Problemy i pułapki administracyjno-prawnego zatwierdzania taryf przedsiębiorstw energetycznych

Transkrypt

1 Problemy i pułapki administracyjno-prawnego zatwierdzania taryf przedsiębiorstw energetycznych Autorzy: Ryszard Taradejna - dyrektor, Alicja Tutak- główny specjalista; Biuro Prawne URE (Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 6/2005) 1. Administracyjno-prawna ingerencja w cywilnoprawny obrót gospodarczy, oparty co do zasady na wolności działalności gospodarczej, rodzi wiele wątpliwości natury prawnej, a na tym tle trudności, a nawet poważne problemy. Ingerencja ta dokonywana jest bowiem w drodze ustaw szczególnych, wprowadzających odstępstwa od regulacji zawartej w Kodeksie cywilnym 1] (Kc), liberalnej i dającej dużą, a nawet bardzo dużą, swobodę uczestnikom tego obrotu 2]. Autorzy takich, szczególnych regulacji często nie zdają sobie nawet sprawy z tego problemu. A rodzi się on z dosyć prostego faktu, że ingerencja taka, nawet jeżeli dokonywana jest jedną, stosunkowo krótką ustawą angażuje szereg kolejnych ustaw (i aktów wykonawczych), często z zupełnie różnych dziedzin prawa, tworząc coś w rodzaju wielostopniowej kaskady. A ponieważ każda z tych ustaw ma własne, często odmienne oprzyrządowanie (np. definicje), często zdarza się, że ustalenie jaka była wola ustawodawcy jest bardzo trudne, bowiem możliwe są różnorodne interpretacje, stosownie do interesów zainteresowanych stron, tym bardziej, że wiele ustaw jest delikatnie mówiąc niedopracowanych. W konsekwencji każda decyzja organu administracji publicznej może być kwestionowana pod zarzutem niezgodności z prawem, przy zaangażowaniu przez wiele lat wszystkich możliwych sądów, z Sądem Najwyższym włącznie. A to z kolei rodzi zarzuty, że administracja działa przewlekle i biurokratycznie. 2. Przykładem stwarzającej problemy administracyjno-prawnej ingerencji w cywilnoprawny obrót gospodarczy może być regulacja dotycząca ustalania i zatwierdzania taryf przedsiębiorstw energetycznych, zawarta w art ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne[3]). Regulacja ta nakłada się na regulację zawartą w Kodeksie cywilnym oraz w ustawie z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach 4]. Już sam ten fakt powoduje namiętne spory między przedsiębiorstwami energetycznymi a odbiorcami (szczególnie wielkimi ), bowiem Kodeksowi cywilnemu znane jest pojęcie ceny sztywnej (art ) i ceny maksymalnej (art. 538), co zachęca tych ostatnich do żądania negocjowania cen 5], chociaż są one wcześniej weryfikowane i zatwierdzane (na podstawie art. 47 Prawa energetycznego) przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezesa URE). Problem jest jednak skomplikowany, gdyż Prawo energetyczne w żaden sposób nie nawiązuje do tych pojęć. Natomiast ustawa o cenach, deklarując swobodę kształtowania cen (art. 2 ust. 1), zawiera również regulację dotyczącą cen urzędowych (art. 4, 5 i 8), które są co do zasady cenami maksymalnymi (art. 9). Tu rodzi się jednak kolejny problem, gdyż definicja ceny urzędowej zawarta w ustawie o cenach nie w pełni odpowiada procedurze kształtowania cen określonej w Prawie energetycznym. Zagadnienie to było (wskutek odwołań od decyzji Prezesa URE) przedmiotem kilku orzeczeń (rozbieżnych) Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 6] oraz Sądu Najwyższego 7]. Zostały one przedstawione, wraz z dodatkową analizą, na łamach Biuletynu URE przez D. Nowak Ceny sztywne czy maksymalne (Nr 5/1999) oraz R. Taradejna Charakter prawny cen i stawek opłat zawartych

