Adam Bodnar, Michał Szwast

Transkrypt

1 Helsińska Fundacja Praw Człowieka ANALIZY i REKOMENDACJE Nr 2/2015 Wolność zgromadzeń publicznych w Polsce po wyroku Adam Bodnar, Michał Szwast Ø W połowie września 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał przełomowy wyrok dotyczący wolności organizowania pokojowych zgromadzeń (K 44/12). TK zakwestionował między innymi: brak regulacji w ustawie tzw. zgromadzeń spontanicznych, wadliwość procedury odwoławczej od zakazu odbycia zgromadzenia, czy też zasady rozdzielania przez organ gminy zgromadzeń odbywających się jednocześnie. Ø Podmioty dysponujące inicjatywą ustawodawczą jak dotąd nie podjęły zdecydowanych kroków w kierunku wykonania wyroku TK, pomimo faktu, że część zakwestionowanych przez TK regulacji już utraciła moc obowiązującą, a najważniejsze utracą moc za 8 miesięcy, tj. 4 października 2015 r. Ze względu na zakres zmian główny ciężar przygotowania nowelizacji powinien spoczywać na Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji (a w konsekwencji na Radzie Ministrów). Ø Należy wskazać na pilną konieczność podjęcia prac legislacyjnych mających na celu wykonanie wyroku TK. Kalendarz prac legislacyjnych jak i upływająca kadencja parlamentu powodują wątpliwości, czy konieczne zmiany uda się wprowadzić do 4 października 2015 r. Z trudem można sobie wyobrazić zamknięcie procesu ustawodawczego do tego czasu, uwzględniając fakt, że żaden projekt ustawy jak dotąd nie jest przedmiotem oficjalnych prac legislacyjnych. Ø Ze względu na zakres zmian konieczna jest gruntowna nowelizacja ustawy lub wręcz przygotowanie nowej ustawy. Zmiany powinny uwzględniać dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz standardy międzynarodowe typu soft law,

2 jak np. Wytyczne OBWE i Komisji Weneckiej w sprawie wolności pokojowych zgromadzeń. Ø Najważniejszym zadaniem jest stworzenie procedury skutecznej sądowej kontroli decyzji o zakazie zgromadzeń, tak aby organizatorzy zgromadzeń mogli liczyć na ostateczne rozstrzygnięcie sądu przed datą planowanego zgromadzenia. Jeśli zostanie przyjęta nowelizacja w tym kształcie, to będzie ona stanowiła wykonanie wyroku TK, jak również wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce. Ø W Sejmie rozpatrywana jest wniesiona przez Prezydenta RP nowelizacja Prawa o zgromadzeniach dotyczącą zakazu zasłaniania twarzy podczas zgromadzeń publicznych. Warto zastanowić się czy w obliczu nagłej konieczności wykonania wyroku TK z 18 września 2014 r. oraz krytycznych uwag pod adresem w/w nowelizacji, uwaga parlamentarzystów powinna się faktycznie dalej skupiać nad tym projektem. 2

3 I. Wstęp Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 września 2014 r. 1 orzekł o niezgodności z Konstytucją RP szeregu przepisów ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach 2, regulującej w Polsce problematykę organizowania zgromadzeń publicznych i uczestniczenia w nich. Wyrok zapadł po rozpoznaniu wniosków aż trzech podmiotów: Rzecznika Praw Obywatelskich oraz dwóch niezależnie działających grup posłów. Wnioskodawcy kwestionowali przede wszystkim ograniczenia wolności zgromadzeń wprowadzone do ustawy na mocy projektu nowelizacji uchwalonego we wrześniu 2012 r. 3, będącego legislacyjną odpowiedzią Prezydenta RP na zamieszki, które miały miejsce w Warszawie podczas Święta Niepodległości w 2011 r. Wyrok TK w dużym zakresie skruszył podstawy, na których została zbudowana ustawa Prawo o zgromadzeniach. Niestety po upływie czterech i pół miesiąca od wydania wyroku, żaden z legitymowanych podmiotów nie podjął widocznej i zdecydowanej próby dostosowania systemu prawa do skutków powstałych w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Inicjatywa ustawodawcza jest o tyle konieczna, że niektóre z zakwestionowanych przez Trybunał przepisów już utraciły moc obowiązującą powodując luki w prawie, a niektóre zostaną derogowane z dniem 4 października 2015 r. II. Podstawowe tezy wyroku TK W komentowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP