państwo tureckie aktywnej polityki w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Położenie geopolityczne jest w tym sensie błogosławieństwem szansą na odgrywanie roli mocarstwa regionalnego 17. Wykorzystywanie położenia geopolitycznego nie ma jednak polegać na wzmacnianiu roli Turcji jako pomostu między Wschodem a Zachodem. Termin ten jest odrzucany przez Turków, m.in. przez samego Davutoğlu, gdyż pomost nie należy tak naprawdę ani do jednego, ani drugiego brzegu, podczas gdy państwo tureckie jest mocno zakorzenione pod wieloma względami zarówno w Europie, jak i Azji. Zgodnie z obecną doktryną polityki zagranicznej mówi się raczej o Turcji jako państwie centralnym, tj. aktorze znajdującym się w centrum najważniejszych procesów rozgrywających się na arenie międzynarodowej i mającym wpływ na te procesy (tur. merkez ülke) 18. Rola międzynarodowa Turcji nie ma się więc ograniczać do bycia wielowymiarowym pośrednikiem, a jej aspiracje wykraczają poza aspekt regionalny, obejmując też poziom globalny. Realizacja doktryny strategicznej głębi, w tym nacisk na wykorzystywanie położenia geopolitycznego, oprócz wielowektorowości i wielowymiarowego aktywizmu pociąga za sobą stosowanie również innych zasad w polityce zagranicznej. Jest ona prowadzona przez znacznie szersze grono osób niż elity państwowe (widać wyraźnie udział społeczeństwa obywatelskiego), co zwiększa potencjał Turcji i możliwość zacieśniania kontaktów z wieloma podmiotami w różnych dziedzinach. Dla realizacji nowej doktryny niezbędne jest też: dbanie o dobre relacje z sąsiadami (zgodnie z mottem zero problemów z sąsiadami ), aby stabilizować najbliższe sąsiedztwo, preferowanie stosowania pokojowych środków działania (narzędzi soft power), jak np. przedsięwzięcia gospodarcze czy dyplomacja uprawiana w wymiarach dwustronnym i wielostronnym, który umożliwia wzrost znaczenia Turcji w organizacjach 15 A. Murinson, The Strategic Depth Doctrine of Turkish Foreign Policy, Middle Eastern Studies 2006, t. 42, nr 6, s G.E. Fuller, The New Turkish Republic, op. cit., s A. Murinson, The Strategic Depth Doctrine, op. cit., s A. Davutoğlu, Turkey s Foreign Policy Vision: An Assessment of 2007, Insight Turkey 2008, t. 10, nr 1, s

184 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji 187 międzynarodowych, elastyczne podejście do kategorii bezpieczeństwa państwowego oraz filozofia obustronnej wygranej 19. Te zasady polityki zagranicznej są wcielane w życie od 2002 r., z lepszym lub gorszym skutkiem 20. Turcja rozwija stosunki ze wszystkimi regionami sąsiadującymi z tym państwem, dążąc jednocześnie do rozwiązywania sporów z państwami z najbliższego otoczenia zewnętrznego. Najlepszym przykładem są kontakty z państwami bliskowschodnimi na poziomie bilateralnym i w ramach organizacji międzynarodowych, szczególnie Organizacji Konferencji Islamskiej, której sekretarzem generalnym jest od 2005 r. przedstawiciel Turcji Ekmeleddin İhsanoğlu. Państwu temu udało się zacieśnić relacje z takimi sąsiadami, jak Syria, Iran czy Irak (również z kurdyjskimi władzami regionalnymi w północnym Iraku), rozwiązując wiele kwestii spornych za pomocą środków dyplomatycznych (np. w przypadku Syrii spory o prowincję Hatay, wody Eufratu i Tygrysu czy o kwestie zwalczania PKK) 21. To samo dotyczy Rosji (w przypadku której kluczowa jest współpraca w sektorze energetycznym) czy, szczególnie w ostatnich latach, Bałkanów, w tym trudnego partnera, jakim jest Serbia 22. Nie zawsze inicjatywy kończą się sukcesem, co pokazuje przykład Armenii, z którą Turcja, co prawda, podpisała w 2009 r. dwa protokoły o nawiązaniu i rozwoju stosunków dyplomatycznych, ale nie weszły one w życie 23. Kaukaz Południowy jest zresztą regionem, w którym realizacja doktryny strategicznej głębi napotyka najwięcej trudności, m.in. ze względu na rolę Rosji. Również stosunki z Grecją nadal obarczone są wieloma problemami, jednak po 1999 r. uległy one wyraźnej poprawie 24. W wielu przypadkach Turcji udaje się zacieśniać stosunki w wymiarze politycznym, podnosząc je do poziomu zbliżonego do strategicznych partnerstw. Objawia się to rozwojem instytucji konsultacyjnych i zwiększaniem częstotliwości regularnych spotkań, również na najwyższym szczeblu. Jednak głównym obszarem zacieśniania kontaktów jest gospodarka. Przede wszystkim relacje Turcji z regionami z nią sąsiadującymi charakteryzuje dynamicznie rozwijający się handel. Posługując się ponownie 19 Ibidem, s ; B. Duran, JDP and Foreign Policy as an Agent of Transformation, w: M. H. Yavuz (red.), The Emergence of a New Turkey. Democracy and the AK Parti, Salt Lake City 2006, s O tureckiej polityce zagranicznej za rządów AKP szerzej zob. A. Szymański, Polityka zagraniczna Turcji w latach : kontynuacja czy zmiana?, Polski Przegląd Dyplomatyczny 2009, nr 2, s A. Ayata, Türkiye nin Orta Doğu Politikası, w: M. Ercan (red.), Değişen Dünyada Türk Dış Politikası, op. cit., s Szerzej zob. M. Ercan, Türk Dış Politikasında Rusya, w: M. Ercan (red.), Değişen Dünyada Türk Dış Politikası, op. cit., s ; T. Żornaczuk, Polityka Turcji wobec Bałkanów Zachodnich i jej znaczenie dla relacji z Unią Europejską, w: A. Szymański (red.), Turcja i Europa wyzwania i szanse, Warszawa 2011, s Szerzej zob. T. Sikorski, A. Szymański, Porozumienie armeńsko-tureckie o normalizacji stosunków, Biuletyn (PISM), nr 57, 15 października 2009 r., ( ). 24 Szerzej zob. A. Evin, The Future of Greek-Turkish Relations, South European and Black Sea Studies 2005, t. 5, nr 3, s

185 188 Adam Szymański przykładem Bliskiego Wschodu, warto wskazać, że w 2007 r. eksport turecki do państw tego regionu (w języku angielskim kategoria Near and Middle East) wynosił około 15 miliardów USD, a w 2010 r. już ponad 25 miliardów USD. Import z regionu to około 12 miliardów USD w 2007 r. i 16 miliardów USD w 2010 r. 25 Wzrost obrotów handlowych dotyczy też innych regionów, podobnie jak dążenie do ustanowienia stref wolnego handlu oraz znoszenie obowiązku wizowego w kontaktach z poszczególnymi państwami. Trzeba jednak podkreślić, iż choć jednocześnie zmniejsza się udział handlu z UE w całkowitych obrotach Turcji, to jednak nadal Unia zajmuje pierwsze miejsce wśród tureckich partnerów handlowych. Handel staje się głównym narzędziem działań zewnętrznych Turcji, co powoduje, że zyskuje ona miano państwa handlowego (ang. trading state), czyli takiego, którego polityka zagraniczna jest w coraz większym stopniu kształtowana przez gospodarkę i którego handel zagraniczny zajmuje coraz ważniejszą pozycję w PNB 26. Z punktu widzenia położenia geopolitycznego ważne jest podkreślenie rozwoju kontaktów Turcji w sektorze energetycznym. Szczególne znaczenie ma odgrywanie przez państwo tureckie roli korytarza tranzytowego dla surowców energetycznych do Europy z Bliskiego Wschodu, Kaukazu Południowego oraz Azji Środkowej. Jest to korzystne dla UE ze względu na dążenie państw europejskich do dywersyfikacji źródeł przesyłu energii oraz ich szlaków. Jednak ambicje Turcji wykraczają poza tę rolę. Podjęła ona starania o zdobycie pozycji energetycznego węzła tranzytowego, przeładunkowego i dystrybucyjnego 27. Takie aspiracje Turcji wpisują się w koncepcję państwa centralnego Davutoğlu Turcja dzięki osiągnięciu roli węzła energetycznego będzie mieć duży wpływ na politykę energetyczną w skali regionalnej, a do pewnego stopnia nawet globalnej oraz na zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego poszczególnym państwom. Jeśli mówić o roli Turcji jako pośrednika w sferze politycznej, wykorzystującego swoje geopolityczne położenie, to nie będzie to pośrednictwo w przekazywaniu rozwiązań ustrojowych, tzw. tureckiego modelu utrudniają to bowiem odmienne doświadczenia historyczne Turcji, jej systemowe problemy wewnętrzne oraz często niechętna postawa państw mogących czerpać tureckie wzorce 28. Będzie to raczej rola państwa włączającego się w rozwiązywanie konfliktów regionalnych dzięki odgrywaniu roli mediatora. Chodzi tu w dużej mierze o wąski zakres działań mediacyjnych 25 Dane za: Foreign Trade by Country Groups, Turkish Statistical Office, ( ). 26 K. Kirişçi, Turkey s Demonstrative Effect and the Transformation of the Middle East, Insight Turkey 2011, t. 13, nr 1, s. 37. Szerzej zob. idem, The Transformation of Turkish Foreign Policy: The Rise of the Trading State, New Perspectives on Turkey 2009, nr 40, s Szerzej zob. np. J. Roberts, Turkey as a Regional Energy Hub, Insight Turkey 2010, t. 12, nr 3, s ; E. Wyciszkiewicz, Polityka energetyczna Turcji. Implikacje dla Unii Europejskiej, w: A. Szymański (red.), Turcja i Europa, op. cit., s Por. A. Balcer, Turecki model, Policy Paper marzec 2011 r., demoseuropa, www. Demoseuropa.eu/ index.php?option=com_content&view=article&id=7978&itemid=155 ( ).

186 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji 189 przez stosowanie strategii komunikacyjno-wspomagającej, aby ułatwić komunikację i porozumienie między spornymi stronami 29. W ostatnich kilkunastu latach Turcja z większym lub mniejszym powodzeniem dążyła do ułatwienia porozumienia w następujących konfliktach oraz sporach międzypaństwowych i wewnątrzpaństwowych (szczególnie na Bliskim Wschodzie): izraelsko-palestyńskim, izraelsko-syryjskim, iracko-syryjskim, między Fatahem i Hamasem w Autonomii Palestyńskiej, szyitami i sunnitami w Iraku oraz Bahrajnie, między rządem a opozycją w krajach Afryki Północnej (np. w Libii), między społecznością międzynarodową a Iranem w kwestii irańskiego programu nuklearnego oraz między Pakistanem i Afganistanem, Rosją i Gruzją, jak również między Serbią a Bośnią i Hercegowiną oraz Serbią i Kosowem. W związku z tureckimi działaniami mediacyjnymi można określić Turcję mianem państwa negocjującego (ang. negotiating state) 30. Położenie Turcji między Wschodem a Zachodem predestynuje ją do odgrywania roli promotora dialogu między światem zachodnim a światem islamu oraz inicjatora działań, mających rozładowywać napięcia na tle kulturowym. W 2002 r. rząd turecki zorganizował Forum Stambulskie z udziałem państw Organizacji Konferencji Islamskiej, UE oraz krajów kandydujących do Unii, którego celem było promowanie harmonii i zrozumienia między cywilizacjami. Turcja razem z Hiszpanią odgrywa kluczową rolę w inicjatywie ONZ Sojusz cywilizacji. Realizację przedsięwzięcia rozpoczęto w 2005 r. Wpisywał się w nie list premiera Erdoğana oraz szefa rządu hiszpańskiego José Luisa Rodrigueza Zapatero, opublikowany w International Herald Tribune, w którym obaj politycy podkreślili konieczność znalezienia równowagi między wolnością słowa a respektowaniem uczuć religijnych. Było to nawiązanie do opublikowania karykatur Mahometa przez jedną z duńskich gazet Jyllands-Posten we wrześniu 2005 r. Na kolejnych spotkaniach Sojuszu Turcja proponowała konkretne rozwiązania na rzecz dialogu cywilizacji, minimalizujące jednocześnie problem karykatur, np. nadawanie audycji w telewizji satelitarnej, przedstawiających poszczególne cywilizacje, włączanie podręczników o historii cywilizacji do programów nauczania w państwach skupionych w ONZ i poparcie wolności prasy. Niezależnie od słabości Sojuszu (niechęć wielu państw do aktywnego uczestnictwa, rozbieżność celów Turcji i Hiszpanii, kontrowersyjna nazwa przedsięwzięcia oraz brak objęcia nim innych cywilizacji niż zachodnia i islamska), aktywność Turcji w tej inicjatywie stanowi kolejny przykład wykorzystywania jej położenia geopolitycznego do prowadzenia polityki zagranicznej Szerzej zob. A. Szymański, Turkey s Role in the Resolution of the Middle East Conflicts, International Issues & Slovak Foreign Policy Affairs 2011, t. 20, nr 2, s Pojęcie państwa negocjującego pojawiało się w dyskusjach w czasie konferencji pt. 21. Yüzyılda Türkiye. Yeni Bir Dış Politika ( Turcja w XXI wieku. Nowa polityka zagraniczna ), w Stambule, 12 maja 2011 r., w której brał udział autor niniejszego artykułu. 31 Szerzej zob. Alliance of Civilizations, ( ); A. Balcı, N. Miş, Turkey s Role in the Alliance of Civilizations: A New Perspective in Turkish Foreign Policy?, Turkish Studies 2008, t. 9, nr 3, s

187 190 Adam Szymański To wszystko powoduje, że znaczenie strategiczne Turcji jest jednym z największym jej atutów w stosunkach zewnętrznych. Nawet państwa będące oponentami jej członkostwa w UE uznają ten atut, choć nie stanowi on argumentu, mogącego zmienić stanowisko tych państw w kwestii tureckiej akcesji. Położenie geopolityczne jest więc szansą dla Turcji, którą potrafi wykorzystywać. Nie oznacza to jednak, że to uwarunkowanie będzie dla Turcji błogosławieństwem na zawsze wszystko zależy od tego, czy uda się jej zidentyfikować i usunąć słabe punkty związane z realizacją doktryny polityki zagranicznej. 3. Słabości doktryny strategicznej głębi Do realizacji nowej tureckiej polityki zagranicznej, związanej z wykorzystywaniem położenia geopolitycznego, można mieć pewne zastrzeżenia. Warto wskazać na takie kwestie, jak nadmierna ambicja i asertywność oraz zbyt idealistyczne podejście do relacji zewnętrznych, nadmierna pewność siebie i samodzielność związana ze skłonnością do podejmowania różnych przedsięwzięć międzynarodowych w pojedynkę, problem spójności i klarowności tureckiej polityki zagranicznej (i w związku z tym wiarygodności Turcji) oraz koncentracja na krótkookresowych korzyściach wewnętrznych i regionalnych przy podejmowaniu działań zewnętrznych. Turcja dąży do rozwijania działań zewnętrznych we wszystkich możliwych kierunkach. Chce wykazywać się inicjatywą w jak największej liczbie przedsięwzięć na różnych płaszczyznach w regionach sąsiadujących bezpośrednio z tym państwem. Dąży do działań mediacyjnych, gdzie tylko pojawia się spór czy istnieje konflikt. Warto zwrócić uwagę na to, że aktywny rozwój stosunków Turcji dotyczy, zgodnie z globalnymi ambicjami, nie tylko najbliższego sąsiedztwa, ale też państw, które są położone nieco dalej w danych regionach (np. w odniesieniu do Bliskiego Wschodu dotyczy to państw Zatoki Perskiej) lub znajdują się w odległych częściach świata, na innych kontynentach (np. Afryka, Ameryka Południowa). Turcja jest ponadto aktywna w różnych gremiach międzynarodowych. Trzeba jednak zadać pytanie, czy nie są to zbyt wygórowane ambicje i zbyt nadmierna asertywność. Jak wspomniano we wstępie, Turcja ma duży potencjał ludnościowy i gospodarczy, który współgra z korzystnym położeniem geopolitycznym. Jednak możliwości tego państwa są ograniczone wewnętrznie i zewnętrznie. Dobrym przykładem są działania mediacyjne państwa tureckiego. Nie zawsze jego zasoby ekonomiczne czy ludzkie są wystarczające, aby skłonić strony konfliktów bliskowschodnich do kontaktu i rozmów. Rząd turecki nie miał np. odpowiednich środków do przekonania Hamasu do zajęcia bardziej koncyliacyjnego stanowiska, więc jego działania ograniczyły się do zabiegów retorycznych oraz słownych porad pod adresem lidera tego palestyńskiego ugrupowania Chalida

188 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji 191 Miszala 32. Ponadto, Turcja nie jest jedynym państwem aspirującym do roli pośrednika między zwaśnionymi stronami konfliktów w różnych regionach. Tę rolę chcą odgrywać i niejednokrotnie z powodzeniem odgrywają inne państwa regionalne, np. Egipt, który tradycyjnie pełni funkcję mediatora na Bliskim Wschodzie, oraz główni rozgrywający USA, Rosja (zwłaszcza na Kaukazie Południowym), czy poszczególne państwa UE. Turcja ma prawo prowadzić jako suwerenne państwo samodzielną politykę zagraniczną. Jednak nadmierna samodzielność może być czasem niekorzystna dla interesów tego państwa. Ten problem pojawia się np. przy kwestii irańskiego programu nuklearnego. Turcja, chcąc wykazać swoją aktywność i zaakcentować samodzielność podpisała trójstronną umowę z Iranem i Brazylią, jak również głosowała przeciwko sankcjom w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Taka polityka, nieuwzględniająca pewnych zobowiązań międzynarodowych, w dłuższej perspektywie może prowadzić do izolacji w stosunkach zewnętrznych 33. Kolejny słaby punkt tureckiej polityki zagranicznej dotyczy jej spójności i jasności, a co za tym idzie, wiarygodności państwa na zewnątrz. Turcja, wykorzystując swoje położenie geopolityczne, chce wpływać na przemiany w państwach sąsiednich regionów rozwiązywanie konfliktów czy demokratyzację i stabilizację gospodarczą. Jednak zauważalny jest często brak spójności między stawianymi celami a ich realizacją lub brak konsekwencji we wcielaniu w życie danej zasady. Turcja chce być mediatorem między stronami regionalnych konfliktów, a przy strategii komunikacyjno-wspomagającej potrzebna jest do tego bezstronność. Tymczasem w konflikcie izraelsko-palestyńskim Turcja nie ukrywa swojego poparcia dla Autonomii Palestyńskiej, również w związku z pogorszeniem się stosunków z Izraelem po 2008 r. Od tego czasu strategia komunikacyjno-wspomagająca jest zastępowana przez niezbyt efektywną rolę państwa opowiadającego się wyraźnie po jednej stronie, ujawniającego własne interesy i używającego środki perswazji i przymusu na pograniczu narzędzi hard power (ang. principle power mediator). Rola Turcji, opowiadającej się wyraźnie po stronie arabskiej, ogranicza się więc do wysiłków w celu przekonania Hamasu do zajęcia bardziej koncyliacyjnego stanowiska i wyjaśniania mu optyki zachodniej oraz do wysyłania negatywnych sygnałów Izraelowi 34. Taka strategia pokazuje brak spójności i konsekwencji w polityce zagranicznej Turcji, która w założeniu ma być neutralnym mediatorem, stosującym środki soft power, ale nie zawsze stosuje te zasady. Podobny dylemat neutralności występuje w przypadku konfliktu w Górskim Karabachu na Kaukazie Południowym, w przypadku którego Turcja opowiada się wyraźnie po stronie Azerbejdżanu. 32 M.B. Altunışık, E. Cuhadar, Turkey s Search for a Third Party Role in Arab-Israeli Conflicts: A Neutral Facilitator or a Principal Power Mediator?, Mediterranean Politics 2010, t. 15, nr 3, s Z. Öniş, Multiple Faces of the New Turkish Foreign Policy: Underlying Dynamics and a Critique, Insight Turkey 2011, t. 13, nr 1, s M.B. Altunışık, E. Cuhadar, Turkey s Search for a Third Party Role, op. cit., s

189 192 Adam Szymański Jeśli chodzi o dążenie do stabilizacji politycznej i gospodarczej bliższych i dalszych sąsiadów, to problemy spójności oraz jasności tureckiej polityki zagranicznej oraz wiarygodności jako partnera, kierującego się pewnymi stałymi zasadami w polityce zagranicznej, pojawiły się w czasie zaangażowania w Afryce Północnej w 2011 r. Dobre stosunki z dyktatorami z państw regionu, szczególnie w sferze gospodarczej, utrudniały Turcji zajęcie jasnego stanowiska, np. w Libii. Brak przez długi czas stanowczej negatywnej postawy wobec Muammara Kaddafiego oraz wyraźnego poparcia dla przemian demokratycznych (co nastąpiło dopiero na początku lata 2011 r. w trakcie wizyty Davutoğlu w głównym mieście opozycji, zamknięcie ambasady w Trypolisie oraz zamrożenie kont bankowych libijskich dygnitarzy 35 ) podważył zaufanie opozycji w Benghazi wobec Turcji jako wiarygodnego partnera, wspierającego demokrację w regionach z nią sąsiadujących. Nie jedyny to przykład takiej postawy tureckiej wystarczy spojrzeć na poparcie Turcji udzielane irańskiemu prezydentowi Mahmudowi Ahmadineżadowi czy sudańskiemu przywódcy Omarowi Al-Basziremu. Z tego samego powodu trudno będzie rozmawiać tureckim dyplomatom z opozycją syryjską, pomimo takich gestów, jak goszczenie w Antalyi jej przedstawicieli (jednak nie ze wszystkich głównych sił opozycyjnych) 36. Słaby punkt tureckiej polityki zagranicznej stanowi jej częsta krótkowzroczność. Najlepiej pokazuje ją kwestia coraz bardziej napiętych stosunków turecko-izraelskich. W związku z takimi wydarzeniami, jak np. konflikt w Strefie Gazy na przełomie 2008 i 2009 r., czy przede wszystkim atak izraelskich komandosów na statek Mavi Marmara w maju 2010 r., Turcja zajmuje twarde stanowisko wobec Izraela i obniżyła rangę kontaktów poprzez wycofanie ze swojej placówki dyplomatycznej ambasadora (kierują nią chargé d affaires). Widoczna jest też emocjonalna retoryka, szczególnie autorstwa premiera Erdoğana, czego najlepszym przykładem był szczyt ekonomiczny w Davos w styczniu 2009 r. W czasie jego trwania miała miejsce ostra wymiana zdań między premierem Erdoğanem i prezydentem Izraela Szymonem Peresem oraz opuszczenie przed czasem panelu konferencji przez tego pierwszego polityka 37. Takie działania przynoszą pożądane rezultaty w krótkiej perspektywie czasowej wzrasta poparcie dla tureckiego premiera w kraju oraz popularność Turcji w regionie bliskowschodnim. Jednak trzeba też brać pod uwagę długoterminowe cele i interesy państwa wśród nich znajduje się zaś utrzymywanie poprawnych relacji z Izraelem. 35 F. Özerkan, Davutoğlu delights Libyans in Benghazi s Tahrir Square, Hurriyet Daily News z 4 lipca 2011 r., ( ). 36 S. Küçükkoşum, Syrian opposition gather in Antalya to set up transitional council, Hürriyet Daily News z 30 maja 2011 r., ( ). 37 Z.Y. Bölükbaşı, Türkiye-İsrail İlişkileri, w: M. Ercan (red.), Değişen Dünyada Türk Dış Politikası, op. cit., s

190 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji 193 * * * Turecka polityka zagraniczna w XXI wieku kładzie nacisk na położenie geopolityczne, które przyczynia się do odgrywania przez Turcję roli mocarstwa regionalnego. To uwarunkowanie jest więc szansą, którą potrafi wykorzystywać dla realizacji swoich aspiracji międzynarodowych. Doktryna strategicznej głębi ma pewne słabości. Jednak Turcja może je niwelować, a tym samym jeszcze lepiej wykorzystywać geograficzną głębię. Klucz stanowi polityka bardziej powściągliwa, ostrożna oraz realistyczna, czyli biorąca pod uwagę istniejące realia wewnętrzne i zewnętrzne. Nie chodzi w tym przypadku o powrót do polityki zagranicznej Atatürka, która wynikała z konkretnych uwarunkowań historycznych, odmiennych od obecnej sytuacji międzynarodowej. Jednak, po pierwsze, przydatne może okazać się zdefiniowanie pewnych priorytetowych kierunków tureckiej polityki zagranicznej, pomimo jej wielowektorowości. Byłoby to korzystne dla uporządkowania działań zewnętrznych Turcji oraz dla ich jasności dla partnerów zagranicznych, szczególnie zachodnich. Po drugie, przy podejmowaniu takich przedsięwzięć, jak mediacja między stronami konfliktów regionalnych, ich efektywność wzrosłaby dzięki dokonywaniu pewnej selekcji. Włączanie się z działaniami mediacyjnymi we wszystkie możliwe spory i konflikty może wpływać negatywnie na skuteczność działań tureckich. Pomocna byłaby odpowiedź na pytanie, gdzie działania mediacyjne Turcji mogą przynieść najlepsze rezultaty, a gdzie warto z nich zrezygnować na rzecz innych inicjatyw, np. pomocy humanitarnej czy wsparcia wojskowego (poza udziałem w działaniach zbrojnych, na które Turcja się nie zgadza zresztą zgodnie z doktryną polityki zagranicznej). Po trzecie, ta selektywność wiąże się z koniecznością realnej oceny potencjału państwa tureckiego. Ta ostatnia kwestia dotyka kolejne zagadnienie. Zachowując samodzielność w polityce zagranicznej, warto jednocześnie uwzględniać, że nie zawsze działanie w pojedynkę przynosi pożądane skutki i lepiej działać we współpracy z innymi podmiotami. Dzięki temu następuje kumulacja potencjałów. Położenie geopolityczne Turcji w połączeniu z jej zasobami ludzkimi może być wtedy komplementarne, np. wobec unijnych środków finansowych. Można przypuszczać, że połączone potencjały Turcji i UE mogłyby decydować o stabilizacji politycznej i gospodarczej sąsiadującego z nimi regionu 38, a w przypadku sporów i konfliktów do przekonania stron do porozumienia. Również konkretne propozycje, przyczyniające się do rozwiązania danego konfliktu, lepiej przedstawiać we współpracy z partnerami, aby uniknąć takich sytuacji, jak porażka tureckiej propozycji zawieszenia broni w czasie wojny w Gazie na przełomie 2008 i 2009 r. 38 Współpraca między Turcją a UE ma miejsce w pewnym sensie w odniesieniu do Bałkanów Zachodnich w wyniku działań wspierających europejskie aspiracje państw tego regionu. Zob. T. Żornaczuk, Polityka Turcji wobec Bałkanów Zachodnich, op. cit., s. 225.

