Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych.

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia KOM(2011) 452 wersja ostateczna 2011/0202 (COD) Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych Część I (Tekst mający znaczenie dla EOG) {SEK(2011) 949} {SEK(2011) 950} PL PL

2 UZASADNIENIE 1. KONTEKST WNIOSKU 1.1. Podstawa i cele wniosku Zasięg kryzysu finansowego ujawnił niedopuszczalne ryzyko związane z obecnymi uregulowaniami dotyczącymi instytucji finansowych. Według szacunków MFW straty poniesione przez europejskie instytucje kredytowe w związku z kryzysem w latach wynoszą niemal 1 bln EUR, czyli 8 % PKB UE. Aby przywrócić stabilność w sektorze bakowym i zapewnić dalszy przepływ kredytów do gospodarki realnej, zarówno UE, jak i państwa członkowskie przyjęły szereg bezprecedensowych środków, których koszty ostatecznie poniesie podatnik. W tym kontekście do października 2010 r. Komisja zatwierdziła środki pomocy państwa dla instytucji finansowych w wysokości 4,6 bln EUR, z czego ponad 2 bln EUR faktycznie wykorzystano w latach 2008 i Wsparciu budżetowemu udzielonemu instytucjom kredytowym musi towarzyszyć zdecydowana reforma służąca wyeliminowaniu niedociągnięć regulacyjnych ujawnionych podczas kryzysu. W tym względzie Komisja zaproponowała już szereg zmian do przepisów w zakresie bankowości, które weszły w życie w 2009 r. (dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych II) oraz w 2010 r. (dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych III). W niniejszym wniosku zawarto opracowane i uzgodnione na poziomie światowym elementy standardów dotyczących kapitału i płynności instytucji kredytowych, znanych jako pakiet Bazylea III, a także zharmonizowano inne przepisy obowiązującego prawodawstwa. Podjęte decyzje regulacyjne zostały szczegółowo wyjaśnione w sekcji 5 poniżej. Dyrektywa 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz dyrektywa zawierają przepisy ściśle dotyczące warunków podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (m.in. przepisy regulujące zezwolenie na prowadzenie działalności, korzystanie ze swobody przedsiębiorczości, uprawnienia organów nadzoru państwa członkowskiego pochodzenia i przyjmującego państwa członkowskiego w tym zakresie oraz proces nadzoru nad instytucjami kredytowymi). Powyższe elementy wchodzą w zakres wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie warunków podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz ostrożnościowego nadzoru nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, który wraz z niniejszym wnioskiem tworzy pakiet. Normy ostrożnościowe ustanowiono również jednak w dyrektywie 2006/48/WE, a w szczególności w załącznikach do niej. W celu dalszego zbliżenia przepisów prawa wynikających z transpozycji dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE do prawa krajowego oraz w celu zapewnienia bezpośredniego stosowania do instytucji kredytowych jednolitych zasad ostrożnościowych, co ma istotne znaczenie dla funkcjonowania rynku wewnętrznego, wspomniane normy ostrożnościowe włączono w zakres niniejszego wniosku dotyczącego rozporządzenia. W celu zachowania przejrzystości w niniejszym wniosku dokonano również ujednolicenia wymogów ostrożnościowych dotyczących instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (te ostatnie są objęte zakresem stosowania dyrektywy 2006/49/WE).

3 Podjęte problemy nowe elementy w pakiecie Bazylea III Celem niniejszego wniosku jest zaradzenie niedociągnięciom regulacyjnym w następujących obszarach: Zarządzanie ryzykiem utraty płynności (część szósta): w świetle kryzysu istniejące praktyki zarządzania ryzykiem utraty płynności okazały się nieodpowiednie, jeżeli chodzi o pełne uwzględnienie ryzyka związanego z sekurytyzacją typu udzielasz i uciekasz, stosowaniem skomplikowanych instrumentów finansowych oraz uzależnieniem od finansowania hurtowego instrumentami o krótkim terminie zapadalności. Powyższe czynniki przyczyniły się do upadku kilku instytucji finansowych i poważnie naruszyły kondycję wielu innych instytucji, co zagroziło stabilności finansowej i wymusiło udzielenie wsparcia publicznego. Chociaż szereg państw członkowskich nakłada obecnie w jakiejś formie ilościowe standardy regulacyjne dotyczące płynności, na szczeblu UE nie istnieją żadne zharmonizowane i wystarczająco jasne uregulowania dotyczące właściwych poziomów płynności krótko- i długoterminowej. Zróżnicowanie obowiązujących standardów krajowych utrudnia komunikację między organami nadzoru i nakłada na instytucje transgraniczne dodatkowe koszty związane ze sprawozdawczością. Definicja kapitału (cześć druga tytuł I): w momencie rozpoczęcia kryzysu instytucje posiadały niewystarczający kapitał pod względem ilościowym i jakościowym. Biorąc pod uwagę zagrażające im ryzyko, wiele instytucji nie posiadało wystarczającej liczby instrumentów kapitałowych najwyższej jakości, które umożliwiają skuteczną absorpcję strat w miarę ich powstawania oraz umożliwiają instytucjom kontynuowanie działalności. Hybrydowe instrumenty kapitałowe w Tier I (instrumenty hybrydowe), które wcześniej uznawano za zdolne do absorpcji strat przy założeniu kontynuowania działalności, okazały się w praktyce nieskuteczne. Instrumenty kapitałowe w Tier II nie mogły pełnić swojej funkcji polegającej na absorpcji strat z chwilą niewypłacalności instytucji, ponieważ często nie dopuszczano do ogłoszenia upadłości instytucji. Stwierdzono, że jakość instrumentów kapitałowych wymaganych w celu absorpcji nieoczekiwanych strat związanych z ryzykiem w ramach portfela handlowego była równie wysoka jak w przypadku ryzyka w ramach portfela niehandlowego, natomiast instrumenty kapitałowe w Tier III nie były wystarczająco wysokiej jakości. Aby utrzymać stabilność finansową, rządy udzieliły bezprecedensowego wsparcia na rzecz sektora bankowego w wielu krajach. Niewystarczający stopień harmonizacji definicji kapitału na szczeblu UE zadziałał w powyższej sytuacji jak katalizator poszczególne państwa członkowskie przyjęły bardzo odmienne podejścia do składników kapitału, których nie należy zaliczać do funduszy własnych. W połączeniu z faktem, że współczynniki regulacyjne nie odzwierciedlały dokładnie rzeczywistej zdolności instytucji do absorpcji strat, podważyło to zdolność rynku do dokładnej i spójnej oceny wypłacalności unijnych instytucji, co z kolei zwiększyło poziom niestabilności finansowej w UE. Ryzyko kredytowe kontrahenta (część trzecia tytuł II rozdział 6): kryzys ujawnił szereg niedociągnięć w obecnych uregulowaniach dotyczących ryzyka kredytowego kontrahenta wynikającego z instrumentów pochodnych, transakcji repo oraz transakcji finansowania papierów wartościowych. Okazało się, że istniejące przepisy nie zapewniają właściwego zarządzania i odpowiedniej kapitalizacji dla tego rodzaju ryzyka. Ponadto obowiązujące przepisy nie zawierały wystarczających zachęt do przechodzenia z bilateralnie rozliczanych instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym na wielostronne rozliczanie za pośrednictwem partnerów centralnych. Opcje, uznaniowość i minimalna harmonizacja (całe rozporządzenie): w 2000 r. siedem dyrektyw w sprawie banków zastąpiono jedną dyrektywą. W 2006 r. wspomniana dyrektywa została przeredagowana przy wprowadzaniu regulacji kapitałowych Bazylea II w UE. W rezultacie 3

