za pośrednictwem: reprezentowana przez: Warszawa, dnia 18 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny ul. G. P. Boduena 3/ Warszawa

Transkrypt

1 Warszawa, dnia 18 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny ul. G. P. Boduena 3/ Warszawa za pośrednictwem: Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie ul. Jasna 2/ Warszawa 1 Skarżąca: Fundacja Centrum Zrównoważonego Transportu ul. Żurawia 43/ Warszawa reprezentowana przez: r. pr. Adama Kuczyńskiego ul. Okólnik 11A/ Warszawa Organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ul. Wawelska 52/ Warszawa Strona: PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. ul. Targowa Warszawa Sygn. akt: IV SA/Wa 3140/15 Wpis: 100 zł SKARGA KASACYJNA I. Działając w imieniu Fundacji Centrum Zrównoważonego Transportu (dalej: Skarżąca ), której pełnomocnictwo znajduje się w aktach, wnoszę niniejszym skargę kasacyjną od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie ) z dnia 7 grudnia

2 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3140/15 (dalej: Zaskarżony Wyrok ) oddalającego skargę Skarżącej na Postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: Organ ) z dnia 31 lipca 2015 r. nr DOOŚoaII mk.2 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (dalej: Postanowienie Organu ), którego odpis wraz z uzasadnieniem został doręczony Skarżącej w dniu 19 stycznia 2016 r. II. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3140/15 zaskarżam w całości. III. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3140/15 zarzucam na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 1 1 i 2 Ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: P.u.s.a. ), art. 3 1 P.p.s.a., art pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 1 i 2 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: Ustawa środowiskowa ), art. 134 K.p.a., art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE oraz w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE ) poprzez oddalenie skargi w wyniku zastosowania przepisu prawa krajowego, który jest sprzeczny z przepisem dyrektywy Unii Europejskiej, podczas gdy na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie ciążył unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej oraz obowiązek zastosowania bezpośrednio skutecznego przepisu dyrektywy. 2) art P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. IV. Wnoszę o zadanie pytania prejudycjalnego: czy art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie może ustanowić różne wymogi w odniesieniu do zainteresowanej społeczności w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE z tym skutkiem, że tylko organizacje prowadzące działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania są uprawnione do zaskarżenia w rozumieniu art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE?. V. Wnoszę o uchylenie Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 3140/15 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. VI. Wnoszę o rozpoznanie sprawy na rozprawie. VII. Wnoszę o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. 2

3 Uzasadnienie zarzutu pierwszego UZASADNIENIE 1. W ramach zarzutu pierwszego Skarżąca zarzuca Zaskarżonemu Wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 1 i 2 P.u.s.a., art. 3 1 P.p.s.a., art pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 44 ust. 1 i 2 Ustawy środowiskowej, art. 134 K.p.a., art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE i art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE oraz w związku z art. 4 ust. 3 TUE poprzez oddalenie skargi w wyniku zastosowania przepisu prawa krajowego, który jest sprzeczny z przepisem dyrektywy Unii Europejskiej, podczas gdy na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie ciążył unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej oraz obowiązek zastosowania bezpośrednio skutecznego przepisu dyrektywy. 2. Zgodnie z art. 44 ust. 1 Ustawy środowiskowej: Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.. 3. Powyższy przepis, choć pomieszczony w ustawie materialnoprawnej ma charakter prawnoprocesowy. 4. Nie ulega wątpliwości, że Skarżąca jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 Ustawy środowiskowej. 5. Podobnie nie ulega wątpliwości, że w chwili wydawania Postanowienia Organu Skarżąca nie mogła wykazać się wymaganym przez art. 44 ust. 1 Ustawy środowiskowej rocznym stażem. 6. Tym samym istotą sporu pomiędzy Skarżącą a WSA w Warszawie i pośrednio Organem są w niniejszej sprawie następujące kwestie. 7. Po pierwsze, kwestia tego, czy art. 44 ust. 1 Ustawy środowiskowej jest zgodny z art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE w związku z art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE. 8. Po drugie, kwestia tego, czy WSA w Warszawie miał prawo zastosować art. 44 ust. 1 Ustawy środowiskowej w zakresie, w jakim jest on niezgodny z powołanymi przepisami Dyrektywy 2011/92/UE. 9. Po trzecie, kwestia tego, czy WSA w Warszawie powinien był zastosować powołane przepisy Dyrektywy 2011/92/UE jako bezpośrednio skuteczne. 10. WSA w Warszawie w Zaskarżonym Wyroku stanął na stanowisku, że ograniczenie wprowadzone w art. 44 ust. 1 Ustawy środowiskowej jest zgodne z art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE w związku z art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE. 11. Jest to pogląd błędny, z którym nie sposób się zgodzić. 3