191 194 Adam Szymański Poza tym Turcja ma pewne zobowiązania międzynarodowe, wynikające z członkostwa w organizacjach lub z zawieranych umów. Wiąże się z tym, przy zachowaniu samodzielności, przysługującej suwerennemu podmiotowi międzynarodowemu, konieczność uwzględniania interesów i priorytetów państw NATO czy UE, np. w działaniach dotyczących irańskiego programu nuklearnego czy w polityce wizowej wobec sąsiadów. Pomocna byłaby odpowiedź na pytanie, jak daleko można odchodzić od podstawowych zasad warunkujących poprawną współpracę w ramach wspólnoty euroatlantyckiej. Ta kwestia wydaje się truizmem, ale ma duże znaczenie dla zachowania przez Turcję wiarygodności, choćby w kontekście zastanawiania się nad możliwościami współpracy z UE w polityce zagranicznej. Współpraca Turcji w ramach NATO w kwestii ewentualnej tarczy antyrakietowej (po uzgodnieniu warunków tej współpracy uwzględniających tureckie interesy) czy też w czasie interwencji w Libii pokazuje, że Turcja wyciąga wnioski ze wskazanych powyżej nieefektywnych działań w dziedzinie irańskiego programu nuklearnego 39. Turcja nie zawsze może prowadzić konsekwentne działania zewnętrzne, pozostające w zgodzie z zasadami nowej polityki zagranicznej. Przykładem jest region Kaukazu Południowego, w którym znaczenie Rosji ogranicza tureckie możliwości. Wtedy jednak z pomocą przychodzą narzędzia dyplomacji publicznej i prowadzenie polityki informacyjnej do wyjaśniania przedsięwzięć Turcji, odchodzących od założeń doktryny, aby były one zrozumiałe dla partnerów zewnętrznych. Jednak, jeśli możliwe jest spójne stosowanie założeń strategicznej głębi, niezbędna jest umiejętność podejmowania strategicznych decyzji dzięki analizie bieżących uwarunkowań i określeniu, co jest ważniejsze dla rządu tureckiego ze względu na długofalowe interesy 40. Ponownie pojawia się tu potrzeba ustalenia priorytetów oraz bilansu zysków i strat. W tym miejscu należy podnieść ostatnią ważną kwestię. W pewnych okresach zauważalna jest krótkowzroczność polityki Turcji, polegająca na dążeniu do uzyskania poparcia w kraju i w regionie, oraz emocjonalna retoryka (szczególnie wobec Izraela). Dla realizacji doktryny strategicznej głębi niekorzystna byłaby przewaga tych aspektów nad racjonalnymi działaniami, opartymi na analizie kosztów i zysków, 39 Szerzej zob. Turkey accedes to a missile defense plan, Hurriyet Daily News z 22 listopada 2010 r., ( ); F. Özerkan, Turkish base to be center of NATO operations in Libya, Hurriyet Daily News z 25 marca 2011 r., ( ). 40 Jeśli chodzi o przytaczany powyżej przykład Libii, w grę wchodzi odpowiedź na pytanie, czy w okresie trwania interwencji NATO i słabnięcia pozycji Kaddafiego, warto było interesy gospodarcze przedkładać nad relacje z państwami zachodnimi oraz wiarygodność jako państwa wspierającego demokrację nie tylko na Zachodzie i w krajach bliskowschodnich objętych zmianami, ale i w samej Turcji, w której rządząca Partia Sprawiedliwości i Rozwoju i bez tego miała problemy z utrzymaniem wizerunku prodemokratycznego ugrupowania. W przypadku Libii Turcja już odpowiedziała sobie na to pytanie, jednak w odniesieniu do Syrii jest to o wiele trudniejsze zadanie, ze względu na interesy polityczne i gospodarcze, łączące państwo tureckie z bliskowschodnim sąsiadem.

192 Wpływ położenia geopolitycznego na politykę zagraniczną Turcji 195 uwzględniającymi długoterminowe priorytety i strategiczne cele do jakich należą np. poprawne relacje z Izraelem (i związane z nimi stosunki z USA). Wydarzenia z czerwca 2011 r. pozwalają jednak na stwierdzenie, że państwo to ma tego świadomość i zaczyna postępować zgodnie ze swoimi długofalowymi interesami. Nowy rząd turecki, na którego działania nie wpływa już sprawa wyborów parlamentarnych (odbyły się one 12 czerwca 2011 r.), podjął inicjatywy, mające na celu poprawę stosunków z Izraelem. Przykładowo, pod wpływem władz Turcji z kolejnej flotylli, mającej płynąć do Gazy, wycofały się tureckie statki. To spotkało się z pozytywną reakcją władz izraelskich i wpłynęło na gesty pojednawcze z ich strony np. premier Benjamin Netanyahu oraz Kneset pogratulowali w specjalnych listach premierowi Erdoğanowi zwycięstwa wyborczego. Choć niezbyt przychylna retoryka jest nadal widoczna (głównie w wypowiedziach Erdoğana oraz ministra spraw zagranicznych Izraela Avigdora Liebermana), to powyższe gesty świadczą o tym, że realizm w postrzeganiu sytuacji międzynarodowej spycha na dalszy plan zauważalne wcześniej elementy idealistyczne (emocjonalne). Turcja jest świadoma znaczenia stosunków z Izraelem; podobna świadomość występuje też po stronie izraelskiej S. İdiz, Turkey reaches out to the New Middle East, Hurriyet Daily News z 4 lipca 2011 r., www. hurriyetdailynews.com/n.php?n=turkey-reaches-out-to-the-new-middle-east ( ).

193

194 Stosunki Międzynarodowe International Relations nr 3 4 (t.44) 2011 Agata W. Ziętek Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym Pojęcie sekurytyzacji do terminologii stosunków międzynarodowych zostało wprowadzone przez kopenhaską szkołę stosunków międzynarodowych w połowie lat 90. XX wieku 1. Ole Wæver posłużył się nim do opisu dynamiki bezpieczeństwa w Europie. Sekurytyzacja pokazuje, że polityka bezpieczeństwa nie zawsze jest wynikiem uwarunkowań obiektywnych, a często jest skutkiem dokonywanego przez polityków subiektywnego wyboru. Oznacza to, że obiektywne zmiany w środowisku stają się przesłanką sekurytyzacji. Kieruje uwagę na to, dlaczego dany problem staje się istotny lub nie w programie politycznym. Kategoria ta wydaje się być szczególnie przydatna w analizie kulturowego wymiaru bezpieczeństwa, które jest elementem ogólnej dynamiki bezpieczeństwa i sekurytyzacji jego wymiarów niewojskowych. 1. Dynamika zakresu bezpieczeństwa Pojęcie bezpieczeństwa, będąc podstawową kategorią w stosunkach międzynarodowych, nadal nastręcza problemy definicyjne. Są one wynikiem jego dynamiki. W zależności od perspektywy, może być ono pojmowane, jako: stan, proces, zjawisko, sytuacja, problem, potrzeba lub cel w polityce państwa i w stosunkach międzynarodowych 2. Marek Pietraś określa bezpieczeństwo jako dynamiczny proces w trójkącie : 1 Szkoła kopenhaska rozwijana była w ramach tzw. Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), działającego w latach , utworzonego przez parlament duński jako niezależna wielodyscyplinarna jednostka badawcza, zajmująca się badaniami w zakresie bezpieczeństwa i pokoju. W 2004 r. COPRI został włączony do Duńskiego Instytutu Studiów Międzynarodowych. Z Instytutem związane były takie nazwiska, jak: Barry Buzan, Ole Wœver, Jaap de Wielde, Morten Kelstrup, Pierre Lamaitre, Egbert Jahn i inni. Termin Szkoła kopenhaska po raz pierwszy został użyty przez Billa McSweeneya. 2 Szeroki przegląd literatury dotyczącej istoty i zakresu bezpieczeństwa przedstawił M. Pietraś w swojej książce Bezpieczeństwo ekologiczne w Europie. Studium politologiczne, Lublin 2000, s ; zob. też

195 198 Agata W. Ziętek zagrożenia i wyzwania wizje i koncepcje podejmowane działania. W tę dynamikę wkomponowuje się kategoria sekurytyzacji. Wpływając na to, w jaki sposób definiujemy sytuację i jakie na jej podstawie podejmujemy działania. W bezpieczeństwie istotne jest udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: czym jest, kogo i czego dotyczy i jak je osiągnąć 3. Ponadto, czy bezpieczeństwo traktujemy w kategoriach obiektywnego stanu braku zagrożeń, czy naszego przekonania o ich braku 4? Niejednokrotnie podkreśla się subiektywny wymiar bezpieczeństwa. Czyni tak Adrian Hyde-Price, przywołując słowa wiersza Lewisa Carrolla, Jabberwocky (Dziaberliada 5 ), z książki Po drugiej stronie lustra. Dla A. Hydea-Price a jest to najlepsza metafora, adekwatna do opisu istoty współczesnego bezpieczeństwa, gdzie zagrożenia są trudne do zdefiniowania, mogą być nawet wymyślone 6. Już w latach 70. XX wieku Daniel Frei zaproponował model, który okazał się bardzo przydatny dla ukazania istoty bezpieczeństwa, przez analizę jego obiektywnego i subiektywnego wymiaru 7. Wyróżnił w nim cztery sytuacje: (1) stan braku bezpieczeństwa, charakteryzujący się równoczesnym występowaniem dużych zagrożeń zewnętrznych, jak również wewnętrznych, przy równoczesnej świadomości ich występowania, czyli prawidłowym postrzeganiem tych zagrożeń przez decydentów; (2) stan obsesji, charakteryzujący się tym, że przy braku rzeczywistych zagrożeń, istnieją one w świadomości decydentów; (3) stan fałszywego bezpieczeństwa, jest przeciwieństwem poprzedniego, tzn. wiąże się z mispercepcją zagrożeń, brakiem ich uświadomienia przez decydentów, przy ich jednoczesnym występowaniu; (4) stan bezpieczeństwa, zagrożenia są nieznaczne lub jest ich brak i taka sama jest świadomość tego stanu (rysunek 1). idem, Bezpieczeństwo międzynarodowe, w: M. Pietraś (red.), Międzynarodowe stosunki polityczne, Lublin 2006; R. Kuźniar (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe czasu przemian: zagrożenia, koncepcje, instytucje, Warszawa 2003; W. Malendowski, Pokój i bezpieczeństwo międzynarodowe, w: W. Malendowski, Cz. Mojsiewicz (red.), Międzynarodowe stosunki polityczne, Poznań 1997; J. Symonides, Problemy pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego we współczesnym świecie, w: Wychowanie dla pokoju, Wrocław 1983; W. Multan, Bezpieczeństwo międzynarodowe ery nuklearnej, Warszawa 1991; A.D. Rotfeld, Europejski system bezpieczeństwa in statu nascendi, Warszawa 1990; J. Stefanowicz, Stary nowy świat. Ciągłość i zmiana w stosunkach międzynarodowych, Warszawa P.D. Williams, Security Studies. An Introduction, w: P.D. Williams (red.), Security Studies. An Introduction, London New York 2008, s Zob. M. Pietraś, Bezpieczeństwo międzynarodowe..., op. cit., s. 325; R. Zięba, Kategoria bezpieczeństwa w nauce o stosunkach międzynarodowych, w: D.B. Bobrow, E. Haliżak, R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo narodowe i międzynarodowe u schyłku XX wieku, Warszawa 1997, s. 4; B. Buzan, Societal Security, State Security and Internationalization, w: O, Wæver, B. Buzan, M. Kelstrup, P. Lemaitre (red.), Identity, Migration and the New Security Agenda, London 1993, s E. Lear, L. Carroll, i in., 44 opowiastki wierszem, tłum. S. Barańczak, Kraków A. Hyde-Price, Beware the Jabberwock! : Security Studies in the Twenty-First Century, w: H. Gärtner, A. Hyde-Price, E. Reiter, L. Rienner (red.), Europe s New Security Challenge, Boulder, CO. 2001, s D. Frei, Sicherheit. Grundfragen der Weltpolitik, Stuttgart 1977, s , za: R. Zięba, Kategoria bezpieczeństwa..., op. cit., s. 4 5.

196 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym 199 Rysunek 1. Wymiary bezpieczeństwa wymiar obiektywny bezpieczeństwa zagrożenia są zagrożeń brak obawy brak bezpieczeństwa stan obsesji wymiar subiektywny bezpieczeństwa brak obaw fałszywe bezpieczeństwo bezpieczeństwo Źródło: Opracowanie własne na podstawie: D. Frei, Sicherheit. Grundfragen der Weltpolitik, Stuttgart Dynamika bezpieczeństwa wymaga również, aby w analizie uwzględnić zmianę jego zakresu podmiotowego i przedmiotowego. Pociąga to za sobą dwa rodzaje skutków. Po pierwsze, zmianie ulega katalog chronionych wartości. Po drugie, w polityce bezpieczeństwa uwzględnia się bezpieczeństwo nie tylko państwa, ale również bezpieczeństwo podmiotów niepaństwowych, w tym jednostek ludzkich. Wartością, podlegającą ochronie, staje się zatem tożsamość narodu, grupy społecznej, jednostki (rysunek 2). Wskazuje się również na istotność innych wartości, takich jak: samostanowienie, autonomia, pomyślność, dobrobyt, możliwość swobodnej realizacji własnego rozwoju i postępu czy jakość życia. Bezpieczeństwo kulturowe jest traktowane jako jeden z wymiarów bezpieczeństwa międzynarodowego. Jego podmiotami są zarówno państwa, które dążą do ochrony swojej kultury materialnej i niematerialnej, zarówno przez regulacje wewnętrzne, jak również przez uczestnictwo w reżimach ochrony dóbr kultury i dziedzictwa kulturowego, oraz podmioty niepaństwowe, takie jak grupy społeczne, czy nawet jednostki. Dla nich najważniejsza jest ochrona własnej tożsamości kulturowej, gwarancja jej ekspresji czy przeciwdziałanie wszelkim formom dyskryminacji. Według Ole Wævera, we współczesnym świecie bezpieczeństwo kulturowe wiąże się ze zdolnością społeczeństwa do zachowania jego podstawowych cech w zmiennych warunkach wobec teraźniejszych, jak i prawdopodobnych, zagrożeń 8. Podmioty niepaństwowe odgrywają tu ważną rolę polityczną. Gdyż grupy społeczne mogą wykazywać lojalność 8 O. Wœver, Societal Security: the Concept, w: O. Wæver, B. Buzan, M. Kelstrup, P. Lemaire, Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe, London 1993, s. 23.

197 200 Agata W. Ziętek Rysunek 2. Klepsydryczny model bezpieczeństwa Dynamika międzynarodowa Poziom kolektywnej wspólnoty centrum zainteresowania: tożsamość centrum zainteresowania: suwerenność Dynamika poziomu jednostek społeczeństwo państwo Źródło: Opracowanie własne na podstawie: O. Wæver: Societal Security: the Concept, w: O. Wæver, B. Buzan, M. Kelstrup, P. Lamaitre, Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe, op. cit., s. 25. właśnie w stosunku do nich, a nie wobec państwa, które może być postrzegane jako opresyjne lub niebędące w stanie zagwarantować im bezpieczeństwa 9. Dla przykładu, z badań przeprowadzonych we Francji, Niemczech i Wielkiej Brytanii, w państwach, gdzie mieszka największa liczebnie populacja muzułmanów w Europie, wynika, że wyznawcy islamu bardziej identyfikują się ze swoją religią niż z państwem, w którym mieszkają 10. Bezpieczeństwo kulturowe należy wiązać również z modelem państwa, jego koncepcjami ideologicznymi, wyrażanymi w wewnętrznej, jak i zewnętrznej polityce kulturalnej, oraz z potrzebami społecznymi, np. dążeniem do zachowania tożsamości 11. To w zależności od tego modelu mieszkańcy państwa mogą czuć się kulturowo bezpieczni lub nie. Bezpieczeństwo kulturowe ma zatem wymiar zarówno wewnętrzny, jak i zewnętrzny (działania) oraz obiektywny i subiektywny (zagrożenia). 2. Istota sekurytyzacji Odwołując się do modelu Frei a można stwierdzić, że kategoria sekurytyzacji wiąże się z subiektywnym wymiarem bezpieczeństwa w stosunku do stanu obiektywnego występowania lub niewystępowania zagrożeń. Odnosi się zatem do dwóch sytuacji: 9 P. Roe, Ethnic Violence and the Societal Security Dilemma, New York 2005, s Fears of Eurabia, Der Spiegel z grudnia 2010 r., Forum 2010, nr 12; International Religious Freedom Report 2010, ( ). 11 G. Michałowska, Bezpieczeństwo kulturowe w warunkach globalizacji procesów społecznych, w: D.B. Bobrow, E. Haliżak, R. Zięba (red.), op. cit., s. 133.

198 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym 201 braku bezpieczeństwa i stanu obsesji. Czyli wtedy, kiedy podmioty bezpieczeństwa mają świadomość występowania zagrożeń istniejących obiektywnie, albo zagrożenia są wyłącznie skutkiem ich wyobrażeń o ich występowaniu. W obu przypadkach, konsekwencją sekurytyzacji jest podejmowanie działań, których celem jest zmiana sytuacji z niepożądanej w pożądaną. Sekurytyzacja wkomponowuje się w dynamikę bezpieczeństwa nie tylko ze względu na zmianę jego charakteru, ale również przez zmiany w zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Ma istotny wpływ na definiowanie przez podmioty bezpieczeństwa zagrożeń, jak również na działania, jakie zostaną podjęte w celu ich przezwyciężenia. O. Wæver definiował sekurytyzację, jako akt mowy (speech act), który pozycjonuje konkretne zagadnienie w kategoriach zagrożeń egzystencjalnych 12. Coś, co narusza podstawową wartość, jaką jest istnienie, które wiąże się z zachowaniem egzystencji, niepodległości, suwerenności, równości, rozwoju, zawierania umów, migracji 13. W zapożyczonej od Johna L. Austina koncepcji aktu mowy wyróżnione zostały jego trzy elementy: lokucyjny polegający na tworzeniu i artykułowaniu wypowiedzi, illokucyjny odnoszący się do intencjonalności wypowiedzi, co jest obecne np. w obietnicach, ostrzeżeniach, prośbach i perlokucyjny polegający na dodatkowym, wtórnym oddziaływaniu na odbiorcę, obecny wtedy, gdy wypowiedź wywołuje u odbiorcy jakiś efekt, np. reakcję emocjonalną, czy podjęcie jakiś działań. Zatem akt mowy nie będzie się tylko wiązał z prostym przekazem, ale istotne jest również to, czemu wypowiedź ma służyć oraz to, w jaki sposób zostanie ona przedstawiona i do kogo skierowana. O. Wæver podkreśla, że nie są ważne uwarunkowania prawdy, ale uwarunkowania trafności (felicity conditions) 14. W związku z tym, nie jest istotne to, czy coś istnieje faktycznie i czy jest to prawdą lub nie, ale to, w jaki sposób zostanie to przedstawione, jakie zostaną użyte argumenty i przez kogo. Istotą aktu mowy jest zatem wypowiadanie się w kwestiach bezpieczeństwa, którego celem jest uzyskanie akceptacji dla łamania pewnych zasad w celu zagwarantowania bezpieczeństwa określonym podmiotom, które w normalnych sytuacjach byłyby przestrzegane. Analiza sekurytyzacji w szkole kopenhaskiej opiera się na trzech elementach. Co jest przedmiotem (referent object) i kto jest podmiotem sekurytyzacji (securitizing actor) oraz czyje działania mają istotny wpływ na percepcję bezpieczeństwa (functional actors) Sekurytyzacja traktowana jako akt mowy ; została zapożyczona od Johna L. Austina (językoznawca i filozof języka). Wśród zadań języka naturalnego wyodrębnił on takie, których nie da się ocenić pod względem prawdziwości, a jedynie skuteczności. Teoria aktów mowy opiera się na spostrzeżeniu, że za pomocą języka można nie tylko przekazywać informacje, ale tworzyć fakty społeczne. W szczególności istnieją kategorie wypowiedzi, które nie opisują w ogóle świata, ale tworzą go i w związku z tym nie mogą podlegać ocenie prawdziwości klasycznej logiki. T. Balzacq, The Three Faces of Securitization: Political Agency, Audience and Context, European Journal of International Relations 2005, nr Cz. Maj, Wartości polityczne w stosunkach międzynarodowych, Lublin 1992, s O. Wœver, Societal Security, op. cit., s B. Buzan, O. Wæver, J. de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder 1998, s. 36.

199 202 Agata W. Ziętek Według Thierry ego Balzacqa, koncepcja aktu mowy nie do końca jednak oddaje specyfikę procesu sekurytyzacji. W zamian proponuje zintegrowaną koncepcję, którą określił on aktem pragmatycznym 16. Wyróżnił w nim dwa poziomy analizy: podmiotowy i działań. Na pierwszym poziomie istotne są trzy kwestie. Po pierwsze, pozycja i tożsamość tych, którzy kreują bezpieczeństwo (podmioty bezpieczeństwa). Po drugie, ich uwarunkowania społeczne, które mogą zarówno ograniczać, jak i umożliwiać określone zachowania. Po trzecie, specyfika audytorium celowego (odbiorców), jak również specyfika głównych oponentów lub głosów alternatywnych, zarówno indywidualnych, jak i zintegrowanych, ad hoc lub zinstytucjonalizowanych 17. Na poziomie działań analizie podlega ich charakter, będący konsekwencją stosowanego języka. Jak również kontekst, który może być wykorzystywany w celu mobilizacji audytorium przez stosowanie analogii, metafor, stereotypów 18. W związku z powyższym, można wyodrębnić trzy główne założenia, dzięki którym akt pragmatyczny sekurytyzacji służy poprawie konstrukcji aktu mowy. Po pierwsze, efektywna sekurytyzacja jest zależna od kontekstu, który warunkuje koncepcję bezpieczeństwa. Po drugie, skuteczność sekurytyzacji zależy od specyfiki i charakteru audytorium. Po trzecie, dynamika sekurytyzacji jest obciążona władzą (power-laden) 19. Istotne jest zatem to, jak, kiedy i przez kogo dana sytuacja jest przedstawiana. Kontekst w procesie sekurytyzacji jest warunkowany zarówno sytuacją wewnętrzną państwa, jak i zewnętrzną, międzynarodową. Czy rosyjska mniejszość narodowa postrzegana byłaby jako zagrożenie na Łotwie, gdyby nie stanowiła prawie 30% populacji, a jej obecność nie byłaby warunkowana niedawną przeszłością? Ważne jest również, aby podmiot sekurytyzacji trafił ze swoim przesłaniem w oczekiwania audytorium i zyskał jego akceptację zarówno formalną, jak i moralną. To zaś w dużej mierze wiąże się z jego pozycją. Podobnie uważa Holger Stritzel 20. Według niego, definiowanie sekurytyzacji tylko jako aktu mowy jest nieadekwatne do opisu rzeczywistości, jest zbyt statyczne i nie opisuje dynamiki bezpieczeństwa. Podobnie jak Thierry Balzacq, zwraca uwagę na kontekst, w którym ma miejsce definiowanie zagadnienia, jako zagrożenia lub nie. Podkreśla, że dany temat może być postrzegany jako zagrożenie w pewnym określonym momencie, przy uwzględnieniu określonych uwarunkowań. W konsekwencji, jeżeli zdefiniujemy sytuację jako zagrożenie, tym samym usprawiedliwimy określone działania, nawet wyjątkowe. Zatem sekurytyzacja to nie tylko wypowiedź, prosty akt mowy, ale również działanie, będące jego konsekwencją. Może to w efekcie powodować powstawanie dylematów bezpieczeństwa. Bowiem określone działania, podejmowane przez podmioty bezpieczeństwa (aktorów), mogą kreować poczucie 16 T. Balzacq, The Three Faces of Securitizatization, op. cit., s Ibidem. 18 Ibidem. 19 Ibidem. 20 H. Stritzel, Towards a Theory of Securitization: Copenhagen and Beyond, European Journal of International Relations 2007, t. 13, nr 3, s. 368.

200 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym 203 zagrożenia u innych. Podmioty bezpieczeństwa działają zawsze w określonym kontekście strukturalnym, który je konstytuuje, określa ramy oraz stwarza możliwości i warunki ich działania. Pomocni w definiowaniu sytuacji i kontekstu są tzw. agenci, którzy wyjaśniają atrybuty podmiotów w zmiennej i dynamicznej sytuacji 21. Holger Stritzel wyróżnił dwa wymiary działań sekurytyzacyjnych: socjo-lingwistyczny i socjo- -polityczny (rysunek 3.). W pierwszym, istotne jest zrozumienie przekazu. Podmiot coś mówi (dobiera określone argumenty), a odbiorca je interpretuje. Możemy to odnieść do modelu społecznego obiegu informacji, zaproponowanego przez Michała Szulczewskiego i rozwiniętego przez Ziemowita J. Pietrasia 22. Najpierw powstaje ewentualność podjęcia decyzji, czyli pojawiają się jakieś doniesienia czy informacje, które powodują zwrócenie uwagi na problem, jak również pojawiają się propozycje możliwych rozwiązań. Następnie podmioty bezpieczeństwa informują określone audytorium, że problem został dostrzeżony i proponują wstępne rozwiązania, przy uwzględnieniu reakcji odbiorców. Potem zostaje podjęta decyzja, która jest przedstawiana i uzasadnia konkretne wymagane działanie. W ostatniej fazie ma miejsce realizacja, której następstwem jest ocena decyzji i działań. Rysunek 3. Schemat sekurytyzacji według Holgera Stritzela Poziomy (Layers) Tekst Siły (Forces) siła performatywna Umiejscowienie (embedded) Dyskurs/Kontekst siła dyskursywna Umiejscowienie (embedded) Podmiot siła pozycjonalna (różne podmioty mają różną pozycję, która wpływa na ich oddziaływania) Źródło: H. Stritzel, Towards a Theory of Securitization: Copenhagen and Beyond, European Journal of International Relations 2007, t. 13, nr Ibidem 22 Z.J. Pietraś, Decydowanie polityczne, Warszawa Kraków 1998, s. 124.

