Termin początkowy stosowania współczynnika korekcyjnego dla instalacji spalania wielopaliwowego głos w dyskusji

Transkrypt

1 Termin początkowy stosowania współczynnika korekcyjnego dla instalacji spalania wielopaliwowego głos w dyskusji Autor: Jacek Zimmer Czekaj, radca prawny, Kancelaria adwokacka dr. hab. Mariusza Swory [Wprowadzenie] Wejście w życie ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej: ustawa ) wywołało wiele sporów i dyskusji co do rzeczywistych intencji jej twórców. Jedną z istotniejszych dla uczestników rynku kwestii jest rozstrzygnięcie w jakim terminie wszedł, bądź ma wejść w życie, obowiązek stosowania współczynnika korekcyjnego 0,5 dla świadectw pochodzenia dla energii elektrycznej wytworzonej w ramach współspalania. Polemika publiczna w tym zakresie opiera się na starciu dwóch przeciwstawnych tez: zgodnie z pierwszą, wspomniany współczynnik ma być stosowany od daty wejścia w życie (4 maja 2015 r.) ustawy, zaś druga wskazuje, że kluczowe jest wejście w życie nowego systemu wsparcia określonego w rozdziale 4 ustawy, czyli termin 1 stycznia 2016 r. Pierwsza ze wskazanych tez 1 została szybko podchwycona przez podmioty zainteresowane szybkim zmniejszeniem wsparcia dla współspalania 2 i co gorsza również uznana za słuszną przez Biuro Analiz Sejmowych 3. Na szczęście interpretacja ta nie została zaakceptowana przez Prezesa URE, ani przez Ministerstwo Gospodarki 4. Sformułowanie na szczęście jest tu uzasadnione, bowiem takiego wniosku nie sposób zaakceptować po dokonaniu pełnej wykładni przepisów ustawy. Interpretacja ta jest jednak w dalszym ciągu powoływana jest przez niektórych uczestników rynku jako uzasadnienie wniosków np. o ustawowe wyjaśnienie treści art. 194 ustawy w ramach procedowanego obecnie przez rząd projektu nowelizacji ustawy 5. Nie wdając się w spory dotyczące kwalifikacji i racjonalności współspalania z punktu widzenia polityki energetycznej, uważam że zarysowany powyżej problem można rozstrzygnąć na gruncie prawidłowej wykładni prawa, dodając że niestety podobnie jak w wielu innych regulacjach z zakresu prawa energetycznego, prawa niedoskonałego. 1 K. Lasocki, Pół świadectwa jednak od kwietnia, 2 Pismo Towarzystwa Małych Elektrowni Wodnych do Prezesa URE z dnia 6 maja 2015 r. dotyczące stanowiska Prezesa URE w sprawie stosowania przepisów wprowadzających świadectwa pochodzenia skorygowane współczynnikiem 0,5 dla energii elektrycznej wytworzonej w instalacjach spalania wielopaliwowego 3 A.Krzyżanowska, Gra o miliony ze współspalania, Gazeta Prawna Informacja Prezesa URE z dnia 8 kwietnia 2015 r. w sprawie stosowania przepisów wprowadzających świadectwa pochodzenia skorygowane współczynnikiem 0,5 dla energii elektrycznej wytworzonej w instalacjach spalania wielopaliwowego; A. Krzyżanowska, Wsparcie dla współspalania ograniczone dopiero od 2016 r. Gazeta Prawna por. konsultacje społeczne projektu ustawy o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii Na marginesie należy wskazać, że taka wsteczna wykładnia przez ustawodawcę jest niedopuszczalna na gruncie prawa administracyjnego, prowadzi to bowiem do retroaktywnego skutku ustawy, a w efekcie ograniczenia praw nabytych. 1