siedmiu przepisów ustawy dotyczących czterech instytucji prawnych związanych z korzystaniem z wolności zgromadzeń publicznych. Za niezgodne z Konstytucją uznano: 1. Art. 1 ust. 2 ustawy, który stanowił, że Zgromadzeniem jest zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w części zawierającej wyrażenie co najmniej 15. TK uznał, że posłużenie się przez ustawodawcę definicją zgromadzenia jako zgrupowania obejmującego co najmniej 15 osób wprowadza element konstrukcyjny nieprzewidziany na gruncie konstytucyjnym. Uwzględniając treść art. 57 Konstytucji, trzeba zatem przyjąć, że zgromadzeniem publicznym są także te pokojowe zgrupowania, których liczba uczestników jest mniejsza niż wskazano w art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach 4. Skutkiem zaś art. 1 ust. 2 ustawy było całkowite pozbawienie ochrony prawnej zgromadzeń, które obejmują mniej niż 15 osób. Zakwestionowany /12. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt sygn. akt K 44/12. Dz. U. z 2013 r., poz. 397 j.t. ze zmianami. Ustawa z dnia 14 września 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo o zgromadzeniach, Dz. U. z 2012 r., nr Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt sygn. akt K 3

4 przepis utracił moc obowiązującą w części zawierającej wyrażenie co najmniej 15 już z dniem 3 października 2014 r. 2. Art. 7 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim określa obowiązek organizatora zgromadzenia zawiadomienia organu gminy o zgromadzeniu nie później niż na 3 dni robocze przed datą zgromadzenia. Przepis tej treści obowiązywał po uchwaleniu prezydenckiej nowelizacji Prawa o zgromadzeniach z września 2012 r., która wydłużyła termin z obowiązujących wcześniej 3 dni do 3 dni roboczych. TK stwierdził, że ograniczenie wolności zgromadzeń wynikające z wydłużenia terminu notyfikacji przyjętego w art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach, w kontekście pozostałych regulacji, nie przechodzi pomyślnie testu proporcjonalności. Cele notyfikacji, związane z potrzebą zagwarantowania pokojowego przebiegu demonstracji oraz zapewnienia ochrony jej uczestników, mogą być osiągnięte w krótszym czasie, szczególnie biorąc pod uwagę ciągły charakter pracy służb ochrony porządku publicznego (policja, straż miejska). Wydłużenie okresu notyfikacji do minimum 3 dni roboczych stanowi nadmierne ograniczenie wolności zgromadzeń 5. Zakwestionowany przez TK przepis art. 7 ust. 1 ustawy utraci moc obowiązującą 4 października 2015 r. 3. Art. 7a ust. 1 i ust. 2 ustawy, w części zawierającej wyrażenie odpowiednio zgłoszonego później (ust. 1) i zgłoszonego wcześniej (ust. 2). Oba wyżej wymienione przepisy dotyczyły przesłanek oddzielania przez organ gminy zgromadzeń zgłoszonych w jednym miejscu i czasie. Wezwanie do zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników kierowane jest do organizatora zgromadzenia zgłoszonego później (art. 7a ust. 1 ustawy Prawo o zgromadzeniach). Do wezwania należy przy tym załączyć informację dotyczącą wcześniej zgłoszonego zgromadzenia lub zgromadzeń (art. 7a ust. 2 ustawy). TK uznał, że użyte w tych przepisach sformułowania, z uwagi na brak precyzji, otwierają pole do ich bardzo zróżnicowanych interpretacji ze strony organów władzy publicznej. Może to w efekcie rodzić poważne wątpliwości dotyczące wyznaczenia adresatów wezwania, o którym mowa w tych przepisach 6. Trybunał uznał te przepisy w zakresie obu wspomnianych wyrażeń za niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Oba przepisy we wskazanym wyżej zakresie utracą moc obowiązującą z dniem 4 października 2015 r. Podobne stanowisko Trybunał Konstytucyjny przyjął wobec art. 8 ust. 2 ustawy, który upoważniał organ gminy do zakazania zgromadzenia publicznego zgłoszonego później także jeżeli organizator zgromadzenia, pomimo wezwania, nie dokonał we właściwym terminie zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników. TK wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę niejednoznacznym określeniem uniemożliwia precyzyjne wskazanie adresata normy wyrażonej w powołanym przepisie. Ma to tym większe znaczenie, że na gruncie badanego art. 8 ust. 2 prawa o zgromadzeniach, chodzi o normę stanowiącą podstawę zakazu zgromadzenia publicznego. Przepis ten ma więc stanowić podstawę najdalej idącego rozstrzygnięcia 5 6 4

