SPECJALNY ZASIŁEK OPIEKUŃCZY NOWA INSTYTUCJA ŚWIADCZEŃ OPIEKUŃCZYCH W POLSKIM SYSTEMIE PRAWNYM

Transkrypt

1 JOANNA LESZCZYŃSKA SPECJALNY ZASIŁEK OPIEKUŃCZY NOWA INSTYTUCJA ŚWIADCZEŃ OPIEKUŃCZYCH W POLSKIM SYSTEMIE PRAWNYM STRESZCZENIE Przepisami ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) wprowadzono do polskiego porządku prawnego nową instytucję prawną, a mianowicie specjalny zasiłek opiekuńczy. Ustawodawca, regulując tę tematykę, wprowadził rozwiązania znacznie ograniczające krąg osób, którym przysługiwać będzie świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w porównaniu ze stanem prawnym sprzed 1 stycznia 2013 r. W artykule omówiono przesłanki ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, budzące (zdaniem autorki) największe wątpliwości (pominięto m.in. problematykę kryterium dochodowego). Wykorzystując metodę analizy aktów prawnych, orzecznictwa i poglądów doktryny, w artykule wskazano na wątpliwości interpretacyjne, jakie powstają na gruncie obecnie obowiązujących rozwiązań. SPECIAL CARE ALLOWANCE. THE NEW INSTITUTION OF CARE BENEFITS IN THE POLISH LEGAL SYSTEM SUMMARY A new legal instrument i.e. special care allowance, was introduced into the Polish legal system under the provisions of 7 December 2012 Act amending the Act on Family Benefits and other acts (Journal of Laws of 2012, pos. 1548). The legislator, regulating this matter, introduced a legal solution which significantly limits the number of people entitled to the allowance if they resign from paid work compared with the law binding prior 1 January The author discusses the most questionable premises which establish the right to the special care allowance for example, the criterion of income was ignored. The analysis of legal documents, jurisdiction of courts and opinions of doctrine practitioners carried out for the purpose of this article revealed numerous questions and doubts which arise in the context of interpretation of present regulations. Słowa kluczowe: świadczenia rodzinne, świadczenia opiekuńcze, specjalny zasiłek opiekuńczy Keywords: family benefits, care benefits, special care allowance Doktorantka, Katedra Prawa Administracyjnego Uniwersytetu w Białymstoku 25

2 * * * UWAGI OGÓLNE Zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych, do których zaliczany jest specjalny zasiłek opiekuńczy, reguluje obecnie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako: u.ś.r. ), przepisy Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych. Biorąc pod uwagę treść art. 16a u.ś.r., regulującego instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, można wskazać następujące przesłanki, których spełnienie warunkuje otrzymanie tego świadczenia: 1. przysługuje on osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako: k.r.i.o. ) ciąży obowiązek alimentacyjny; 2. osoby te muszą zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki; 3. osoba, nad którą sprawowana jest stała opieka, musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; 4. łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza określonej przepisami kwoty; 5. nie występuje żadna z przesłanek negatywnych, określonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r., która powodowałaby obowiązek wydania przez organ decyzji odmownej. Takie brzmienie przepisów wskazuje jednoznacznie, że tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków w nich określonych, może zostać przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przy jednoczesnym braku występowania okoliczności wskazanych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. W niniejszym opracowaniu omówione zostaną wymienione w punktach 1-3 przesłanki, które, zdaniem autorki opracowania, budzą największe wątpliwości. Nie przechodząc jeszcze do szczegółowej analizy obecnych uregulowań, uzasadnionym jest poczynienie już pierwszej uwagi. Mianowicie w przeciwieństwie do stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2012 r., ustawodawca obecnie przewidział dwa odmienne świadczenia, przysługujące osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, których przyznanie uzależnione jest od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne [na temat ewolucji regulacji prawnych związanych z tym świadczeniem zob. Pułło, 2012, passim] będzie obecnie przysługiwać, jeśli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (obecne brzmienie przepisów zdaje się wskazywać, ze w przypadku takiej osoby niepełnosprawnej, będzie można przyznać ewentualnie specjalny zasiłek opiekuńczy - kwestia ta zostanie poruszona w dalszej części opracowania). Jeśli niepełnosprawność powstała w późniejszym wieku, wówczas osoby spełniające warunki określone ustawą, mogą ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Oczywiście nie dotyczy to sytuacji, gdy na mocy przepisów przejściowych stosowane będą 26