4 przepisy tej dyrektywy w obecnym brzmieniu zawierają szereg rozwiązań alternatywnych (opcji) oraz rozwiązań, których ewentualne stosowanie pozostawiono w gestii poszczególnych państw członkowskich. Ponadto państwom członkowskim zezwolono na wprowadzanie bardziej rygorystycznych przepisów niż przepisy określone w przedmiotowej dyrektywie. W rezultacie istnieje wysoki stopień rozbieżności, który jest szczególnie uciążliwy dla firm transgranicznych. Prowadzi to również do braku jasności prawa i nierównych warunków działania Cele wniosku Nadrzędnym celem przedmiotowej inicjatywy jest zapewnienie zwiększenia skuteczności uregulowań dotyczących kapitału instytucji w UE oraz zniwelowania ich negatywnego wpływu na ochronę deponentów i na procykliczność systemu finansowego przy jednoczesnym utrzymaniu konkurencyjnej pozycji unijnego sektora bankowego Kontekst ogólny W wyniku kryzysu finansowego podjęto szeroko zakrojone działania na szczeblu unijnym i międzynarodowym zmierzające do opracowania skutecznych strategii mających na celu zaradzenie problemom leżącym u jego podstaw. Grupa wysokiego szczebla pod przewodnictwem Jacques a de Larosièra wydała zalecenia dotyczące reformy europejskiego systemu nadzoru finansowego i systemu regulacji finansowej. W marcu 2009 r. zalecenia te zostały rozwinięte w komunikacie Komisji. W niniejszym wniosku uwzględniono liczne punkty dotyczące zmiany polityki, które zostały wymienione w szczegółowym planie działania zawartym w powyższym komunikacie. Na poziomie światowym w oświadczeniu grupy G-20 z dnia 2 kwietnia 2009 r. sformułowano zobowiązanie do stawienia czoła sytuacji kryzysowej poprzez podjęcie spójnych działań na poziomie międzynarodowym mających na celu poprawę jakości oraz zwiększenie poziomu kapitału w ramach systemu bankowego, wprowadzenie uzupełniającego środka nieopartego na ryzyku, aby ograniczyć akumulację dźwigni finansowej, a także mających na celu opracowanie ram na rzecz solidniejszych zabezpieczeń przed utratą płynności w instytucjach finansowych oraz wdrożenie zaleceń Rady Stabilności Finansowej w celu złagodzenia efektów procykliczności. W odpowiedzi na mandat udzielony przez grupę G-20, we wrześniu 2009 r. grupa prezesów banków centralnych i szefów nadzoru (Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision, GHOS), organ nadzoru Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego 1, przyjęła szereg środków mających na celu wzmocnienie regulacji sektora bankowego. Środki te zostały zatwierdzone przez Radę Stabilności Finansowej i przywódców G-20 na szczycie w Pittsburghu w dniach września 2009 r. W grudniu 2010 r. Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego wydał szczegółowe zasady w zakresie nowych globalnych standardów regulacyjnych dotyczących adekwatności kapitałowej i płynności 1 Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego stanowi forum regularnej współpracy w kwestiach nadzoru bankowego. Dąży do promowania i ulepszenia praktyk w zakresie nadzoru i zarządzania ryzykiem na poziomie światowym. W skład Komitetu wchodzą przedstawiciele Argentyny, Arabii Saudyjskiej, Australii, Brazylii, Chin, Indii, Indonezji, Japonii, Korei, Kanady, Meksyku, Republiki Południowej Afryki, Rosji, Singapuru, Specjalnego Regionu Administracyjnego Hongkong Chińskiej Republiki Ludowej, Stanów Zjednoczonych, Szwajcarii, Turcji oraz dziewięciu państw członkowskich UE: Belgii, Francji, Hiszpanii, Luksemburga, Niderlandów, Niemiec, Szwecji, Włoch i Zjednoczonego Królestwa. 4