201 204 Agata W. Ziętek W wymiarze socjo-politycznym istotne jest usytuowanie podmiotu sekurytyzacji w określonej strukturze/przestrzeni społecznej lub politycznej. Gwarantuje to możliwość wywierania wpływu na dyskurs i na to, w jaki sposób dany problem zostanie zinterpretowany. H. Stritzel proponuje zatem wkomponowanie sekurytyzacji w dynamiczny trzypoziomowy trójkąt: tekst, siła performatywna, kontekst oraz podmiot, siła pozycjonalna, kontekst. Jak widać, na powyższym schemacie sekurytyzacji, wyróżnione zostały trzy główne poziomy (tekst, kontekst i podmiot) i siły sekurytyzacji (siła performatywna, dyskursywna, pozycjonalna). Autor zwraca uwagę na wykorzystanie siły performatywnej przy artykułowaniu zagrożeń. Wiąże się ona z wypowiedzią (tekstem tej wypowiedzi) i może stwarzać określone realne skutki, np. sugerować, że coś jest prawdą lub nie. Tematy są umieszczane w określonym kontekście, który wpływa na ich definicję. Dyskurs ma wpływ na interpretację i na znaczenie wypowiedzi. Pozycjonalna siła podmiotów działań wpływa zaś na proces definiowania problemu oraz na ich siłę dyskursywną. Zatem sekurytyzacja nie jest tylko prostym aktem mowy (sekurytyzacja retoryczna), ale procesem, w którym istotne są również działania będące jego następstwem sekurytyzacja aktywna. Działania, które powodują przeniesienie zagadnienia z problemów normalnych do katalogu tych, które wymagają nadzwyczajnych przedsięwzięć. Ralf Emmers zwraca uwagę, że ta sama kwestia może być równocześnie traktowana jako nieupolityczniona (non-politicized), upolityczniona (politicized) i sekurytyzowana (rysunek 4) 23. Pierwsza sytuacja ma miejsce wówczas, gdy zagadnienie nie jest obiektem zainteresowania państwa, nie jest wówczas obecne w debacie publicznej. Może być to wynikiem faktycznego braku zagrożeń, albo fałszywego bezpieczeństwa, czyli mispercepcji. Z upolitycznieniem mamy do czynienia wtedy, gdy zagadnienie staje się częścią polityki, ze względu na stan faktyczny lub ze względu na takie jego przedstawienie. Wymaga wówczas podejmowania decyzji, alokacji zasobów, czy też innych działań. Natomiast przy sekurytyzacji dochodzi do interpretacji zjawiska czy problemu jako wymagającego nadzwyczajnych działań, które wykraczają poza standardowe polityczne procedury. Nie chodzi tu nawet o prawdziwość, faktyczne istnienie zagrożeń, ale o trafność, czyli to, w jaki sposób będzie to przedstawione, jak również przez kogo. Akt mowy jest rozumiany jako bodziec i zlokalizowany pomiędzy upolitycznieniem a sekurytyzacją. Zatem efektem finalnym sekurytyzacji są podejmowane działania, których celem jest przeciwdziałanie zdefiniowanym i zaakceptowanym zagrożeniom. W procesie sekurytyzacji dochodzi zatem do jakościowego przesunięcia zagadnienia z obszaru debaty publicznej do działań. T. Balzacq i H. Stritzel zwrócili uwagę, że istotne w procesie sekurytuzacji są: kontekst, sytuacja, przedmiot i podmiot. Mamy jednak do czynienia z procesem dynamicznym, gdzie zarówno sytuacja, jak i kontekst ulegają zmianom. Trudno często jest wskazać, kto jest podmiotem sekurytyzacji, a przedmiot zmienia się w zależności od 23 R. Emmers, Securitization, w: A. Colins, Contemporary Security Studies, Oxford 2007, s

202 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym 205 Rysunek 4. Model procesu sekurytyzacji Nieupolitycznienie Państwa nie zajmują się problemem Kwestia nie jest elementem debaty publicznej Sekurytyzacja Problem przedstawiany jako zagadnienie związane z bezpieczeństwem Sytuacja jest interpretowana jako wymagająca nadzwyczajnych działań Upolitycznienie Problem staje się częścią procesu politycznego Wymaga podejmowania decyzji Alokacji zasobów Źródło: Opracowanie własne na podstawie R. Emmers, Securitization, w: A. Colins, Contemporary Security Studies, op. cit. kontekstu. Konkretne zagadnienie jako zagrożenie egzystencjalne może być zatem przedstawione zarówno przez decydentów państwowych, jak również przywódców partii politycznych, organizacji społecznych czy podmioty pozapaństwowe. Również nie wszystkie te podmioty podobnie postrzegają to samo zagadnienie. Jedne mogą je klasyfikować jako nieupolitycznione, inne jako upolitycznione, a jeszcze inne oczekują podejmowania nadzwyczajnych działań. Należy jednak podkreślić, że na proces sekurytyzacji będzie wpływała siła oddziaływania i pozycja tych podmiotów, które będą w stanie przekonać o swojej słuszności innych, a tym samym uzyskać legitymizację dla określonych działań. Ich siłę będzie zaś wzmacniał kontekst. Z.J. Pietraś podkreślał, że decydenci reagują na bodźce napływające ze środowiska, chociaż w odpowiedzi na ten sam czy taki sam bodziec polityczny nie reagują tak samo. Jest to funkcją makrostruktur społecznych, z którymi decydent jest związany, wynika to również ze struktury i funkcjonowania organizacji politycznych, stanowiących ramy jego działalności, jest zależne od sposobu rozumienia pojęcia działanie racjonalne w ogóle i konkretnej sytuacji decyzyjnej, a także stanowi funkcję osobowości polityka oraz jego emocji 24. Zatem podmiot decyzyjny/sekurytyzacji, ocenia sytuację, definiuje ją na podstawie określonych zmiennych, a następnie stara się przekonać o swojej słuszności innych. O skuteczności zaś decyduje to, na ile jest w stanie przekonać o istniejącym zagrożeniu otoczenie opinię publiczną, innych polityków, media. Dopiero uzyskanie takiej akceptacji legitymizuje podejmowanie działań nadzwyczajnych. Sekurytyzacja ma zatem wymiar zarówno wyobrażony, jak i intersubiektywny. Określony temat zaczyna być postrzegany jako zagrożenie i wymaga podjęcia 24 Z.J. Pietraś, Decydowanie, op. cit., s. 361.

203 206 Agata W. Ziętek wyjątkowych działań przez pryzmat tego, w jaki sposób zostanie przekazany i odebrany, czyli gdy uzyska akceptację określonego audytorium. Są również takie sytuacje, kiedy znaczenie audytorium jest marginalizowane lub wręcz pomijane, jak w sytuacji instytucjonalizacji sekurytyzacji 25. Ma to miejsce we wszelkiego rodzaju działaniach o charakterze militarnym, gdzie informacje nie są w pełni jawne lub nie są upubliczniane ze względu na tzw. interes bezpieczeństwa państwa. Paul Roe formułuje wręcz tezę, że dane audytorium może zarówno zgadzać się z podmiotem sekurytyzacji na usekurytyzowanie (securityness) danej kwestii/problemu, ale również to samo audytorium może nie wyrażać zgody do podejmowania działań nadzwyczajnych 26. Może również dochodzić do sekurytyzacji post factum. Sekurytyzacja następuje już po podjętych decyzjach czy nawet działaniach, do których chce się przekonać określone audytorium. Należy podkreślić, że nawet w przypadku instytucjonalizacji sekurytyzacji, w państwach demokratycznych rząd będzie jednak oczekiwał poparcia ze strony społeczeństwa, albo wyrażanego w sposób bezpośredni, albo pośredni przez parlament i akceptacji zarówno dla identyfikacji zagrożeń, jak również działań, jakie zostaną podjęte, aby im sprostać. Przykładem sekurytyzacji może być polityka Francji w odniesieniu do kwestii migracji Romów z obszarów Bułgarii i Rumunii. Rząd Nicolasa Sarkozy ego, wykorzystując ksenofobiczne hasła, wprowadzające równość między imigracją, przestępczością a Romami, uzyskał legitymizację do takich działań, jak deportacje. 3. Sekurytyzacja bezpieczeństwa kultowego Istnieje powszechna zgoda co do wielowymiarowego charakteru bezpieczeństwa (comprehensive security). Wynika ona z przekonania, że zagrożenia militarne, choć nadal istotne, nie są jedyne. Stąd konieczność poszerzenia przedmiotowego zakresu treści bezpieczeństwa. Kultura, która od zawsze wpływała na życie człowieka, będąc czynnikiem determinującym percepcję otaczającego świata, stała się jednym z jego wymiarów. Specyfika zjawisk kulturowych, oddziałuje na charakter bezpieczeństwa kulturowego w tym wymiarze. Według Grażyny Michałowskiej, istotą bezpieczeństwa kulturowego jest to, że subiektywne przekonanie o występowaniu zagrożeń nie jest jednoznaczne z ich obiektywnym występowaniem 27. O tym, które zjawiska są traktowane jako zagrożenia dla bezpieczeństwa kulturowego, decydują w dużej mierze subiektywne odczucia określonych grup społecznych. Tym samym stają się przedmiotem sekurytyzacji. 25 P. Roe, Actor, Audience(s) and Emergency Measures: Securitization and the UK s Decision to Invade Iraq, Security Dialog 2008, t. 39, nr 6, s Ibidem, s G. Michałowska, Bezpieczeństwo kulturowe w warunkach..., op. cit., s. 131.

204 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym 207 Barry Buzan, Ole Wœver i Jaap de Wielde wyróżnili trzy uzupełniające się grupy zagrożeń dla bezpieczeństwa kulturowego. Zaliczyli do nich: migracje oraz proces wertykalnej i horyzontalnej rywalizacji pomiędzy tożsamościami 28. W przypadku migracji zmianie ulegać może struktura społeczna i tożsamościowa w państwie przyjmującym. Wertykalna rywalizacja wiąże się zarówno z procesem integracji, jak również dezintegracji (secesjonizmem). Natomiast horyzontalna rywalizacja jest skutkiem procesów globalizacji w obszarze kultury. Zagrożenia te mogą mieć zatem zarówno charakter wewnętrzny, jak i zewnętrzny. Monika Nizioł, uwzględniając kryterium przestrzenne, wyodrębniła zagrożenia o charakterze wewnętrznym, zewnętrznym oraz transnarodowym 29. Do pierwszej grupy można zaliczyć wszelkie działania władz państwowych, które polegają na wspieraniu jednej grupy etnicznej, religijnej, przy jednoczesnym zwalczaniu czy dyskryminowaniu innej grupy. Do zagrożeń zewnętrznych zaliczyć można te, których źródłem jest horyzontalna rywalizacja z innymi ośrodkami kulturowymi (np. koncepcja zderzenia cywilizacji), oraz zjawiska związane z migracją, które skutkują zmianą w strukturze społecznej, a tym samym mogą stanowić zagrożenie dla tożsamości. Trzecia grupa zagrożeń jest skutkiem procesów globalizacji. Podmiotami sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym mogą być zarówno państwa, narody, mniejszości narodowe czy grupy etniczne, grupy wyznaniowe czy religijne, partie polityczne czy media. Uwagę w Europie przykuwa obecnie zagadnienie migracji. Stało się ono bardzo ważnym elementem w dyskusji nad bezpieczeństwem, szczególnie w odniesieniu do państw i społeczeństw dobrobytu. Konsekwencją dyskusji może być sekurytyzacja tego problemu. Przytaczana powyżej sytuacja we Francji jest przykładem szerszego zjawiska. Will Kymlicka i Keith Banting uważają, że kwestie imigracji wywołują bardzo sprzeczne odczucia 30, co może być skutecznie wykorzystywane w procesie sekurytyzacji. To ambiwalentne podejście wynika z faktu, że zagadnienia bezpieczeństwa i migracji odnoszą się do dwóch wymiarów: tożsamości i dobrobytu. Jak podkreśla Nuray Ibryamova, w podejściu, które można określić jako szowinistyczne, imigranci nie są traktowani jako część danej społeczności, a zatem nie powinni korzystać z dobrodziejstw państwa dobrobytu, które przysługują jedynie jej członkom. Innymi słowy, idea solidarności społecznej i dystrybucji w państwie dobrobytu wiąże się z pojęciami narodowości i obywatelstwa. W związku z tym, jeżeli imigranci czy uchodźcy nie są obywatelami danego państwa, nie mogą cieszyć się takimi samymi prawami w ramach rynku wewnętrznego, jak swoboda przemieszczania się, czy korzyści 28 B. Buzan, O. Waever, J. De Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder, Co. 1998, s. 121; B. Buzan, Societal Security..., op. cit., s M. Nizioł, Bezpieczeństwo kulturowe na przykładzie państw arabskich, w: K. Stachurska, A. Ziętek (red.), Adaptacja wartości europejskich w państwach islamu, Lublin 2004, s W. Kymlicka, K. Banting, Immigration, Multiculturalism, and the Welfare State, Ethics & International Affairs 2006, t. 20, nr 3, ( ).

205 208 Agata W. Ziętek płynące z państwa dobrobytu 31. Jednocześnie bardziej lub mniej świadomie społeczeństwo przyjmujące wie, że imigranci mogą być źródłem dobrobytu dla ich państwa. Uczestniczą przecież w znaczący sposób w tworzeniu PKB, tworząc potencjał ekonomiczny państwa. W efekcie pojawiają się dylematy, gdyż z jednej strony imigracja ma pozytywny wpływ na dynamikę gospodarczą państwa, może również przyczyniać się do rozwiązania problemów związanych z systemami emerytalnymi, które stają się nieefektywne przy starzejącym się społeczeństwie. Z drugiej strony wiąże się z koniecznością zwiększenia w przyszłości wydatków socjalnych, gdyż imigranci mogą w przyszłości stracić pracę, powiększając tym samym liczbę bezrobotnych, co ma negatywne konsekwencje dla systemu finansów publicznych. W tej dialektyce inkluzji i ekskluzji podnoszone są wówczas kwestie tożsamości kulturowej. Według W. Kymlicki i K. Bantinga, wzrost zróżnicowania etnicznego może wpływać na funkcjonowanie państwa dobrobytu. Stawiają oni tezę, że państwo dobrobytu, które zobowiązuje się przekazywać znaczne zasoby na opiekę medyczną i pomoc społeczną, zależy od zachowania wysokiego poziomu solidarności społecznej, która wynika z poczucia wspólnotowości pomiędzy obywatelami. Zatem wzrost zróżnicowania etnicznego, będącego wynikiem imigracji, jest postrzegany jako zagrożenie dla państwa dobrobytu. Swoją tezę autorzy uzasadniają następująco. Po pierwsze, różnorodność etniczna powoduje trudności w utrzymywaniu ekspansywnych, dzięki podatkom i transferom, programów społecznych i utrzymania znaczącej redystrybucji między potrzebującymi. Wynika to z faktu, że trudno generować poczucie solidarności narodowej i zaufania między liniami podziałów etnicznych. Formułują hipotezę, że im większy odsetek populacji w danym państwie stanowią mniejszości etniczne, tym trudniej jest utrzymać stabilne państwo dobrobytu. Po drugie, polityka wielokulturowości, której celem jest uznawanie i stworzenie dobrych warunków różnym grupom etnicznym, w przyszłości może podważać narodową solidarność i zaufanie. Druga hipoteza mówi, że im bardziej państwo odwołuje się do polityki uznania, polityki wielokulturowości, tym trudniej jest zachować politykę ekonomicznej redystrybucji. Według autorów, jeżeli któraś z tych hipotez się sprawdzi, staniemy przed wieloma istotnymi problemami. Po pierwsze, trudno oczekiwać, aby zmniejszyły się w przyszłości proporcje w odniesieniu do imigrantów (co jest warunkowane wysokim przyrostem naturalnym właśnie w obrębie tych grup, jak również ciągłym napływem ludności), po drugie, trudno oczekiwać, aby grupy te odeszły od swoich oczekiwań, w tym socjalnych, względem państwa przyjmującego lub je w przyszłości zmniejszyły, co w efekcie będzie generowało koszty, a także inne problemy społeczne. Jeff Huysman podkreśla, że w momencie, gdy kwestia imigracji zaczyna być postrzegana jako problem bezpieczeństwa i podlega procesowi sekurytyzacji, imigrant 31 N. Ibryamova, Migration from Central and Eastern Europe and Societal Security in the European Union, Jean Monet/Robert Schuman Paper Series, August 2002, t. 1, nr 2, Downland/migration-p ( ).

206 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym 209 zaczyna być postrzegany jako ktoś, kto może zburzyć naszą harmonię przez samo swoje pojawienie się 32. J. Huysman podkreśla, że w momencie, gdy imigracja staje się przedmiotem bezpieczeństwa, mamy do czynienia z dialektyką w podejściu do my i oni, z dialektyką inkluzji i ekskluzji, przedstawianą jako kwestia związana z przetrwaniem 33. Jako taka może zatem usprawiedliwiać podejmowanie nadzwyczajnych działań, jak miało to miejsce w przypadku Francji. Możemy również obserwować, jak w Europie hasła antyimigracyjne są wykorzystywane przez polityków, którzy dzięki nim budują swój wizerunek i pozycję. N. Sarkozy uczynił walkę z imigracją jednym ze swoich priorytetów. Zagwarantowało mu to sukces wyborczy. O tym, że zagadnienia imigracji są postrzegane w kategoriach bezpieczeństwa świadczy również przykład Szwecji. W 2010 r. do parlamentu szwedzkiego weszła partia prawicowo-nacjonalistyczna Szwedzcy Demokraci, która buduje swój polityczny potencjał na nastrojach antyimigracyjnych i antyislamskich. Przekroczenie progu wyborczego przez to ugrupowanie świadczy o tym, że poglądy przez nią głoszone zyskują coraz większą akceptację społeczną. Proces sekurytyzacji dotyka również islamu. Ze względu na fakt, że w Europie większość muzułmanów stanowią imigranci, w świadomości Europejczyków istnieje silny związek między tymi kategoriami. Muzułmanie mieszkający w Europie pochodzą z trzech regionów świata. Największą grupę etniczną stanowią Arabowie, drugą Turcy a trzecią mieszkańcy Azji Południowej. W opinii publicznej są oni często postrzegani jako inni, obcy, dlatego akceptuje się fakt, że przysługują im mniejsze przywileje prawne i społeczne. We Francji w 2001 r. w prawie dotyczącym codziennego bezpieczeństwa przyznano szerokie uprawnienia policji, które pozwalały m.in. na: zatrzymywanie pojazdów, przeszukiwanie pomieszczeń, czy monitoring lub nagrywanie transakcji elektronicznych bez powiadomienia. W 2003 r. nowe prawo imigracyjne ułatwiło procedury wydalenia osób, które popełniły przestępstwa kryminalne lub które są groźne dla porządku publicznego, jak również usankcjonowało zwiększenie kar dla nielegalnych imigrantów, czy wprowadziło ograniczenia dotyczące łączenia rodzin. Podobne obostrzenia zostały zastosowane w Niemczech i Wielkiej Brytanii. W Hiszpanii prawo imigracyjne wprowadziło restrykcje dotyczące wjazdu osób niepożądanych, a także ograniczono podstawowe prawa przysługujące cudzoziemcom. Włosi również ściśle kontrolują wjazd i czas pobytu imigrantów. Obawy związane z dużą liczba imigrantów o korzeniach muzułmańskich są wykorzystywane przez ruchy populistyczne i skrajną prawicę. Niektóre partie mają skrajnie antymuzułmański charakter, takie jak: Francuski Front Narodowy, włoska Liga Północna, czy holenderska Lista Pima Fortuyna. Starają się one uzyskać wsparcie różnych części społeczeństwa, 32 J. Huysmans, Migrants as a Security Problem, w: D. Thränhardt, R. Miles (red.), Migration and European Integration. The Dynamics of Inclusion and Exclusion, Teaneck 1995, s Ibidem.

207 210 Agata W. Ziętek głównie przez odwołanie się do zakorzenionych przesądów i lęków 34. W Holandii coraz większą popularnością cieszy się Partia Wolności, której założycielem jest Geert Wilders, znany przede wszystkim z krytyki islamu. W wyniku wyborów w 2010 r. partia ta stała się trzecią siłą w parlamencie holenderskim. W swoim programie politycznym podnosiła m.in. takie kwestie, jak: rejestracja etniczna, repatriacja przestępców o obcym obywatelstwie i holenderskich obywateli pochodzących z Antyli Holenderskich, eliminacja islamu. Jako główny cel polityki zagranicznej w Holandii stawia stosowanie ograniczeń w pracy dla imigrantów z nowych państw członkowskich UE i z państw muzułmańskich, ochronę konstytucyjną dominacji kultury judeochrześcijańskiej i idei humanizmu w Holandii 35. W swoim programie odwołuje się zatem do kwestii tożsamości kulturowej i religijnej oraz wskazuje na zależności między zagrożeniem tej tożsamości a napływem imigrantów. Innym znamiennym przykładem było referendum zorganizowane w Szwajcarii w 2009 r. w sprawie zakazu budowy minaretów, w którym aż 57,5% obywateli opowiedziało się za. Zastanawiająca jest ta radykalizacja zachowań, która rodzi podstawowe pytanie, co tak naprawdę jest jej powodem. Biorąc bowiem pod uwagę liczby, w Unii Europejskiej mieszka szacunkowo około 15 milionów muzułmanów, co stanowi zaledwie około 3% populacji. Jednak obawy społeczności europejskiej związane z możliwością utraty tożsamości kulturowej, wzmacniane przez uwarunkowania ekonomiczne, szczególnie istotne w obliczu kryzysu ekonomicznego, skutkują sekurytyzacją problemu i legitymizacją działań, nie do końca zgodnych lub wręcz sprzecznych z wartościami europejskimi. Takie zachowania wywołują wszak poczucie zagrożenia wśród grup społecznych, które są przedmiotem sekurytyzacji. Skutkiem jest nakręcanie spirali zagrożeń oraz powstawanie dylematów bezpieczeństwa. Czy w związku z tym są możliwe działania zmierzające w kierunku przeciwnym, których celem byłby proces odwrotny? Paul Roe formułuje tezę, że jeżeli dana kwestia traktowana jest jako zagrożenie wymagające nadzwyczajnych działań, to może mieć również miejsce proces odwrotny, czyli desekurytyzacja Desekurytyzacja bezpieczeństwa kulturowego Desekurytyzacja jest definiowana w opozycji do sekurytyzacji, jako powrót zagadnienia z katalogu rzeczy, wymagających natychmiastowych i nadzwyczajnych działań do 34 J. Cesari, The Securitisation of Islam in Europe, Challenge Research Paper 2009, nr 15, s. 4 5; J. Jupp, Immigration, Asylum and Extremist Politics Europe and Australia, National Europe Centre Paper, nr 70, s. 7, ( ). 35 De agenda van hoop en optimism. Een tijd om te kiezen: PVV , stories/webversie_verkiezingsprogrammapvv.pdf ( ). 36 P. Roe, Securitization and Minority Rights: Condition of Desecuritization, Security Dialog 2004, t. 35, nr 3, s. 282.

208 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym 211 problemów, czy też kwestii tzw. normalnej polityki. Ten odwrotny proces jest szczególnie istotny, gdy zagrożenia nie są skutkiem obiektywnego stanu, lecz wynikiem ich subiektywnego postrzegania, czyli gdy mamy do czynienia z sytuacją obsesyjną. Rodzi ona nieracjonalne zachowania i działania, co w efekcie może prowadzić do niepożądanych skutków społecznych i politycznych. W literaturze proponowane są różne rozwiązania. O. Wæver uważa, po pierwsze, że najlepiej byłoby, gdyby problem nie był przedstawiany w kategoriach zagrożeń. Wymaga to bardziej obiektywnego i racjonalnego definiowania sytuacji, bez kierowania się stereotypami i uprzedzeniami. Po drugie, uważa, że jeżeli już doszło do sekurytyzacji, czyli akt mowy okazał się skuteczny, należałoby podejmować takie działania, które nie będą generowały dylematów bezpieczeństwa i innych samonakręcających się spiral bezpieczeństwa. Po trzecie, twierdzi, że należy stopniowo przenosić zagadnienie z powrotem do katalogu tematów z tzw. normalnej polityki 37. Niestety, nie proponuje, jak to zrobić. Jeff Huysman uważa, że desekurytyzacja jest możliwa do osiągnięcia dzięki stosowaniu określonych strategii działania 38. Po pierwsze, wyróżnia strategię obiektywistyczną. Jej celem jest przede wszystkim odrzucenie subiektywnego wymiaru bezpieczeństwa przez odwoływanie się do konkretnych obiektywnych danych, np. statystyk. Takie zabiegi są stosowane w odniesieniu do zagadnienia migracji, a ich celem jest pokazanie skali procesu, jak również pozytywnych skutków. Biorąc pod uwagę badania Eurobarometru w Europie, generalnie występuje akceptacja dla ograniczenia i większej kontroli imigracji, ale równocześnie Europejczycy uważają, że obecność innych grup etnicznych przyczynia się do wzbogacenia kultury w ich państwach oraz że imigranci mogą pozytywnie wpływać na rozwój gospodarczy, gdyż są pożądaną siłą roboczą w określonych sektorach gospodarki 39. Te wyniki potwierdzają ambiwalentny stosunek Europejczyków do imigrantów. Po drugie, strategia konstruktywistyczna, w której nie jest istotne wskazanie, kiedy coś jest lub nie jest problemem bezpieczeństwa, ale jakie jest społeczne podłoże zagrożeń. W związku z powyższym koncentruje się na tym, jak przebiega proces sekurytyzacji. Zwraca uwagę na kontekst oraz na to, kto jest podmiotem sekurytyzacji. Zmiana kontekstu może powodować zatem proces odwrotny, może być też konsekwencją dynamiki sytuacji, lub też subiektywnej interpretacji przez podmioty bezpieczeństwa. Kolejną jest strategia dekonstruktywistyczna, gdzie tzw. dramat bezpieczeństwa nie jest opowiadany z pozycji obserwatora zewnętrznego, ale od środka. Ważne jest to, w jaki sposób dany temat jest eksponowany, przedstawiany. Jeżeli sekurytyzacja jest konsekwencją określonej prezentacji, to w strategii dekonstruktywistycznej dąży się do pokazania, że problem 37 O. Wæver, The EU as a Security Actor: Reflections from a Pessimistic Constructivist on Post-Sovereign Security Orders, w: International Relations Theory and the Politics of European Integration: Power, Security, and Community, London 2000, s. 253, za: P. Roe, Securitization and Minority Rights, op. cit., s J. Huysman, op. cit., s The Question of Immigration Eurobarometr 2006.