2 [Wykładnia systemowa i celowościowa art. 194 ustawy] Nie budzi wątpliwości, że redakcja art. 194 i przewidziany w art. 233 ustawy termin jej wejścia w życie są sformułowane niezbyt szczęśliwie. Na podstawie literalnej wykładni tych przepisów można jedynie stwierdzić, że stosowanie współczynnika korekcyjnego 0,5 w odniesieniu do świadectw pochodzenia następuje do 31 grudnia 2020 r. oraz, że art. 194 wchodzi w życie w dniu 4 maja 2015 r. Ustawodawca nie wskazał natomiast wyraźnie daty początkowej stosowania współczynnika korekcyjnego i w związku z tym dla określenia terminu początkowego niezbędne jest posłużenie się pozostałymi rodzajami wykładni przepisów prawnych. Podstawą wykładni systemowej musi być prawidłowe określenie relacji art. 194 ustawy z innymi przepisami ustawy. Współczynnik korekcyjny został wprowadzony do ustawy w art. 44 ust. 10 ustawy, zgodnie z którym jest on ustalany jest przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Wraz z tym przepisem wchodzi również w życie art. 44 ust. 8 ustawy, określający górny limit wolumenu energii elektrycznej wytworzonej w ramach współspalania, która może być objęta świadectwami pochodzenia. Co najistotniejsze, przepisy te wraz z rozdziałem 4 ustawy wchodzą w życie zgodnie z art. 233 ustawy 1 stycznia 2016 r. Pozwala to postawić tezę, że przepis art. 194 ustawy jest przepisem szczególnym wobec art. 44 ust. 10 ustawy i jak każdy przepis szczególny powinien podlegać wykładni zawężającej. Wskutek powyższego wskazana w art. 44 ust. 10 ustawy instytucja współczynnika korekcyjnego mogłaby być stosowana wcześniej niż pozostałe przepisy rozdziału 4 ustawy, jedynie wówczas gdyby ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 194 ustawy odmienny termin początkowy jego stosowania. Uzasadnieniem powyższej tezy jest oparta na dokumentach z prac legislacyjnych - wykładnia historyczna, której znaczenie jest szczególnie istotne w przypadku niedawno uchwalonych aktów prawnych 6. Nie ulega wątpliwości, że pierwotna wersja projektu ustawy przewidywała wejście w życie współczynnika korekcyjnego w dniu 1 stycznia 2016 r. (obecna treść art. 194 ustawy znajdowała się wówczas w rozdziale 4 ustawy), wynika to również z uzasadnienia projektu ustawy 7. Przesunięcie treści obecnego art. 194 ustawy nastąpiło w wyniku przegłosowania przez Senat poprawki redakcyjnej zgłoszonej przez Biuro Legislacyjne Senatu 8. W uzasadnieniu uchwały Senatu stwierdzono, zresztą wyraźnie, że celem poprawki jest rozstrzygnięcie wątpliwości, czy upoważnienie do wydania rozporządzenia Rady Ministrów określającego współczynnik korekcyjny ma dotyczyć okresu po 31 grudnia 2020 r., czy też daje możliwość zmiany ustawowego współczynnika przed 31 grudnia 2020 r. Pojawiająca się w dyskusji teza o ukrytym celu ustawodawcy, polegającym na woli wcześniejszego wprowadzenie w życie ograniczenia wsparcia dla wytwarzania energii elektrycznej w ramach 6 Wyrok SN z dnia 8 maja 1998 r. I CKN 664/97,OSNC 1999/1/7, Uchwała SN z dnia 30 listopada 2004 r., I KZP 23/04, OSNKW 2004, nr 11 12, poz Wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2011 r., V KK 15/11, OSNKW 2011, nr 8, poz Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o odnawialnych źródłach energii, druk nr 2604, 8 Opinia do ustawy o odnawialnych źródłach energii (druk nr 817) z dnia 28 stycznia 2015 r. 2