5 organu gminy, uniemożliwiającego - ze względu na okoliczności przewidziane w ustawie - organizację zgromadzenia publicznego. W tym kontekście wymóg jasności i precyzyjności regulacji prawnej ma jeszcze większe znaczenie. Dotyczy bowiem możliwości korzystania przez jednostki z wolności przewidzianej w art. 57 Konstytucji 7. Art. 8 ust. 2 utracił moc obowiązującą z dniem 3 października 2014 r. 4. Art. 9 ust. 1 i ust. 4 ustawy w zakresie określonych w tych przepisach terminów podjęcia działań przez organy władzy publicznej. Przepisy powyższe dotyczą procedury odwoławczej od zakazu odbycia zgromadzenia publicznego. Ustanowione w ustawie terminy na dokonywanie poszczególnych czynności przez skarżącego, jak i organ gminy oraz wojewodę, nie zapewniają otrzymania przez organizatora ostatecznej decyzji organu odwoławczego (wojewody) przed datą zgromadzenia określoną w zgłoszeniu. TK wskazał, że sama działalność organów państwa uniemożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia w sprawie zakazu zgromadzenia publicznego przed jego planowaną datą. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny ograniczył swoją wypowiedź do art. 9 ust. 1 i 4 prawa o zgromadzeniach, uznając te przepisy - w zakresie wskazanych w nich terminów podjęcia działań przez odpowiednie organy władzy publicznej - za niezgodne z art. 78 w związku z art. 57 Konstytucji 8. Art. 9 ust. 1 i 4 ustawy utracą moc obowiązująca w dniu 4 października 2015 r. W tym kontekście warto wskazać, że problem efektywności procedury odwoławczej od decyzji w przedmiocie zakazu odbycia zgromadzenia ma charakter systemowy i został wytknięty Polsce w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce 9. ETPC uznał, że doszło do naruszenia przez Polskę m.in. art. 11 w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka 10, ponieważ skarżących pozbawiono skutecznego środka odwoławczego od decyzji w przedmiocie zakazu zgromadzenia. III. Konieczność podjęcia inicjatywy ustawodawczej w celu wykonania wyroku TK Wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący wolności zgromadzeń wymaga pilnego wykonania. Niepokoi fakt, że jak dotąd nie zaprezentowano żadnych propozycji legislacyjnych czyniących zadość wskazaniom TK. Jedynym organem władzy publicznej, który na dzień opublikowania niniejszego opracowania oficjalnie podjął próbę wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego ws. zgromadzeń jest Senat RP, czyniący takie próby także w stosunku do innych orzeczeń TK stycznia 2015 r. odbyło się posiedzenie Wyrok ETPC z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce, skarga nr 1543/ Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zmianami. 11 Senat RP przyznał sobie kompetencję do wykonywania orzeczeń TK w uchwale z dnia 23 listopada 1990 r. - Regulamin Senatu, M.P. z 2014 r., poz. 529 j.t. ze zmianami znowelizowanej w tym przedmiocie w 2007 r. Do Regulaminu Senatu w listopadzie 2007 r. wprowadzono Dział IXA, Wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, regulujący tryb postępowania ustawodawczego w przedmiocie wykonania orzeczeń TK. 5