5 instytucji kredytowych, określanych łącznie jako pakiet Bazylea III. W niniejszym wniosku nawiązano bezpośrednio do standardów regulacyjnych zawartych w pakiecie Bazylea III. Komisja, w charakterze obserwatora przy Bazylejskim Komitecie Nadzoru Bankowego, prowadziła bardzo ścisłą współpracę z Komitetem przy opracowaniu tych standardów, w tym przy ocenie ich skutków. W rezultacie zaproponowane środki w pełni odzwierciedlają istotę zasad określonych w pakiecie Bazylea III. Aby osiągnąć podwójny cel, a mianowicie zwiększyć odporność światowego systemu finansowego przy jednoczesnym zapewnieniu równych warunków działania, konieczne jest konsekwentne stosowanie skuteczniejszego zbioru wymogów ostrożnościowych na całym świecie. Jednocześnie w ramach procesu opracowywania niniejszego wniosku ustawodawczego Komisja podjęła szczególne starania, aby zagwarantować odpowiednie uwzględnienie niektórych najważniejszych uwarunkowań i kwestii europejskich. W tym kontekście warto przypomnieć, że w UE, w odróżnieniu od niektórych innych największych gospodarek, stosowanie zasad regulacyjnych uzgodnionych na poziomie światowym pod auspicjami Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego nie jest ograniczone tylko do banków prowadzących działalność międzynarodową. Wspomniane standardy mają w UE zastosowanie do całego sektora bankowego, obejmując wszystkie instytucje kredytowe i zasadniczo również firmy inwestycyjne. Jak wyjaśniono to dokładniej w sekcji 4.2, UE zawsze uważała, że tylko takie podejście zapewni rzeczywiste równe warunki działania w Unii, maksymalizując jednocześnie związane z tym korzyści wynikające ze stabilności finansowej. Między innymi z tego też względu uzasadnione zdają się być pewne dostosowania zasad pakietu Bazylea III, pozwalające należycie ustosunkować się do uwarunkowań i kwestii europejskich. Powyższe dostosowania pozostają jednak spójne z charakterem i celami reformy Bazylea III. W szerszym kontekście należy zauważyć, że jednym z priorytetów Komisji w ramach reformy regulacji usług finansowych w UE jest dopilnowanie, aby sektor bankowy był w stanie pełnić swoją podstawową funkcję, a mianowicie udzielać kredytów na rzecz gospodarki realnej i świadczyć usługi obywatelom i przedsiębiorstwom w Europie. W tym względzie w dniu 18 lipca Komisja przyjęła zalecenie w sprawie dostępu do zwykłego rachunku płatniczego WYNIKI KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI ORAZ OCENY SKUTKÓW 2.1. Konsultacje z zainteresowanymi stronami Służby Komisji ściśle śledziły prace forów międzynarodowych, a także aktywnie uczestniczyły w ich działaniach, w szczególności w pracach Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego, który był odpowiedzialny za opracowanie ram pakietu Bazylea III. W prace te w znacznym stopniu zaangażowane były Europejski Komitet Bankowy i Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego, a także powołany w jego miejsce od 2011 r. Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB), z którymi prowadzono liczne konsultacje. Ich opinie stanowiły wkład w przygotowanie niniejszego wniosku i towarzyszącej mu oceny skutków Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego przeprowadził kompleksowe ilościowe badanie skutków (QIS) dotyczące wpływu niniejszego wniosku ustawodawczego na unijny sektor bankowy. W 2 C(2011)

6 badaniu wzięło udział 246 instytucji kredytowych. Komitet Europejskich Organów Nadzoru Bankowego przeprowadził również szeroko zakrojone konsultacje społeczne, a w październiku 2008 r. przekazał merytoryczną opinię w obszarach, w których wybór rozwiązań alternatywnych oraz swoboda podejmowania decyzji przysługuje poszczególnym państwom członkowskim Grupa robocza ds. dyrektyw w sprawie wymogów kapitałowych W latach , w obszarach, w których wybór rozwiązań alternatywnych oraz swoboda podejmowania decyzji przysługuje poszczególnym państwom członkowskim, służby Komisji zorganizowały sześć posiedzeń grupy roboczej ds. dyrektyw w sprawie wymogów kapitałowych (CRDWG), której członków wyznacza Europejski Komitet Bankowy. Ponadto podgrupy powyższej grupy roboczej prowadziły prace na jeszcze bardziej technicznym poziomie w obszarze płynności, definicji kapitału, wskaźnika dźwigni i ryzyka kredytowego kontrahenta Inne konsultacje społeczne W roku 2009, 2010 i 2011 Komisja przeprowadziła cztery konsultacje społeczne obejmujące wszystkie aspekty niniejszego wniosku. W kwietniu 2010 r. służby Komisji przeprowadziły otwarte wysłuchanie publiczne w sprawie niniejszego wniosku, w którym uczestniczyły wszystkie grupy zainteresowanych stron. Odpowiedzi udzielone w ramach konsultacji społecznych i opinie przedstawione podczas wysłuchania publicznego zostały ujęte w towarzyszącym sprawozdaniu z oceny skutków. Poszczególne odpowiedzi są dostępne na stronach internetowych Komisji. Ponadto Komisja przeprowadziła oddzielne konsultacje branżowe, w tym z grupą ekspertów ds. bankowości utworzoną przez Komisję, różnymi stowarzyszeniami unijnego sektora bankowego oraz poszczególnymi instytucjami Ocena skutków Ogółem oceniono i porównano 27 wariantów polityki w celu uwzględnienia wskazanych kwestii 3. W poniższej tabeli wymieniono poszczególne warianty rozważone w ramach każdego zestaw wariantów polityki oraz uporządkowano je pod względem ich względnej skuteczności 4 i wydajności 5 w osiągnięciu odpowiednich długoterminowych celów polityki. Preferowane warianty, wyodrębnione na podstawie powstałej w ten sposób listy rankingowej, zostały wyszczególnione i omówione w dalszej części niniejszej sekcji. Zestaw wariantów polityki Płynność wskaźnik pokrycia płynności Warianty polityki Zwiększenie adekwatności wymogów kapitałowych Poprawa zarządzania ryzykiem przez banki Zapobieżenie okazjom do odwoływania się do arbitrażu regulacyjnego Kryteria porównania wariantów polityki Skuteczność Zwiększenie jasności prawa Ograniczenie obciążenia związanego z przestrzeganiem przepisów Lepsze zapewnienie równych warunków działania Zacieśnienie współpracy w zakresie nadzoru i zwiększenie zbieżności praktyk ostrożnościowych d h dla instytucji finansowych o znaczeniu systemowym Ograniczenie do cykliczności procesu tworzenia rezerw i wymogów k it ł h Wydajność Utrzymanie aktualnego podejścia Wprowadzenie wskaźnika pokrycia płynności zgodnie z ustaleniami konsultacji społecznych z lutego 2010 r Aby zapoznać się ze szczegółowym omówieniem wariantów polityki, zob. towarzysząca ocena skutków. 4 Zakres środków, w którym warianty umożliwiają osiągnięcie odpowiednich celów. 5 Zakres środków, w którym można osiągnąć cele przy danym poziomie zasobów. 6