209 212 Agata W. Ziętek ma różne wymiary. W odniesieniu do migracji wskazuje się na to, że migranci mają wiele tożsamości, że są również rodzicami, kobietami, inżynierami itp., czyli właściwie nie różnią się od nas. Poza wymienionymi strategiami w praktyce istnieją różne formy zachowań desekurytyzacyjnych. Można je ogólnie podzielić na strategie pozytywne i negatywne. Do negatywnych można zaliczyć chociażby tworzenie dystansów. W praktyce ma to polegać na kreowaniu granic zarówno tych rzeczywistych, jak i wirtualnych, w myśl zasady, co z oczu, to i z serca. Deportacje, które zostały zastosowane we Francji w stosunku do mniejszości romskiej, to kolejna forma działań desekurytyzacyjnych. Następnie gettoizacja, polegająca na izolowaniu innych, wyłączaniu ich z naszego środowiska, czyli stosowanie polityki ekskluzji. W grę wchodzi również strategia asymilacji, czyli ujednolicenie społeczeństwa, dążenie do jego homogenizacji kulturowej i tożsamości. Takie działania wydają się mało skuteczne, jak również mogą mieć bardzo groźne konsekwencje, gdyż w efekcie potrafią nakręcać spiralę zagrożeń. Do pozytywnych można zaliczyć strategię integracji, rozpatrywaną w czterech wymiarach: integracji socjo-ekonomicznej, kulturowej, prawno-politycznej i tego, jaki jest stosunek społeczeństwa przyjmującego do imigrantów Sekurytyzacja bezpieczeństwa kulturowego walory i niedostatki Kategoria sekurytyzacji doskonale wkomponowuje się w dynamikę bezpieczeństwa i pozwala lepiej zrozumieć jego istotę. Niemniej jednak poza walorami ma ona wiele niedostatków, które w dużej mierze wynikają właśnie z dynamiki procesu oraz z faktu, że w zależności od sytuacji, walory mogą stać się niedostatkami i odwrotnie. Do niedostatków sekurytyzacji możemy zaliczyć trudność we wskazaniu audytorium. Niełatwo zatem jednoznacznie stwierdzić, kto daje legitymizację dla określonych działań. Czy jest to jedna grupa, czy jest ich więcej (określone grupy społeczne). Trudno również jednoznacznie stwierdzić, opinia których grup jest brana pod uwagę, a których jest marginalizowana. Czy audytorium, do którego podmioty sekurytyzacji kierują swój przekaz, jest wybierane w sposób selektywny czy przypadkowy? Niełatwo również wskazać, kiedy audytorium celowe zostaje przekonane co do słuszności stawianych tez. H. Stritzel zwraca uwagę, że inaczej sytuacja będzie wyglądała z perspektywy państw demokratycznych, a inaczej w państwach autorytarnych, kiedy podmiotem sekurytyzacji może być decydent jednoosobowy i kiedy właściwie nie ma potrzeby liczenia się z opinią publiczną i nikt nikogo nie musi przekonywać 40 H. Entzinger, K. Biezereld, Benchmarking in Immigrant Integration, Raport dla Komisji Europejskiej 2003, s. 5.

210 Kategoria sekurytyzacji w bezpieczeństwie kulturowym 213 co do motywów swoich działań 41. Również znaczenie audytorium jest marginalizowane lub wręcz wykluczone, kiedy mamy do czynienia z sytuacją instytucjonalizacji procesu sekurytyzacji. Dzieje się tak we wszelkiego rodzaju działaniach o charakterze militarnym, gdzie informacje nie są w pełni jawne lub nie są upubliczniane ze względu na tzw. interes bezpieczeństwa państwa. Stosunek audytorium do podejmowanych działań może charakteryzować się dużą ambiwalencją. Z jednej strony może ono, np., akceptować wojnę z terroryzmem, ale z drugiej strony nie zgadzać się na stosowanie tortur. Zatem nie zawsze decydenci w procesie sekurytyzacji będą starali się uzyskać akceptację społeczną dla swoich działań, a jeżeli już, to często dzieje się to post factum. Niedostatkiem jest również trudność we wskazaniu, kto jest podmiotem sekurytyzacji. Podmiot ten zmienia się w zależności od sytuacji i kontekstu. Może być to jeden decydent, sprawujący w państwie najwyższe funkcje lub decydenci partyjni, organizacje społeczne lub grupy społeczne. Mankamentem jest również subiektywizacja w podejściu do zagrożeń. Jeżeli bowiem zagrożenia opisujemy przez pryzmat swoich własnych wyobrażeń, uprzedzeń czy fobii, tym samym większe jest prawdopodobieństwo błędnego przedstawienia sytuacji, a co za tym idzie błędnych działań. Niedostatkiem jest utożsamianie sekurytyzacji jedynie z aktem mowy, który z natury jest bardzo statyczny i nie uwzględnia dynamiki sytuacji. Sekurytyzacja to nie tylko teoria, ale również działania, będące konsekwencją określonej polityki. Działania sekurytyzacyjne będą również zależały od definicji sytuacji i od kontekstu. Mankamentem sekurytyzacji jest również przekonanie, że to język tworzy rzeczywistość lub wpływa na jej percepcję. Uzależnienie od języka jako ekskluzywnej formy działań sekurytyzacyjnych jest problematyczne z dwóch powodów. Język jest, co prawda, instrumentem komunikacji, ale obok języka istnieje jeszcze wyobraźnia. Czyli istotne jest nie tylko to, co usłyszymy, ale także jak tę informację zinterpretujemy 42. O podejściu do bezpieczeństwa nie decyduje też sam akt mowy, ale co podkreśla T. Balzacq stosowanie określonych technik dyskursywnych, pozwalających podmiotom sekurytyzacji indukować w świadomości społecznej przywiązanie do prezentowanej tezy w celu uzyskania akceptacji 43. Do walorów sekurytyzacji należy zaliczyć natomiast skierowanie zainteresowania badacza na to, w jaki sposób dany problem staje się lub nie istotny w programie politycznym, zwrócenie uwagi na to, że polityka bezpieczeństwa często nie jest wynikiem uwarunkowań obiektywnych, ale skutkiem dokonywanego przez polityków wyboru. Pomimo że sekurytyzacja proponuje subiektywne podejście do bezpieczeństwa, pozwala jednak odpowiedzieć na pytanie, czego się boimy i gdzie widzimy zagrożenia 41 H. Stritzel, Towards a Theory of Securitization: Copenhagen and Beyond, European Journal of International Relations 2007, t. 13, nr 3, s M. McDonald, Securitization and the Construction of Security, European Journal of International Relations 2008, t. 14, nr 4, s T. Balzacq, The Three Faces, op. cit., s. 172.

211 214 Agata W. Ziętek (subiektywnie). Sekurytyzacja stała się podstawą w badaniach zagrożeń pozamilitarnych, wśród nich takich, jak: migracja, zdrowie, prawa mniejszości, ochrona środowiska. Służy również do analizy zachowań państw w polityce zagranicznej w odniesieniu do przestępstw transnarodowych, zagrożeń takich, jak: HIV/AIDS, wojny z terroryzmem, praw mniejszości, migracji międzynarodowych. Tym samym jest kategorią pomocną w analizie dynamiki bezpieczeństwa sensu largo, jak również bezpieczeństwa kulturowego sensu stricto.

212 Stosunki Międzynarodowe International Relations nr 3 4 (t.44) 2011 Ireneusz Kraś Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro 1. Dlaczego powstała Unia Gospodarcza i Walutowa Po II wojnie światowej integracja walutowa stała się przedmiotem ożywionej dyskusji. Prekursorem tej integracji był żyjący przed naszą erą Tales z Miletu. Zwolennikami integracji walutowej jako sposobu do osiągnięcia pokoju byli filozofowie Erazm z Rotterdamu i Immanuel Kant. Za utworzeniem Stanów Zjednoczonych Europy opowiadał się w XVI wieku król Francji Henryk IV 1. W XIX wieku zwolennikiem integracji okazał się niemiecki filozof Karl Krause, głosząc plan dobrowolnego jednoczenia się państw europejskich w jedno państwo federalne. Idee zjednoczeniowe głosił hrabia Henry de Saint Simon, który opowiadał się za współpracą polityczną między Francją i Wielką Brytanią. Kontynuatorem działań Krausego okazał się austriacki hrabia Richard Coudenhove-Kalergi, który powołał do życia w 1923 r. Ruch Paneuropejski. Powstanie Stanów Zjednoczonych Europy w jego opinii zależało głównie od współpracy francusko-niemieckiej. Wracając do dyskusji o integracji po II wojnie światowej należy podkreślić, że miała ona nie tylko podłoże ekonomiczne, lecz również polityczne. Integracja miała być czynnikiem prewencyjnym przed ewentualnymi konfliktami militarnymi dotyczącymi Francji i Niemiec. Głównym zamierzeniem powojennej integracji było włączenie Niemiec do struktur politycznych i gospodarczych, co miało być sposobem na ułatwienie politycznej kontroli nad nimi i wykorzystanie potencjału tego kraju dla dobra całego kontynentu. Dalszym etapem pogłębienia integracji było utworzenie Unii Gospodarczej i Walutowej (UGiW). Powstała ona, ponieważ leżało to w interesie Francji i Niemiec. Francja uważała, że utworzenie strefy euro jest metodą ograniczającą hegemonię Niemiec. Z kolei Niemcom umożliwiała stworzenie systemu polityki pieniężnej, który w znacznym stopniu przypomina ich własny system. Zaangażowanie 1 Zob. A. Marszałek, Z historii ewolucji idei integracji międzynarodowej, Łódź 1996.

213 216 Ireneusz Kraś Niemiec w tworzenie UGiW związane było również z tym, że zaraz po zjednoczeniu na początku lat 90. XX wieku chciały one zasygnalizować swoje pełne zaangażowanie w projekt integracji europejskiej 2. Unia Gospodarcza i Walutowa przechodzi obecnie kryzys, który jest testem dla projektu integracji europejskiej. Wykazał on zarówno ekonomiczną, jak i polityczną słabość tego projektu. Należy zastanowić się nad konsekwencjami, jakie może on przynieść dla strefy euro. Rodzą się opinie dotyczące celowości i korzyści wynikających z powstania strefy euro. Autorami tych opinii są światowej sławy ekonomiści. Pierwszy z nich, laureat nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii, Paul Krugman stwierdził, że Unia Europejska nie była jeszcze gotowa na wprowadzenie wspólnej waluty. W nieco ostrzejszym tonie wypowiada się amerykański finansista Georg Soros, który twierdzi, że może dojść do rozpadu strefy euro 3. Miejmy nadzieję, że politycy dojdą do kompromisu i pokonają kolejny kryzys. Jaka będzie zatem przyszłość strefy euro, do której należy obecnie 17 państw? Czy euro stanie się początkiem wspólnej polityki gospodarczej, czy jej końcem? To, zdaniem autora, jedno z kluczowych pytań na jakie należy odpowiedzieć. Wydaje się, że sama konstrukcja strefy euro zawiera pewne błędy. Jednym z nich było optymistyczne założenie przyjęcia kryteriów wejścia do strefy euro w sytuacji, gdy zawsze będzie dobra koniunktura gospodarcza i nie wystąpią kryzysy. Kryteria te zostały określone w Traktacie z Maastricht, gdy w gospodarce panowała dobra koniunktura. Wiemy jednak, że gospodarka rozwija się nierównomiernie i mamy w niej do czynienia z cyklem koniunkturalnym 4. Na początku XXI wieku część rządów krajów strefy euro zaczęła zwiększać deficyt budżetowy i co za tym idzie dług publiczny. W czasie kryzysu, działania te zostały nasilone, co spowodowało przekroczenie wyznaczonych kryteriów konwergencji z Maastricht. Warto zwrócić uwagę, że obecnie wszystkie kryteria spełnia jedynie Luksemburg 5 i Estonia, która wstąpiła w styczniu 2011 r. do strefy euro. Powstanie wspólnej waluty miało być kolejnym krokiem na drodze do powstania unii politycznej. Taka sekwencja wydarzeń wymuszała w sposób naturalny dalszą integrację polityczną. Jednak wcześniej powinno dojść do integracji gospodarczej i powstania rządu europejskiego. Wiedział o tym Georg Sorosz, światowej sławy ekonomista Architekci euro zdawali sobie sprawę, że to było niekompletne, kiedy je projektowali. Waluta miała wspólny bank centralny, ale nie miała wspólnego skarbu co w nieunikniony sposób powodowało, że Traktat z Maastricht tworzył unię monetarną bez unii politycznej. Autorytety były przekonane, że kiedy euro popadnie w kryzys, 2 A. Verdum, Unia Gospodarcza i Walutowa, w: M. Cini (red.), Unia Europejska. Organizacja i funkcjonowanie, Warszawa 2007, s E. Glapiak, Strefa euro na ostrym wirażu, Rzeczpospolita z 24 lutego 2010 r. 4 Cykl koniunkturalny polega na zmianach aktywności gospodarczej. 5 T. Gruszecki, Dyskusji o strefie euro nie da się dłużej uniknąć, ( ).

214 Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro 217 będą w stanie go przezwyciężyć. Pomimo wszystko, UE została skonstruowana jako kolejny stopień w integracji, zakładając, że następne etapy będą konieczne 6. Wydaje się, że stwierdzenie byłego prezydenta USA Billa Clintona, najpierw gospodarka, nie znalazło należytego uznania wśród przywódców Unii Europejskiej. Przywódcy Unii ulegli iluzji jej mocarstwowości Rewitalizacja Traktatu Lizbońskiego i mechanizm ratunkowy Obecnie w Unii Europejskiej mamy deficyt demokracji i nie ma żadnego pomysłu na rozwiązanie tego problemu. Na słabość demokratycznej legitymizacji nakłada się bardzo istotny problem, jakim jest brak silnego przywództwa. W Europie pojawił się sztorm w postaci kryzysu i to wymaga silnego przywództwa. Kto może stać się kapitanem, który wyprowadzi ze sztormu strefę euro z jak najmniejszymi stratami? Mając na myśli straty, zastanawiam się nad zasadniczym pytaniem, które dzisiaj pojawia się wśród znanych polityków i ekonomistów czy strefa euro przetrwa ten sztorm i pod czyim przywództwem? Które z państw będzie na tyle zdeterminowane, aby bronić strefy euro? Może tym przywódcą okażą się Niemcy, które tak naprawdę mają najwięcej do stracenia. Wydaje się, że obecnie mają dwie możliwości: ponieść koszt ratowania strefy euro, a tym samym narzucić swój plan działania; doprowadzić do sytuacji upadku strefy euro, ale z jak najmniejszą szkodą. Pod względem politycznym rozpad strefy euro postawiłby pod znakiem zapytania funkcjonowanie Unii Europejskiej. Integracja Europy będzie wypadkową kryzysów, które wymuszą konkretne działania, to słowa jednego z założycieli Wspólnoty Europejskiej Jeana Monneta, które wydają się dziś bardzo aktualne. Konsekwencje całkowitego rozpadu strefy euro przedstawia raport holenderskiego banku ING EMU Break-up. W wyniku tego rozpadu nastąpiłby spadek PKB od 4% w Niemczech, do 9% w Grecji. Również o 5% spadłby PKB w Europie Środkowo- -Wschodniej. Natomiast w krajach peryferyjnych strefy euro, takich jak Hiszpania i Portugalia inflacja byłaby dwucyfrowa. Niemcy i Francję dotknąłby szok deflacyjny. Polityka monetarna byłaby oparta na dużym zróżnicowaniu stóp procentowych, regulowanych odrębnie przez narodowe banki centralne 8. W związku z zaistniałą sytuacją kryzysową Niemcy i Francja podjęły konkretne działania, mające na celu wyjście z kryzysu. Do tych działań zaliczamy rewitalizację Traktatu z Lizbony i pakiet dla konkurencyjności. 6 Ibidem 7 E. Haliżak, Kryzys gospodarczy a międzynarodowa pozycja Unii Europejskiej, w: R. Kuźniar (red.), Kryzys a pozycja międzynarodowa Zachodu, Warszawa 2011, s K. Dolniak, Euro coraz dalej, Forbes 2011, nr 4, s

215 218 Ireneusz Kraś Już na szczycie w Deauville w 2010 r. kanclerz Niemiec Angela Merkel i prezydent Francji Nicolas Sarkozy doszli do wniosku, że aby uniknąć kolejnego kryzysu zadłużeniowego, konieczna jest rewitalizacja traktatu UE. Sama procedura zmiany traktatu wydłuży się w czasie. Nie nastąpi ona od razu. Do końca 2012 r. ma odbyć się ratyfikacja we wszystkich 27 państwach Unii Europejskiej. Czy jednak tak się stanie? Przeszłość pokazuje, że okres ten może się wydłużyć. Pamiętamy wszyscy, jakie były problemy z ratyfikacją Traktatu z Lizbony. Irlandia dwa razy głosowała nad nim, a Czesi z jego zatwierdzeniem zwlekali do ostatniej chwili. Obecnie nikt nie wie, jak zareaguje na zmianę traktatu eurosceptyczny prezydent Czech Václav Klaus. Być może w czasie kryzysu państwa będą bardziej zdeterminowane i szybciej ratyfikują zmianę traktatu. Wszystko to działoby się w imię nałożenia większych ograniczeń finansowych w przyszłości. Traktatowa poprawka bez żadnych zakłóceń weszłaby w życie z dniem 1 stycznia 2013 r grudnia 2010 r. Angela Merkel przedstawiła w Bundestagu pomysł na ratowanie niewypłacalnych krajów strefy euro, który był forsowany na grudniowym szczycie Unii. W opinii tygodnika Der Spiegel, kanclerz Niemiec Angela Merkel będzie dążyć do zalegalizowania klubu berlińskiego, który będzie zarządzał spłatą długów państw-bankrutów i jednocześnie dyktował warunki zarządzania finansami. W wyniku tego zarządzania każde z państw otrzyma pożyczkę wyznaczoną przez Berlin i będzie musiało zagwarantować utrzymanie długu i deficytu na określonym poziomie. Plan ten będzie realizowany na podstawie Europejskiego Mechanizmu Stabilności Finansowej (EMSF), którego inicjatorką jest niemiecka kanclerz Angela Merkel. EMSF zastąpi funkcjonujący obecnie Europejski Fundusz Stabilności Finansowej. Angela Merkel to główny rozgrywający w kryzysie strefy euro. Działania Merkel pokazują, że Niemcy opowiadają się za tym, aby ratować, przynajmniej w najbliższym okresie, strefę euro. W mechanizmie obowiązek uczestnictwa spoczywałby na wszystkich państwach strefy euro, a pozostałe miałyby możliwość dobrowolnego uczestnictwa. Można jednak zauważyć skrajne podejście do tej inicjatywy. Brytyjski premier David Cameron zażądał wprost gwarancji, że jego kraj nie zostanie poproszony o pomoc w mechanizmie, natomiast Polska jako jedyny kraj spoza strefy euro zgłosiła gotowość pomocy jako pierwsza. Co prawda, udział w mechanizmie nie jest obwarowany żadnymi składkami, ale gwarancjami, że w razie kryzysu w jednym z państw inni pospieszą z pożyczkami. Mechanizm działa również w drugą stronę, mianowicie zobowiązuje do gwarancji pomocy ze strony innych, co może obniżyć koszty zaciągania pożyczek na rynku. Stworzenie mechanizmu ma być polityczną demonstracją jedności w UE, co zostało potwierdzone w przyzwoleniu 27 państw UE na tę inicjatywę. Mechanizm jest również przejawem solidarności rządów Unii Europejskiej. Działania kanclerz Angeli Merkel będą skuteczne dopiero po zmianie Traktatu z Lizbony. Wymaga to wielkiej 9 A. Słojewska, Lek na kryzys strefy euro, Rzeczpospolita z 17 grudnia 2010 r.

216 Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro 219 determinacji, mając na uwadze ratyfikację samego traktatu. Traktat z Lizbony miał być aktem ostatecznym, tak przynajmniej w grudniu 2007 r. deklarowali przywódcy europejscy. Miał tworzyć trwałe reguły jako spadkobierca traktatów z Maastricht, Amsterdamu i Nicei 10. Jednak rok po jego ratyfikacji mówi się już o nowym zmodyfikowanym traktacie. Zaniedbał on zdecydowanie cele ekonomiczne, co pokazało, że Unia zupełnie nie była przygotowana na wypadek kryzysu. Zmiany w traktacie mają dotyczyć dokładnego sprecyzowania restrykcyjnych zasad, według których będzie działał mechanizm w przypadku kryzysów. Zostanie wprowadzony zapis: Państwa członkowskie posługujące się euro mogą zdecydować o stworzeniu mechanizmu stabilizacyjnego dla ochrony strefy euro jako całości. Udzielenie przewidzianej mechanizmowi pomocy finansowej będzie obwarowane ostrymi warunkami. Zapis ten nie będzie tworzył nowych kompetencji UE kosztem suwerenności narodowej. Samo powołanie i określenie zasad funkcjonowania mechanizmu ma pokazać, że nie ma wątpliwości co do dalszego funkcjonowania strefy euro i roli Niemiec w jej ratowaniu. Obecny zapis w traktacie zabraniał ratowania krajów strefy euro. Pochodził on z niezbyt odległego czasu, w którym sygnatariusze nie przewidzieli, że kryzys może dotknąć strefę euro. Pomoc dla Grecji i Irlandii była doraźna. Funkcjonujący mechanizm ratunkowy w takiej postaci mógłby być zakwestionowany przez niemiecki sąd konstytucyjny jako niezgodny z prawem unijnym. Pomoc dla Grecji i Irlandii ze strony państw euro miała charakter pozatraktatowy. Ważne jest, by Unia Europejska miała gotowy, zgodny z prawem, instrument pomocy finansowej dla państw zagrożonych. Mechanizm powinien określać, jak silnie pomoc będzie uzależniona od przeprowadzonych reform. Propozycje Niemiec zmierzają do wprowadzenia zasady pomoc za oszczędności. Pojawiają się propozycje konstytucyjnego zapisu, aby podobnie jak w Polsce do Traktatu Lizbońskiego wpisać górny próg ostrożnościowy, dotyczący deficytu budżetowego. Wraz z pojawieniem się takiego zapisu w traktacie, rządy poszczególnych państw nie będą mogły go przekroczyć. Zwolennikami tej propozycji są Niemcy. Propozycja ta budzi jednak wiele kontrowersji. Czym innym jest pomoc dla państw znajdujących się w kryzysie, a czym innym zmiana kompetencji na poziomie unijnym, co wprowadziłby ten zapis. Można zastanawiać się, dlaczego kanclerz Niemiec Angela Merkel dąży do utworzenia takiego mechanizmu ratunkowego. Być może, ze względu na niepopularność wsparcia dla Grecji, chce pokazać, że jest w stanie zdyscyplinować rozrzutne kraje strefy. Jej wypowiedzi potwierdzają takie działania: Sprecyzujemy restrykcyjne zasady, według których będziemy działali w razie przyszłych kryzysów. W ten sposób pokażemy, że nie ma wątpliwości odnośnie do przyszłości euro 11. W swoich działaniach Angela Merkel jest zdeterminowana, porównując decyzje dotyczące walki 10 Wypowiedź eurodeputowanego Rafała Trzaskalskiego, Zmiany traktatowe ustanawiające stały mechanizm kryzysowy są konieczności, Monitor Unii Europejskiej 2011, nr 3, s Ibidem

217 220 Ireneusz Kraś z kryzysem do decyzji o zjednoczeniu Niemiec: To trochę tak, jak było z niemiecką jednością. Pomimo wszystkich problemów i bolesnych momentów nigdy nie wątpiono w historyczne znaczenie decyzji o jedności. Tak jest też dziś: zdecydowaliśmy się na Europę i euro. To było i pozostaje słuszne 12. Powstaje pytanie, na ile EMSF zwiększy zaufanie do euro i stabilność na rynkach? Okazuje się, że mechanizm zawiera elementy, które mogą doprowadzić do zawirowań na rynkach. Szczególnie ważny jest problem potencjalnych strat, jakie mogą ponieść prywatni inwestorzy. Powoduje to klauzula starszeństwa, określająca zobowiązania wobec EMSF jako pierwszorzędne. Oznacza to, że w przypadku braku wypłacalności kraju i gdy kraj nie jest w stanie oddać całego długu, pierwszeństwo mają rządy państw strefy euro, pożyczające za pośrednictwem EMSF. W ten sposób państwa te dostają swoje pieniądze w całości. W wyniku takiego postępowania zostanie mniej środków dla inwestorów prywatnych. Taka klauzula nie została zastosowana w stosunku do pakietu pomocowego dla Grecji. Było to świadome działanie kanclerz Angeli Merkel. W ten sposób starała się zachęcić do zakupu papierów greckich przez inwestorów prywatnych. Przy zastosowaniu klauzuli starszeństwa w EMSF inwestor prywatny zastanowi się poważnie, czy kupować papiery czy nie, w obawie, że będzie ostatni w kolejce, po rządach, do spłacenia w razie kryzysu Pakt konkurencyjności Podczas szczytu Unii, który odbył się w grudniu 2010 r. Angela Merkel odniosła ogromne polityczne zwycięstwo. Obserwatorzy wskazują na fakt, że była jedyną osobą w Radzie Europejskiej, która wiedziała, czego się domaga. Wielka determinacja sprawiła, że jej propozycje zostały przyjęte w całości. Przed szczytem kanclerz Niemiec zaproponowała dwa warianty. Przekształcenie strefy euro w małą unię fiskalną ze wspólnym nadzorem bankowym, zharmonizowanymi podatkami i z kontrolowaniem budżetów przed ich uchwaleniem na poziomie narodowym. W przypadku braku realizacji pierwszej propozycji Niemcy nie wykluczyły podziału strefy euro na dwie części: zdrową z euro-1, zarządzaną przez Berlin i państwa Beneluksu; chorą z euro-2, zarządzaną przez Paryż i tworzoną przez kraje grupy PIIGS (Portugalia, Włochy, Irlandia, Grecja i Hiszpania) 14. Na kolejnym szczycie europejskim, który odbył się 4 lutego 2011 r., Angela Merkel i Nicolas Sarkozy zwołali konferencję, na której ogłosili: chcemy zawrzeć pakt 12 A. Merkel, Żaden z nas nie podaje wątpliwości euro. Spekulanci nie mają szans, artykuly/ ( ). 13 Zawirowania na europejskim rynku finansowym będą trwały, rozmowa z Danielem Grossem, Rzeczpospolita z 22 grudnia 2010 r. 14 J. Bielecki, Niemcy chcą podzielić strefę euro na zdrową i chorą, ( ).