2 w taryfie przedsiębiorstw energetycznych (Nr 1/2003). Artykuły te są dostępne na stronie internetowej W drugim z nich autor stwierdził, że: (...) uprawniony wydaje się pogląd, iż mają one charakter cen maksymalnych lub charakter bardzo zbliżony taki też pogląd prezentuje Prezes URE), jednocześnie jednak przedstawił cały szereg uwarunkowań prawnych ograniczających możliwość ich negocjowania. 3. Ponieważ taryfy ustalone przez przedsiębiorstwa energetyczne zatwierdzane są następnie przez Prezesa URE, będącego organem administracji publicznej, w art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego zapisano, że do postępowania przed Prezesem URE stosuje się (...) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że w proces ustalania cen włączono i słusznie również tę ustawę (czwartą z kolei). Twórcy pierwotnego tekstu Prawa energetycznego, zakładając zapewne, że zatwierdzanie taryf będzie szybkie, łatwe i przyjemne (zauważmy przewidziano tylko jednoinstancyjną kontrolę sądową 8] ) zapisali w art. 47 ust. 2, że Prezes URE, zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w terminie 30 dni. To, na pozór proste, postanowienie wywołało wiele kontrowersji i sporów natury prawnej w zestawieniu z regulującymi ten problem przepisami art ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 9] (Kpa). Spór ten (wywołany przez przedsiębiorstwa energetyczne niezadowolone z decyzji Prezesa URE) sprowadzał się do rozstrzygnięcia przez sądy, czy 30-dniowy termin ma charakter instrukcyjny dla organu administracji publicznej załatwiającego sprawę, podobnie jak analogiczne terminy określone w art. 35 Kpa (tak twierdził Prezes URE), czy charakter materialny. Przyjęcie drugiego z tych poglądów oznaczałoby, że po upływie 30 dni (nie wiadomo, jak liczonych kalendarzowych czy roboczych) Prezes URE nie mógłby wydać żadnej decyzji ani o odmowie zatwierdzenia taryfy ani o jej zatwierdzeniu, co powodowałoby swoistego pata i prowadziło do absurdu. Problem ten był kilkakrotnie przedmiotem rozważań ówczesnego Sądu Antymonopolowego (obecnie: Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów). W pierwszym orzeczeniu Sąd ten przychylił się do drugiego, patowego poglądu (wyrok z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt XVII Ame 34/99), jednak później zmienił zdanie (por. wyrok z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt XVII Ame 38/99). Dopiero po kilku latach problem ten (przypomnijmy pozornie wręcz błahy) rozstrzygnął Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 12 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I CKN 1465/99 OSNC 2003/4/53), jednoznacznie stwierdził, że 30-dniowy termin jest terminem procesowym o charakterze instrukcyjnym 10]. Po kolejnych kilku latach sporów na tle charakteru prawnego owego 30-dniowego terminu, ustawodawca postanowił w końcu w 2005 r. wyeliminować go z art. 47 ust. 2 Prawa energetycznego 11] i w pełni poddać postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy procedurze określonej w Kpa 12]. 4. Kolejną, godną uwagi kwestią, jest charakter prawny taryf przedsiębiorstw energetycznych. Zgodnie z art. 3 pkt 17 Prawa energetycznego, taryfa to zbiór cen i stawek opłat oraz warunków ich stosowania, opracowany przez przedsiębiorstwo energetyczne i wprowadzany jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców w trybie określonym ustawą. Z kolei art. 47 tej ustawy stanowi w ust. 1 (w zdaniu pierwszym), że przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje ustalają taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła, które podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa URE, a w ust. 2 że Prezes URE (...) zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w przypadku