4 12. Wykładnię tego przepisu należy rozpocząć od analizy okoliczności jego wprowadzenia. 13. Obecne brzmienie art. 44 ust. 1 Ustawy środowiskowej zostało nadane przez Ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw. 14. Zgodnie z treścią uzasadnienia projektu tej ustawy (zob. Druk sejmowy 2352) w zakresie odnoszącym się do zmiany brzmienia art. 44 ust. 1 Ustawy środowiskowej: Dodatkowo w celu zapewnienia pewności postępowań (sic! Autor skargi), projektowana zmiana dopuszcza do udziału w postępowaniach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organizacje ekologiczne zarejestrowane na przynajmniej rok przed wszczęciem procedury postępowania. Jednocześnie każdy zainteresowany obywatel zachowuje możliwość indywidualnego udziału w postępowaniu na zasadach określonych ustawą Jednocześnie uzasadnienie to w części odnoszącej się do całej ustawy wskazuje, że: Celem projektowanej ustawy o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowelizacja PGG) jest zapewnienie narzędzi racjonalnego gospodarowania przez państwo złożami węglowodorów w skali całego kraju Powyższe należy odczytywać w kontekście panującej w Polsce w czasie uchwalania powyższej nowelizacji Prawa geologicznego i górniczego gorączki łupkowej. W owym czasie ścierały się w szeroko pojętej debacie publicznej interesy przemysłu wydobywczego lobbującego za poszerzeniem możliwości wydobycia tzw. gazu łupkowego i lokalnych społeczności, które w drodze przykuwających uwagę mediów faktów dokonanych lub zawiązywanych ad hoc organizacji społecznych próbowały przeciwdziałać inwestycjom koncernów wydobywczych, które były sprzeczne z ich interesami. 17. Uważna lektura powołanej wyżej nowelizacji Prawa geologicznego i górniczego prowadzi do wniosku, że krajowy ustawodawca przychylił się raczej do racji przemysłu wydobywczego, niż do potrzeb zainteresowanych społeczności. 18. Ustawodawca krajowy w praktyce uniemożliwił zawiązywanie ad hoc organizacji społecznych zmierzających do przeciwdziałania realizacji konkretnej inwestycji lub ograniczenia jej negatywnych skutków. Zazwyczaj bowiem jest tak, że o planowanym przedsięwzięciu zainteresowana społeczność dowiaduje się z chwilą wszczęcia postępowania w jego sprawie. Tym samym nie ma ona możliwości zawiązania organizacji na 12 miesięcy przed wszczęciem tego postępowania. 19. Na marginesie należy zaznaczyć, że skutki takiego działania ustawodawcy wykraczają daleko poza problematykę wydobywania gazu łupkowego. Jak bowiem widać na przykładzie niniejszej sprawy, ograniczenia wprowadzone nowym brzmieniem art. 44 ust. 1 Ustawy środowiskowej dotykają wszelkich ekologicznych organizacji społecznych. 4