7 Zestaw wariantów polityki Płynność wskaźnik stabilnego finansowania netto Uznawalność instrumentów kapitałowych i stosowanie dostosowań regulacyjnych Ryzyko kredytowe kontrahenta Wskaźnik dźwigni Bufory kapitałowe Jednolity zbiór przepisów Wybór instrumentu polityki Warianty polityki Wprowadzenie wskaźnika pokrycia płynności przyjętego przez Bazylejski Komitet, objętego okresem obserwacji Zwiększenie adekwatności wymogów kapitałowych Poprawa zarządzania ryzykiem przez banki Zapobieżenie okazjom do odwoływania się do arbitrażu regulacyjnego Kryteria porównania wariantów polityki Skuteczność Zwiększenie jasności prawa Ograniczenie obciążenia związanego z przestrzeganiem przepisów Lepsze zapewnienie równych warunków działania Zacieśnienie współpracy w zakresie nadzoru i zwiększenie zbieżności praktyk ostrożnościowych d h dla instytucji finansowych o znaczeniu systemowym Ograniczenie do cykliczności procesu tworzenia rezerw i wymogów k it ł h Wydajność Utrzymanie aktualnego podejścia Wprowadzenie wskaźnika stabilności finansowania netto zgodnie z ustaleniami konsultacji społecznych z lutego 2010 r. Wprowadzenie wskaźnika stabilności finansowania netto przyjętego przez Bazylejski Komitet, objętego okresem obserwacji Utrzymanie aktualnego podejścia Zmiana tylko kryteriów uznawalności zgodnie z ustaleniami konsultacji społecznych z lutego 2010 r. Zmiana kryteriów uznawalności i dostosowania regulacyjne zgodnie z ustaleniami konsultacji społecznych z lutego 2010 r. Zmiana kryteriów uznawalności i dostosowania regulacyjne na podstawie podejścia bazylejskiego Zmiana kryteriów uznawalności i dostosowania regulacyjne na podstawie podejścia bazylejskiego, przy pewnym dostosowaniu do specyficznych uwarunkowań UE Utrzymanie aktualnego podejścia Zaostrzenie wymogów dotyczących ryzyka kredytowego kontrahenta Zaostrzenie wymogów dotyczących ryzyka kredytowego kontrahenta i zróżnicowanie traktowania ekspozycji wobec partnerów centralnych Utrzymanie aktualnego podejścia Wprowadzenie wskaźnika dźwigni zgodnie z ustaleniami konsultacji społecznych z lutego 2010 r. Prowadzenie szeroko zakrojonego monitorowania wskaźnika dźwigni Utrzymanie aktualnego podejścia Bufor zabezpieczający Bufor antycykliczny Podwójny bufor kapitałowy Utrzymanie aktualnego podejścia Minimalna harmonizacja Maksymalna harmonizacja Maksymalna harmonizacja z pewnymi wyjątkami Zmiana dyrektyw w sprawie wymogów kapitałowych Ograniczenie zakresu stosowania dyrektyw w sprawie wymogów kapitałowych i przedstawienie wniosku dotyczącego rozporządzenia Skala oceny wariantów: 1 = najbardziej skuteczne / wydajne, 5 = najmniej skuteczne / wydajne Poszczególne środki polityki Zarządzanie ryzykiem utraty płynności (część szósta): aby zwiększyć krótkoterminową odporność 7

8 profilu ryzyka utraty płynności instytucji finansowych, w 2015 r., po okresie obserwacji i przeglądu, wprowadzony zostanie wskaźnik pokrycia płynności. Wskaźnik ten będzie wymagał od instytucji zrównoważenia odpływów płynności netto na przestrzeni 30 dni buforem płynnych aktywów wysokiej jakości. Pokryte odpływy (mianownik) będą wyrażać zachwiania właściwe dla instytucji i zachwiania systemowe wynikające z bieżących okoliczności występujących w związku ze światowym kryzysem finansowym. Przepisy dotyczące listy aktywów płynnych wysokiej jakości (licznik), przeznaczonych na pokrycie tych odpływów, powinny zapewnić wysoką wiarygodność i jakość pod względem płynności tych aktywów. W oparciu o definicję wskaźnika pokrycia płynności zawartą w pakiecie Bazylea III oczekuje się, że przestrzeganie tego wymogu w UE przyniesie korzyści netto rzędu 0,1 0,5 % PKB w skali roku ze względu na zmniejszenie oczekiwanej częstotliwości kryzysów systemowych. Aby rozwiązać problemy związane z finansowaniem wynikające z niedopasowania terminów zapadalności należności i wymagalności zobowiązań, Komisja rozważy przedstawienie wniosku dotyczącego wprowadzenia w 2018 r., po okresie obserwacji i przeglądu, wskaźnika stabilnego finansowania netto. Wprowadzenie powyższego wskaźnika będzie wymagało od instytucji utrzymania należytej struktury finansowania przez okres jednego roku przy rozszerzonym, charakterystycznym dla danej firmy scenariuszu warunków skrajnych, takim jak znaczne zmniejszenie jej rentowności lub wypłacalności. W tym celu konieczne będzie częściowe zabezpieczenie stabilnych źródeł finansowania dla obecnie finansowanych aktywów i wszelkich warunkowych zobowiązań do objęcia finansowaniem. Definicja kapitału (część druga): wniosek zawiera rozwinięcie zmian wprowadzonych w dyrektywach w sprawie wymogów kapitałowych II, aby bardziej zaostrzyć kryteria uznawalności instrumentów kapitałowych. Ponadto we wniosku przewidziano znaczną harmonizację dostosowań kapitału księgowego, aby określić kwotę kapitału regulacyjnego, którą można w sposób ostrożnościowy przyjąć do celów regulacyjnych Powyższa nowa zharmonizowana definicja spowoduje znaczne zwiększenie kwoty kapitału regulacyjnego, którym będą musiały dysponować instytucje. Powyższe nowe wymogi dotyczące kapitału regulacyjnego umożliwiającego kontynuowanie działalności kapitału podstawowego Tier I i kapitału Tier I będą wdrażane stopniowo w latach Nowe dostosowania ostrożnościowe również będą wprowadzane stopniowo 20 % rocznie począwszy od 2014 r., do poziomu 100 % w roku Przez okres 10 lat do niektórych instrumentów kapitałowych będą miały też zastosowanie przepisy zezwalające na stosowanie dotychczasowych zasad (praw nabytych), aby pomóc w zapewnieniu sprawnego przejścia na nowe przepisy. Ryzyko kredytowe kontrahenta (część trzecia tytuł II rozdział 6): wymogi dotyczące zarządzania i kapitalizacji w odniesieniu do ryzyka kredytowego kontrahenta zostaną zwiększone. Na instytucje zostanie nałożony dodatkowy narzut kapitałowy z tytułu możliwych strat związanych z pogorszeniem się wiarygodności kredytowej kontrahenta. Przyczyni się to do propagowania należytych praktyk w zakresie zarządzania tym ryzykiem i podkreśli znaczenie zabezpieczania się przed tym ryzykiem, dzięki czemu instytucje będą mogły złagodzić wpływ powyższego narzutu kapitałowego. Podniesiony zostanie poziom wag ryzyka przypisywanych ekspozycjom wobec instytucji finansowych związanych z sektorem przedsiębiorstw niefinansowych. Powyższa zmiana ma sprzyjać dywersyfikacji ryzyka kontrahenta wśród mniejszych instytucji, a także powinna zasadniczo przyczynić się do ograniczenia wzajemnych powiązań między dużymi instytucjami lub instytucjami ważnymi pod względem systemowym. Wniosek będzie również zawierał większe zachęty do rozliczania instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym za pośrednictwem partnerów centralnych. Oczekuje się, że proponowane rozwiązania będą miały wpływ głównie na największe instytucje UE, ponieważ ryzyko kredytowe kontrahenta ma istotne znaczenie tylko dla 8