218 Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro 221 konkurencyjności i pokazać jasno, że nasza współpraca polityczna staje się coraz bliższa 15. W skład Paktu na rzecz konkurencyjności wchodzą następujące postulaty: wpisanie do konstytucji narodowych krajów strefy euro limitu ograniczającego maksymalny poziom długu publicznego w wysokości 60% PKB (Polska ma taki zapis w konstytucji); koordynację narodowych systemów emerytalnych, polegającą na ujednoliceniu i podniesieniu wieku emerytalnego; zbliżenie polityk krajowych w obszarze indeksacji płac i ograniczenie ich wzrostu o poziom inflacji przez odejście od indeksacji w kierunku powiązania płacy z wydajnością pracy; koordynację podatku CIT, płaconego przez firmy w państwach strefy euro, polegającą na przyjęciu takiej samej podstawy podatku, ale nie jego stopy; wspólną politykę ratowania banków zagrożonych bankructwem; wzajemne uznawanie przez poszczególne państwa dyplomów i programów szkoleniowych. Dlaczego Niemcy podjęły działania związane z ratowaniem strefy euro? Strach przed rozpadem strefy euro dotyczy nie tylko krajów peryferyjnych, mających problemy strukturalne, lecz również tych najsilniejszych, a w szczególności Niemiec. Niemcy to kraj, który skorzystał najwięcej na wspólnej walucie. Funkcjonowanie Niemiec w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej sprawiło, że w ciągu ostatnich dziesięciu lat stały się największym eksporterem na świecie. Około 40% niemieckiego eksportu trafia na rynki krajów strefy euro. W wyniku rozpadu strefy euro nastąpiłaby aprecjacja 16 waluty niemieckiej, przez co kraj ten straciłby konkurencyjność, a odzyskałyby ją kraje przeżywające problemy. W efekcie nastąpiłoby znaczne ograniczenie eksportu niemieckiego na rzecz krajów mających obecnie kłopoty. Ważnym powodem, dla którego Niemcy chcą ratować strefę euro jest fakt, że znaczna część niemieckich aktywów jest ulokowana poza granicami. Jest to naturalny sposób zachowania się firm ubezpieczeniowych, banków czy funduszy inwestycyjnych, które wierzyły w stabilność i integralność strefy euro. W sytuacji, kiedy nastąpiłby rozpad strefy euro, a marka zyskałaby na wartości, aktywa znajdujące się poza granicami doznałyby poważnego uszczerbku. Szacuje się, że wartość tych aktywów wynosi 158 miliardów euro, czyli 7% PKB 17. Inne źródła podają, że Niemcy nagromadziły poza granicami aktywa o wartości 600 miliardów euro. W tym wypadku nastąpiłoby zmniejszenie wszystkich europejskich aktywów o 30%, co pociągnęłoby za sobą drugą falę ratowania banków, która zwiększyłaby skalę długu publicznego A. Słojewska, Berlin i Paryż: pakiet euro strefy, Rzeczpospolita z 5 6 lutego 2011 r. 16 Aprecjacja to zjawisko wzrostu siły nabywczej pieniądza krajowego w stosunku do innych walut. Pojęcie to używane jest, gdy kurs walutowy regulowany jest przez mechanizm rynkowy. 17 L. Neinhaus, Kommt bald die D-Mark zu uns zurüsk?, , ( ). 18 R. Heusinger, Dann geht doch raus!, , ( ).

219 222 Ireneusz Kraś Innym istotnym powodem wielkiej niemieckiej ofensywy są względy polityczne, związane z polityką wewnętrzną. Badania pokazują, że większość społeczeństwa niemieckiego jest przeciwna przeznaczaniu pieniędzy z budżetu na ratowanie innych krajów strefy euro przed bankructwem. Wprowadzenie paktu dla konkurencyjności ma pokazać, że Niemcy nie chcą robić nikomu prezentu. Chcą natomiast wykorzystać kryzys do przebudowy gospodarek wszystkich krajów strefy euro na wzór Niemiec. Właśnie Angela Merkel przystąpiła do tych działań i pokazała, gdzie tak naprawdę jest ośrodek decyzyjny Unii Europejskiej. Ośrodek decyzyjny Niemcy Francja okazuje się najskuteczniejszy. Sytuacja ta pokazuje, że przywódcy Niemiec i Francji chcą załatwiać ważne sprawy dla Wspólnoty na poziomie stosunków międzyrządowych, poza instytucjami unijnymi. Natomiast Parlamentowi Europejskiemu zależy na tym, aby kwestie dotyczące kryzysu gospodarczego oraz strefy euro omawiać w ramach istniejących struktur unijnych. 4. Problemy z paktem konkurencyjności Harmonizacja podatków, jeden z istotnych punktów paktu konkurencyjności w ramach Unii Europejskiej nie będzie sprawą łatwą. Powodem dyskusji na temat harmonizacji stała się dyskusja związana z negocjowaniem pakietu stabilizacyjnego dla Irlandii. Jest to kraj, w którym stawka podatku CIT jest jedną z najniższych w Unii (12,5%). Struktura CIT jest odmienna w każdym kraju. Wielka Brytania stosuje niewielkie stawki CIT (20 27%), ale nie pozwala na wiele odliczeń. Niemcy natomiast mają wysokie stawki CIT (30, 17 33, 32%, zależą one od landu), ale istnieją duże możliwości odliczeń. W takich krajach, jak: Francja (33,33%), Włochy (31,4%), Belgia (33,99), gdzie jak widać są wysokie stawki CIT, możliwości odliczeń rzadko kiedy się pokrywają. W przypadku krajów Europy Środkowo-Wschodniej, w tym również Polski, aby przyciągnąć zagranicznych inwestorów trzeba korzystnych rozwiązań podatkowych, nie takich, jakie może narzucić pakt dla konkurencyjności. Ujednolicenie podatku na wysokim poziomie może spowodować odpływ kapitału zagranicznego. Jednocześnie należy podkreślić, że niemiecki rząd sprzeciwił się wprowadzeniu europodatku, który bezpośrednio zasiliłby unijny budżet poza systemem składkowym. Generalnie Niemcom nie chodzi o unifikację, czyli wprowadzenie jednolitych, zarządzanych na poziomie Unii, podatków, tylko o harmonizację podatków. W ten sposób Niemcy chcą się pozbyć konkurencji podatkowej ze strony innych państw. Pozostawiając system składkowy, mają większą siłę polityczną. W systemie tym państwa zbierają podatki i później dzielą się nimi z unijnym budżetem. Dowody na takie działanie Niemiec ujawniły się przy okazji negocjowania pakietów pomocowych dla Grecji i Irlandii. W zamian za harmonizację podatków Niemcy są w stanie zwiększyć swój udział w EFSF. Do niedawna było to niemożliwe. Zakładają zwiększenie funduszu do 440 miliardów euro. Obecnie EFSF może realnie wykorzystać 250 miliardów

220 Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro 223 euro, ponieważ pozostałe 190 miliardów euro pozostają jako rezerwa. Likwidacja tej rezerwy doprowadziłaby do tego, że fundusz straciłby najwyższą ocenę wiarygodności kredytowej 19. Pomysł harmonizacji podatków budzi wiele kontrowersji. Wszystkie zmiany dotyczące podatków wymagają jednomyślnej decyzji 27 państw Unii Europejskiej. Niemcy jednak mogą wykorzystać zapis z Traktatu Lizbońskiego, który ułatwia podjęcie przez przynajmniej dziewięć krajów członkowskich tzw. wzmocnionej współpracy 20. Opór przeciwko pomysłowi nowych regulacji jest również ze strony państw, które do tego czasu były sojusznikami Niemiec. Popieram koordynację polityki gospodarczej, ale nigdy nie pozwolimy na to, aby ktoś inny decydował o naszych podatkach powiedział podczas szczytu UE, który odbył się 4 lutego 2011 r., premier Holandii. Pełniący obowiązki szefa belgijskiego rządu stwierdził, że przynajmniej 18 krajów było przeciwnych niemieckim planom Szczyt strefy euro 11 marca 2011 r. na pierwszym szczycie strefy euro państwa podjęły decyzję o zwiększeniu puli dostępnych środków w funduszu na ratowanie krajów znajdujących się w kłopotach finansowych właśnie do kwoty 440 miliardów euro. Podczas szczytu przywódcy strefy euro ustalili również, że od 2013 r., kiedy powstanie Europejski Mechanizm Stabilizacyjny pomoc zostanie zwiększona do 500 miliardów euro. 19 J. Bielecki, Merkel będzie ratować bankrutów, ale tylko na niemieckich warunkach, ( ). 20 Wzmocniona współpraca jest mechanizmem współdziałania kilku państw w ramach Unii Europejskiej. Wprowadzenie takiej współpracy obwarowane jest licznymi warunkami, które muszą być spełnione, aby instytucje unijne wyraziły zgodę na jej działanie. Ma ona służyć realizacji celów i ochronie interesów Unii. Rezultatem wzmocnionej współpracy ma być wzmocnienie integracji, które nie mogłoby zostać osiągnięte w inny sposób. Wzmocniona współpraca jest środkiem ostatecznym, stosowanym tylko wówczas, gdy zostaną wyczerpane wszystkie standardowe procedury. Istnieje obawa, czy w wyniku takiej współpracy nie powstanie Europa dwóch prędkości. Państwa chcące ustanowić wzmocnioną współpracę w liczbie co najmniej ośmiu składają wniosek do Komisji Europejskiej. KE sprawdza, czy warunki formalne zostały spełnione i ocenia również, czy przewidziana współpraca jest rzeczywiście w interesie Unii. Jeśli pozytywnie zaopiniuje wniosek, trafia on do Rady Unii Europejskiej, która wydaje upoważnienie do nawiązania wzmocnionej współpracy. Ważne jest, że nawet po ustanowieniu wzmocnionej współpracy pozostałe państwa mogą do niej przystąpić po spełnieniu konkretnych warunków oraz zobowiązując się, że będą przestrzegać aktów prawnych, uchwalonych przed ich przystąpieniem. Wymagane jest poszanowanie postanowień traktatowych oraz całego dorobku prawnego Unii. Niedopuszczalna jest dyskryminacja ani ustanawianie przeszkód w wymianie handlowej, czy też zakłócenia wolnej konkurencji. Współpraca taka nie może dotyczyć kompetencji wyłącznych Unii (a zatem tych, które zostały wyjęte spod jurysdykcji władz krajowych). Musi być otwarta dla wszystkich państw, wyrażających chęć wzięcia w niej udziału, oraz nie może naruszać kompetencji, praw, obowiązków i interesów tych krajów, które w niej nie uczestniczą. 21 Ibidem.

221 224 Ireneusz Kraś Środki obecnego i przyszłego mechanizmu stabilizacyjnego będą mogły służyć do skupowania obligacji państw przeżywających kłopoty finansowe. W tej kwestii wcześniej oponowali Niemcy twierdząc, że jest to rola Europejskiego Banku Centralnego 22. Znaczący wpływ na decyzję związaną ze zwiększeniem środków pomocowych ma widmo dalszych bankructw ze strony Portugalii i Hiszpanii. Walka o euro, to walka o wszystko. Jeśli upadnie, upadnie też zjednoczona Europa. A to właśnie ten ideał dawał nam siłę, aby przeciwstawić się powtórzeniu wojen i zniszczeń, w ten sposób Angela Merkel przekonywała 15 listopada 2010 r. na zjeździe CDU 23. Pakiet dla konkurencyjności może doprowadzić do powstania unii w unii. Powstanie więc Europa dwóch prędkości. Jeszcze do niedawna Angela Merkel była przeciwna takiej koncepcji, proponowanej przez Francję. Duży wpływ na wprowadzenie tej koncepcji miał kryzys finansowy i wejście w życie Traktatu Lizbońskiego, który zezwala na głębszą integrację poszczególnych członków Unii. Istotny wpływ wywarła również proponowana w latach 90. XX wieku przez ministra finansów Wolfganga Schauble koncepcja jądra Europy (Kerneuropa), czyli grupy najsilniejszych państw, które nadawałyby ton europejskiej integracji. W ramach pakietu pojawiła się koncepcja 17+, polegająca na tym, że w pakiecie mogą uczestniczyć kraje spoza strefy euro, przy czym nie może być tak, że najwolniejszy będzie dyktował tempo działań 24. Niemcy i Francja już wielokrotnie próbowały przeprowadzić reformy w 27 państwach Unii Europejskiej. Doszły jednak do wniosku, że łatwiej będzie dokonać tego w grupie państw strefy euro, tym bardziej że niektóre z nich potrzebują pomocy. Ważne w strefie euro jest to, że kraje muszą ze sobą współpracować, ponieważ mają dużo do stracenia i wiedzą, że w przypadku niepowodzeń jeden będzie musiał płacić za drugiego. Dlatego zgodzą się na przeprowadzenie reform, tak twierdzi Daniel Gros dyrektor Center for European Policy Studies w Brukseli 25. Obecnie mamy do czynienia z przekształceniem strefy euro w polityczne centrum Unii Europejskiej. Niemcy i Francja, które stanowią ponad 50% potencjału gospodarczego, mają najważniejszy głos w tej grupie i łatwiej im będzie narzucić swoje pomysły pozostałym rządom strefy euro. Na tym szczycie dyskutowano również nad Paktem dla konkurencyjności. Wydaje się, że w takim składzie odbył się on tylko jeden raz, ponieważ decyzje dotyczące zarządzania gospodarczego w ramach całej Unii podejmowane będą, jak dotychczas, podczas posiedzeń Rady Europejskiej. 22 Szczyt strefy euro, Monitor Unii Europejskiej 2011, nr 3, s J. Bielecki, Operacja CIT. Co tak naprawdę chcą ugrać Niemcy, ( ). 24 A. Godlewski, Merkel chce nowej unii w unii, ( ). 25 D. Gross, Reguły gry określają członkowie klubu euro, Rzeczpospolita z 10 lutego 2011 r.

222 Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro Pakiet Euro Plus Na szczycie Unii Europejskiej 24 marca 2011 r. podjęto decyzję co do nowej politycznej współpracy w ramach Unii Europejskiej. Został zaproponowany Pakiet Euro Plus, który ma zdecydowanie bardziej polityczny niż gospodarczy charakter. Jest on modyfikacją zaproponowanego wcześniej niemiecko-francuskiego projektu paktu dla konkurencyjności. Do Paktu Euro Plus przystąpiło 17 państw strefy euro oraz Polska, Dania, Litwa, Łotwa, Rumunia i Bułgaria. Przywódcy Rumunii i Bułgarii uzasadniali uczestnictwo w Pakcie Euro Plus chęcią przystąpienia do strefy euro. Węgierski premier Viktor Orbán, opowiadając się za pozostaniem Węgier poza paktem, stwierdził zaś, że jego stanowisko bierze się z konsultacji z opozycją. W Czechach natomiast rządowa decyzja o nieprzystąpieniu do tego paktu, w obawie przed możliwymi skutkami finansowymi i gospodarczymi, została przez opozycję skrytykowana, gdyż jej zdaniem Praga wyklucza się tym samym z procesu dotyczącego przyszłości Unii 26. Dobrowolny udział Polski w Pakcie Euro Plus jest za to godny pochwały z politycznego punktu widzenia. Już podczas tegorocznego szczytu Trójkąta Weimarskiego w Wilanowie pod Warszawą przywódcy Niemiec i Francji promowali ideę Paktu oraz wyrazili nadzieję, że Polska będzie w nim uczestniczyć. Jest to słuszna decyzja w przypadku dużego europejskiego kraju, który ma ambicje w polityce europejskiej w odróżnieniu od tych, którzy woleli pozostać poza nim. W innym razie, Polska miałaby niewielkie prawo do dyskutowania i kształtowania przyszłych strategicznych rozwiązań polityczno-ekonomicznych w Europie. Polska musi jednak uważać, by poprzez Pakt Euro Plus nie doszło do próby rozwodnienia komparatywnych przewag wschodnioeuropejskich krajów UE. Dlatego Polska powinna w imieniu wielu państw Europy Środkowej zabiegać o rzetelną ocenę deficytów handlowych. Przecież umiarkowany deficyt na rachunku bieżącym takiego kraju jak Polska, którego gospodarka nadrabia zaległości, nie może być w ramach Paktu Euro Plus automatycznie porównywany z chronicznym deficytem Hiszpanii 27. W ocenie Mikołaja Dowgielewicza, ministra ds. europejskich, Pakt jest korzyścią dla reputacji Polski, w tym sensie, że pokazujemy się jako kraj, który nie boi się konkurencji z najlepszymi w Europie, który ma konkurencyjną gospodarkę, który może służyć jako wzór tego, w jaki sposób modernizować i reformować gospodarkę 28. Obecnie Pakt Euro Plus tworzą 23 państwa z 27, jakie wchodzą w skład UE. Kraje te zadeklarowały większą chęć reform i koordynacji swoich polityk niż wyma- 26 V. Puscas, Co z tego będzie miała Europa Wschodnia?, , Adevarul, ( ). 27 Wypowiedź Guntera Deubera szefa działu Badań Europy Środkowowschodniej w Raiffeisen Bank International w Wiedniu, ( ). 28 Dowgielewicz: Pakt Euro Plus to nie zobowiązania, a korzyści, ( ).

223 226 Ireneusz Kraś gane jest to w gronie UE-27. Przywódcy zadeklarowali wspólnie, że będą się spotykać przynajmniej raz w roku. Może to doprowadzić w przyszłości do utworzenia rządu gospodarczego. Gdy spotkania będą się odbywać regularnie, nastąpi instytucjonalizacja Pakietu Euro Plus i pogłębienie Europy dwóch prędkości. Poza paktem będą Wielka Brytania, Czechy, Węgry i Szwecja. Wraz z pojawieniem się paktu istnieje niebezpieczeństwo, że przyszłość Europy może kształtować się z jednej strony jako mocno zintegrowane federalistyczne jądro, a z drugiej luźna koalicja gospodarcza krajów na jej peryferiach. W związku z tym, propozycja Niemiec i Francji budzi zaniepokojenie. Wydaje się również, że Pakt Euro Plus jest działaniem w kierunku utworzenia federalnej Europy. Nie jest on jednak zdecydowaną pomocą w pokonaniu kryzysu, choć prezentowany jest jako sposób na europejskie zarządzanie gospodarcze. Kryzys UE wywołuje zacieśnienie współpracy polityczno-gospodarczej między państwami, co może przyczynić się do powstania federalnej Europy. Przyszłość pokaże, która z grup się powiększy. Pakiet jest otwarty dla wszystkich krajów Unii Europejskiej. Zawiera on tylko wspólne cele. Natomiast mechanizmy osiągania tych celów mogą być różne. Pakt Euro Plus został powołany do życia, natomiast obecnie nie wymaga od państw członkowskich konkretnych zobowiązań. Pakt Euro Plus to proces bardziej polityczny, w mniejszym stopniu gospodarczy. Należy pamiętać, że integracja polityczna wysuwa się na pierwszy plan, warunkując jakość przekształceń gospodarczych. Pakiet Euro Plus prowadzi do miękkich deklaracji polityczno-gospodarczych. Ich realizacja będzie możliwa pod wpływem łagodnej presji politycznej na rzecz działań w ramach tego paktu. Takie działania w niewielkim stopniu poprawią konkurencyjność Unii Europejskiej. Jest on mało zobowiązujący i oparty na dobrowolnych deklaracjach państw członkowskich, które chcą wspólnie pracować. Szkoda, że propozycje Paktu Euro Plus, jak np. konstytucyjne limity zadłużenia publicznego, nie staną się przepisami prawnymi, które będą obowiązywać w strefie euro. Brak wprowadzenia do prawa tych postanowień powoduje, że bez żadnych ograniczeń wszystkie państwa UE będą mogły się podpisać pod jego postanowieniami. Wydaje się, że przez wprowadzenie tego paktu sukces odnieśli Francuzi. Wprowadzili oni miękką koordynację polityczno-gospodarczą, w przeciwieństwie do Niemców, którzy optowali za twardymi zobowiązaniami politycznymi obwarowanymi sankcjami. Wprowadzanie Paktu Euro Plus może okazać się nieskuteczne, tak jak wprowadzenie Paktu Stabilizacji i Wzrostu. * * * Harmonizując gospodarkę Niemcy i Francja chcą dać przykład dla pozostałych krajów Unii. Działania takie potwierdzają wypowiedzi, jakie padły podczas konsultacji poprzedzającej szczyt UE w grudniu 2010 r. To ważne, że możemy powiedzieć naszym partnerom: jesteśmy w strefie euro i potrzebna jest harmonizacja, by obronić

224 Działania Niemiec na rzecz ratowania strefy euro 227 euro. Nie chodzi tylko o kwestie walutowe, lecz o polityczne współistnienie, które należy pogłębić powiedział prezydent Francji Sarkozy. Wypowiedź kanclerz Niemiec również była zdecydowana: Dlatego jest ważne, byśmy podjęli decyzję o ustanowieniu trwałego mechanizmu antykryzysowego (dla strefy euro) oraz koniecznych zmian traktatowych. Jeśli upadnie euro, upadnie Europa. To poważna sprawa 29. Harmonizacja gospodarek Unii Europejskiej to krok w dobrym kierunku, szczególnie w odniesieniu do Niemiec i Francji, gdzie już od 10 lat pogłębia się ich dezintegracja. Zdaniem amerykańskiego finansisty Georga Sorosa, upadek wspólnej waluty i UE byłby tragiczny, bo Europie groziłyby konflikty między państwami, które ukształtowały historię kontynentu 30. Widać ewidentnie, że Niemcy wykorzystują fakt wystąpienia kryzysu i potrzeby pomocy dla krajów, których gospodarka jest zagrożona, do stworzenia wspólnej polityki gospodarczej, prowadzonej na wzór ich kraju. Niemiecki model federacji przewiduje, że władza wykonawcza powinna spoczywać w rękach rządu europejskiego, prowadzącego wspólną politykę gospodarczą. W tym ujęciu powstanie federacji nie oznacza zniesienia państwa narodowego 31. Kryzys w znacznym stopniu uwidocznił potrzebę stworzenia takiej polityki. Właściwym krokiem będzie rewitalizacja Traktatu z Lizbony. Obecnie brak w nim zapisów, związanych z przygotowaniem się Unii na wypadek kryzysu. Brak federalizmu fiskalnego ma być wprowadzany przez Pakiet Euro Plus. Nie będzie to jednak łatwe, w związku z obawą utraty konkurencyjności przez państwa narodowe. Funkcjonujący federalizm monetarny w strefie euro też okazuje się nie do końca skuteczny, szczególnie jeżeli chodzi o emisję obligacji przez poszczególne kraje, a nie jeden ponadnarodowy rząd. Wydaje się, że niemieccy politycy i ekonomiści nie do końca zapomnieli o słusznym stwierdzeniu najpierw gospodarka. Daje ona poczucie bezpieczeństwa i tworzy możliwości dalszej integracji politycznej, pokazując wymierne korzyści. Miejmy nadzieję, że działania ratunkowe Niemiec będą skuteczne i doprowadzą do odrodzenia się realnej mocarstwowości Unii Europejskiej. W przeciwnym razie Unia Europejska sama będzie kreować zagrożenia, zwłaszcza w sferze gospodarczej. Stworzenie wspólnej polityki gospodarczej pod nadzorem jednej instytucji ponadrządowej doprowadzi do prowadzenia odpowiedzialnej polityki fiskalnej. Stanie się tak, jeżeli nadzór ze strony instytucji ponadrządowej będzie efektywny i nie będziemy mieli do czynienia z zupełnie nieefektywnymi działaniami, jakie miały miejsce w przypadku postanowień Paktu Stabilności i Rozwoju. 29 Jeśli upadnie euro, upadnie Europa. To poważna sprawa, ( ). 30 Wypowiedź Georga Sorosza dla Die Zeit, Niemiecka polityka jest zagrożeniem dla Europy, , ( ). 31 S. Miklaszewski, Unia Europejska w obliczu wyzwań globalizacyjnych, w: S. Miklaszewski, E. Molendowski (red.), Gospodarka światowa w warunkach globalizacji i regionalizacji rynków, Warszawa 2009, s

225

226 Stosunki Międzynarodowe International Relations nr 3 4 (t.44) 2011 Michał Cholewa Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego Podczas kampanii prezydenckiej w 2007 r. Nicolas Sarkozy wyszedł z propozycją utworzenia Unii Śródziemnomorskiej 1 (UŚ), która pod wpływem modyfikacji na forum Unii Europejskiej została przekształcona w Proces Barceloński: Unię na rzecz Regionu Morza Śródziemnego 2 (URMŚ). Nowa unia miała służyć wzmocnieniu relacji Francji z państwami Afryki Północnej, ale wiele czynników spowodowało, że URMŚ jest, jak dotąd, inicjatywą nieudaną. Celem artykułu jest przedstawienie multilateralnego wymiaru polityki śródziemnomorskiej Francji pod rządami Nicolasa Sarkozy ego. Oznacza to, że przedmiotem analizy są działania podejmowane przez Francję na poziomie Unii Europejskiej. Szczególną uwagę zwrócono na miejsce, jakie w polityce śródziemnomorskiej Francji zajmują państwa Maghrebu 3, będące przez wiele lat kolonią francuską. 1 Fr. Union méditerranéenne, ang. Mediterranean Union. 2 Fr. Processus de Barcelone: Union pour la Méditerranée, ang. Barcelona Process: Union for the Mediterranean. Tłumaczenie na język polski nazwy Union pour la Méditerranée jest kłopotliwe. W literaturze przedmiotu funkcjonuje określenie Unia dla Śródziemnomorza (np. R. Wordliczek, Unia dla Śródziemnomorza oczekiwania i zagrożenia, Politeja. Pismo WSMiP UJ 2009, nr 12; C. Liauzu, Koniec europejskiego Śródziemnomorza, w: J. Carpentier, F. Lebrun (red.), Historia świata śródziemnomorskiego, przeł. A. Pierchała, Wrocław Warszawa Kraków 2003, s. 329) oraz Unia dla Morza Śródziemnego (np. B. Wojna, Trudne początki Unii dla Morza Śródziemnego, Sprawy Międzynarodowe 2009, nr 1). Autor jednak nie będzie stosował powyższych tłumaczeń, ponieważ uważa, że poprawne językowo jest stosowanie przekładu Unia na rzecz/dla Regionu Morza Śródziemnego. Ku takiemu tłumaczeniu skłania się zresztą Komisja Standaryzacji Nazw Geograficznych poza Granicami Rzeczypospolitej Polskiej zob. Protokół 45. posiedzenia Komisji Standaryzacji Nazw Geograficznych poza Granicami Rzeczypospolitej Polskiej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, , protokol_ksng-45_ posiedzenie.pdf, s. 2 3, ( ). 3 Maghreb, co po arabsku oznacza zachód, rozumiany jest jako region, obejmujący trzy państwa: Algierię, Maroko i Tunezję. Do Maghrebu często zalicza się także Libię oraz rzadziej Mauretanię. Jednakże w tym artykule autor odnosi się do Maghrebu właściwego, jaki tworzą trzy byłe terytoria zależne Francji. Zob. P. Dubaniowski, Maghreb, w: M. Żmigrodzki (red.), Encyklopedia politologii, t. 5: T. Łoś-Nowak