6 senackiej Komisji Ustawodawczej, podczas którego debatowano nad potrzebą podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie wykonania wyroku Trybunału 12. Uczestnicząca w posiedzeniu przedstawicielka Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji poinformowała, że w resorcie toczą się prace koncepcyjne nad opracowaniem projektu ustawy wykonującej wyrok TK. Warto wskazać jednakże, że prace te muszą mieć bardzo wstępny charakter, skoro nie zostały ujawnione ani na stronach internetowych Ministerstwa ani na stronach Rządowego Centrum Legislacji (portal Rządowy Proces Legislacyjny 13 ), które to zawierają informacje na temat stanu zaawansowania wszystkich rządowych inicjatyw ustawodawczych. Wobec stanowiska przedstawionego przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, Senat odroczył rozpoczęcie prac nad własnym projektem do czasu zasięgnięcia informacji na temat zaawansowania prac legislacyjnych w Ministerstwie. Naszym zdaniem ze względu na zakres zmian będących konsekwencją wyroku TK, to właśnie na Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji powinna spoczywać odpowiedzialność za przygotowanie odpowiedniego projektu nowelizacji. Prace legislacyjne podjąć należy niezwłocznie. Do uchylenia zakwestionowanych przez TK przepisów zostało tylko osiem miesięcy. Na obecnym etapie projekt ustawy powinien być już gotowy i poddany procesowi konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych. Należy zwrócić uwagę na czasochłonność procesu legislacyjnego w ramach rządu (zakończonego wniesieniem ustawy do Sejmu RP), w ramach Sejmu, Senatu, ustosunkowania się przez Sejm do ewentualnych poprawek Senatu, przedstawienia ustawy do podpisu Prezydenta RP, ogłoszenia ustawy, odpowiedniego vacatio legis. Z trudem można sobie wyobrazić zamknięcie procesu ustawodawczego do dnia 4 października 2015 r. uwzględniając fakt, że żaden projekt ustawy jak dotąd nie jest przedmiotem oficjalnych prac legislacyjnych. Niewykonanie wyroku TK do tego czasu skutkować będzie powstaniem luk w prawie, powodujących niefunkcjonalność mechanizmów przewidzianych w ustawie. IV. Pożądany kierunek zmian Helsińska Fundacja Praw Człowieka od wielu lat postuluje podjęcie działań mających na celu dostosowanie polskiej ustawy Prawo o zgromadzeniach do standardów prawnokonstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych. Wyrok TK potwierdził zapatrywania Fundacji na powyższe kwestie, stwierdzając niezgodność z Konstytucją RP przepisów, co do których Fundacja wypowiada się krytycznie od dawna. Wykonanie wyroku TK powinno dotyczyć przede wszystkim dwóch zagadnień: wprowadzenia do ustawy kategorii tzw. zgromadzeń spontanicznych, które nie wymagałyby notyfikacji organowi gminy i związanych z tym formalności oraz wprowadzenia efektywnej sądowej kontroli odwoławczej nad decyzjami w przedmiocie zakazu zgromadzenia publicznego. 12 Zob. Retransmisja posiedzenia Komisji Ustawodawczej z dnia 20 stycznia 2015 r., dostępna: 13 Dostępne pod adresem: 6

7 V. Zgromadzenia spontaniczne 14 Wykonanie wyroku TK w zakresie dotyczącym zakwestionowanego art. 7 ust. 1 przewidującego obowiązek notyfikacji zgromadzenia organowi gminy nie później niż 3 dni robocze przed datą zgromadzenia wymaga wprowadzenia do ustawy wyjątków od tego obowiązku, pozwalających na realizację wolności tzw. zgromadzeń spontanicznych. Zgromadzenia spontaniczne to zgromadzenia zorganizowane w odpowiedzi na nagłe zdarzenie, wypadek, fakt zorganizowania innego zgromadzenia czy przemowę 15. Ze względu na nagły charakter wydarzenia, będącego podstawą zorganizowania zgromadzenia spontanicznego, nie jest możliwe, aby organizatorzy notyfikowali zgromadzenie władzom publicznym w przewidzianym w prawie terminie 16. Takie zgromadzenia uznane są w Wytycznych OBWE i Komisji Weneckiej jako przejaw zdrowej demokracji 17. W kwestii legalności i dopuszczalności zgromadzeń spontanicznych wypowiadał się Europejski Trybunał Praw Człowieka. W sprawie Bukta i inni przeciwko Węgrom ETPC wskazał, że w szczególnych okolicznościach, w których wymagana jest natychmiastowa reakcja społeczna na wydarzenie polityczne w formie zgromadzenia, rozwiązanie przez władze pokojowego zgromadzenia zwołanego w nagłym trybie wyłącznie z powodu braku wymaganej prawem uprzedniej notyfikacji, jeśli uczestnicy zgromadzenia nie naruszają prawa, jest nieproporcjonalnym ograniczeniem wolności zgromadzeń 18. W wyroku w sprawie Eva Molnar przeciwko Węgrom, ETPC stwierdził, że prawo do organizowania zgromadzeń spontanicznych może w szczególnych okolicznościach wyprzedzać obowiązek uprzedniej notyfikacji