3 jeszcze przepisy ustawy w brzmieniu przed nowelizacją. Zgodnie z treścią przepisu art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (dalej jako: ustawa zmieniająca ), w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Treść powyższego przepisu wskazuje, że w określonych w nim przypadkach, należy stosować przepisy ustawy dotychczasowej, a nie ustawy zmieniającej. Należy zatem wziąć pod uwagę treść art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r, które regulują kwestie ustalania prawa do danego świadczenia, przewidzianego tą ustawą. Zgodnie z treścią ust. 2 powołanego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Odstępstwo od tej regulacji przewiduje art. 24 ust. 2a u.ś.r., bowiem jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Biorąc powyższe pod uwagę wydaje się, że jeśli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostanie złożony po 31 grudnia 2012 r., ale w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to w takiej sytuacji będą miały zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym [por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r.; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2012 r.]. W takiej sytuacji osoba, która na podstawie nowych przepisów nie będzie mogła skutecznie wnosić o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a była uprawniona do jego otrzymania na podstawie przepisów dotychczasowych, przy spełnieniu powyższych warunków określonych w art. 24 ust. 2a u.ś.r., będzie mogła żądać ustalenia tego prawa. Z istotnym zastrzeżeniem, że przyznanie tego prawa może nastąpić do dnia 30 czerwca 2013 r., bowiem po tej dacie decyzje w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych wygasają z mocy prawa [art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej]. Warto również wskazać na brak regulacji przejściowej w odniesieniu do art. 16a ust. 3. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Mianowicie, skoro instytucja ta została wprowadzona do polskiego porządku prawnego od 1 stycznia 2013 r., to przy założeniu, że spełnione są wszystkie przesłanki do ustalenia prawa w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, oprócz nieznacznie przekroczonego kryterium dochodowego, to czy wówczas można ustalić takie prawo? 1. OBOWIĄZEK ALIMENTACYJNY JAKO PRZESŁANKA OTRZYMANIA SPECJALNEGO ZASIŁKU OPIEKUŃCZEGO Zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami k.r.i.o. Wskazane jest tym samym ustalenie, jakie osoby będą mogły skutecznie wnosić o przyznanie im prawa do tego świadczenia. Kwestia ustalenia kręgu osób, na których zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny i w związku z tym podmiotów, które mogą ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia uzależnionego od spełnienia tej przesłanki, była już przedmiotem zainteresowania i rozważań sądów administracyjnym, jak również Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie instytucja specjalnego zasiłku opiekuńczego została wprowadzona do polskiego porządku prawnego od 1 stycznia 2013 r., jednakże rozważania dotyczące interpretacji wyrażenia osób, na których spoczywa 27

4 obowiązek alimentacyjny, które były czynione na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, zachowują swoją aktualność w obecnym stanie prawnym. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wynika z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.i.o. Akt ten ustala przy tym kolejność zobowiązanych co oznacza, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.i.o.). Natomiast zgodnie z treścią art k.r.i.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. obowiązek alimentacyjny powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego przez członków danej rodziny i w ten sam sposób należy interpretować przepisy dotyczące danego świadczenia rodzinnego. Zgodnie ze stanowiskiem sądu, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może ubiegać się ktokolwiek z rodziny, krewnych osoby wymagającej opieki, czy też znajomych w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. To przepis prawa decyduje o tym, komu spośród członków danej rodziny powinno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne [por. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2012 r.]