227 230 Michał Cholewa 1. Cele polityki Francji wobec regionu śródziemnomorskiego na progu XXI wieku W latach 90. XX wieku wykształciły się dwie odmienne koncepcje polityki Francji wobec Afryki Północnej. Prezydent François Mitterrand ( ) był zwolennikiem prowadzenia polityki śródziemnomorskiej, natomiast Jacques Chirac ( ) preferował termin polityka arabska. Różnica między obu tymi pojęciami polega na tym, że polityka śródziemnomorska akcentuje szerokie podejście wielostronne, obejmujące wszystkie kraje basenu Morza Śródziemnego 4, z kolei polityka arabska zasadza się na realizacji interesów Francji poprzez stosunki dwustronne z krajami arabskimi 5. Obecny prezydent Nicolas Sarkozy jest bardziej przychylny mitterrandowskiemu pojęciu polityki śródziemnomorskiej, ponieważ ujmuje problemy regionu śródziemnomorskiego globalnie, tj. włącznie ze specyfiką sytuacji politycznej Izraela. Stosowanie gaullistowsko-chiracowskiej polityki arabskiej nie pozwoliłoby urzędującemu prezydentowi osiągnąć zamierzonych przez niego celów. Analizując wystąpienia przedstawicieli władz francuskich, można wyróżnić cztery cele polityki Francji wobec Maghrebu na początku XXI wieku. Są to: zapewnienie bezpieczeństwa Francji, uregulowanie nielegalnej imigracji z regionu, aktywne uczestnictwo w pomocy finansowej oraz zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego poprzez nieprzerwany transport gazu ziemnego i ropy naftowej. Bezpieczeństwo Francji. Zgodnie z wytycznymi Białej Księgi o obronie, basen Morza Śródziemnego i Bliski Wschód stanowią dla Francji strefy priorytetowego interesu 6. Afryka Północna graniczy z obszarami, które francuscy analitycy uznają za zagrożone wybuchem konfliktu. Tworzą one tzw. łuk kryzysowy, rozciągający się od Atlantyku po Ocean Indyjski (od Sahelu przez Bliski Wschód i Zatokę Perską do Afganistanu i Pakistanu) 7. Szczególnie niebezpieczna dla interesów francuskich jest działalność Al-Kaidy Islamskiego Maghrebu (Al-Qaïda au Maghreb Islamique AQMI), która operuje w południowej Algierii, Nigrze i Mali. Celem tej organi- (red.), Stosunki międzynarodowe, Zakamycze 2002, s Geopolityczne uzasadnienie podziału basenu Morza Śródziemnego na część wschodnią i zachodnią przedstawia Hervé Couteau-Bégarie. Linia graniczna przebiega przez Kanał Sycylijski. Zob. idem, Méditerranée (mer), w: Y. Lacoste (red.), Dictionnaire de géopolitique, Paris 1993, s H. Chérigui, La politique méditerranéenne de la France: entre diplomatie collective et leadership, Paris Montréal 1997, s. 13. Por. też przemówienie F. Mitterranda z Rabatu ze stycznia 1983 r. na temat wzmocnienia relacji Francji z państwami Maghrebu, w: J.-C. Izzo, T. Fabre, La Méditerranée française, Paris 2000, s Na temat historii polityki Francji wobec państw Maghrebu zob. C. Wauthier, Quatre présidents et l Afrique. De Gaulle, Pompidou, Giscard d Estaing, Mitterrand. Quarante ans de politique africaine, Paris 1995; S. Parzymies, Polityka śródziemnomorska państw Maghrebu, Warszawa Livre Blanc sur la Défense, Paris 1994, s Défense et Sécurité nationale. Le Livre Blanc, préface de Nicolas Sarkozy, Président de la République, Paris 2008, s. 43.

228 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego 231 zacji terrorystycznej jest wymuszanie okupów za uprowadzanych obywateli państw zachodnich 8. Imigracja. W interesie Francji leży popieranie przemian zmierzających do umacniania demokracji w państwach śródziemnomorskich, co doprowadzi do zmniejszenia zagrożeń z zakresu tzw. miękkiego bezpieczeństwa. Destabilizacja państw regionu Morza Śródziemnego oznacza narażenie Francji na poważne konsekwencje, związane z presją migracyjną. Dlatego celem i interesem Paryża jest zwalczanie dzikiej imigracji 9, która może mieć negatywny wpływ na sytuację wewnętrzną Francji. Pomoc finansowa. Główne zasady pomocy gospodarczej Francji dla państw afrykańskich nakreślił prezydent Mitterrand w przemowie w La Baule w czerwcu 1990 r. Od tego czasu pomoc finansowa Paryża jest warunkowana funkcjonowaniem zasad demokratycznego państwa prawa i wielopartyjności w państwach afrykańskich 10. Podobne reguły pomocy przewiduje obecna Biała Księga o polityce zagranicznej z 2008 r. Autorzy dokumentu zalecają, aby w regionie śródziemnomorskim utworzyć nową instytucję (un dispositif), mającą na celu rozdysponowanie pomocy gospodarczej. Mogłaby ona przysłużyć się wzmocnieniu państwa prawa w Afryce Północnej oraz wsparciu rozwoju gospodarczego krajów basenu Morza Śródziemnego 11. Transport węglowodorów. W latach 90. XX wieku Francja transportowała przez Morze Śródziemne aż 82% importowanej ropy, natomiast obecnie wskaźnik ten wynosi około 70% 12. Diagnozę co do ogromnej wagi, jaką ma basen Morza Śródziemnego przy zaopatrzeniu Francji w surowce energetyczne potwierdziły obie francuskie Białe Księgi o bezpieczeństwie z lat 1994 i Wzmocnione partnerstwo z Maghrebem. Dodatkowe cele polityki Francji wobec regionu śródziemnomorskiego znajdują się w opracowaniu rządu francuskiego z marca 2007 r., które przedstawił minister spraw zagranicznych Francji Philippe Douste-Blazy 14. Szef francuskiej dyplomacji wymienia cztery priorytety. Po pierwsze, zadbać o rozpowszechnianie nauki języka francuskiego w krajach Maghrebu. 8 W styczniu 2011 r. terroryści z AQMI dokonali egzekucji dwóch obywateli francuskich porwanych w Nigrze. Zob. Les deux otages français tués, Sarkozy dénonce «un acte barbare et lâche», com/fr/ deux-francais-enleves-niger-sont-morts-terrorisme-kidnapping-otages-aqmi-niamey ( ). 9 Visite de M. Pierre Bérégovoy, Premier Ministre, au Maroc. Point de presse du Premier Ministre, Rabat, le 3 novembre 1992, s. 4 5, ( ). 10 Algieria, spośród wszystkich państw Maghrebu, miała największe problemy ze spełnieniem takich kryteriów. 11 La France et l Europe dans le monde. Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France , Paris 2008, s Zob. A. Frémont, Les routes maritimes: nouvel enjeu des relations internationales?, Revue internationale et stratégique 2008, nr 1, s Livre Blanc sur..., op. cit., s. 31 i 71; Défense et Sécurite nationale, op. cit., s Opracowanie nosi tytuł: Na rzecz wzmocnionego partnerstwa z Maghrebem.

229 232 Michał Cholewa Po drugie, wspierać rozwój partnerstwa z państwami Afryki Północnej w dziedzinie badań i kształcenia poprzez stworzenie sieci powiązań między uczelniami wyższymi. Po trzecie, rozpocząć współpracę w dziedzinie audiowizualnej. Po czwarte, wzmocnić relacje między społeczeństwami, ponieważ w opinii Douste-Blazy ego to zbiorowości powinny odgrywać główną rolę we wzmocnionym partnerstwie 15. Analizując powyższe priorytety, można dostrzec, że ówczesny rząd francuski znacznie obniżył rangę relacji dwustronnych z państwami Maghrebu (tendencję taką można było zaobserwować już od przemówienia J. Chiraca w Kairze z 1996 r.). Żaden cel ministra Douste-Blazy ego nie jest związany z high politics, a akcent kładzie się na decentralizację współpracy, która miałaby przebiegać oddolnie (między społeczeństwami). Nie można wykluczyć, że koncepcja partnerstwa z Maghrebem nie była odpowiednio przygotowana i stanowiła jedynie polityczną reakcję na przemówienie Nicolasa Sarkozy ego w Tulonie, które odbyło się zaledwie miesiąc przed prezentacją polityki rządu. Lider UMP i ówczesny kandydat na urząd prezydenta Francji przedstawił wówczas koncepcję Unii Śródziemnomorskiej wzmocnionego partnerstwa z krajami regionu Morza Śródziemnego. Nie bez znaczenia jest również fakt, że Sarkozy jest skłócony z prezydentem Chirakiem, któremu to podlegał ówczesny szef dyplomacji Douste-Blazy. Można zatem przyjąć konkluzję, że oprócz czterech głównych priorytetów obecnych zarówno w polityce prezydenta Mitterranda, jak i Chiraca na początku XXI wieku pojawiła się nowa tendencja w prowadzeniu polityki wobec Afryki Północnej. Francja obniżyła rangę relacji politycznych z państwami Maghrebu na rzecz wzmocnienia współpracy w obszarach, w których problemy polityczne nie będą stanowić przeszkody w osiąganiu wytyczonych celów. 2. Unia na rzecz Regionu Morza Śródziemnego Europejska Polityka Sąsiedztwa (EPS) 16 miała być realizowana zgodnie z zasadą dyferencjacji, czyli odrębnego, indywidualnego podejścia do państw partnerskich z połu- 15 «Pour un partenariat renforcé avec le Maghreb»: Discours du ministre des Affaires étrangères, M. Philippe Douste-Blazy, Paris, 20 mars 2007, s. 2 5, ( ). 16 Szerzej zob.: J. Maliszewska-Nienartowicz, Europejska Polityka Sąsiedztwa: cele i instrumenty, Sprawy Międzynarodowe 2007, nr 3. Na temat historii polityki EWG/UE wobec regionu Morza Śródziemnego zob. K. Michałowska-Gorywoda, Polityka EWG wobec państw śródziemnomorskich, Sprawy Międzynarodowe 1974, nr 1; J. Zając, Polityka Unii Europejskiej w regionie śródziemnomorskim, Toruń 2004; idem, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie, Warszawa 2005; P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie, Warszawa 2005; idem, Relacje eurośródziemnomorskie jako przykład stosunków Północ Południe. Model czy wyjątek?, w: M.W. Solarz (red.), Północ wobec Południa, Południe wobec Północy, Warszawa 2005; K. Stachurska-Szczesiak, Program MEDA w polityce pomocy Unii Europejskiej państwom Maghrebu, Toruń 2007.

230 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego 233 dnia i ze wschodu 17. EPS powinna być zatem realizowana na zasadzie podejścia dwu- -wielobiegunowego w postaci UE-27+1; początkowo politykę sąsiedztwa realizowano w powyższy sposób, jednak inicjatywa utworzenia Unii Śródziemnomorskiej, przekształconej później w Unię na rzecz Regionu Morza Śródziemnego, całkowicie zmieniła podejście teoretyczne EPS. Powołanie URMŚ w lipcu 2008 r. oznaczało zmultilateralizowanie polityki sąsiedztwa UE: w odpowiedzi na utworzenie odrębnego forum współpracy z państwami Południa, zainicjowano również podobny program przeznaczony dla wschodnich sąsiadów Partnerstwo Wschodnie 18. Omówienie okresu przygotowania Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego jest podzielone na dwie fazy: narodową i wspólnotową. W pierwszej fazie, wpływ na kształt nowej unii miała jedynie Francja, zaś w drugiej uwidoczniły się wpływy innych państw Unii Europejskiej, co ostatecznie doprowadziło do uwspólnotowienia projektu. Przejściu od fazy narodowej do wspólnotowej towarzyszy zmiana semantyczna Unię Śródziemnomorską zastąpiono Unią na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Faza narodowa: problemy z koncepcją Unii Śródziemnomorskiej. Nicolas Sarkozy do wyborów prezydenckich w 2007 r. szedł z hasłem zerwania (rupture) 19. Zapowiadał projekty zmian w całej Francji, w tym w jej polityce zagranicznej 20. Jedno z zerwań miało zostać zrealizowane w polityce śródziemnomorskiej Francji Maghreb, i szerzej cały region Morza Śródziemnego miał stanowić priorytet polityki zewnętrznej V Republiki. Koncepcję powołania Unii Śródziemnomorskiej Sarkozy oficjalnie przedstawił 7 lutego 2007 r. podczas wiecu wyborczego w Tulonie mieście, w którym stacjonuje francuska flota śródziemnomorska. Jako że przemówienie zostało wygłoszone w okresie kampanii prezydenckiej we Francji, to komentatorzy życia politycznego zastanawiali się, czy projekt Sarkozy ego ma na celu rzeczywistą zmianę polityki Francji wobec Południa czy należy w nim widzieć jedynie chęć wpisania się do historii przez kandydata prawicowej UMP Zastosowano zatem tzw. opcję fregaty, w której wszystkie państwa partnerskie startują w tym samym momencie, ale wiosłują w swoim tempie, w zależności od sukcesu reform wewnętrznych. Zob. A. Galek, K. Żukrowska, Competitivness of the EU Neighbours After the 2004/2007 EU Enlargement, w: K. Żukrowska (red.), Euro-Mediterranean Partnership, Warszawa 2009, s Zainaugurowano je w maju 2009 r. w Pradze podczas czeskiej prezydencji w Radzie UE. Więcej na temat przygotowań zob. E. Tulmets, Przygotowanie prezydencji w UE: udział Czech w tworzeniu Partnerstwa Wschodniego, Polski Przegląd Dyplomatyczny 2009, nr 1, s Aziz Enhaili zwrócił jednak uwagę, że w polityce realnej owe zerwanie przyjęło postać łagodną (rupture tranquille), ponieważ nie doszło do aż tak głębokich przewartościowań w polityce zagranicznej Francji, o jakich mówił kandydat Sarkozy. Zob. A. Enhaili, Le Moyen-Orient dans la campagne présidentielle française des candidats Nicolas Sarkozy et Ségolène Royal en 2007, Journal d étude des relations internationales au Moyen-Orient 2008, nr 1, s S. Parzymies, Polityka zagraniczna Nicolasa Sarkozy ego, Sprawy Międzynarodowe 2007, nr 3, s G. Claude, Du bon usage de l Union pour la Méditerranée, Politique internationale 2008, nr 121, s. 219.

231 234 Michał Cholewa W przemówieniu w Tulonie lider UMP zaproponował państwom Południa zawarcie konwencji w ramach UŚ w sprawie zwalczania nielegalnej imigracji, co pokazuje, że Sarkozy uznał napływ imigrantów z Afryki Północnej za główne zagrożenie dla bezpieczeństwa Francji z kierunku południowego. Pozostałymi obszarami współpracy miały być: ekologia (oczyszczenie Morza Śródziemnego), edukacja oraz zwalczanie terroryzmu i transnarodowych przestępstw zorganizowanych 22. Sposób, w jaki Sarkozy przedstawił koncepcję UŚ, był podyktowany warunkami kampanii prezydenckiej. Polityka zagraniczna nie stanowiła w niej głównego tematu dyskusji 23. Kandydaci skupiali się raczej na polityce imigracyjnej i zagadnieniu tożsamości narodowej Francuzów 24. Wynika z tego, że Sarkozy, który kojarzony jest ze stanowiskiem proamerykańskim i proizraelskim 25, chciał również zadbać o elektorat pochodzenia maghrebskiego. Stanowi on we Francji istotną siłę polityczną, a lider UMP nie był wśród potomków imigrantów popularnym kandydatem. Słabością przemówienia z Tulonu jest brak odniesienia do dwóch podstawowych kwestii, związanych z funkcjonowaniem UŚ. Sarkozy nie określił państw, które brałyby udział w projekcie, ani też nie wyjaśnił, jakie miałyby być źródła finansowania inicjatywy. Z tekstu przemówienia wywnioskować można, że w UŚ uczestniczyłyby te państwa UE, które mają wybrzeże śródziemnomorskie oraz Turcja. Lider UMP nie określił, czy inicjatywa byłaby otwarta dla Izraela oraz które państwa Południa zostałyby objęte projektem 26. Mgliste było odniesienie do wspólnych instytucji, które mogłaby mieć UŚ z UE. Tego typu deklaracje były przedwczesne. Tym bardziej że w okresie kampanii we Francji Unia Europejska znajdowała się w kryzysie instytucjonalnym, związanym z przygotowaniem nowego traktatu modyfikującego. Nicolas Sarkozy, już jako prezydent Francji, podtrzymał chęć utworzenia Unii Śródziemnomorskiej 27. Można wyróżnić dwa motywy, które zdecydowały o nadaniu projektowi oficjalnego biegu. Po pierwsze, Sarkozy chciał nadać widoczność 22 Discours de Nicolas Sarkozy. Toulon Mercredi 7 février 2007, s. 10, sarkozy_discours_toulon07.pdf ( ). 23 W odniesieniu do Maghrebu kandydaci wspomnieli jedynie o polityce wobec Algierii. Sarkozy obiecał, że zaproponuje Algierowi zawarcie układu gazowego oraz rozpoczęcie inwestycji w dziedzinie cywilnego wykorzystywania energii nuklearnej. Zob. A. Enhaili, op. cit., s A. Szeptycki, Problematyka międzynarodowa w kampanii wyborczej we Francji, Polski Przegląd Dyplomatyczny 2007, nr 3, s Zob. N. Bowen, France, Europe, and the Mediterranean in a Sarkozy Presidency, Mediterranean Quarterly 2007, nr 4, s Czy również nieuczestnicząca w Partnerstwie Eurośródziemnomorskim (PEŚ) Libia? 27 Przed wyborami we Francji koncepcja odnowienia relacji eurośródziemnomorskich została przedstawiona przez dyplomację hiszpańską. W odpowiedzi na propozycję Sarkozy ego minister spraw zagranicznych Hiszpanii, Miguel Angel Moratinos, zaproponował utworzenie Unii Eurośródziemnomorskiej (Unión Euromediterránea). Jednak działania Hiszpanii nie zostały poparte przez inne państwa członkowskie UE. Zob. R. Aliboni, Southern European Perspectives, w: R. Aliboni, A. Driss, T. Schumacher, A. Tovias (red.), Putting the Mediterranean Union in Perspective, EuroMeSCo Paper June 2008, s. 9, index.php?option=com_content&task=view&id=902&itemid=48&lang=en ( ).

232 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego 235 polityce Francji wobec Maghrebu, aby potwierdzić francuskie przywództwo w regionie śródziemnomorskim. Po drugie, Francja zaczęła zdawać sobie sprawę z niedoskonałości polityki unijnej w basenie Morza Śródziemnego 28. Luka w rozwoju między północnym a południowym brzegiem Morza Śródziemnego w ostatnich latach powiększyła się, a na dodatek region śródziemnomorski jest coraz silniej marginalizowany w gospodarce światowej. Unia Europejska ma w tym rejonie istotne interesy z zakresu tzw. miękkiego bezpieczeństwa, toteż odnowa relacji euro-śródziemnomorskich stała się koniecznością nie tylko dla Francji, ale i dla całej UE. Od maja 2007 r., czyli od objęcia urzędu prezydenta Republiki przez Sarkozy ego, prace nad konkretyzacją Unii Śródziemnomorskiej przyspieszyły. Prezydent Francji przedstawił szczegóły na temat jej funkcjonowania podczas wizyt w Maroku i Algierii 29. Nowym elementem w stosunku do pierwszej wersji projektu UŚ była propozycja współpracy na zasadzie tzw. zmiennej geometrii (géométrie variable). Sarkozy zaznaczył, że Unia Śródziemnomorska powinna być pragmatyczną unią projektów (union de projets) opartą na metodzie Jeana Monneta. Podobnie jak sześćdziesiąt lat temu Wspólnota Europejska powstała na bazie współpracy w dziedzinie węgla i stali, tak współcześnie powstanie Unia Śródziemnomorska oparta na współpracy w dziedzinie trwałego rozwoju, energetyki, ekologii i transportu. Do członkostwa w nowej unii Sarkozy zaprosił wszystkie państwa mające wybrzeże śródziemnomorskie 30. Powyższe określenie sugeruje, że we francuskiej wersji Unii Śródziemnomorskiej nie było miejsca dla wszystkich członków Unii Europejskiej, ale jedynie dla tych, którzy mają wybrzeże śródziemnomorskie (tj. Portugalia, Hiszpania, Francja, Włochy, Słowenia, Grecja, Malta, Cypr). Brak dookreślenia, że w UŚ mogłyby wziąć udział jedynie kraje UE, mające wybrzeże śródziemnomorskie, oznacza, że do nowej inicjatywy zaproszone miały być także inne kraje europejskie, posiadające dostęp do Morza Śródziemnego, jak np. Chorwacja, Albania czy Czarnogóra. W domyśle, udział w nowej unii mogłyby wziąć wszystkie państwa Południa uczestniczące w Procesie Barcelońskim, ponieważ każde z nich (oprócz Jordanii) posiada wybrzeże śródziemnomorskie. Podsumowując, w fazie narodowej tj. od stycznia do grudnia 2007 r. francuski projekt Unii Śródziemnomorskiej miał opierać się na współpracy na zasadzie 28 Por. P. Borkowski, Polityka sąsiedztwa Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s Podczas maghrebskiego tournée Sarkozy wycofał się z pomysłu włączenia zagadnień imigracji do UŚ (w żadnym przemówieniu w Maghrebie nie odniósł się do tej problematyki), nie pojawiły się też ważne kwestie, dotyczące architektury instytucjonalnej nowej unii oraz sposobów jej finansowania. Propozycje takie znalazły się w raporcie francuskich deputowanych z grudnia 2007 r. Raport misji parlamentarnej zalecił, aby finansowanie odbywało się na zasadzie współpracy prywatnych przedsiębiorców i Unii Europejskiej. Zob. R. Muselier, J.-C. Guibal, Comment construire l Union méditerranéenne?, Rapport d information n 449, Assemblée nationale, Les documents d information, 5 décembre 2007, s Visite d Etat au Royaume du Maroc. Discours du Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, Tanger, 23 octobre 2007, s. 5 7, ( ).

233 236 Michał Cholewa zmiennej geometrii. Uczestniczyć w nim miały wszystkie państwa basenu Morza Śródziemnego (w tym Turcja), a najważniejszym organem ugrupowania byłyby regularnie odbywające się konferencje szefów państw i rządów. Obszary współpracy obejmować miały ekologię, transport, edukację oraz być może imigrację. Zaznaczano, że unia ma mieć charakter polityczny, gospodarczy i społeczny. Apel rzymski i uwspólnotowienie projektu Francji. W okresie od grudnia 2007 r. do maja 2008 r. do francuskiego projektu wprowadzono gruntowne poprawki. Punktem zwrotnym w jego przygotowaniu był Apel rzymski 31 wystosowany 20 grudnia 2007 r. przez prezydenta Sarkozy ego oraz premierów Włoch i Hiszpanii (Romano Prodiego i José Luisa Zapatero). Konsekwencje tego bardzo krótkiego dokumentu sprowadzają się do trzech kwestii. Po pierwsze, ustalono, że nowa inicjatywa przyjmie nazwę Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego 32, a nie Unii Śródziemnomorskiej, i będzie oparta na zasadach współpracy zamiast integracji. Nie chodzi tylko o zmianę semantyczną, ale także o kompromis polityczny 33 (lub porażkę Francji). Stwierdzenie, że będzie to unia na rzecz (lub dla ) regionu śródziemnomorskiego obniża jakość współpracy w porównaniu do pierwotnej wersji Unii Śródziemnomorskiej. Po drugie, zgodzono się, by nowa unia miała charakter komplementarny wobec dotychczasowych inicjatyw UE w regionie śródziemnomorskim, a więc by była przedłużeniem Procesu Barcelońskiego. Po trzecie, utworzenie nowej unii pozostanie bez wpływu na dotychczas prowadzone przez UE negocjacje w sprawie rozszerzenia 34. Największym wyzwaniem dla Francji była krytyka ze strony niemieckiej kanclerz Angeli Merkel. Niemcy, tradycyjnie zainteresowane kierunkiem wschodnim polityki zewnętrznej UE, sprzeciwiły się pomysłowi Sarkozy ego o wyłączeniu z UŚ tych państw Unii Europejskiej, które nie mają dostępu do Morza Śródziemnego 35. Innym powodem sprzeciwu Berlina były kwestie finansowe. Kanclerz Merkel nie zgadzała się, aby Niemcy, będące trzecim partnerem gospodarczym państw Afryki Północnej 36, 31 Tekst dokumentu dostępny na stronie internetowej Ambasady Francji we Włoszech: Appel de Rome pour l Union pour la Méditerranée de la France, l Italie et l Espagne (20 décembre 2007), ( ). 32 Por. D. Schmid, Du Processus de Barcelone à l Union pour la Méditerranée: changement de nom ou de fond?, Questions internationales 2009, nr 36, s T. Fabre, Pour une Communauté méditerranéenne. Entre les temps de la colère, des illusions et de l espoir..., La pensée de midi 2008, nr 4, s D. Bauchard, L Union pour la Méditerranée: un défi européen, Politique étrangère 2008, nr 1, s M. Emerson, Making sense of Sarkozy s Union for the Mediterranean, CEPS Policy Brief (CEPS), March 2008, s. 2, ( ). Na uczestnictwo Niemiec we francuskim projekcie naciskały również państwa Maghrebu. Zob. A. Driss, North-African Perspectives, w: R. Aliboni, A. Driss, T. Schumacher, A. Tovias (red.), Putting..., op. cit., s A. Wójcik, Jakie doświadczenia ze współpracy w regionie Morza Śródziemnego mogą być przydatne w konstruowaniu Strategii dla regionu Morza Bałtyckiego?, w: Strategia UE dla regionu Morza Bałtyckiego, Biuletyn Analiz (UKIE), sierpień 2008 r., s. 8.