9 banków, które prowadzą znaczącą działalność obejmującą finansowanie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym oraz papierów wartościowych. Wskaźnik dźwigni (cześć siódma): Aby ograniczyć nadmierne narastanie dźwigni finansowej w bilansach instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, a tym samym pomóc ograniczyć cykliczność akcji kredytowej, Komisja proponuje również wprowadzenie wskaźnika dźwigni nieopartego na ryzyku. Zgodnie z ustaleniami Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego wskaźnik ten zostanie wprowadzony jako narzędzie przeglądu nadzorczego instytucji. Wpływ wskaźnika będzie monitorowany w celu przekształcenia go w wiążący środek w ramach pierwszego filaru w 2018 r., na podstawie odpowiedniego przeglądu i kalibracji, zgodnie z umowami międzynarodowymi. Jednolity zbiór przepisów (całe rozporządzenie): we wniosku dokonano harmonizacji zróżnicowanych krajowych praktyk nadzorczych poprzez wyeliminowanie niemal wszystkich opcji i wszelkiej uznaniowości. Niektóre określone, dobrze zdefiniowane obszary, w których rozbieżności są podyktowane względami oceny ryzyka, specyfiką rynku lub produktów oraz ramami prawnymi państw członkowskich, nadal pozostaną wyłączone z zakresu stosowania jednolitych przepisów, umożliwiając państwom członkowskim przyjmowanie bardziej rygorystycznych przepisów Instrument polityki W niniejszym wniosku skutecznie oddziela się wymogi ostrożnościowe od pozostałych dwóch obszarów dyrektywy 2006/48/WE i dyrektywy 2006/49/WE, tj. obszarów udzielania zezwoleń i stałego nadzoru, które nadal będą ujęte w formie dyrektyw, z którymi niniejszy wniosek tworzy pakiet. Odzwierciedla to różnice w odniesieniu do przedmiotu, charakteru i odbiorców Łączny wpływ pakietu W celu uzupełnienia własnej oceny skutków pakietu Bazylea III Komisja przeanalizowała szereg badań przeprowadzonych przez sektor publiczny i prywatny. Najważniejsze wnioski można podsumować następująco. Szacuje się, że niniejszy wniosek i dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych III przyczynia się do wzrostu wartości aktywów ważonych ryzykiem dużych instytucji kredytowych o 24,5 %, a małych instytucji kredytowych o zaledwie 4,1 %. Z szacunków wynika, że w związku z wprowadzeniem nowego wymogu i bufora zabezpieczającego konieczne będzie pozyskanie nowych funduszy własnych w wysokości 84 mld EUR do roku 2015 i 460 mld EUR do roku Widać wyraźne długoterminowe korzyści gospodarcze netto w postaci rocznego wzrostu unijnego PKB rzędu 0,3 % 2 %. Korzyści te wynikają ze zmniejszenia oczekiwanej częstotliwości i prawdopodobieństwa wystąpienia przyszłych kryzysów systemowych. Szacuje się, że w przypadku dokapitalizowania instytucji kredytowych do poziomu co najmniej 10,5 % łącznego współczynnika kapitałowego przepisy będące przedmiotem wniosku ograniczyłyby prawdopodobieństwo systemowych kryzysów bankowych w siedmiu państwach członkowskich o %. Ponadto zaostrzone wymogi kapitałowe, w tym bufor antycykliczny, i wymogi dotyczące płynności również powinny zmniejszyć amplitudę normalnych cykli koniunkturalnych. Ma to szczególne znaczenie przede wszystkim dla małych i średnich przedsiębiorstw, które są stosunkowo bardziej zależne od finansowania udzielanego przez instytucje kredytowe w całym cyklu gospodarczym niż 9

10 duże przedsiębiorstwa Obciążenie administracyjne Instytucje, które prowadzą głównie działalność transgraniczną, w największym stopniu skorzystają z harmonizacji obowiązujących przepisów krajowych, ponieważ oszczędności osiągnięte w wyniku ograniczenia obciążenia administracyjnego powinny zmniejszyć ich obciążenia, których źródłem są środki przewidziane w pakiecie Bazylea III. 3. MONITOROWANIE I OCENA Proponowane zmiany są powiązane z dyrektywami 2006/48/WE i 2006/49/WE poprzedzającymi niniejsze rozporządzenie. Oznacza to, że zarówno elementy wcześniejszych dyrektyw, jak i nowe elementy wprowadzone niniejszym rozporządzeniem będą ściśle monitorowane. Monitorowanie wskaźnika dźwigni i nowych środków wsparcia płynności zostanie objęte szczególną kontrolą w oparciu o dane statystyczne gromadzone zgodnie z przepisami określonymi w niniejszym wniosku. Działania w zakresie monitorowania i oceny będą prowadzone zarówno na poziomie UE (EUNB/EBC Europejski Bank Centralny), jak i międzynarodowym (Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego). 4. ASPEKTY PRAWNE WNIOSKU 4.1. Podstawa prawna Podstawę prawną rozporządzenia stanowi art. 114 ust. 1 TFUE, ustanawiający jednolite przepisy zapewniające funkcjonowanie rynku wewnętrznego. O ile wniosek dotyczący dyrektywy [do wstawienia przez OP] zawiera przepisy regulujące podejmowanie działalności gospodarczej i jest oparty na art. 53 TFUE, konieczność oddzielenia tych przepisów od przepisów dotyczących sposobu prowadzenia tej działalności uzasadnia zastosowanie nowej podstawy prawnej w odniesieniu do tej drugiej grupy przepisów. W ramach wymogów ostrożnościowych ustanawia się kryteria oceny ryzyka związanego z niektórymi rodzajami działalności bankowej oraz oceny środków finansowych niezbędnych do zrównoważenia tego ryzyka. Same wymogi nie regulują dostępu do działalności polegającej na przyjmowaniu depozytów, regulują natomiast sposób prowadzenia takiej działalności, aby zapewnić ochronę deponentów i stabilność finansową. Proponowane rozporządzenie zapewnia scalenie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, które obecnie są zawarte w dwóch różnych dyrektywach (2006/48/WE i 2006/49/WE), w jednym instrumencie prawnym, co w znacznym stopniu upraszcza mające zastosowanie ramy prawne. Jak wspomniano powyżej (sekcja i 2.2.1), obowiązujące przepisy obejmują znaczną liczbę alternatywnych rozwiązań (opcji) i rozwiązań, których ewentualne stosowanie pozostawiono w gestii poszczególnych państw członkowskich oraz umożliwiają państwom członkowskim przyjmowanie bardziej rygorystycznych przepisów niż przepisy przewidziane w dyrektywie 2006/48/WE i dyrektywie 2006/49/WE. Powoduje to dużą rozbieżność, która może nie tylko stwarzać problemy w osiąganiu celów stabilności finansowej, zgodnie z sekcją powyżej, ale również utrudnia transgraniczne świadczenie usług i prowadzenie działalności w innych państwach członkowskich, ponieważ instytucja planująca podjęcie działalności w innym państwie członkowskim musi każdorazowo analizować różne zbiory przepisów. Prowadzi to do nierównych warunków działania utrudniających funkcjonowanie rynku wewnętrznego i zapewnianie jasności prawa. Ponieważ przyjęte wcześniej ujednolicone 10