. Stąd też niezrozumiała w pewnym zakresie jest argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu do projektu [Druk nr 724, s ], że zauważalna jest tendencja do wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych w swoich rodzinach jedynie w celu uzyskania świadczenia, bez sprawowania faktycznej opieki. Biorąc pod uwagę wypracowaną do tej pory praktykę, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, dalsi krewni nie otrzymaliby tego świadczenia. Warto przy tym wskazać na okoliczność, że występowanie takich przypadków niekoniecznie wskazuje na niewłaściwe rozwiązania prawne, a bardziej na nieprawidłowo sformułowane przepisy regulujące możliwość weryfikacji, czy w praktyce osoby pobierające świadczenie, świadczą taką pomoc (nie ulega wątpliwości, że byłoby to, mimo różnych instrumentów prawnych, trudne do ustalenia). Pozytywnie zatem należy ocenić wprowadzone ustawą zmieniającą rozwiązania, zgodnie z którymi w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest obowiązkowe i na wskazanie w ustawie okoliczności, w jakim ów wywiad jest aktualizowany [art. 23 ust. 4e i 4f u.ś.r.]. Powyższe uwagi prowadzą do konstatacji, że specjalny zasiłek opiekuńczy będzie przeznaczony wyłącznie dla osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Powstaje zatem istotna wątpliwość czy małżonka osoby wymagającej opieki, można zaliczyć do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny [problem ten był poruszony w rozważaniach składów orzekających m.in. w następujących wyrokach: WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2009 r.; WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r.; WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r.; WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r.]? Nie ulega wątpliwości, że na gruncie k.r.i.o. można mówić o obowiązku alimentacyjnym względem rozwiedzionego małżonka (art. 60 i 61 k.r.i.o) oraz w przypadku unieważnienia małżeństwa albo po orzeczeniu separacji (art. 130 k.r.i.o.; Por. Smyczyński, 2011, s. 763; Gromek, 2009, ). Jeśli chodzi natomiast o obowiązek przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, który zgodnie z art. 27 k.r.i.o ciąży na obydwu małżonkach, w doktrynie podnosi się czasem, że jest to odrębna konstrukcja prawna [Gwiazdomorski, 1970, s. 8]. Analiza treści przepisów k.r.i.o. prowadzi do wniosku, że obowiązek małżonka do wzajemnej pomocy współmałżonkowi wyprzedza obowiązek alimentacyjny osób wymienionych w art. 128 k.r.i.o. (tj. krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, przy czym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed 28

5 rodzeństwem). T. Smyczyński wskazuje, że zgodnie z obecnie dominującym stanowiskiem doktryny, na podstawie art. 27 k.r.i.o. można mówić o indywidualnym obowiązku alimentacyjnym względem drugiego małżonka [Smyczyński, 2011, s. 763; Gromek, 2009, s. 189]. Przy przyjęciu zatem, że na małżonku pozostającym w związku małżeńskim ciąży obowiązek alimentacyjny, możliwe byłoby przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie wchodząc szczegółowo w tematykę prawa rodzinnego i opiekuńczego warto zasygnalizować wątpliwości, powstające w procesie wykładni obowiązujących przepisów. Organy rozpatrujące sprawy w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, będą zobowiązane ustalić w pierwszej kolejności, czy małżonkowi (przy założeniu oczywiście, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim) nie powinno zostać przyznane omawiane świadczenie to na nim w pierwszej kolejności spoczywać będzie bowiem obowiązek alimentacyjny. W praktyce mogą powstać wątpliwości związane z ustaleniem podmiotów, które mogą ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tytułem przykładu, na rozwiedzionym małżonku ciąży w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny (oczywiście przy spełnieniu przesłanek określonych w k.r.i.o.; por. art. 130 k.r.i.o. zgodnie z którym obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka). Organy posługując się literalną wykładnią przepisów, biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, mogłyby odmówić przyznania świadczenia np. córce osoby wymagającej opieki, bowiem na niej w takich okolicznościach nie ciążyłby obowiązek alimentacyjny. Obowiązek alimentacyjny, jak już wskazano, będzie spoczywał w takiej sytuacji na rozwiedzionym małżonku, bowiem obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.i.o.). Oczywiście w okolicznościach danej sprawy można byłoby wykazać, że obowiązek alimentacyjny będzie spoczywać na innej osobie niż zobowiązany w bliższej okoliczności, ale będzie to z pewnością nastręczać kolejnych trudności. Wydaje się jednak, że obecnie obowiązujące rozwiązania prawne powinny ulec zmianie, jeśli chodzi o ustalenie kręgu osób uprawnionych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Bardziej