zgromadzenia, mianowicie, gdy natychmiastowa reakcja na aktualne wydarzenie jest zapewniona przez formę demonstracji 19. W szczególności, wyjątek od zasady uprzedniego zgłoszenia może być usprawiedliwiony, gdy opóźnienie zgromadzenia uczyniłoby tę reakcję nieaktualną 20. Wytyczne OBWE i Komisji Weneckiej, nawiązując do wyżej wskazanego standardu orzeczniczego ETPC, podkreślają, że ustawy regulujące problematykę wolności zgromadzeń powinny wyraźnie przewidywać bądź to wyjątek od wymogów notyfikacji zgromadzenia dla 14 Na podstawie opinii amicus curiae Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 17 kwietnia 2014 r. przedstawionej Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie z połączonych wniosków: grupy posłów o sygn. K 44/12, grupy posłów o sygn. K 53/12, Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 4/13 dotyczących zgodności niektórych przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach z Konstytucją RP, Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych, Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych, Konwencją o prawach dziecka. 15 Wytyczne w Sprawie Wolności Pokojowych Zgromadzeń. Drugie wydanie, opracowane przez Panel Ekspertów Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie/Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka oraz Komisję Wenecką, Warszawa/Strasbourg 2010, opracowanie jest dostępne w formie elektronicznej pod adresem: par / Tamże, par Wyrok ETPC z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie Bukta i inni przeciwko Węgrom, skarga nr 25691/04. Wyrok ETPC z dnia 7 października 2008 r. W sprawie Eva Molnar przeciwko Węgrom, skarga nr 7

8 zgromadzeń spontanicznych (gdy uprzednie zgłoszenie przez organizatora jest niewykonalne), bądź to skrócone terminy notyfikacji (zgodnie z którymi organizator zgromadzenia byłby zobowiązany notyfikować władzom zamiar jego odbycia się tak szybko jak to jest możliwe - ang. as soon as [it is] practicable) 21. W wyroku z 10 lipca 2008 r., P 15/08, Trybunał Konstytucyjny uznał, że osoby, które były organizatorami zgromadzeń spontanicznych, mogą w postępowaniu sądowym podejmować starania w celu zwolnienia z odpowiedzialności na podstawie Kodeksu wykroczeń. Muszą zatem wykazać, że zgromadzenie - ze względu na nagle zaistniałe okoliczności - musiało być zorganizowane bez czekania na wypełnienie terminu. Zgromadzenie także powinno służyć interesowi publicznemu. 22 Jednak praktyka Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka pokazuje, że wolność zgromadzeń spontanicznych jest niejednokrotnie naruszana w wyniku pociągania do odpowiedzialności na podstawie prawa wykroczeń osób, które chcą z tej wolności skorzystać. W przypadku demonstracji związanych z protestem przeciwko ratyfikowaniu przez Polskę umowy ACTA media donosiły o stawianiu zarzutów zarówno organizatorom zgromadzeń spontanicznych (za naruszenie art pkt 2 Kodeksu wykroczeń) jak również uczestnikom takich zgromadzeń (za naruszenie art. 50 Kodeksu wykroczeń typizującego wykroczenie udziały w zbiegowisku) 23. Ponadto uczestnikom spontanicznych manifestacji, oprócz zarzutów z art. 50 Kodeksu wykroczeń, stawiane są w praktyce także zarzuty z tytułu popełnienia wykroczenia unormowanego w art. 90 Kodeksu wykroczeń 24. Wprawdzie zdecydowana większość powyższych postępowań w stosunku do organizatorów zgromadzeń spontanicznych kończy się umorzeniem ze względu na znikomą szkodliwość społeczną czynu (przy zastosowaniu wskazówek wynikających z w/w wyroku TK), to jednak staje się to dopiero w wyniku przeprowadzonego postępowania sądowego. Tych postępowań można byłoby uniknąć poprzez przeprowadzenie zmiany legislacyjnej. Ustawodawca powinien zatem wprowadzić do ustawy specjalną procedurę dla osób, które chcą skorzystać z możliwości organizowania zgromadzeń spontanicznych. Przede wszystkim należy do ustawy - Prawo o Zgromadzeniach, wprowadzić pojęcie "zgromadzenia spontanicznego". Warto w tym zakresie skorzystać ze wskazówek Trybunału Konstytucyjnego (P 15/08) oraz wspomnianych dokumentów soft law. Po drugie, należy przewidzieć jakie organy administracji publicznej powinny być powiadomione w przypadku 21 Wytyczne OBWE i Komisji Weneckiej, par Por. na ten temat Barbara Grabowska, (Nie)spontaniczna wolność zgromadzeń, komentarz do wyroku TK w sprawie P 15/08, dostępny na stronie b22fc48-c0 (ostatni dostęp: r.). 