234 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego 237 zostały wykluczone z procesu decyzyjnego dotyczącego finansowania projektów Unii Europejskiej w krajach Południa. Do krytyki ze strony Niemiec dołączyły Hiszpania, Włochy i Dania 37. Negocjacje z Niemcami na temat kształtu inicjatywy Francji przedłużały się. Ostatecznie 3 marca 2008 r. podczas spotkania Sarkozy Merkel w Hanowerze, Niemcy i Francja zawarły kompromis na temat Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Ustalono, że w projekcie będą brać udział wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej oraz kraje Południa, uczestniczące w Partnerstwie Eurośródziemnomorskim 38. Porozumienie niemiecko-francuskie pozwoliło na podjęcie decyzji przez Radę Europejską, która zobligowała Komisję Europejską do przedstawienia propozycji w sprawie URMŚ 39. Od tego czasu Francja miała mniejszy wpływ na kształt URMŚ, ale podstawą prac Komisji były wytyczne przedstawione wcześniej przez Paryż. Można wyróżnić trzy propozycje unijne (komunikat KE z maja 2008 r. 40 ), które zostały przejęte z pierwotnej wersji francuskiej: (1) organizacja spotkań politycznych na wyższym szczeblu ( szczyty szefów państw lub rządów); (2) rewizja funkcjonowania partnerstwa (zasada współodpowiedzialności i równości partnerów poprzez rotacyjną współprezydencję w URMŚ); (3) rozpoczęcie czterech projektów w obszarach wskazanych przez Paryż: ekologia, transport, energetyka, ochrona cywilna 41. W fazie uwspólnotowienia URMŚ została pozbawiona symboliki politycznej, którą początkowo niosła ze sobą propozycja francuska. Komisja Europejska potraktowała URMŚ jak zwykłą aktualizację Procesu Barcelońskiego 42. W projekcie Komisji zgodnie z porozumieniem Sarkozy ego z Merkel zaznaczono, że w URMŚ będą brały udział wszystkie państwa UE. Ustalono również, że powstaną nowe instytucje, jak sekretariat i stały komitet. W kwestii finansowej nie przewidziano dodatkowych środków i zalecono stworzenie partnerstwa z prywatnymi przedsiębiorcami. 37 K. Mohsen-Finan, L Union pour la Méditerranée: une ambition française de reconsidérer le Sud, Europe Visions (IFRI), grudzień 2008, s Nie wykluczono jednak uczestnictwa Libii oraz Mauretanii, które nie biorą udziału w Procesie Barcelońskim. Por. M. Emerson, op. cit., s. 2 oraz S. Castle, Sarkozy and Merkel Draft Agreement Detailing Role of Nations on EU s Southern Border, International Herald Tribune, , com/2008/03/12/ world/europe/12iht-union html ( ). 39 G. Claude, Du bon usage..., op. cit., s Komunikat Komisji wprowadza oficjalną nazwę Processus de Barcelone: Union pour la Méditerranée, co w polskiej wersji tekstu tłumaczone jest jako Proces barceloński: Unia na rzecz Morza Śródziemnego. Zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady. Proces barceloński: Unia na rzecz Morza Śródziemnego, , KOM(2008) 319 wersja ostateczna, s. 1 16, eu/lexuriserv/ LexUriServ.do?uri=COM:2008:0319:FIN:PL:PDF ( ). 41 B. Khader, op. cit., s Por. Ibidem, s. 72.

235 238 Michał Cholewa 3. Architektura instytucjonalna Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego W skład Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego wchodzą ostatecznie 44 podmioty 43. Oprócz 42 państw, są to Autonomia Palestyńska oraz Liga Państw Arabskich. Niepewne było uczestnictwo tej ostatniej, ponieważ początkowo, tj. po spotkaniu w Paryżu, nie przewidywano, aby jej przedstawiciel miał prawo głosu w URMŚ. Zgoda taka pojawiła się dopiero po konferencji w Marsylii, w związku z naciskami państw arabskich 44. Członkami URMŚ są ponadto wszystkie państwa UE oraz dziesięć krajów Południa, uczestniczących w Procesie Barcelońskim. Do URMŚ należą także państwa, które dotychczas nie brały udziału w Partnerstwie Eurośródziemnomorskim, jak: Turcja, Monako, Chorwacja, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Albania oraz Mauretania. Początkowo była szansa na udział Libii w nowej inicjatywie, ale ostatecznie na miesiąc przed szczytem paryskim Muammar al-kaddafi odmówił uczestnictwa w spotkaniu 45. Skuteczność polityki zagranicznej Francji w kontekście składu uczestników URMŚ nie może być oceniona pozytywnie. Z punktu widzenia interesów Francji dyplomacja Sarkozy ego poniosła porażkę. Aż do czasu kompromisu hanowerskiego z kanclerz Merkel, Paryż opowiadał się za tzw. podejściem państw brzegowych, czyli uczestnictwem tylko tych krajów, które posiadają wybrzeże śródziemnomorskie Jako akty założycielskie nowej unii należy traktować deklarację szefów państw i rządów z Paryża z 13 lipca 2008 r. oraz deklarację z Marsylii z 3 4 listopada 2008 r., kiedy to spotkali się szefowie dyplomacji państw uczestniczących w URMŚ. Zob. A. de Vasconcelos, Union pour la Méditerranée. Le potentiel de l acquis de Barcelone, w: A. de Vasconcelos (red.), Rapport IES (Institut d Etudes de Sécurité de l UE), Condé-sur-Noireau, Novembre 2008, s Conférence ministerielle «Processus de Barcelone: Union pour la Méditerranée». Conférence de presse conjointe du ministre des Affaires étrangères et européennes, M. Bernard Kouchner, et du ministre des Affaires étrangères de la République arabe d Egypte, M. Ahmed Aboul Gheit. Propos de M. Kouchner, Marseille, 4 novembre 2008, s. 3, ( ). 45 Na spotkaniu roboczym przywódców państw uczestniczących w szczycie paryskim w Portorożu w Słowenii. Zob. Union pour la Méditerranée. Réponse du ministre des Affaires étrangères et européennes, M. Bernard Kouchner, à une question d actualité à l Assemblée nationale, Paris 11 juin 2008, s. 1, basedoc.diplomatie.gouv.fr/exl-php/util/documents/accede_document.php ( ). 46 Francuscy deputowani, przygotowujący raport na temat utworzenia URMŚ, przewidzieli trzy rozwiązania składu członkowskiego nowej inicjatywy: (1) Podejście ekstensywne członkami miałyby zostać państwa, które biorą udział w Procesie Barcelońskim, co oznaczałoby uczestnictwo 39 krajów (tj. UE-27 i 12 państw Południa: Algieria, Maroko, Tunezja, Egipt, Izrael, Autonomia Palestyńska, Jordania, Liban, Syria, Turcja, Libia oraz Mauretania). Do tego przewidywano możliwość dołączenia Albanii, Chorwacji, Bośni i Hercegowiny oraz Czarnogóry, co dałoby liczbę 43 państw; (2) Podejście restryktywne tzw. spotkania 6+6, czyli członkostwo sześciu państw Północy (Hiszpania, Francja, Włochy, Malta, Portugalia i Grecja) oraz sześciu Południa (Algieria, Libia, Maroko, Mauretania, Tunezja, Egipt); (3) Podejście państw brzegowych oznacza członkostwo 25 państw, które posiadają dostęp do Morza Śródziemnego (Hiszpania,

236 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego 239 Rozszerzenie składu URMŚ o nowe, nieuczestniczące dotychczas w Partnerstwie Eurośródziemnomorskim państwa, prawdopodobnie wpłynie na zmniejszenie efektywności nowego forum regionalnej współpracy. Cele Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego zostały ustalone na spotkaniu szefów państw lub rządów w Paryżu 47. Nowa inicjatywa w pełni przejmuje acquis Procesu Barcelońskiego, a więc wszystkie postanowienia wymienione w Deklaracji Barcelońskiej pozostają aktualne. Jednakże, zgodnie z koncepcją unii projektów, sygnatariusze Deklaracji Paryskiej zobligowali się do zrealizowania sześciu projektów: (1) oczyszczenie Morza Śródziemnego; (2) budowę autostrad lądowych i morskich 48 ; (3) rozpoczęcie tzw. planu słonecznego, czyli poprawę wykorzystywania energii odnawialnej; (4) utworzenie dwóch uniwersytetów eurośródziemnomorskich 49 ; (5) rozbudowę mechanizmów kredytowania małych i średnich przedsiębiorstw; (6) utworzenie centrum zapobiegania katastrofom naturalnym 50. Część z tych projektów była już wcześniej wpisana w program Partnerstwa. Z oczyszczeniem Morza Śródziemnego związana jest inicjatywa Horizon 2020, współpraca w zakresie ochrony cywilnej przed katastrofami sięga 1997 r., a utworzenie uniwersytetów jest pochodną szerszego projektu budowy eurośródziemnomorskiego obszaru szkolnictwa wyższego, nauki i badań 51. Stąd też niektórzy analitycy oceniali, że szczyt paryski był typowym przykładem dyplomacji spektaklu 52. Warto jeszcze zwrócić uwagę na to, że z projektu URMŚ wykluczono zagadnienia imigracji, choć jeszcze w styczniu 2008 r. we francuskiej nocie wysłanej do członków UE wyrażano chęć utworzenia Biura imigracji w ramach URMŚ 53. Rezygnacja ze współpracy w tym obszarze oznacza, że państwa południowego brzegu Morza Śródziemnego nie zwiększą swojego wpływu na kształt coraz bardziej restrykcyjnej głównie z powodu Francji polityki imigracyjnej i wizowej Unii Europejskiej 54. Portugalia, Francja, Monako, Włochy, Słowenia, Chorwacja, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Albania, Grecja, Turcja, Malta oraz Cypr wraz z Marokiem, Algierią, Tunezją, Libią, Egiptem, Jordanią, Izraelem, Autonomią Palestyńską, Libanem, Syrią i Mauretanią). Zob. R. Muselier, J.-C. Guibal, op. cit., s Dwa państwa Maghrebu Algieria i Tunezja były reprezentowane na najwyższym szczeblu politycznym. Do Paryża nie przyjechał natomiast król Maroka Mohammed VI. Rabat reprezentował brat monarchy Mulaj Raszid. Jest to jednak pewien usus w dyplomacji marokańskiej, ponieważ to książę Raszid w praktyce zajmuje się stosunkami międzynarodowymi Maroka. 48 Autostrada lądowa ma łączyć Tanger z Aleksandrią. Zob. E. Dupuy, «Le Processus de Barcelone: une Union pour la Méditerranée»: compléter sans dupliquer, Les Cahiers de l Orient 2008, nr 91, s Z czego jeden na Południu, a drugi na Północy. Pierwszy z wymienionych ma powstać w Fezie w Maroku, natomiast drugi został zainaugurowany w Piranie w Słowenii jeszcze w 2008 r. 50 Déclaration commune du sommet de Paris pour la Méditerranée, Paris, 13 juillet 2008, s , ( ). 51 B. Wojna, op. cit., s T. Fabre, op. cit., s M. Emerson, op. cit., s W zachodniej części regionu śródziemnomorskiego najwięcej imigrantów przybywa do Hiszpanii (około 200 tysięcy rocznie). Francja jest na drugim miejscu. Zob. A. Bensaâd, La Méditerranée occidentale à

237 240 Michał Cholewa O ile powyższe projekty nie wniosły zasadniczych zmian do partnerstwa UE z państwami Południa, o tyle zaszły istotne zmiany na szczeblu instytucjonalnym (politycznym). Wraz z ustanowieniem URMŚ nastąpiło podwyższenie rangi spotkań w ramach Partnerstwa. Począwszy od szczytu w Paryżu, co dwa lata powinny się odbywać spotkania na szczeblu szefów państw lub rządów. Wprowadzono też współprezydencję (pierwszymi przewodniczącymi zostały Francja i Egipt) oraz stały sekretariat z siedzibą w Barcelonie. 4. Problemy polityczne hamujące rozwój Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego Współprezydencja. Początkowo zdawało się, że instytucja podwójnej prezydencji jednego państwa Południa i jednego Północy jest pomysłem korzystnym dla URMŚ. Pozwala to na lepszą reprezentację krajów Południa i ich współodpowiedzialność za funkcjonowanie forum 55. Pierwszymi współprzewodniczącymi URMŚ zostały Francja i Egipt. W związku z działaniami, które rząd francuski prowadzi od czasu powołania Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego koncepcja współprezydencji może przynieść więcej nieporozumień niż pożytku. Na podstawie zapisów deklaracji z Marsylii, przewodniczący URMŚ spośród krajów Południa wybierany jest w drodze konsensusu na okres dwóch lat. Co się tyczy reprezentanta UE, to przewodnictwo w URMŚ ma być kompatybilne z prezydencją w Radzie UE 56. Oznacza to, że państwo z Północy sprawuje przewodnictwo w URMŚ jedynie pół roku, a ponadto, jak stanowi Traktat z Lizbony, UE reprezentuje Komisja Europejska oraz przewodniczący Rady Europejskiej. Zgodnie z powyższym, Francja powinna przestać sprawować przewodnictwo w URMŚ z dniem 1 stycznia 2009 r., kiedy prezydencję w Radzie UE objęła Republika Czeska. Tak się jednak nie stało. Jednym z powodów takiego stanu rzeczy było powołanie Partnerstwa Wschodniego (PW), forum współpracy UE z jej wschodnimi sąsiadami 57. Czechy, jako państwo z Europy Środkowo-Wschodniej, były bardziej zainteresowane współpracą z państwami objętymi PW, niż z regionem śródziemnomorskim. W efekcie, jak ujawniły czeskie media, jeszcze w październiku 2008 r. premier Czech Mirek Topolànek zawarł porozumienie z Nicolasem Sarkozym, stanol epreuve des mouvements migratoires, Questions internationales marzec kwiecień 2009 r., s ; C. Wihtol de Wenden, L espace migratoire méditerranéen et ses enjeux, Les Cahiers de l Orient 2008, nr 91, s Wystarczy wspomnieć, że tylko jedna z dotychczasowych konferencji eurośródziemnomorskich odbyła się w kraju Południa. Było to spotkanie na Malcie (w 1997 r.), a więc w państwie, które obecnie należy do Unii Europejskiej (Północy). 56 Déclaration finale de Marseille..., op. cit., s Szerzej zob. B. Wojna, M. Gniazdowski (red.), Partnerstwo Wschodnie raport otwarcia, Raporty (PISM), Warszawa 2009, s

238 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego 241 wiące, że Francja zachowa kontrolę nad URMŚ w czasie czeskiego przewodnictwa w UE, w zamian za wolną rękę dla Pragi w sprawach Partnerstwa Wschodniego 58. Oczywiście, porozumienie to miało charakter nieformalny, ponieważ jest niezgodne z postanowieniami traktatowymi UE. Motywem tej decyzji mogło być to, że państwa śródziemnomorskie mają lepsze rozeznanie w wyzwaniach politycznych, płynących z regionu 59. W opinii Alaina Le Roya, ambasadora Francji odpowiedzialnego za projekt URMŚ, absurdem byłoby gdyby Francja przewodniczyła np. Radzie Państw Morza Bałtyckiego, a Niemcy Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Francuz twierdzi, że kanclerz Niemiec w pełni podziela ten pogląd 60, choć biorąc pod uwagę reakcję RFN na pomysł wykluczenia z URMŚ państw nieposiadających wybrzeża śródziemnomorskiego, trudno się z tym zgodzić. Nie jest jasne, które państwo Unii Europejskiej obecnie sprawuje przewodnictwo w URMŚ. Ponad dwa lata po inauguracji tego forum, Francja stoi na stanowisku, że nadal współprzewodniczy URMŚ, choć w przyjętych deklaracjach ustalono, że będzie to trwało maksymalnie sześć miesięcy. W komunikacie kancelarii prezydenta Francji z 15 listopada 2010 r. na temat przełożenia II szczytu URMŚ, Francja i Egipt są nadal określone jako współprzewodniczący, a o sprawującej wówczas prezydencję w RUE Belgii nie ma żadnej wzmianki 61. Toteż słuszny jest postulat eurodeputowanych, którzy w raporcie pod przewodnictwem Francuza Vincenta Peillona 62 zaapelowali o wyjaśnienie mechanizmów funkcjonowania i podejmowania decyzji w ramach Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego 63. Swoimi działaniami Francja z całą pewnością przyczyniła się do niepotrzebnych komplikacji w tym zakresie. 58 B. Wojna, op. cit., s. 97. Kolejne po Czechach państwo, sprawujące prezydencję w RUE (Szwecja), prawdopodobnie zgodziło się, aby Francja nadal sprawowała przewodnictwo w URMŚ. Świadczy o tym komunikat, który wydał Pałac Elizejski po wizycie prezydenta Egiptu Hosniego Mubaraka w Paryżu w grudniu 2009 r. (a zatem w czasie szwedzkiej prezydencji w RUE). W dokumencie znajduje się zapis, że Egipt i Francja zobligowały się do dalszej współpracy w ramach francusko-egipskiego przewodnictwa w Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Zob. France-Egypte. Entretien du Président de la République Nicolas Sarkozy avec le Président de la République Arabe d Egypte, Mohamed Hosni Moubarak. Communiqé de la Présidence de la République, Paris, 14 décembre 2009, s. 2, documents/accede_document.php ( ). 59 L Union pour la Méditerranée, une opportunité pour renforcer la coopération entre les rives de la Méditerranée. Entretien avec Alain Le Roy. Propos recueillis par D. Billion et M. De Jerphanion, La revue internationale et stratégique 2008, nr 2, s Ibidem, s Report du second sommet de l Union pour la Méditerranée. Communiqué de la Présidence de la République, Paris 15 novembre 2010, s. 1, ( ). 62 Profesor filozofii, członek francuskiej Partii Socjalistycznej i deputowany Parlamentu Europejskiego od 2004 r. 63 V. Peillon, Rapport sur l Union pour la Méditerranée, Commission des affaires étrangères, Parlement européen, 3 mai 2010, s. 8, pdf ( ).

239 242 Michał Cholewa Unia na rzecz Regionu Morza Śródziemnego: alternatywa dla akcesji Turcji do Unii Europejskiej. Zaproszenie Turcji do URMŚ zdaje się stanowić swoisty ersatz dla Ankary w kontekście negocjacji akcesyjnych z UE. Jako kandydat na prezydenta Francji Sarkozy nie ukrywał, że jest przeciwnikiem przystąpienia Turcji do Unii Europejskiej. Argumentował, że nie chce, aby problem kurdyjski rzutował na sytuację wewnętrzną Unii 64, domagając się wyraźnego powiedzenia Turkom, że mogą liczyć co najwyżej na stowarzyszenie z UE, ale w żadnym wypadku na członkostwo, ponieważ Turcja znajduje się w Azji Mniejszej i nie spełnia geograficznego kryterium kopenhaskiego 65. Próbując załagodzić swoje stanowisko wobec akcesji Turcji do UE, Sarkozy zapowiedział w Tulonie, że Turcja powinna stanowić jeden z głównych filarów Unii Śródziemnomorskiej. Słowa prezydenta Francji należy odczytać jako pewnego rodzaju rekompensatę dla Ankary: jest to propozycja zajęcia centralnego miejsca w nowym forum regionalnym, w zamian za rezygnację ze starań o członkostwo w Unii Europejskiej 66. Od objęcia urzędu prezydenta Republiki przez Nicolasa Sarkozy ego, relacje Francji z Turcją zostały nadwerężone. Co prawda, w czerwcu 2007 r. negocjacje akcesyjne Turcji z UE zostały wznowione, ale Francja zablokowała rozmowy na temat tych rozdziałów, które bezpośrednio odnosiły się do członkostwa w UE (np. polityka gospodarcza i walutowa) 67. Warto zaznaczyć, że w marcu 2005 r. do francuskiej konstytucji wprowadzono modyfikację artykułu Odtąd konieczne jest przeprowadzenie referendum na temat akcesji do UE każdego kolejnego państwa (z wyjątkiem Chorwacji). Zapisy te wymierzone są oczywiście bezpośrednio przeciwko Turcji, której przystąpienie do UE chciał również zablokować poprzedni prezydent Francji Jacques Chirac 68. W celu polepszenia relacji z Ankarą, Sarkozy zdecydował się na zmianę artykułu W lipcu 2008 r. dodano do niego ustęp drugi, który pozostawia prezydentowi Republiki wybór zorganizowanie referendum w sprawie akcesji nowego państwa lub poddanie umowy o rozszerzeniu UE pod głosowanie w parlamencie 69. Jest to jednak zmiana kosmetyczna, ponieważ to wciąż głowa państwa decyduje o sposobie przyjęcia traktatu. Jedyną modyfikacją jest to, że nie ma konieczności przeprowadzenia 64 A. Szeptycki, Problematyka, op. cit., s S. Parzymies, Polityka zagraniczna..., op. cit., s D. Schmid, La Turquie et l Union pour la Méditerranée: un partenariat calculé, Politique étrangère 2008, nr 1, s S. Parzymies, Polityka zagraniczna, op. cit., s W okresie prezydentury Chiraca parlament francuski przegłosował ustawę, przewidującą kary za negowanie ludobójstwa Turków na Ormianach. Zob. G. Claude, La Turquie et l Europe. L histoire d un «désamour», Les Cahiers de l Orient 2008, nr 91, s Déplacement en République de Turquie. Entretien du secrétaire d Etat chargé des affaires européennes, M. Jean-Pierre Jouyet, avec le quotidien turc «Sabah», Ankara, 6 mai 2008, s. 1, diplomatie.gouv.fr/exl-php/util/documents/accede_document.php ( ).

240 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego 243 referendum, ale jest to fakultatywne. Niemal pewne jest, że gdyby Turcja podpisała traktat akcesyjny, to obecny prezydent Republiki skonsultowałby się w tej sprawie ze społeczeństwem. Pod wpływem Hiszpanii i Włoch, Francja wycofała się przynajmniej deklaratywnie z traktowania Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego jako alternatywy dla przystąpienia Turcji do UE. We wspomnianym już Apelu rzymskim z grudnia 2007 r. zaznaczono, że uczestnictwo w nowej inicjatywie regionalnej nie będzie miało żadnego wpływu na negocjacje prowadzone z krajami kandydackimi do UE. Wymieniono przy tym explicite Chorwację i Turcję 70, uznając, że członkostwo w UE i w URMŚ to dwie odmienne rzeczy. Prawdopodobnie właśnie ta deklaracja przekonała Turków do uczestnictwa w Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego 71. Turcja wzięła udział w szczycie paryskim, a kilka miesięcy później przedstawiciel Ankary otrzymał stanowisko jednego z sześciu zastępców sekretarza generalnego URMŚ. Po przystąpieniu Turcji do URMŚ stanowisko Francji wobec akcesji Ankary do UE nie zmieniło się. Oficjalną pozycją rządu francuskiego jest dążenie do ustanowienia relacji UE z Turcją o jak najwyższym stopniu stowarzyszenia, które jednak nie prowadzi do członkostwa. W związku z tym, Francja zapowiada dalsze blokowanie pięciu rozdziałów negocjacji akcesyjnych, które bezpośrednio prowadzą do rozszerzenia 72. Trudno zatem oprzeć się wrażeniu, że w rzeczywistości administracja Sarkozy ego traktuje uczestnictwo Turcji w URMŚ jako substytut członkostwa tego państwa w Unii Europejskiej. Konflikt na Bliskim Wschodzie. O tym, że funkcjonowanie URMŚ jest uwarunkowane sytuacją na Bliskim Wschodzie przekonano się podczas konfliktu w Strefie Gazy na przełomie lat 2008 i W konsekwencji izraelskiej akcji Płynny ołów, prezydent Egiptu Hosni Mubarak zamroził wszelkie spotkania w ramach Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego aż do czasu unormowania sytuacji 73. Pierwsze spotkania po konflikcie odbyły się dopiero latem 2009 r., kiedy to zorganizowano konferencję ministrów ekologii i trwałego rozwoju. Zawieszenie przez rząd egipski prac URMŚ opóźniło powołanie instytucji nowej unii. Zgodnie z deklaracją z Marsylii, sekretariat w Barcelonie miał powstać najpóźniej w lutym 2009 r. Jednak terminu tego nie dotrzymano, a jako, że sekretariat jest odpowiedzialny za realizację projektów URMŚ, to niemożliwe stało się ich wprowadzanie w życie. Dodatkowy problem sprawiło obsadzenie stanowiska sekretarza generalnego URMŚ. Francja optowała za kandydatem, wywodzącym się z państw Maghrebu, 70 L Union pour la Méditerranée..., op. cit., s Członkostwo w UŚ, pierwszej wersji projektu Sarkozy ego, Turcy odrzucili. Zob. D. Schmid, La Turquie et l Union pour la Méditerranée: un partenariat calculé, Politique étrangère 2008, nr 1, s Audition du secrétaire d Etat chargé des Affaires européennes, Pierre Lellouche, devant la Commission chargée des Affaires européennes de l Assemblée nationale, Paris, 16 septembre 2009, s. 3, ( ). 73 B. Wojna, op. cit., s. 98.