3 stwierdzenia niezgodności taryfy z zasadami i przepisami, o których mowa w art [czyli w art. 44, 45, 45a, 46 przyp. aut.]. Ust. 3 ustanawia wymóg prawnego ogłoszenia zatwierdzonej taryfy, a ust. 4 przesądza, że przedsiębiorstwo energetyczne wprowadza taryfę do stosowania nie wcześniej niż po upływie 14 dni i nie później niż do 45 dnia od dnia jej opublikowania. Opisana wyżej procedura zatwierdzania i wprowadzania do stosowania taryf upodabnia je do quasi-przepisów obowiązujących odbiorców poszczególnych przedsiębiorstw energetycznych. Dla ich skutecznego obowiązywania niezbędne jest bowiem władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej oraz dochowanie szczególnego trybu wprowadzenia do stosowania, podobnego do wprowadzania w życie aktów normatywnych. Równocześnie, zawarta w powołanym wyżej art. 3 pkt 17 definicja taryfy pozwala na przyjęcie poglądu, że taryfę uznać można za rodzaj wzorca umownego w rozumieniu art Kc, co dało asumpt do kolejnych sporów między przedsiębiorstwami energetycznymi a odbiorcami. Zgodnie z tym przepisem ustalony przez jedną ze stron wzorzec umowy, w szczególności ogólne warunki umów, wzory umów, regulaminy wiążą drugą stronę, jeżeli zostały jej doręczone przy zawarciu umowy. Zgodnie natomiast z art Kc, wzorzec wydany w czasie trwania stosunku umownego o charakterze ciągłym wiąże drugą stronę, jeżeli zostały zachowane wymagania określone w art. 384, a strona nie wypowiedziała umowy w najbliższym terminie wypowiedzenia.. Pogląd uznający taryfę za rodzaj wzorca umownego znalazł oparcie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Sądu Antymonopolowego z dnia 17 kwietnia 2002 r. (sygn. akt XVII Ama 81/01). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził m.in., że w przedmiotowej sprawie zakład energetyczny miał obowiązek doręczyć wszystkie postanowienia [podkr. aut.] wzorca umowy przy jej zawieraniu. Obowiązku tego nie dopełnił, skoro w odniesieniu do części klauzul umownych jedynie powołał się na treść swojej taryfy zawierającej (...) postanowienia wzorca umownego. Taryfy tej nie doręczał drugiej stronie umowy (konsumentowi) uznając, że mogła z łatwością dowiedzieć się o jej treści. Takie postępowanie w obrocie z konsumentami stanowi naruszenie treści (...) art i 2 k.c. i uznane musi być za nielegalne.. Sąd stwierdził ponadto, że przesłanie do podpisu odbiorcom energii wzorca umowy sprzedaży (...) odsyłającego do postanowień taryfy bez jednoczesnego poinformowania kontrahentów o treści tych postanowień nie spełnia warunku jasności i jednoznaczności postanowień umowy zawieranej z konsumentami, który to warunek wynika wprost z art k.c.. Podobne stanowisko wyraził także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r. (sygn. akt IV CKN 1616/00). Sąd ten, rozważając, czy do związania stron wzorcem umowy konieczne jest jego doręczenie, stwierdził m.in., że Niezależnie (...) od tego czy przyjmie się, że strony związane są wzorcem na zasadzie konsensusu, czy też tylko wobec doręczenia tych wzorców (...) praktyczny skutek jest taki sam. Postanowienia wzorca kształtują treść umowy i zastępują te istniejące przed jego doręczeniem, jeżeli nie dojdzie do wypowiedzenia umowy.. 5. Przedstawiony wyżej (w punkcie czwartym), jednoznaczny pogląd Sądu Najwyższego, dotyczący skutku, jaki zmiany taryf wywierają na wysokość cen i stawek opłat określonych w umowach między odbiorcą a przedsiębiorstwem energetycznym, nie rozwiał wszakże kolejnej, zasadniczej wątpliwości: czy każdorazowa zmiana taryfy przedsiębiorstwa oznacza konieczność zmian wszystkich umów zawartych z odbiorcami, z obowiązkiem równoczesnego doręczenia wszystkim odbiorcom treści nowej taryfy. Niewątpliwym jest, że z punktu widzenia przedsiębiorstw energetycznych byłoby to działanie tyleż