23 S. Ostrowski, Represje wobec organizatorów protestów przeciwko ACTA, artykuł z dnia 24 kwietnia 2012 r., d.html. 24 Zgodnie z art. 90 Kodeksu wykroczeń, kto tamuje lub utrudnia ruch na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu, podlega karze grzywny albo karze nagany. 8

9 organizowania takiego zgromadzenia, tak aby zminimalizować ryzyko zagrożeń dla porządku publicznego oraz uniknąć ewentualnej odpowiedzialności na podstawie Kodeksu wykroczeń. VI. Procedura odwoławcza od decyzji w przedmiocie zakazu odbycia się zgromadzenia 25 Wyrok TK podkreślił, że problem nieefektywności procedury odwoławczej od decyzji w przedmiocie zakazu zgromadzenia publicznego ma charakter systemowy. Wyrok ten jest ultima ratio dla ustawodawcy, żeby procedurę w tym przedmiocie naprawić. Nie podejmowano skutecznych prób w tym kierunku, mimo że już prawie osiem lat temu na problem zwrócił uwagę ETPC w wyroku Bączkowski przeciwko Polsce. Warto wskazać, że z tego powodu w/w wyrok ETPCZ nie został wciąż wykonany i pozostaje w tzw. wzmocnionym nadzorze (enhanced supervision) Komitetu Ministrów Rady Europy. Naszym zdaniem prawidłowe wykonanie wyroku TK w zakresie art. 9 ust. 1 i 4 Prawa o Zgromadzeniach wymaga odejścia od procedury administracyjnej i następującej po niej procedury sądowoadministracyjnej. Zamiast tego należy wprowadzić możliwość bezpośredniego odwołania od decyzji organu gminy do sądu orzekającego jako pierwsza i ostatnia instancja sądowa. Uważamy, że szczególny charakter organizowania zgromadzeń publicznych (oraz konieczność uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia sądu przed datą planowanego zgromadzenia) dopuszcza jednoinstancyjne postępowanie sądowe. Za zasadnością takiej koncepcji przemawiają cztery argumenty. Po pierwsze, Wytyczne OBWE i Komisji Weneckiej w sprawie wolności pokojowych zgromadzeń, formułując pożądany standard dotyczący procedury odwoławczej od decyzji zakazującej odbycia zgromadzenia publicznego wyraźnie wymagają, aby przed datą planowanego zgromadzenia organizator mógł uzyskać rozstrzygnięcie sądu w przedmiocie dopuszczalności lub zakazu zgromadzenia 26. Po drugie, orzecznictwo ETPC również zmierza w kierunku uzyskania rozstrzygnięcia sądowego, a nie tylko administracyjnego, przed datą zgromadzenia (zob. dwa wyroki w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji 27 oraz w sprawie Genderdoc-M przeciwko Mołdawii 28). Po trzecie, zapewnienie bezpośredniej kontroli sądowej nad decyzjami w 25 Na podstawie opinii amicus curiae Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 17 kwietnia 2014 r. przedstawionej Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie z połączonych wniosków: grupy posłów o sygn. K 44/12, grupy posłów o sygn. K 53/12, Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 4/13 dotyczących zgodności niektórych przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach z Konstytucją RP, Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych, Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych, Konwencją o prawach dziecka. 26 Zgodnie z treścią par. 137 Wytycznych OBWE i Komisji Weneckiej, każda odwoławcza procedura administracyjna musi być na tyle szybka, aby umożliwić kontrolę sądową w przypadku gdy administracyjne środki odwoławcze zostaną wyczerpane, przed datą zgromadzenia określoną w zgłoszeniu organizatora. 27 Wyrok ETPC z dnia 21 października 2010 r. w sprawie Alekseyev przeciwko Rosji, skargi nr 4916/07, 25924/08 i 14599/ Wyrok ETPC z dnia 12 czerwca 2012 r. w sprawie Genderdoc-M przeciwko Mołdawii, skarga nr 9106/06. 9