wskazane byłoby uregulowanie tej instytucji, poprzez wskazanie kategorii osób, którym możliwe jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w inny sposób, przykładowo poprzez wskazanie takich podmiotów, jak: małżonek, zstępni, wstępni. Należy wziąć bowiem pod uwagę rzeczywistość społeczną, funkcjonowanie rodziny w państwie. Niejednokrotnie osoby bliżej spokrewnione nie utrzymują kontaktów ze swoimi bliskimi, wyjeżdżają za granicę, czy nie są po prostu zainteresowane pomocą najbliższym. Powstaje zatem pytanie czy rzeczywiście wskazane jest ograniczanie kręgu podmiotów, które mogłyby skutecznie wnosić o przyznanie im prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego? Biorąc pod uwagę pozostałe przesłanki, jakie należy spełnić, aby zostało przyznane to świadczenie (m.in. rezygnacja z zatrudnienia, kryterium dochodowe), wydaje się, że takie ograniczenie kręgu możliwych uprawnionych, nie zasługuje na aprobatę. Należy zatem ocenić pozytywnie przypadki, w których składy orzekające sądów administracyjnych szeroko ujmowały krąg osób, którym mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Na uwagę zasługuje tutaj wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2008 r. w którym uznano, że u.ś.r. przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie (bratanicy), mimo że nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby wymagającej opieki i ze względu na konieczność sprawowania opieki nad tą osobą, rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. 29

6 2. REZYGNACJA Z ZATRUDNIENIA LUB Z INNEJ PRACY ZAROBKOWEJ Kolejnym warunkiem, jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki. Użycie sformułowania rezygnacja oznacza, że w obecnym stanie prawnym niepodejmowanie zatrudnienia w związku z opieką nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem, nie jest podstawą do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawą do przyznania takiego świadczenia jest wyłącznie (oczywiście przy uwzględnieniu pozostałych warunków określonych w art. 16a ust. 1 i 2, przy niewystępowaniu okoliczności określonych w art. 16a ust. 8) rezygnacja z zatrudnienia w związku ze stałą opieką (w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jedną z przesłanek przyznania świadczenia jest nie tylko rezygnacja, lecz również niepodejmowanie zatrudnienia; por. art. 17 ust. 1). Obecna redakcja przepisu wskazuje, że organ nie ma możliwości przyznania świadczenia osobie, która nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną pieczą. Dodatkowym warunkiem przyznania specjalnego zasiłku celowego jest okoliczność, że rezygnacja z zatrudnienia musi nastąpić w związku ze sprawowaną opieką nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Prowadzi to do wniosku, że w danej sytuacji faktycznej, nie może nastąpić tylko rezygnacja z zatrudnienia, ale pomiędzy nią a koniecznością sprawowania opieki musi zaistnieć związek przyczynowy polegający na tym, że osoba sprawująca opiekę nie zrezygnowałaby z zatrudnienia, gdyby nie konieczność sprawowania pieczy nad osobą jej wymagającej. Warto zasygnalizować również, że osoba, która wymaga opieki, musi jej potrzebować stale. Taka redakcja przepisu nasuwa kolejne wątpliwości. Pierwszą z nich jest okoliczność, w jaki sposób organ ma ustalić zaistnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania stałej opieki. W praktyce zapewne organy rozpatrujące sprawy w przedmiocie świadczeń opiekuńczych, związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki, ustalać będą na podstawie dwóch dat: 1) kiedy zakończyło się zatrudnienie (którego definicja na potrzeby ustawy została zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r.), 2) kiedy zostało wydane stosowne orzeczenie o niepełnosprawności. Oczywiście załatwienie sprawy w oparciu o takie ustalenie dat może w praktyce doprowadzić do odmiennego od rzeczywistości ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Może bowiem okazać się, że określony podmiot nie rezygnuje z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki, a z innych względów. W tym zakresie organy wydaje się, że nie będą w stanie ustalić zaistnienia omawianej przesłanki. Problem może powstać również w sytuacji umów zawartych na czas określony. W przypadku bowiem, gdy minie okres, na jaki daną umowę zawarto, a podmiot po jej zakończeniu wnosiłby o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego, organy stosując przepisy u.ś.r nie mogłyby ustalić prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego argumentując to w ten sposób, że zatrudnienie ustało w związku z upływem czasu, a nie w związku z koniecznością sprawowania opieki. Jeśli natomiast osoba chcąca sprawować opiekę w ostatnim chociażby dniu zrezygnowałaby z pracy, podnosząc przed organem, że uczyniła to w związku z koniecznością sprawowania opieki wydaje się, że organy nie mogłyby odmówić ustalenia prawa do omawianego świadczenia opiekuńczego (przy spełnieniu pozostałych warunków). Ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 22, co należy rozumieć pod pojęciem zatrudnienia, tj. wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek 30