4 kosztowne co uciążliwe. Może się również zdarzyć, że brak możliwości skutecznego doręczenia odbiorcy projektu zmian umowy opóźni (jeśli nie uniemożliwi) dokonanie jej zmiany. W takich sytuacjach zastosowanie może znaleźć instytucja doręczenia zastępczego uregulowana w art. 61 Kc. Zgodnie z tym przepisem, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. W orzecznictwie Sądu Najwyższego funkcjonuje pogląd, że dla skuteczności doręczenia oświadczenia woli nie jest wymagane rzeczywiste zapoznanie się z tym oświadczeniem i że wystarczy, by adresat miał możliwość zapoznania się z nim. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, wyrażonym w wyroku z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I PKN 375/99 (OSNP 2001/7/227) o złożeniu oświadczenia woli należy mówić także w sytuacji, gdy co prawda strona nie zna treści oświadczenia woli, ale miała realną możliwość zapoznania się z nią, bo dotarło (doszło) ono do niej w taki sposób, że. Z drugiej jednakże strony, zapoznania się z oświadczeniem woli nie może być pojmowana w sposób abstrakcyjny (a więc rozumiana ), powinna być analizowana w sposób konkretny z uwzględnieniem okoliczności danego przypadku.. Natomiast w przepisach ustawy Prawo energetyczne brak było do niedawna jednoznacznego zapisu dotyczącego sposobu i formy dokonywania zmian umów między przedsiębiorstwami energetycznymi a odbiorcami. W szczególności kwestia ta budziła wątpliwości w odniesieniu do dokonywania zmian umów sprzedaży wskutek zmian cen i stawek opłat zawartych w taryfach. W obowiązującym wówczas art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy przewidziany był jedynie obowiązek zamieszczenia wśród istotnych postanowień umowy (sprzedaży lub przesyłowej) postanowień dotyczących m.in. sposobu ustalania cen i warunków wprowadzania ich zmian. Pomocą w rozwiązaniu tego problemu służy treść art. 5 Prawa energetycznego po zmianie dokonanej z dniem 3 maja 2005 r. 13] W artykule tym dodano nowy ust. 5, zgodnie z którym projekty umów ( ) lub projekty wprowadzenia zmian w zawartych umowach, z wyjątkiem zmian cen lub stawek opłat określonych w zatwierdzonych taryfach [podkr. aut.], powinny być niezwłocznie przesłane odbiorcy; jeżeli w zawartych umowach mają być wprowadzone zmiany, wraz z projektem zmienianej umowy należy przesłać pisemną informację o prawie do wypowiedzenia umowy.. Zgodnie natomiast z treścią kolejnego, również nowego, przepisu tej ustawy art. 5 ust. 6: sprzedawca ( ) powinien powiadomić odbiorców o podwyżce cen lub stawek opłat za dostarczane paliwa gazowe lub energię określonych w zatwierdzonych taryfach, w ciągu jednego okresu rozliczeniowego od dnia tej podwyżki. Z treści tych przepisów wyraźnie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było ich dostosowanie do regulacji zawartej w powołanych wyżej przepisach Kodeksu cywilnego, dotyczących wzorca umownego, warunków jego obowiązywania i wprowadzania do niego zmian. Równocześnie ustawodawca wyraźnie oddzielił zasady zmian cen i stawek opłat od zmian pozostałych postanowień umowy. Co do zasady, zmiany postanowień umów (m.in. umów sprzedaży i świadczenia usług przesyłowych) mają być dokonywane poprzez doręczenie odbiorcy projektu zmienianych postanowień i mogą wchodzić w życie pod warunkiem ich zaakceptowania w określonym terminie.