3 współspalania, bez odwołania się do materiałów procesu legislacyjnego nie może zostać uznana za właściwą praktykę 9. Jako dodatkowy argument potwierdzający słuszność tego poglądu należy wskazać, że gdyby ustawodawca miał zamiar wcześniejszego stosowania współczynnika korekcyjnego, powinien zastosować zawartą w art. 2 pkt. 15 ustawy definicję instalacji spalania paliwowego, a nie do odwoływać się przepisów nieobowiązującego jeszcze Rozdziału 4 ustawy. [Pozostałe przepisy przejściowe ustawy] Pozostaje pytanie czy ustawodawca nie wydłużając terminu wejścia w życie art. 194 ustawy nie spowodował skutku niezgodnego z swoimi intencjami i czy nie doszło do kształtowania polityki energetycznej państwa przez pomocnicze organy parlamentu? Teza ta nie wydaje się uzasadniona w świetle pozostałych przepisów ustawy. Błędna są bowiem interpretacje wskazujące, że art. 186 ust. 3 ustawy, przewidując stosowanie przepisów dotychczasowych do energii wyprodukowanej przez wejściem w życie ustawy, ma ograniczać się jedynie do kwestii proceduralnych. Zgodnie bowiem z obowiązującą na gruncie prawa administracyjnego zasadą tempus regit factum, należy uznać że większość przepisów nakazujących stosowanie prawa dotychczasowego do zdarzeń które wystąpiły przed jego zmianą, wręcz co do zasady dotyczy prawa materialnego 10. Jak wskazuje się w orzecznictwie, jeżeli przepis przejściowy nie wskazuje do których przepisów ustawy się odnosi bądź nie odnosi, to należy rozumieć, że odnosi się on do całej ustawy, wszystkich przepisów ustawy, bez żadnych wyłączeń 11. Fakt, że przepis przejściowy art. 186 ust. 3 ustawy odnosi się również do przepisów materialnych można zresztą z łatwością wywieść z jego relacji z Art. 186 ust. 4 ustawy. Przepis ten także przewiduje stosowanie przepisów dotychczasowych, lecz w odniesieniu do energii elektrycznej wyprodukowanej w 2015 r., dla której wniosek o wydanie świadectwa pochodzenia został złożony po 1 stycznia 2016 r. Nie można przyjąć, że przepis ten dotyczy wyłącznie przepisów proceduralnych, a we wskazanych w tym przepisie przypadkach stosowane ma być prawo materialne obowiązujące po 1 stycznia 2016 r. (data wejścia w życie Rozdziału 4 ustawy). Prowadziłaby to do sytuacji, w której wejście przepisów Rozdziału 4 ustawy wstecznie pozbawiałoby tzw. dużą energetykę wodną świadectw pochodzenia co najmniej dla energii wyprodukowanej w grudniu 2015 r. (od 1 stycznia 2016 r. obowiązywać będzie art. 44 ust. 11 ustawy). Wniosek o wydanie świadectwa pochodzenia składany jest bowiem do operatora systemu dystrybucyjnego w ciągu 45 dni od końca okresu rozliczeniowego, który może składać się z jednego lub więcej miesięcy kalendarzowych danego roku kalendarzowego (art. 9a ust. 4a 5a ustawy Prawo energetyczne). Przepis wchodzący w życie 1 stycznia 2016 r. nie może wstecznie wygaszać uprawnień naruszałoby to zasadę ochrony praw nabytych. Tym samym należy uznać, że 9 por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2008 r., I SA/Kr 933/08, LEX nr Tak też w orzecznictwie: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. I GSK 698/07, LEX nr , Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do ) w Gdańsku z dnia 24 czerwca 1998 r. I SA/Gd 1985/96, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r. I FSK 619/06, LEX nr Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2007 r. II OW 42/07, Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r. II OW 26/07 3