11 i przeredagowane wersje aktów prawnych nie wpłynęły na zmniejszenie rozbieżności, konieczne jest przyjęcie rozporządzenia, aby ustanowić jednolite przepisy we wszystkich państwach członkowskich celem zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Ujęcie wymogów ostrożnościowych w ramy rozporządzenia zagwarantuje ich bezpośrednie stosowanie do instytucji. Zapewni to równe warunki działania poprzez uniknięcie rozbieżnych wymogów krajowych, będących wynikiem transpozycji dyrektywy. Proponowane rozporządzenie będzie stanowić wyraźną gwarancję, że instytucje stosują te same przepisy na wszystkich rynkach UE, co zwiększy również zaufanie co do stabilności unijnych instytucji. Rozporządzenie umożliwi również UE szybsze wdrażanie wszelkich przyszłych modyfikacji, ponieważ w tym przypadku zmiany mogą mieć zastosowanie niemal natychmiast po ich przyjęciu. Dzięki temu UE będzie mogła wywiązać się z międzynarodowych terminów wdrażania działań i reagować na istotne zmiany na rynku Pomocniczość Zgodnie z zasadą pomocniczości oraz zasadą proporcjonalności, określonymi w art. 5 TFUE, cel proponowanego działania nie może być osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast możliwe jest lepsze jego osiągnięcie na poziomie UE. Przepisy wniosku nie wykraczają poza zakres niezbędny do osiągnięcia postawionych celów. Tylko poprzez działania na poziomie UE można zapewnić podleganie przez instytucje i firmy inwestycyjne działające w więcej niż jednym państwie członkowskim tym samym wymogom ostrożnościowym, a tym samym zapewnić równe warunki działania, ograniczyć złożoność przepisów prawnych, uniknąć nieuzasadnionych kosztów przestrzegania przepisów w przypadku transgranicznej działalności gospodarczej, propagować dalszą integrację w ramach unijnego rynku oraz przyczynić się do wyeliminowania okazji do odwoływania się do arbitrażu regulacyjnego. Działania na poziomie UE zapewniają również wysoki poziom stabilności finansowej w UE, czego dowodem jest fakt, że wymogi ostrożnościowe określone we wniosku zostały ustanowione w prawodawstwie UE ponad dwadzieścia lat temu. W art. 288 TFUE pozostawiono swobodę wyboru spośród różnych instrumentów prawnych. Rozporządzenie podlega zatem zasadzie pomocniczości w taki sam sposób, jak inne instrumenty prawne. Konieczne jest zrównoważenie zasady pomocniczości z innymi zasadami określonymi w Traktatach, takimi jak podstawowe wolności. Dyrektywa 2006/48/WE i dyrektywa 2006/49/WE są formalnie skierowane do państw członkowskich, ale ich końcowym odbiorcą są przedsiębiorstwa. Rozporządzenie w większym stopniu stwarza równe warunki działania, ponieważ jest bezpośrednio stosowane, dzięki czemu nie ma konieczności przeprowadzania analizy przepisów w innych państwach członkowskich przed podjęciem działalności gospodarczej, gdyż przepisy są identyczne. Powoduje to zmniejszenie obciążeń dla instytucji. Przyjęcie rozporządzenia pozwala również uniknąć opóźnień związanych z transpozycją dyrektyw Rola Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego i zgodność z art. 290 i art. 291 TFUE W ponad 50 przepisach zwartych w niniejszym wniosku zobowiązuje się EUNB do przedstawienia Komisji regulacyjnych i wykonawczych standardów technicznych w celu określenia kryteriów zwartych w niektórych przepisach niniejszego rozporządzenia oraz zapewnienia jego spójnego stosowania. Komisja jest upoważniona do przyjęcia powyższych standardów w formie aktów delegowanych i wykonawczych. 11