7 rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Termin ten na gruncie u.ś.r. potraktowano zatem bardzo szeroko. Ponownie można wskazać na pewne konsekwencje, jakie niesie ze sobą takie brzmienie przepisów. Przykładowo, określony podmiot nawiązał stosunek pracy na podstawie umowy zawartej na czas określony, na okres 8 miesięcy i w umowie przewidziano możliwość jej wypowiedzenia. Następnie taką osobę poinformowano, że nie zostanie zawarta z nią kolejna umowa o pracę. W takiej sytuacji podmiot taki mógłby tę umowę wypowiedzieć i w konsekwencji podnieść przed właściwym organem, że zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a organowi trudno będzie udowodnić, że było inaczej. Jeszcze większe pole do nadużyć zdaje się, że daje umowa o dzieło czy umowa zlecenia, które to umowy może zawrzeć praktycznie każdy, stąd niewykluczone jest zawieranie fikcyjnych umów. Oczywiście można podnieść, że umowa zawarta w celu obejścia przepisów ustawy jest nieważna, ale należałoby to udowodnić w odpowiednim postępowaniu. Wskazane jest także podniesienie innej okoliczności - skoro dana osoba ma zrezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, to może powstać problem związany z niespełnieniem przez ten podmiot tzw. kryterium dochodowego. Jest bowiem bardzo prawdopodobne, że skoro dana osoba pracuje, to łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę może przewyższać ustalony próg kwoty określonej w art. 5 ust. 2 u.ś.r. (tj. 623 zł). Tym bardziej, że brane są pod uwagę dochody dwóch rodzin. 3. NIEPEŁNOSPRAWNOŚĆ OSOBY WYMAGAJĄCEJ OPIEKI W obecnym stanie prawnym przesłanką do otrzymania specjalnego zasiłku celowego jest okoliczność, że osoba wymagająca opieki, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Literalne brzmienie przepisu prowadzi do wniosku, że już w momencie rezygnacji z zatrudnienia przez osobę sprawującą pieczę osoba, która wymaga opieki, musi legitymować się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Wydaje się jednak, że nie zawsze taka sytuacja będzie miała miejsce. Należy tu bowiem wziąć pod uwagę treść art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Brzmienie tego przepisu zdaje się wskazywać, że jeśli po złożeniu wniosku o wydanie stosownego orzeczenia o niepełnosprawności, a przed jego uzyskaniem, osoba zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, będzie mogła uzyskać specjalny zasiłek opiekuńczy, o ile oczywiście wniosek o przyznanie tego świadczenia zostanie złożony w terminie trzech miesięcy od wydania odpowiedniego orzeczenia. W praktyce może pojawić się również inna wątpliwość mianowicie wydawane orzeczenia o niepełnosprawności, nie precyzują czasem od kiedy istnieje niepełnosprawność danej osoby. O ile w przypadku osób starających się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego określenie wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, nie ma znaczenia, o tyle w przypadku świadczenia 31

8 pielęgnacyjnego, jest to podstawowa przesłanka, spełnienie której warunkuje przyznanie tego świadczenia. W kontekście wprowadzonych zmian ustawą zmieniającą istotne jest również rozważenie, czy o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, będzie mogła starać się osoba opiekująca się osobą, której niepełnosprawność powstała odpowiednio przed 18 lub 25 rokiem życia. Oczywiście nie chodzi tu o sytuację, gdy osoba sprawująca opiekę pobiera świadczenie pielęgnacyjne i równocześnie składa wniosek o ustalenie prawa do specjalnego świadczenia opiekuńczego, bowiem przepisy w tym zakresie jednoznacznie wskazują, że przyznanie jednego świadczenia, uniemożliwia otrzymanie drugiego z nich. Obecne brzmienie przepisów wskazuje, że nie jest wykluczone, aby osoby opiekujące się osobami, których niepełnosprawność powstała odpowiednio przed 18 lub 25 rokiem życia, mogły wnosić o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, choć zasady przyznawania tego świadczenia są mniej korzystniejsze (m.in. kryterium dochodowe, niższa kwota świadczenia). Wydaje się, że intencją projektodawców było w takich okolicznościach, aby takim osobom przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne [Druk nr 724, s ]. Z drugiej zaś strony pozytywnie należy ocenić okoliczność, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania obydwu świadczeń osobom opiekującym się podmiotami, których niepełnosprawność powstała odpowiednio przed 18 lub 25 rokiem życia. WNIOSKI KOŃCOWE W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wskazano, że projektowana zmiana zmierza do racjonalizacji zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego [ ] poprzez dostosowanie rozwiązań systemowych do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwości finansowych państwa [Druk nr 724, s. 26]. Wydaje się, że ustawodawca chciał wspomniany cel osiągnąć poprzez wyłączenie z kręgu potencjalnych adresatów osób opiekujących się osobami, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub później, niż w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Czy rzeczywiście jednak wprowadzone rozwiązania dostosowują rozwiązania systemowe do potrzeb społecznych związanych z polityką rodzinną i możliwością finansową państwa? Wprowadzenie kryterium dochodowego i przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, jest tak znacznym ograniczeniem, że wiele osób znajdujących się w trudnej sytuacji związanej z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie będzie spełniało warunków, aby został im przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Ustawodawca nie wziął pod uwagę również okoliczności, iż osoby, które miały ustalone prawo do świadczeń opiekuńczych w związku z opieką nad niepełnosprawnymi członkami rodziny i z tego względu nie podejmowały pracy, znajdują się obecnie w niekorzystnej sytuacji. W przypadku wielu osób opieka ta sprawowana jest przez dłuższy okres czasu, stąd też pozbawienie prawa do świadczenia, konieczność opieki i dłuższa bierność na rynku pracy spowoduje trudną sytuację życiową. Wprowadzone rozwiązania niewątpliwie korzystnie wpłyną na sprawy związane z możliwościami finansowymi państwa, natomiast wydaje się, że należy odnieść się krytycznie do wprowadzonych tak znacznych ograniczeń jeśli chodzi o możliwość otrzymania świadczenia opiekuńczego przez osoby opiekujące się osobami wymagającymi opieki, których niepełnosprawność powstała w późniejszym okresie. W tym przypadku wydaje się, że ustawodawca powinien wprowadzić bardziej elastyczne rozwiązania, które dostosowane byłyby rzeczywiście do istniejących potrzeb społecznych. Zdaje się, że odpowiednim byłoby poszerzenie kręgu osób, które mogłyby sprawować opiekę (nie tylko tych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny). Trzeba mieć na uwadze okoliczność, że osobami sprawującymi opiekę są nie tylko osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, lecz również inne, także niespokrewnione (m.in. pozostające w 32

9 związkach partnerskich). Należałoby również zastanowić się nad zasadnością wprowadzenia w przypadku tej instytucji kryterium dochodowego w takiej konstrukcji, jak obecnie. leszczynskajoanna@o2.pl Literatura: Gromek K. (2009), Kodeks rodzinny i opiekuńczy, 3 wydanie, Warszawa. Gwiazdomorski J. (1970), Alimentacyjny obowiązek między małżonkami, Warszawa. Pułło M. (2012), Jakość prawa administracyjnego jako czynnik wpływający na inflację jego norm na przykładzie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, [w:] Inflacja prawa administracyjnego, pod red. P. J. Suwaj. Smyczyński T. (2011), [w:] System prawa prywatnego. Prawo rodzinne i opiekuńcze, pod red. T. Smyczyńskiego, Warszawa. Akty prawne: ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, (ustawa zmieniająca). ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tekst jedn.: Dz. U. z 2006 Nr 139, poz. 992 z późn. zm., (u.ś.r.). ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 788 z późn. zm., (k.r.i.o.). rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, Dz. U. z 2013 r., poz. 3. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Dz. U. z 2012 r, poz Orzecznictwo: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05, Z.U / 10A / 151, dostępny za pośrednictwem strony internetowej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12. wyrok WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2012 r., II SA/Bk 427/12. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r., IV SA/Po 66/12. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2012 r., III SA/Gd 42/12. wyrok WSA w Łodzi z 20 sierpnia 2009 r., II SA/Łd 223/09. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., I SA/Wa 1792/08. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., IV SA/Po 210/08. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 r., II SA/Łd 814/08. 33