4 przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 186 ust. 4 ustawy to przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy. Dyskusja co do zakresu stosowania art. 186 ust 3 ustawy byłyby w tej sytuacji mało znacząca wytwórca energii z OZE w instalacji spalania wielopaliwowego musiałby jedynie poczekać ze złożeniem wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia za 2015 r. do okresu pomiędzy 1 stycznia 2016 r.-16 lutego 2016 r. Takie różnicowanie sytuacji prawnej w zależności od terminu złożenia wniosku i stosowanie przepisów nowych do 1 stycznia 2016 r., a po tej dacie stosowanie na powrót przepisów dotychczasowych trudno w jakikolwiek sposób uzasadnić. W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że pojęcie przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 186 ust. 3 i 186 ust. 4 ustawy obejmuje przepisy prawa materialnego. Trudno przy tym uznać za właściwe sugestie, że art. 194 ustawy należy uznać za przepis szczególny wobec art. 186 ust. 3 i 4 ustawy. Nie pozwala na to ani reguła zawężającej wykładni wyjątków, ani fakt rozbieżnego zakresu regulacji art. 194 ustawy modyfikuje zasady stosowania art. 44 ust. 10 ustawy w odniesieniu do energii elektrycznej wyprodukowanej pod rządami ustawy nowej (po 1 stycznia 2016 r.), zaś art. 186 ust. 3 i 4 ustawy dotyczą zasad intertemporalnych w odniesieniu do energii elektrycznej wyprodukowanej pod rządami dotychczasowych przepisów (przed 1 stycznia 2016 r.). Wobec powyższego należy uznać, że stosowanie art. 194 ustawy do energii wyprodukowanej po 1 stycznia 2016 r. wynika z samej relacji przepisu podstawowego art. 44 ust. 10 ustawy i modyfikującego go art. 194 ustawy. Ustawodawca mógł przy tym uznać, że w świetle przepisów przejściowych art. 186 ust. 3 i 4 ustawy nie potrzeby literalnego potwierdzenia, że art. 194 ustawy będzie skuteczny w tym samym terminie co inne przepisy Rozdziału 4 ustawy gdyż na mocy przepisów przejściowych i tak nie znalazłby on zastosowania do energii elektrycznej wyprodukowanej przed wejściem w życie Rozdziału 4 ustawy. [Wykładnia prokonstytucyjna] Przy wykładni art. 194 ustawy nie można pominąć wykładni prokonstytucyjnej i oceny zachowania zasady ochrony interesów w toku i odpowiedniego vacatio legis. Nie powtarzając przeprowadzonej już na tym tle dyskusji o konstytucyjności likwidacji lub ograniczenia systemu wsparcia, należy zgodzić się, że sam fakt wprowadzenia współczynnika korekcyjnego, może zostać uznany za naruszenie zasady ochrony interesów w toku jeżeli uznać, że poprzedni system wsparcia wyznaczał ramy czasowe interwencji. Dyskusyjne jest również zmniejszenie o połowę wsparcia w ciągu 30 dni, kłóci się to bowiem z zasadami ochrony interesów w toku i konieczności zachowania odpowiedniego vacatio legis. 4

5 [Podsumowanie] O ile należy przyznać, że literalna wykładnia przepisów art. 194 i 233 ustawy, może budzić wątpliwości co do terminu wejścia w życie obowiązku stosowania współczynnika korekcyjnego, o tyle wątpliwości te należy rozstrzygać przez dokonanie wymaganej w takiej sytuacji wykładni systemowej i funkcjonalnej, wspartej argumentami historycznymi i konstytucyjnymi. Po dokonaniu takiego zabiegu trudno mieć wątpliwości co do tego że współczynnik korekcyjny 0,5 może znaleźć zastosowanie jedynie w odniesieniu do energii elektrycznej wyprodukowanej po 1 stycznia 2016 r. Brakuje bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia, że art. 194 ustawy modyfikując wyrażona w art. 44 ust. 10 ustawy zasadę określenia współczynnika korekcyjnego w drodze rozporządzenia, modyfikuje jednocześnie termin wejścia tej instytucji w życie. 5