12 W dniu 23 września 2009 r. Komisja przyjęła wnioski dotyczące rozporządzeń ustanawiających EUNB, Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych oraz Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych 6. W tym względzie Komisja pragnie przypomnieć oświadczenia dotyczące art. 290 i 291 TFUE sformułowane w ramach procesu przyjmowania rozporządzenia ustanawiającego Europejski Urząd Nadzoru o następującej treści: Jeżeli chodzi o proces przyjmowania standardów regulacyjnych, Komisja podkreśla szczególny charakter sektora usług finansowych, wynikający ze struktury Lamfalussy'ego i wyraźnie stwierdzony w deklaracji nr 39 do TFUE. Komisja ma jednak poważne wątpliwości co do tego, czy ograniczenie jej roli w przyjmowaniu aktów delegowanych i środków wykonawczych jest zgodne z art. 290 i 291 TFUE Współzależność i spójność elementów pakietu Niniejsze rozporządzenie stanowi pakiet wraz z dyrektywą [do wstawienia przez OP] będącą przedmiotem stosownego wniosku. Pakiet ten zastąpi dyrektywy 2006/48/WE i 2006/49/WE. Oznacza to, że przedmiotem wspomnianej dyrektywy i niniejszego rozporządzenia będą zarówno instytucje kredytowe, jak i firmy inwestycyjne. Obecnie firmy inwestycyjne jedynie dołączono do dyrektywy 2006/48/WE w oparciu o dyrektywę 2006/49/WE. Duża jej część zawiera wyłącznie odesłania do dyrektywy 2006/48/WE. Scalenie przepisów mających zastosowanie do obu typów przedsiębiorstw w ramach jednego pakietu przyczyni się więc do poprawy czytelności przepisów, którym przedsiębiorstwa te podlegają. Ponadto obszerne załączniki do dyrektywy 2006/48/WE i dyrektywy 2006/49/WE zostaną włączone do części normatywnej, przyczyniając się do dalszego uproszczenia ich stosowania. Przepisy ostrożnościowe stosowane bezpośrednio do instytucji określono we wniosku dotyczącym rozporządzenia. We wniosku dotyczącym dyrektywy pozostaną przepisy dotyczące zezwoleń dla instytucji kredytowych oraz korzystania ze swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu usług. Przepisy te nie będą dotyczyć firm inwestycyjnych, ponieważ odnośne prawa i obowiązki reguluje dyrektywa 2004/39/WE ( MiFID ). W dyrektywie pozostaną również ogólne zasady nadzoru nad instytucjami, które są skierowane do państw członkowskich i wymagają transpozycji i zastosowania przez państwa członkowskie przysługującej im swobody uznania. Dotyczy to w szczególności wymiany informacji, podziału zadań między organami nadzoru z państwa pochodzenia i państwa przyjmującego oraz wykonywania uprawnień w zakresie nakładania (nowo wprowadzonych) sankcji. Dyrektywa będzie nadal zawierać przepisy regulujące przegląd nadzorczy prowadzony wobec instytucji przez właściwe organy państw członkowskich. Przepisy te uzupełniają ogólne wymogi ostrożnościowe w stosunku do instytucji, które określono w rozporządzeniu, o indywidualne środki, o których zastosowaniu decydują właściwe organy w oparciu o wyniki swojego stałego procesu nadzoru nad każdą poszczególną instytucją kredytową i firmą inwestycyjną. Zakres takich środków nadzorczych zostanie określony w dyrektywie, ponieważ właściwe organy powinny móc kierować się własnym osądem przy wyborze środków, które należy zastosować w danym przypadku. Dotyczy to między innymi procesów wewnętrznych w danej instytucji, których przedmiotem jest w szczególności zarządzanie ryzykiem, oraz nowo wprowadzonych wymogów w zakresie ładu korporacyjnego. 6 COM(2009) 501, COM(2009) 502, COM(2009)

13 5. SZCZEGÓŁOWE WYJAŚNIENIE WNIOSKU ORAZ PORÓWNANIE Z PAKIETEM BAZYLEA III Aby zapewnić zrównoważone stosowanie pakietu Bazylea III do instytucji w UE, Komisja musiała dokonać szeregu wyborów o charakterze regulacyjnym, które zostały wyjaśnione w niniejszym rozdziale Maksymalna harmonizacja (całe rozporządzenie) Maksymalna harmonizacja jest niezbędna w celu osiągnięcia prawdziwie jednolitego zbioru przepisów. Nieodpowiednie i nieskoordynowane, bardziej rygorystyczne wymogi obowiązujące w poszczególnych państwach członkowskich mogą powodować przenoszenie podstawowych ekspozycji i ryzyka do równoległego systemu bankowego lub z jednego państwa członkowskiego UE do drugiego. Co więcej, oceny ryzyka przeprowadzone przez Komitet Bazylejski i Komisję Europejską są oparte na przyjętych określonych współczynnikach kapitałowych. Nie wiadomo dokładnie, jaki byłyby potencjalny wpływ pod względem kosztów i wzrostu gospodarczego w przypadku bardziej zaostrzonych wymogów kapitałowych w co najmniej jednym państwie członkowskim, który mógłby się rozszerzyć na całą UE w wyniku zaostrzania wymagań przez kolejne państwa w ślad za innymi. Jeżeli konieczne jest wprowadzenie bardziej rygorystycznych wymogów ostrożnościowych na poziomie UE, powinny być dostępne sposoby umożliwiające odpowiednią tymczasową modyfikację jednolitego zbioru przepisów. Komisja mogłaby przyjąć w szczególności na podstawie zalecenia lub opinii Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego akt delegowany przewidujący podniesienie na ograniczony okres poziomu wymogów kapitałowych czy poziomu wag ryzyka przypisywanych niektórym ekspozycjom bądź nałożenie bardziej rygorystycznych wymogów ostrożnościowych w odniesieniu do wszystkich ekspozycji lub ekspozycji wobec co najmniej jednego sektora, regionu lub państwa członkowskiego, jeżeli byłoby to konieczne, aby zareagować na zmiany natężenia ryzyka mikroostrożnościowego i makroostrożnościowego wynikającego ze zmian sytuacji na rynku następujących po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia. W niniejszym wniosku i towarzyszącym wniosku dotyczącym dyrektywy określono już trzy możliwości podejmowania przez właściwe organy działań w celu rozwiązania problemów makroostrożnościowych na poziomie krajowym: w przypadku kredytów zabezpieczonych nieruchomościami państwa członkowskie mogłyby dostosować wymogi kapitałowe; państwa członkowskie mogłyby nakładać dodatkowe wymogi kapitałowe na poszczególne instytucje lub grupy instytucji w przypadkach uzasadnionych określonymi okolicznościami, w ramach tzw. drugiego filaru ; państwa członkowskie ustalają poziom bufora antycyklicznego, odzwierciedlający określone ryzyko makroekonomiczne w danym państwie członkowskim. Środek ten przyczyniałby się w istocie do znaczących zmian wymogów kapitałowych. Państwa członkowskie będą mogły również wprowadzić wcześniej niektóre nowe bardziej zaostrzone przepisy oparte na pakiecie Bazylea III w okresie przejściowym, tj. wdrożyć je szybciej niż przewidziano w harmonogramie określonym w pakiecie Bazylea III Definicja kapitału (część druga) 13