10 przedmiocie zakazu odbycia zgromadzenia nie jest osobliwością w ustawodawstwach krajowych poszczególnych państw. Przykładowo, taką kontrolę zapewniają ustawodawstwa Gruzji, Kirgistanu, Łotwy, Azerbejdżanu, kraju związkowego (landu) Berlin, Izraela, Czech i Słowacji29. I argument ostatni być może najważniejszy. Z przebiegu rozprawy przed TK jak i uzasadnienia wyroku zapadłego w sprawie o sygn. K 44/12 30, można wysnuć wniosek, że Trybunał Konstytucyjny optuje za koniecznością sądowej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy zgromadzenia przed datą zgromadzenia. Natomiast wobec braku wskazania przez wnioskodawców jako wzorca kontroli art. 45 Konstytucji RP (prawo do sądu), Trybunał Konstytucyjny związany zasadą skargowości nie mógł w orzekać o zgodności art. 9 ust. 1 i 4 ustawy z tym wzorcem. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane argumenty procedura odwoławcza dotycząca zakazu odbycia zgromadzenia mogłaby przybrać kształt oparty na bezpośrednim odwołaniu od decyzji organu I instancji w przedmiocie zakazu odbycia zgromadzenia do sądu (np. do Sądu Najwyższego, który orzekałby jako pierwsza i jedyna instancja sądowa i byłby zobowiązany wydać wyrok przed planowaną datą zgromadzenia 31 ). Powierzenie Sądowi Najwyższemu tych kompetencji miałoby istotne znaczenie z punktu widzenia budowania jednolitej interpretacji wolności gwarantowanej art. 57 Konstytucji RP. Niezależnie od tego, gdzie się odbywają zgromadzenia, sprawy dotyczące wszystkich zakazów trafiałyby do Sądu 29 Na temat ukształtowania procedur odwoławczych od decyzji w przedmiocie zakazu zgromadzenia publicznego w ww. państwach zob. pkt 8 opinii amicus curiae Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 17 kwietnia 2014 r. przedstawionej Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie z połączonych wniosków: grupy posłów o sygn. K 44/12, grupy posłów o sygn. K 53/12, Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 4/13 dotyczących zgodności niektórych przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach z Konstytucją RP, Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych, Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych, Konwencją o prawach dziecka, 30 W uzasadnieniu wyroku TK wskazał: Wymóg efektywności kontroli rozstrzygnięć zapadłych w danej sprawie należy rozpatrywać w perspektywie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wnioskodawcy nie powołują się wprost na naruszenie tych gwarancji, ale postawiony przez nich zarzut nieefektywności procedury kontroli decyzji zakazujących zgromadzenia publicznego musi być postrzegany także na tle materialnych wymagań wyrażonych w art. 45 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji mówiąc o efektywności określonej procedury, należy mieć na względzie taki sposób jej ukształtowania, który umożliwi sądową weryfikację indywidualnego rozstrzygnięcia w sposób adekwatny do jego celu. W kontekście wolności zgromadzeń chodzić będzie o przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji organu zakazującego zgromadzenia w taki sposób, aby - w wypadku ewentualnego podważenia takiej decyzji - umożliwić organizatorowi zrealizowanie jego pierwotnych zamierzeń. (...) Ustawodawca nie tylko nie przewidział odpowiedniego terminu podjęcia działań przez organy administracji państwowej, ale w ogóle pominął również możliwość weryfikacji wydanej przez te podmioty decyzji na drodze sądowej.. 31 Taką propozycję sformułowali, powołując się na regulację prawa zgromadzeń funkcjonującą w Izraelu, A. Bodnar i A. Pietryka. Ich zdaniem: Sprawy z zakresu odwołania od zakazu zgromadzenia nie wymagają analizy skomplikowanego stanu faktycznego czy prawnego. Wydaje się, że w naszym systemie najbardziej odpowiednia do ich rozpatrywania byłaby Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego. Orzeka ona m.in. w sprawach ze skargi na decyzje np. o nałożeniu kary przez przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, czy też prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Rozpatruje ona także sprawy, gdzie