5 20. Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE: zainteresowana społeczność oznacza społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2. Do celów niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za mające interes w tym zakresie. 21. Ustawodawca krajowy w celu przeprowadzenia swego zamierzenia ułatwiającego realizację inwestycji koncernów wydobywczych skorzystał z furtki pozostawionej w treści Dyrektywy 2011/92/UE, która stanowiła wyraz poszanowania przez ustawodawcę unijnego zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich. WSA w Warszawie, który jest zobowiązany do poszanowania i stosowania prawa unijnego, bezrefleksyjnie zaaprobował ten wybieg krajowego ustawodawcy. WSA w Warszawie nie rozważał czym jest zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich, jak ma się do innych zasad unijnych, ani czy krajowy ustawodawca jej nie nadużył. 22. Należy zatem przypomnieć, że autonomia proceduralna państw członkowskich nie może stać w sprzeczności z zasadami Unii i nie może uniemożliwiać realizacji jej celów. Ponadto warunki proceduralne nie mogą prowadzić do uniemożliwiania lub nadmiernego utrudniania wykonywania w praktyce uprawnień uzyskanych przez jednostki na mocy prawa Unii. 23. Trzeba też zwrócić uwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego na fakt, iż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w nieodległej przeszłości rozstrzygał sprawę, w której także doszło do podobnego nadużycia zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich, co skutkowało ograniczeniem praw organizacji społecznych, których celem statutowym jest ochrona środowiska. Trybunał orzekał na gruncie Dyrektywy 85/337 poprzedzającej Dyrektywę 2011/92/UE, lecz jego argumentacja pozostaje aktualna. 24. W wyroku z dnia 15 października 2009 r. w sprawie C-263/08 Djurgarden-Lilla Värtans Miljöskyddsförening przeciwko Stockholms kommun genom dess marknämnd (dalej: Wyrok C-263/08 ) Trybunał stwierdził, że szwedzkie przepisy naruszają postanowienia Dyrektywy 85/ Ze względu na trafność wywodów Trybunału i ich przydatność w niniejszej sprawie warto przytoczyć fragmenty Wyroku C-263/08 in extenso: 40. W pytaniu trzecim sąd krajowy zastanawia się w istocie, czy w ramach wprowadzania w życie art. 6 ust. 4 i art. 10a dyrektywy 85/337 państwa członkowskie mogą postanowić, że małe, zorganizowane na płaszczyźnie lokalnej stowarzyszenia ochrony środowiska będą uczestniczyły w procesie decyzyjnym, o którym mowa w art. 2 ust. 2 tejże dyrektywy, nie mogąc wszakże korzystać z prawa odwołania się od decyzji podjętej w wyniku tego procesu. 41. Z postanowienia odsyłającego i z akt przedłożonych Trybunałowi, jak również z wywodów przedstawionych na rozprawie wynika, że pytanie to jest, między innymi, podyktowane faktem istnienia we właściwym w tym przypadku prawie krajowym przepisu, zgodnie z którym 5