241 244 Michał Cholewa jednak żadne z tych państw nie przedstawiło odpowiedniej kandydatury 74. Dopiero w styczniu 2010 r. Francja, Hiszpania, Tunezja i Egipt porozumiały się w sprawie kandydatury ówczesnego ambasadora Jordanii przy Unii Europejskiej Ahmeda Massadeha, który objął funkcję sekretarza generalnego URMŚ dwa miesiące później 75. Konflikt bliskowschodni jest główną przyczyną ciągłego odkładania II szczytu URMŚ. Pierwotnie miał się odbyć on w Barcelonie w czerwcu 2010 r. podczas hiszpańskiej prezydencji w Radzie UE. Jednakże w związku ze sprawą tzw. flotylli wolności zdecydowano przenieść spotkanie na listopad 2010 r. 76 Jako miejsce obrad pozostawiono Barcelonę, ponieważ sądzono, że organizacja II szczytu URMŚ połączona zostanie z obchodami 15-lecia podpisania Deklaracji Barcelońskiej Partnerstwa Eurośródziemnomorskiego. Jak się okazało, nowy termin zwołania konferencji również nie został dotrzymany z powodu trwającego impasu w procesie pokojowym na Bliskim Wschodzie 77. Tym razem na przeszkodzie stanęło wznowienie rozbudowy osiedli żydowskich na Zachodnim Brzegu przez rząd Beniamina Netanjahu. Organizatorzy nie określili nowej daty II szczytu URMŚ, co przy obecnej sytuacji politycznej w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie jest bardziej rozsądnym rozwiązaniem. Finansowanie. W latach państwa południowego brzegu Morza Śródziemnego otrzymają z UE o 40% więcej funduszy w stosunku do poprzedniego programu pomocy finansowej dla Afryki Północnej (MEDA II na okres ). Unia Europejska przeznaczy 7,5 miliardów euro na kraje Południa, z łącznej puli 11,2 miliardów euro, zarezerwowanych na politykę sąsiedztwa UE 78. Państwa Południa mogą dodatkowo liczyć na 8,7 miliardów euro w formie pożyczek gwarantowanych w ramach instrumentu FEMIP Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). Bank ten, jak podkreśla się w zamówionym przez Pałac Elizejski raporcie na temat finansowania rozwoju obszaru Morza Śródziemnego 79, jest najważniejszą instytucją finansową w regionie. Dlatego też autorzy opracowania zalecają powołanie 74 A. Buccinati, Un Jordanien présélectionné pour le poste sécretaire général de l UPM, Radio France Internationale, , ( ). 75 Wówczas rozdzielono też obszary, którymi zajmują się jego zastępcy. Przedstawiciel Autonomii Palestyńskiej jest odpowiedzialny za środowisko, Izraela za edukację, Turcji za transport, Malty za sprawy społeczne, Grecji za energetykę, a Włoch za udzielanie kredytów małym i średnim przedsiębiorstwom. 76 Le prochain sommet de l Union pour la Méditerranée reporté à novembre, www. lemonde. fr/europe/article/2010/05/20/le-prochain-sommet-de-l-union-pour-la-mediterranee-reporte-a-novembre_ _3214.html ( ). 77 Le somment de l Union pour la Méditerranée à nouveau repoussé, europe/ article/2010/11/15/le-sommet-de-l-union-pour-la-mediterranee-a-nouveau-repousse_ _3214.html ( ). 78 R. Muselier, J.-C. Guibal, op. cit., s Commission sur le financement du codéveloppement de la Méditerranée. Rapport au Président de la République. Commission présidée par M. Charles Milhaud, mai 2010, s. 21, bank_objects/rapportfinal.pdf ( ).

242 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego 245 śródziemnomorskiej filii EBI, która zarządzałaby środkami, będącymi do dyspozycji państw Południa w ramach instrumentu FEMIP. Takie rozwiązanie, jak uzasadniają twórcy raportu, znacznie zwiększyłoby skuteczność europejskiej pomocy, kierowanej do państw Południa i byłoby zarazem łatwiejsze do przeprowadzenia, niż tworzenie nowej instytucji finansowej od podstaw (wspomniane un dispositif Sarkozy ego), ponieważ po wejściu w życie Traktatu z Lizbony nie ma przeszkód prawnych, aby tworzyć filie regionalne EBI 80. W ostatnim czasie odnotowano pewien postęp w sprawie finansowania projektów URMŚ. W maju 2010 r. Francja, Włochy, Egipt, Maroko oraz EBI porozumiały się w kwestii ustanowienia funduszu InfraMed, z którego będą finansowane projekty w ramach Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Dotychczas wyasygnowano 385 milionów euro, z czego po 150 milionów euro przekazały Francja i Włochy 81. Problem może sprawiać to, że jedynie cztery państwa mają wkłady w tym funduszu, choć zapowiedziano, że dołączą kolejne, a wysokość dostępnych środków wzrośnie do 1 miliarda euro. Spośród wszystkich państw europejskich Francja przeznacza najwięcej środków na pomoc rozwojową dla regionu śródziemnomorskiego. W 2007 r. została po raz pierwszy od dziesięcioleci wyprzedzona przez Stany Zjednoczone i obecnie jest drugim darczyńcą w basenie Morza Śródziemnego. Niemniej jednak, Waszyngton przeznacza środki pomocowe głównie do państw we wschodniej części regionu śródziemnomorskiego (Egipt, Autonomia Palestyńska i Jordania). Jeśli wziąć pod uwagę jego zachodnią część, czyli państwa Maghrebu, to Francja pozostaje pierwszym dostarczycielem pomocy finansowej w 2008 r. Maroko otrzymało 114 milionów euro, Tunezja 112 milionów, a Algieria 85 milionów 82. Państwa południowego brzegu Morza Śródziemnego otrzymują aż 25% całości oficjalnej pomocy rozwojowej Francji 83. Widać zatem wyraźnie, że spośród państw Maghrebu na największą pomoc finansową ze strony Francji mogą liczyć Maroko (około 30% środków przeznaczonych dla krajów Południa) i Tunezja (około 20%). Najmniej funduszy Francja kieruje do Algierii (4,7%) 84, co jest konsekwencją trudnych relacji między tymi państwami. Szczególnie w ostatnich latach prowadzono politykę historyczną z jednej i drugiej strony (np. parlament francuski przyjął ustawę o nauczaniu w szkołach o pozytywnej roli obecności francuskiej w Afryce Północnej, a algierscy deputowani przygotowywali się do przyjęcia ustawy o kryminalizacji kolonizacji). 80 Ibidem, s Zob. informację podaną przez francuskie MSZ: Union pour la Méditerranée : lancement du fonds d investissement INFRAMED, 26 mai 2010, php?modele=presenthtml&query=1 ( ). 82 Dla porównania Hiszpania, będąca na drugim miejscu wśród donatorów pomocy dla państw Maghrebu, w 2008 r. przeznaczyła łącznie na trzy kraje 138 milionów euro. Francja wydała na te państwa prawie dwa razy tyle. 83 OECD DAC, ( ). 84 Dane za: Commission sur le financement, op. cit., s. 39.

243 246 Michał Cholewa * * * Dotychczasowy bilans Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego jest jednoznaczny nie spełnia pokładanych w niej oczekiwań. W ciągu ponad dwóch lat funkcjonowania URMŚ zorganizowano kilka spotkań na szczeblu ministerialnym oraz jedno na szczeblu szefów państw i rządów. Z trudem zrealizowano postanowienia dotyczące rozpoczęcia prac sekretariatu, a źródła finansowania projektów są niewystarczające. Nie można jednak zaprzeczyć kilku pozytywnym stronom inicjatywy Sarkozy ego, jak podwyższenie szczebla dialogu politycznego czy wprowadzenie nowych projektów, mających na celu wzrost poziomu życia ludności na południowym brzegu Morza Śródziemnego. Problemem jest to, że Francja nie ma żadnej spójnej strategii odnośnie do regionu Maghrebu. Dlatego też realizuje swoją politykę wobec Afryki Północnej w ramach szerszego tworu geopolitycznego, jakim jest cały basen Morza Śródziemnego. Francja prowadzi politykę wobec Maghrebu ad hoc, bez głębszej refleksji na temat rzeczywistych zagrożeń płynących z tego regionu w dziedzinie bezpieczeństwa. Świadczyła o tym po pierwsze postawa Francji w 1995 r., kiedy to musiała zmodyfikować swoją politykę śródziemnomorską w związku z decyzją Rady Europejskiej o rozpoczęciu nowego partnerstwa z krajami Południa. Po drugie, w strategicznych dokumentach dotyczących polityki bezpieczeństwa V Republiki Maghrebowi poświęca się niewiele miejsca diagnozując, że głównym problemem tego regionu jest deficyt demokracji. Prawie pomija się zagrożenia z zakresu tzw. miękkiego bezpieczeństwa, jak np. migracje. Unia na rzecz Regionu Morza Śródziemnego podziela los Partnerstwa Eurośródziemnomorskiego i jak dotychczas jest nieskutecznym narzędziem polityki śródziemnomorskiej Francji. Przekonanie to wynika przede wszystkim z faktu, że sprawy migracji wykluczono z zagadnień, którymi zajmuje się URMŚ. Oznacza to, że Francja rezygnuje z próby regulowania tej problematyki poprzez forum wielostronne. Problem polega na tym, że Paryż nie zajmuje się problematyką migracji także w dialogu dwustronnym z państwami Południa. W konsekwencji, rozwiązania proponowane przez Paryż w ramach UE, jak np. Pakt w sprawie imigracji i azylu z 2008 r., będą powodowały zwiększenie nieporozumień między Francją a krajami Maghrebu, ponieważ te ostatnie są wykluczone z dialogu politycznego na temat migracji. Nowa inicjatywa regionalnej współpracy nie oferuje państwom Maghrebu więcej niż to, co otrzymały w ramach PEŚ lub EPS. Szczególnie odnosi się to do takiego kraju, jak Maroko, które obok Jordanii jest liderem pod względem przemian demokratycznych w świecie arabskim. Maroko od października 2008 r. korzysta ze statusu sui generis we współpracy z UE, ponieważ prezydencja francuska zdecydowała się nadać temu państwu status zaawansowany (statut avancé). Oznacza to, że Rabat jest mniej niż członkiem, ale więcej niż partnerem UE 85. Tunezja to z kolei jedyne 85 L. Slimani, Maroc. Le rêve européen, Jeune Afrique z 28 lutego 6 marca 2010 r., s. 44.

244 Polityka śródziemnomorska Nicolasa Sarkozy ego 247 państwo, które zrealizowało cel z Deklaracji Barcelońskiej odnośnie do utworzenia z UE strefy wolnego handlu artykułami przemysłowymi. Algieria, jak wspominano, ma dobrą sytuację finansową w związku z wysokimi cenami gazu na świecie. Dlatego też uczestniczy w URMŚ bez entuzjazmu, a w dziedzinie energetyki stanowiącej podstawę gospodarki algierskiej prowadzi z UE odrębne negocjacje, które nie są przedmiotem dyskusji na forum URMŚ. Prawdziwe wyzwanie dla URMŚ stanowią wydarzenia w Afryce Północnej na początku 2011 r. Zwłaszcza dlatego, że obalony prezydent Egiptu Hosni Mubarak był bliskim sprzymierzeńcem Francji w procesie budowy Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego (współprzewodnictwo w URMŚ). Sojusz francusko-egipski opierał się nie tylko na uprzywilejowanych relacjach osobistych między Sarkozym a Mubarakiem, ale wynikał także z kalkulacji politycznej Francji, bowiem od prezydentury J. Chiraca Paryż stopniowo przesuwa sojusze w Afryce Północnej z Maghrebu do Maszreku. Z punktu widzenia Zachodu, reżim Mubaraka prowadził wzorową, umiarkowaną politykę zagraniczną, gwarantującą utrzymanie delikatnej równowagi na Bliskim Wschodzie. Dlatego też Francja, wykorzystując międzynarodowy autorytet Mubaraka, starała się wykazać, że Egipt stanowi południową podporę Procesu Barcelońskiego: Unii na rzecz Regionu Morza Śródziemnego. Przejęcie władzy w Kairze przez armię i rozpoczęcie okresu przejściowego z całą pewnością doprowadzi do mniejszej aktywności Egiptu w polityce międzynarodowej aż do czasu unormowania sytuacji w tym państwie. Wątpliwe jest, aby wojskowi byli zainteresowani zacieśnianiem współpracy w ramach URMŚ, podczas gdy ich priorytetem jest utrzymanie stabilnych relacji z Izraelem i zapewnienie bezpiecznego transportu ropy przez Kanał Sueski. To, czy uda się reaktywować Unię na rzecz Regionu Morza Śródziemnego, będzie zależało przede wszystkim od woli politycznej partnerów z Południa. Spośród europejskich członków URMŚ największy interes w odnowieniu partnerstwa ma Francja. Należy się zatem spodziewać, że Paryż będzie chciał za wszelką cenę wykazać zasadność istnienia nowej inicjatywy. Znaczenie będzie też miał czynnik wewnętrzny. W 2012 r. odbędą się we Francji wybory prezydenckie, a niepowodzenie sztandarowego projektu Sarkozy ego w dziedzinie polityki zagranicznej znacznie zmniejszy jego szanse na reelekcję.

245

246 Stosunki Międzynarodowe International Relations nr 3 4 (t.44) 2011 Łukasz Zamęcki Metale ziem rzadkich nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej Chińska Republika Ludowa przeszła długą drogę przemian gospodarczych i politycznych od czasu sformułowanego przez Deng Xiaopinga na przełomie lat 70. i 80. XX wieku hasła nieważne, czy kot jest czarny czy biały, ważne żeby łapał myszy 1. Dzięki rozpoczętym wówczas reformom ekonomicznym, Chiny zmieniły się z zacofanego kraju w państwo, które mimo wysokiego stopnia spolaryzowania rozwoju, powszechnie uznawane jest za mocarstwo nie tylko w sferze gospodarczej, ale i politycznej. Chiny w celu realizacji własnych założeń gospodarczych, wyłożonych pod koniec lat 70. XX wieku, równolegle dokonywały zwiększenia liczby dostępnych im instrumentów politycznych w stosunkach międzynarodowych. Uznawanym obecnie już za klasyczny środek wpływu są surowce. Bardzo wyraźnie uwidocznił to szok naftowy z 1973 r., kiedy to ropa naftowa została wykorzystana do osiągnięcia celów politycznych. Chiny są jednak w większym stopniu konsumentem surowców niż ich producentem. Mimo to nowym instrumentem politycznego wpływu Chin na środowisko międzynarodowe, którego znaczenie zostało potwierdzone pod koniec 2010 r., stały się surowce o nazwie: metale ziem rzadkich. Mniej znany opinii społecznej surowiec stał się argumentem politycznym i ekonomicznym ChRL nie przez przypadek. Jego wykorzystanie nie jest bowiem kwestią doraźnego działania, a jak wiele wskazuje, świadomego, długoletniego planu ChRL. Już w 1992 r. Deng Xiaoping ogłosił, że metale ziem rzadkich odegrać mają dla Chin rolę taką, jak ropa naftowa ma dla Bliskiego Wschodu 2. Celem artykułu jest analiza wykorzystania przez Chińską Republikę Ludową metali ziem rzadkich jako narzędzia wpływu na partnerów gospodarczych i wskazanie 1 Hasło syntetyzujące filozofię przemian według Deng Xiaopinga padło z jego ust w 1980 r. Początek reform gospodarczych epoki Denga to 1978 r. Z następcą Mao wiąże się też inne powiedzenie przytaczane jako uosabiające charakter podjętej wówczas decyzji o transformacji ekonomicznej Bogacić się nie jest grzechem. 2 C. Hurst, China s Rare Earth Elements Industry: What Can the West Learn?, bmw 2010, s. 11, fmso.leavenworth.army.mil/documents/rareearth.pdf ( ).

247 250 Łukasz Zamęcki głównych zagrożeń płynących dla wysoko rozwiniętych państw, wynikających z uzależnienia od dostaw tych surowców z Chin. Podamy przykłady zastosowania monopolu przez Chiny oraz obawy i odpowiedź świata na zagrożenia płynące w tej sferze. W celach porządkujących i wyjaśniających rozpoczęto od przedstawienia znaczenia metali ziem rzadkich dla współczesnych gospodarek i historii ich wykorzystania oraz pozycji Chin w handlu międzynarodowym tymi surowcami. Zagadnienie znaczenia metali ziem rzadkich we współczesnych stosunkach międzynarodowych wydaje się być interesujące, gdyż do tej pory skupiano się w literaturze przedmiotu głównie na dyplomacji surowcowej ChRL (głównie w Afryce i Azji Środkowej), rozumianej jako poszukiwania rynków zaopatrzenia kraju w surowce. Jednocześnie skupiano się na uzależnieniu Chin od surowców zagranicznych, a nie uzależnieniu świata od surowców chińskich. Podejmowano więc kwestie na różnych płaszczyznach, ale nie badano zagadnienia metali ziem rzadkich, które odgrywać może istotną rolę w najbliższych latach. 1. Znaczenie metali ziem rzadkich Metale ziem rzadkich (ang. rare earth elements REE; rare earth minerals REM) to zwyczajowa nazwa dla 17 pierwiastków chemicznych, w skład których wchodzi 15 lantanowców oraz skand i itr. Ze względu na swoje właściwości odgrywają olbrzymią rolę przy produkcji zaawansowanych technologii materiały z ich dodatkiem stają się bardzo wytrzymałe i wytwarzają silne pole magnetyczne. Zwyczajowo dzieli się je na dwie grupy: lekkie metale ziem rzadkich i ciężkie metale ziem rzadkich. Metale te nie występują w powierzchni ziemi tak rzadko, jak wskazywałaby na to ich nazwa znajdują się w większości skał na świecie. Jednak, aby ich wydobycie było ekonomicznie opłacalne, występować muszą w znacznej koncentracji. Takich złóż nie ma zaś wiele. Deficytowość wydobycia tych surowców wynika także z faktu, że ich eksploatacja wiąże się ze znacznym zanieczyszczaniem środowiska. Wydobycie metali ziem rzadkich powoduje bowiem powstawanie odpadów radioaktywnych, a tym samym konieczność stosowania skomplikowanych procesów technologicznych. Ograniczony dostęp do REE nie jest więc efektem ich faktycznej rzadkości w skorupie ziemskiej, ale ograniczeń ekonomicznych i środowiskowych 3. Choć metale ziem rzadkich nie są powszechnie znane, odgrywają olbrzymią rolę w życiu przeciętnego obywatela. Metale te wykorzystuje się obecnie przy produkcji szeregu nowoczesnych dóbr przemysłowych i tzw. zielonych technologii. Znajdziemy je w produktach użytku codziennego, od iphonów, przez laptopy i monitory LCD, 3 Więcej na temat właściwości, występowania i wydobycia metali ziem rzadkich zob. S.B. Castor, J.B. Hedrick, Rare Earth Elements, ( ).

248 Metale ziem rzadkich nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej 251 po turbiny wiatraków i samochody hybrydowe. Odnosząc się jedynie do wybranych metali można wskazać ich zastosowanie: cer wykorzystywany jest do produkcji m.in. katalizatorów samochodowych czy kuchenek o powłokach samoczyszczących się, itr do produkcji świec zapłonowych i czujników tlenu w katalizatorach samochodowych, lantan do akumulatorów aut hybrydowych, skand do lamp błyskowych i stopów aluminium używanych przy produkcji kadłubów samolotów, neodym do produkcji silników do aut hybrydowych (w jednym egzemplarzu Toyoty Prius znajduje się około 15 kg metali ziem rzadkich) i elektrycznych, generatorów prądu w elektrowniach wiatrowych, głośników i mikrofonów oraz sprzętu do krioterapii, dysproz twarde dyski komputerowe, erb kuchenki mikrofalowe, sprzęt do chirurgii laserowej, europ przy produkcji telewizorów LCD, terb energooszczędne żarówki, hol lasery, tul lasery, przenośne urządzenia rentgenowskie. Mimo braku społecznego rozpoznania tych pierwiastków ich znaczenie jest więc niebagatelne. Współczesna produkcja nowoczesnych technologii jest od nich zależna. 2. Historia rozwoju badań nad metalami ziem rzadkich w Chinach Zainteresowanie Chin wykorzystaniem metali ziem rzadkich wykracza poza słowa Deng Xiaopinga z 1992 r. O ile akademicki świat zachodni wzmógł swoje zainteresowanie tymi surowcami w ostatnich latach, o tyle Chińczycy, w związku z dużym znaczeniem REE dla ich eksportu, od dłuższego czasu prowadzą badania w tym zakresie. Dostrzeżenie przez ChRL znaczenia metali ziem rzadkich wiąże się z polityką przyspieszenia rozwoju nowoczesnych technologii, zaproponowaną przez część chińskiego środowiska naukowego w 1986 r. Powstał wówczas narodowy program rozwoju tego sektora gospodarki, który został zaaprobowany przez Deng Xiaopinga jako Program Działania w zakresie nowoczesnych technologii są obecnie priorytetem ChRL. Zainteresowanie metalami ziem rzadkich wynikło właśnie z dążenia do postępu technologicznego. W realizowanym przez Pekin programie badań (Program 973), ogłoszonym w 1997 r. przez chińskie ministerstwo nauki i technologii, 4 Więcej o programie na stronach internetowych chińskiego ministerstwa nauki i technologii: ( ).

249 252 Łukasz Zamęcki przewidziano wręcz specjalne środki na projekty badawcze, odnoszące się wyłącznie do metali ziem rzadkich 5. Świadome podejście Chińczyków do zagadnienia metali ziem rzadkich i rozbudowana sieć badań nad tymi surowcami, może w przyszłości przyczynić się do osiągnięcia znacznej przewagi Chin nad innymi państwami w kwestii wykorzystania REE. W ChRL już od kilkudziesięciu lat funkcjonują dwa państwowe laboratoria badań nad metalami ziem rzadkich: Centralne Państwowe Laboratorium Chemii Metali Ziem Rzadkich i ich Zastosowań afiliowane przy Uniwersytecie Pekińskim oraz Centralne Państwowe Laboratorium Zastosowania Surowców Ziem Rzadkich afiliowane przy Instytucie Chemii Stosowanej w Changchun. W Państwie Środka działają jeszcze dwa instytuty zajmujące się metalami ziem rzadkich Instytut Badawczy Ziem Rzadkich w Baotou powołany w 1963 r., będący największą instytucją na świecie badającą metale ziem rzadkich i Główny Instytut Badawczy Metali Nieżelaznych utworzony w 1952 r. Chińczycy wydają także dwa pisma poświęcone pierwiastkom ziem rzadkich (co jest ewenementem na skalę światową) Journal of Rare Earth oraz China Rare Earth Information 6, a także utworzyli Chińskie Towarzystwo Surowców Ziem Rzadkich, zrzeszające obecnie około 3 tysiące członków Pozycja Chin na rynkach międzynarodowych w zakresie metali ziem rzadkich Wydobycie metali ziem rzadkich na świecie odbywa się obecnie praktycznie wyłącznie w Chińskiej Republice Ludowej (głównie w regionie Mongolii Wewnętrznej, a dokładnie w kopalni Bayan Obo oraz prowincjach: Kuangsi, Szantung, Jiangxi, Guangdong, Hunan, Fujian, Syczuan) 8. Nie jest to jednak wynikiem monopolu tego państwa w dostępie do złóż. Państwo Środka posiada około 59% całkowitych, światowych zasobów metali ziem rzadkich. Mimo to Chińczycy kontrolują według różnych szacunków około 97% światowego obrotu metalami ziem rzadkich 9. 5 Zob. ( ). 6 C. Hurst, China s Rare, op. cit., s Zob. 8 Zob. ( ). 9 Zob. dane statystyczne amerykańskich służb geologicznych, dotyczące metali ziem rzadkich: 2008 Minerals Yearbook: Rare Earths (advance release), U.S. Department of the Interior i U.S. Geological Survey, październik 2010 r., pdf ( ).

250 Metale ziem rzadkich nowy instrument wpływu politycznego Chińskiej Republiki Ludowej 253 Tabela 1. Światowe wydobycie i rezerwy minerałów ziem rzadkich w 2009 r. Kraj Wydobycie (w tonach) % całości Rezerwy (w mln ton) % całości USA brak 13,0 13 ChRL ,0 36 Rosja (i inne byłe republiki radzieckie) 19,0 19 Australia 5,4 5 Indie ,1 3 Brazylia 650 małe Malezja 380 małe Inne Ogółem Źródło: Dane amerykańskich służb geologicznych za: M. Humphries, Rare Earth Elements: The Global Supply Chain, ( ). Dominacja Chińskiej Republiki Ludowej na rynkach światowych jest wynikiem znacznego obniżenia kosztów produkcji analizowanych metali w latach 80. i 90 XX wieku. Między 1978 a 1989 r. Chiny zwiększały roczne wydobycie surowców ziem rzadkich o około 40%. Z czasem doprowadziło to do faktycznego wyeliminowania konkurencji z rynków światowych. Natomiast jeszcze na początku latach 90. XX wieku przeciwwagę dla wydobycia chińskiego stanowili Amerykanie. Jedyna większa amerykańska kopalnia metali ziem rzadkich, w Mountain Pass (Kalifornia) została jednak zamknięta w 2002 r. z powodu braku ekonomicznej opłacalności dalszej eksploatacji. Przyczyną nastania monopolu Chin były niskie koszty wydobycia surowców w Państwie Środka, wynikające z braku zwracania uwagi na wymagania środowiska naturalnego i ochronę pracowników. Wydobycie metali ziem rzadkich jest bowiem dużo bardziej skomplikowane niż wielu innych surowców. Jednocześnie przy produkcji powstają niebezpieczne dla środowiska odpady, a ich przetwarzanie łączy się z daleko idącymi zagrożeniami zdrowia pracowników. Brak ochrony pracownika i środowiska naturalnego doprowadził do dużo tańszej produkcji metali ziem rzadkich w Chinach, a tym samym wyeliminowania konkurencji C. Hurst, China s Rare, op. cit., s. 4 5.

251 254 Łukasz Zamęcki Wykres 1. Wydobycie surowców ziem rzadkich Źródło: S.B. Castor, B.H. James, Rare Earth Elements, s. 770, ( ). Światowe zużycie REE to jedynie 130 tysięcy ton metrycznych rocznie. W związku z rozwojem wysokich technologii szacuje się, że w najbliższych latach wzrosnąć ono może do tysięcy ton 11. Międzynarodowy obrót metalami ziem rzadkich w 2014 r. wart będzie natomiast około 2 3 miliardów USD. Porównując światowe zapotrzebowanie na REE z zapotrzebowaniem na żelazo czy miedź, można uznać je za minimalne. Jednak, jak wskazano wcześniej, od wykorzystania metali ziem rzadkich zależny jest rozwój nowoczesnych i ekologicznych technologii. Metale te użytkowane są także w produkcji wojskowej od importu REE z Chin uzależniona jest m.in. armia amerykańska (Amerykanie z Chin importują 93% swojego zapotrzebowania na metale ziem rzadkich), która potrzebuje tych metali do produkcji laserów, rakiet, systemów radarowych, satelitów i stopów aluminium, wykorzystywanych przy produkcji samolotów bojowych najnowszej technologii oraz przy produkcji czołgu M1A2 Abrams czy niszczycieli DDG-51. Z tego też powodu zagadnienie dostępu do metali ziem rzadkich awansowało do grupy istotniejszych spraw politycznych. Dostęp do metali ziem rzadkich Waszyngton uznał za zagadnienie bezpieczeństwa narodowego. 11 C. Milmo, Concern as China clamps down on rare earth exports, news/world/asia/concern-as-china-clamps-down-on-rare-earth-exports html (styczeń 2011 r.); Znowu mniej metali ziem rzadkich, (grudzień 2010 r.).