przedmiotem oceny jest skuteczność mechanizmów demokracji bezpośredniej - zasadność protestów wyborczych czy też ważność wyborów powszechnych. Nie widać przeszkód dla uznania odwołań od decyzji wojewody o zakazie zgromadzenia, będącego składnikiem demokracji bezpośredniej, za sprawę publiczną, a tym samym dla przekazania ich do właściwości tejże Izby. Powierzenie Sądowi Najwyższemu tych kompetencji miałoby istotne znaczenie z punktu widzenia budowania jednolitej interpretacji wolności gwarantowanej art. 57 Konstytucji RP. Por. A. Bodnar, A. Pietryka, Wolności konstytucyjne. Co rusz to ograniczenia, Gazeta Wyborcza z 15 marca 2010 r., artykuł dostępny pod adresem: Co_rusz_to_ograniczenia.html. 10

11 Najwyższego, który byłby jedynym sądem orzekającym w tych sprawach 32, zapewniając najwyższe sędziowskie kwalifikacje i jednolitość orzecznictwa. Bezpośrednie rozstrzyganie przez sąd w przedmiocie odwołania od decyzji zakazującej zgromadzenia publicznego byłoby także uzasadnione z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie dotychczasowa praktyka wydawania zakazów zgromadzeń nie wskazuje na to, aby Sąd Najwyższy został nadmiernie obciążony pracą - można się spodziewać, że takich spraw byłoby maksymalnie kilka/kilkanaście w roku. Obecnie realizacja prawa do sądu w sprawach odwołań od decyzji w przedmiocie zakazu zgromadzenia publicznego jest iluzoryczna, ze względu na praktyczny brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy przed terminem zgromadzenia. Wyrok uchylający decyzję organu administracji zakazującą zgromadzenia wydany po jego dacie nie ma dla organizatora zgromadzenia większego znaczenia, ponieważ zgromadzenie i tak nie mogło się odbyć, a w wielu wypadkach przekaz, który miał być na nim zaprezentowany stracił swoją aktualność. VII. Projekt ustawy zakazujący zasłaniania twarzy podczas zgromadzeń publicznych W Sejmie od listopada 2013 r. oczekuje na rozpatrzenie przedstawiony przez Prezydenta RP projekt nowelizacji Prawa o zgromadzeniach 33, którego zasadniczym celem jest wprowadzenie zakazu uczestniczenia w zgromadzeniach dla osób, których nie można zidentyfikować ze względu na ich ubiór lub zakrycie twarzy. W świetle nowelizacji, osoby te mogłyby wziąć udział w zgromadzeniu, tylko jeśli organizator wykaże związek pomiędzy celem zgromadzenia a uczestnictwem w nim osób, których twarze zostaną zakryte. W przypadku gdy takiego związku nie będzie, organ gminy będzie mógł wydać decyzję zakazującą organizacji zgromadzenia. W styczniu 2014 r. odbyło się pierwsze czytanie tego projektu na posiedzeniu plenarnym Sejmu, podczas którego zdecydowano o skierowaniu go do sejmowych Komisji: Spraw Wewnętrznych oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Komisje te w sierpniu 2014 r. powołały podkomisję nadzwyczajną do rozpatrzenia projektu, która przez 5 miesięcy swojego istnienia nie zebrała się ani razu na posiedzenie. Można spodziewać się, że jest to efektem krytycznej oceny konstytucyjnoprawnej projektu przedstawionej m.in. przez Rząd RP 34, Związek Powiatów Polskich 35, Prokuraturę Generalną 36, Biuro Analiz Sejmowych 37 oraz Helsińską Fundację Praw Człowieka38 jak i Druk sejmowy nr 2023, Sejm RP VII kadencji. 34 Dostępne po adresem: 35 Dostępne pod adresem: 36 Dostępne pod adresem: 37 Opinia dr hab. Krzysztofa Skotnickiego, eksperta BAS, dostępna jest pod adresem: 11

12 stanowiska TK interpretującego wolność zgromadzeń wyrażonego w wyroku z września 2014 r. Może zatem zamiast procedować nad powyższą nowelizacją, warto raczej skupić się nad poprawnym wykonaniem wyroku TK z 18 września 2014 r. Autorzy: dr Adam Bodnar - wiceprezes zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz adiunkt w Zakładzie Praw Człowieka WPiA UW Michał Szwast - prawnik w Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, doktorant w Katedrze Prawa Konstytucyjnego WPiA UW Helsińska Fundacja Praw Człowieka ul. Zgoda Warszawa twitter.com/hfhrpl 38 Opinia HFPC z dnia 9 października 2014 r. dostępna jest pod adresem: 12