6 wyłącznie stowarzyszenia liczące co najmniej 2000 członków mogą wnieść odwołanie od decyzji podjętych w sprawach dotyczących środowiska naturalnego. 42. Z dyrektywy 85/337 wynika, że odróżnia ona, z jednej strony, ogół społeczności zainteresowanej jednym z przedsięwzięć objętych zakresem zastosowania dyrektywy, z drugiej zaś strony, w ramach tej zainteresowanej społeczności, podgrupę osób fizycznych bądź prawnych, którym, zważywszy na ich szczególny stosunek wobec danego przedsięwzięcia, powinno przysługiwać na podstawie art. 10a prawo zakwestionowania decyzji, która na nie zezwala. 43. Powyższa dyrektywa odsyła do ustawodawstwa krajowego w odniesieniu do określenia przesłanek, od których może zależeć dopuszczalność wniesienia odwołania. Przesłankami takim mogą być posiadanie wystarczającego interesu lub naruszenie prawa. Ustawodawstwo krajowe zazwyczaj odwołuje się do jednego z tych dwóch pojęć. 44. W odniesieniu do organizacji pozarządowych działających na rzecz środowiska naturalnego art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 w związku z art. 10a tejże wymaga, aby te spośród nich, które spełniają wymagania przewidziane w prawie krajowym, były uważane, w zależności od przypadku, za mające wystarczający interes lub za korzystające z prawa, które może zostać naruszone przez przedsięwzięcie wchodzące w zakres stosowania tej dyrektywy. 45. Wprawdzie art. 10a dyrektywy 85/337, poprzez odesłanie do art. 1 ust. 2 tej dyrektywy, pozostawia ustawodawcom krajowym określenie przesłanek, jakie mogą być wymagane, aby organizacja pozarządowa działająca na rzecz ochrony środowiska, jak na przykład stowarzyszenie, mogła skorzystać z prawa odwołania się w wyżej przywołanych okolicznościach, jednak przepisy krajowe wydane na tej podstawie muszą, po pierwsze, gwarantować szeroki dostęp do wymiaru sprawiedliwości, a po drugie, zapewniać skuteczność przepisów dyrektywy 85/337 dotyczących prawa odwołania się do sądu. W konsekwencji te przepisy krajowe nie mogą grozić pozbawieniem wszelkiego znaczenia przepisów wspólnotowych, zgodnie z którymi osoby mające wystarczający interes, aby sprzeciwić się danemu przedsięwzięciu lub osoby, których prawa przedsięwzięcie to może naruszać, a wśród nich stowarzyszenia ochrony środowiska, powinny mieć legitymację procesową do występowania przed właściwymi sądami. 46. Z tego punktu widzenia prawo krajowe może wymagać, aby przedmiot działalności stowarzyszenia, które zamierza sprzeciwić się na drodze sądowej przedsięwzięciu podlegającemu przepisom dyrektywy 85/337, był związany z ochroną przyrody i środowiska naturalnego. 47. Ponadto nie jest wykluczone, że warunek, aby stowarzyszenie ochrony środowiska naturalnego posiadało pewną minimalną liczbę członków, może okazać się istotny dla wykazania, iż ono rzeczywiście istnieje i prowadzi działalność. Wymagana liczba członków nie może wszakże być określona przez prawo krajowe na poziomie utrudniającym realizację celów dyrektywy 85/337, w szczególności celu polegającego na ułatwieniu kontroli sądowej przedsięwzięć objętych tą dyrektywą. 48. W tym względzie należy stwierdzić, że wprawdzie dyrektywa 6