5 Z procedury tej ustawodawca wszakże wyłączył wprowadzanie zmian cen i stawek opłat określonych w zatwierdzonych taryfach, co wynika jednoznacznie z treści art. 5 ust. 5 i 6 Prawa energetycznego. Zgodnie z art. 5 ust. 6, o zmianie cen i stawek opłat odbiorcy powinni zostać powiadomieni w ciągu jednego okresu rozliczeniowego; przepis ten nie zawiera natomiast żadnych wymogów co do formy i sposobu owego powiadomienia. Jeżeli zatem weźmie się pod uwagę także treść cytowanych wyżej postanowień art. 3 pkt 17 (definicja taryfy) i art. 47 ust. 3 i 4 Prawa energetycznego (publikowanie taryf), należy dojść do wniosku, że zmiany cen i stawek opłat wynikających z zatwierdzonej taryfy i wprowadzanie ich do stosowania dokonywać się powinno zgodnie z postanowieniami art. 47 tej ustawy. W tym miejscu należy zauważyć, że postanowienia dotyczące wprowadzania zmian do umowy, w tym zmian cen i stawek opłat wynikających z taryfy przedsiębiorstwa energetycznego mogą, a nawet powinny zostać zamieszczone bezpośrednio w treści tych umów (por. art. 5 ust. 2 Prawa energetycznego). Pozwoliłoby to na skuteczne wyeliminowanie wątpliwości co do związania kontrahenta cenami i stawkami opłat wynikającymi z wejścia w życie nowej taryfy. Dotychczasowa praktyka zdaje się świadczyć o tym, iż nie jest to rozwiązanie właściwie wykorzystywane w umowach pomiędzy przedsiębiorstwami energetycznymi a odbiorcami, a stosowne zapisy umów mają treść bardzo ogólną. 1] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późniejszymi, licznymi zmianami). 2] Istotą znacznej części przepisów Kodeksu cywilnego jest ich uzupełniający charakter stosuje się je tylko wtedy, gdy sami zainteresowani nie uregulowali jakiegoś problemu. 3] Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504, Nr 203, poz. 1966, z 2004 r. Nr 29, poz. 257, Nr 34, poz. 293, Nr 91, poz. 875, Nr 96, poz. 959 i Nr 173, poz oraz z 2005 r. Nr 62, poz. 552, Nr 163, poz i Nr 175, poz ] Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050, z 2002 r. Nr 144, poz. 1204, z 2003 r. Nr 137, poz oraz z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 210, poz ] Przykładem mogą tu służyć choćby żądania (którym trudno się dziwić, nawet jeśli ich nie aprobuje się), zgłaszane przez huty, np. przez Hutę Łaziska. 6] Por. wyroki z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt XVII Ame 29/00, z dnia 4 czerwca 2001 r., sygn. akt XVII Ame 34/00 oraz z dnia 16 października 2000 r., sygn. akt XVII Ame 24/00. 7] Postanowienie z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt I CKN 1217/99. 8] Regulacja ta była niezgodna z art. 78 w związku z art. 176 Konstytucji, na co Prezes URE zwracał uwagę Ministrowi Sprawiedliwości (pismem z dnia 29 maja 2002 r., znak: GP/590/2002/LJ) i co potwierdził Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01 Dz. U. z 2002 r. Nr 84, poz. 764). Szerzej na ten temat:

6 1) Sprawozdanie z działalności Prezesa URE w 2002 r. Część III Regulator a inne organy państwa, rozdz. 3 Sądowa kontrola działalności Prezesa URE (Biuletyn URE Nr 3/2003), 2) G. Dylewska, R. Taradejna, Sądowa kontrola decyzji Prezesa URE dylematy prawnoustrojowe (Biuletyn URE Nr 4/2003). 9] Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z 2001 r. Nr 49, poz. 509, z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz i Nr 169, poz. 1387, z 2003 r. Nr 130, poz i Nr 170, poz. 1660, z 2004 r. Nr 162, poz oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565 i Nr 78, poz ] Analizie tego problemu poświęcony jest również artykuł R. Taradejna, Charakter prawny terminu określonego w art. 47 ust. 2 Prawa energetycznego, Biuletyn URE Nr 6/99. 11] Dokonano tego (z dniem 3 maja 2005 r.) ustawą z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2005 r. Nr 62, poz. 552). 12] Stan prawny w tym zakresie przedstawiają T. Dec i G. Słowiński w artykule pt. Ile potrzeba czasu na zatwierdzenie taryfy?, zamieszczonym w niniejszym numerze Biuletynu URE. 13] Zmiany tej również dokonała ustawa z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2005 r. Nr 62, poz. 552).