7 85/337 przewiduje, że członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes, aby sprzeciwić się danemu przedsięwzięciu lub których prawa przedsięwzięcie to może naruszać, powinni mieć prawo wniesienia odwołania od decyzji, która na nie zezwala, dyrektywa ta nie dopuszcza jednak ograniczenia możliwości wniesienia odwołania ze względu na fakt, że zainteresowane osoby mogły już wcześniej przedstawić swoje stanowisko na etapie uczestniczenia w procesie decyzyjnym przewidzianym w jej art. 6 ust Tym samym podnoszona przez Królestwo Szwecji okoliczność, że przepisy krajowe zapewniają szerokie możliwości uczestniczenia w początkowych stadiach postępowania służącego wypracowywaniu decyzji w sprawie danego przedsięwzięcia, w żadnym wypadku nie może uzasadniać tego, że odwołanie się do sądu od decyzji podjętej w wyniku tegoż postępowania dopuszczalne jest jedynie w rygorystycznie określonych warunkach. 50. (...) Tymczasem, jak wskazuje rzecznik generalny w pkt 78 swojej opinii, rozpatrywany przepis prawa szwedzkiego w istocie pozbawia stowarzyszenia lokalne wszelkiego prawa do odwołania się na drodze sądowej. 51. (...) 52. W konsekwencji na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 10a dyrektywy 85/337 stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który zastrzega prawo odwołania się od decyzji dotyczącej działalności wchodzącej w zakres zastosowania tejże dyrektywy jedynie na rzecz stowarzyszeń ochrony środowiska liczących co najmniej 2000 członków Podobnie jak ograniczenie dotyczące liczebności organizacji społecznej, to jest jako stojące w sprzeczności z zasadami Unii i uniemożliwiające realizację jej celów, należy traktować ograniczenie dotyczące okresu jej funkcjonowania przed wszczęciem konkretnego postępowania, w którym dana organizacja ma chęć wziąć udział. Ograniczenie takie stoi w jaskrawej sprzeczności z celami Dyrektywy 2011/92/UE, w tym z zapewnieniem jak najszerszego udziału społeczeństwa w postępowaniach środowiskowych, a co za tym idzie jest sprzeczne z powołanymi przepisami tej Dyrektywy. 27. Zważywszy, że Skarżąca zwracała uwagę WSA w Warszawie na ten problem, zadziwiające jest, że został on przez ten sąd zlekceważony. 28. Konsekwencją stwierdzenia przez WSA w Warszawie niezgodności prawa krajowego, to jest art. 44 ust. 1 Ustawy środowiskowej w zakresie wymogu funkcjonowania przez organizację społeczną przez 12 miesięcy przed wszczęciem konkretnego postępowania, z dyrektywą Unii Europejskiej, to jest art. 11 ust. 1-4 Dyrektywy 2011/92/UE i art. 1 ust. 2 lit. e Dyrektywy 2011/92/UE, powinna być odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym 1. Podstawą prawną obowiązku odmowy jest art. 4 ust. 3 TUE i wyprowadzana z niego zasada efektywności prawa unijnego. 7 1 P. Brzeziński Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej Wolters Kluwer Warszawa 2010 r. s

8 29. Z zasady efektywności wynika również obowiązek sądu krajowego zastosowania bezpośrednio skutecznego przepisu dyrektywy, czego WSA w Warszawie w niniejszej sprawie również zaniechał. Uzasadnienie zarzutu drugiego 30. W ramach zarzutu drugiego Skarżąca zarzuca Zaskarżonemu Wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. 31. Jak już wyżej wskazano, osią sporu w niniejszej sprawie jest zgodność ograniczeń wynikających z art. 44 ust. 1 Ustawy środowiskowej z prawem Unii Europejskiej oraz konsekwencje niedostrzeżenia ich niezgodności z tym prawem przez organy krajowe oraz WSA w Warszawie. 32. Kazałoby to oczekiwać od WSA w Warszawie szerszego wywodu na temat charakteru i ewentualnych skutków ograniczeń wprowadzonych powołanym przepisem. Niestety, w uzasadnieniu Zaskarżonego Wyroku WSA w Warszawie poświęcił tej kwestii, poza opisowym przytoczeniem stosownych przepisów, jedynie dwa zdania: Dyrektywa bowiem wyraźnie wskazuje, że dla jej potrzeb jako zainteresowaną społeczność rozumie się również organizacje pozarządowe, które spełniają wymogi wynikające z prawa krajowego. Warunki te nie mogą oczywiście uniemożliwiać kontroli społecznej postępowania związanego z korzystaniem ze środowiska, a w ocenie Sądu warunek prowadzenia działalności w zakresie ochrony środowiska przez okres 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania, takiej kontroli nie uniemożliwia, ale czyni ją bardziej racjonalną. Uzasadnienie to można by w zasadzie streścić do słów: Tak, bo tak.. Nie można go jednak uznać za wystarczające. 33. Tak lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia kluczowej kwestii w sprawie uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia, bowiem nie sposób zrozumieć ani odgadnąć co tak naprawdę kierowało WSA w Warszawie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Fakt ten uzasadnia dostatecznie postawienie zarzutu naruszenia art P.p.s.a. 8 Załączniki: 1) Dowód uiszczenia wpisu; 2) Dwa odpisy skargi kasacyjnej wraz z załącznikami.