14 Odliczanie znacznych pakietów akcji w zakładach ubezpieczeń i konglomeratach finansowych Pakiet Bazylea III zawiera wymóg, zgodnie z którym banki prowadzące działalność międzynarodową muszą odliczać od swoich funduszy własnych istotne inwestycje w nieskonsolidowane zakłady ubezpieczeń. Celem powyższego wymogu jest dopilnowanie, aby banki nie mogły wliczać do posiadanych funduszy własnych kapitału wykorzystywanego przez jednostkę zależną prowadzącą działalność ubezpieczeniową. W odniesieniu do grup, w ramach których prowadzona jest działalność bankowa lub inwestycyjna i ubezpieczeniowa o istotnym znaczeniu, w dyrektywie 2002/87/WE w sprawie konglomeratów finansowych przewidziano szczegółowe przepisy dotyczące powyższej praktyki podwójnego liczenia kapitału. Dyrektywa 2002/87/WE jest oparta na przyjętych międzynarodowych zasadach dotyczących zarządzania ryzykiem obejmującego swym zasięgiem kilka sektorów. W niniejszym wniosku wzmocniono zasady stosowania powyższych przepisów dotyczących konglomeratów finansowych do grup banków i firm inwestycyjnych, zapewniając ich skuteczne i spójne stosowanie. Wszelkie dodatkowe zmiany, które będą konieczne, zostaną uwzględnione w ramach przeglądu dyrektywy 2002/87/WE w 2012 r Fundusze własne najwyższej jakości kryteria, stopniowe wycofywanie i zasada praw nabytych W ramach pakietu Bazylea III instrumenty funduszy własnych najwyższej jakości w przypadku banków prowadzących działalność międzynarodową, które są spółkami akcyjnymi, mogą obejmować tylko akcje zwykłe spełniające rygorystyczne kryteria. W niniejszym wniosku wdrożono powyższe rygorystyczne kryteria określone w pakiecie Bazylea III. Nie ograniczono w nim formy prawnej najwyższej jakości składników kapitału, który jest emitowany przez instytucje funkcjonujące jako spółki akcyjne, do akcji zwykłych. Definicja akcji zwykłej jest różnie sformułowana w prawie spółek poszczególnych państw. Rygorystyczne kryteria określone w niniejszym wniosku zagwarantują, że tylko instrumenty najwyższej jakości będą uznawane za formę kapitału regulacyjnego o najwyższej jakości. Zgodnie z tymi kryteriami tylko instrumenty, których jakość odpowiada akcjom zwykłym, będą mogły być traktowane w taki sposób. Aby zapewnić pełną przejrzystość uznanych instrumentów, we wniosku zobowiązano EUNB do sporządzenia, utrzymywania i opublikowania wykazu rodzajów uznanych instrumentów. W pakiecie Bazylea III przewidziano 10-letni okres stopniowego wycofywania niektórych instrumentów emitowanych przez spółki inne niż akcyjne, które nie spełniają nowych przepisów. Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi w zakresie funduszy własnych dyrektywą 2009/111/WE oraz ze względu na konieczność zapewnienia spójnego traktowania różnych form prawnych spółek w niniejszym wniosku (część dziesiąta tytuł I rozdział 2) zasadą praw nabytych objęto również emitowane przez spółki akcyjne instrumenty najwyższej jakości, które nie są akcjami zwykłymi, oraz powiązane ażio emisyjne. Pakiet Bazylea III umożliwia stopniowe wycofanie z kapitału regulacyjnego instrumentów wyemitowanych przed dniem 12 września 2010 r., które nie spełniają nowych przepisów, aby zapewnić sprawne przejście na te przepisy. Powyższy termin został przyjęty jako data graniczna procedury przejściowej. Wszystkie instrumenty niespełniające nowych przepisów wyemitowane po dacie granicznej będą podlegały całkowitemu wyłączeniu z kapitału regulacyjnego od roku W niniejszym wniosku datę graniczną ustanowiono jako datę przyjęcia niniejszego wniosku przez Komisję. Jest to konieczne, aby uniknąć retrospektywnego stosowania wymogów określonych we wniosku, co nie byłoby możliwe pod względem prawnym Towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych, banki spółdzielcze i podobne instytucje 14

15 W pakiecie Bazylea III zadbano o to, aby nowe przepisy można było stosować do najwyższej jakości instrumentów kapitałowych spółek innych niż akcyjne, np. towarzystw ubezpieczeń wzajemnych, banków spółdzielczych i podobnych instytucji. W niniejszym wniosku określono w bardziej szczegółowy sposób stosowanie definicji kapitału zawartej w pakiecie Bazylea III do instrumentów kapitałowych najwyższej jakości emitowanych przez spółki inne niż akcyjne Udziały mniejszości i niektóre instrumenty kapitałowe emitowane przez jednostki zależne Udział mniejszości to kapitał niektórych jednostek zależnych, który stanowi własność udziałowca mniejszościowego spoza grupy. W pakiecie Bazylea III uznaje się udziały mniejszości oraz określony kapitał regulacyjny emitowany przez jednostki zależne tylko w zakresie, w jakim jednostki te są instytucjami (lub podlegają tym samym przepisom co instytucje), a kapitał jest wykorzystywany do zapewnienia zgodności z wymogami kapitałowymi i do pokrycia nowego bufora zabezpieczającego, stanowiącego nową poduszkę kapitałową, w ramach którego przewidziano nałożenie nowych ograniczeń w wypłacaniu dywidend oraz niektórych kuponów i premii. Drugi nowy bufor kapitałowy bufor antycykliczny jest istotnym narzędziem makroostrożnościowym, które mogą stosować organy nadzoru w celu osłabienia lub intensyfikacji akcji kredytowej w różnych fazach cyklu kredytowego. W niniejszym wniosku ustanawia się na poziomie UE solidne procesy służące koordynacji stosowania bufora antycyklicznego przez państwa członkowskie. Określone w niniejszym wniosku podejście do udziałów mniejszości i niektórych innych rodzajów kapitału emitowanego przez jednostki zależne uwzględnia bufor antycykliczny w przypadkach, w których ma on zastosowanie. W ten sposób uznano znaczenie bufora i kapitału wykorzystywanego do jego pokrycia oraz wyeliminowano potencjalny czynnik zniechęcający do przyjmowania bufora Odliczanie niektórych aktywów z tytułu odroczonego podatku dochodowego Aktywa z tytułu odroczonego podatku dochodowego są aktywami wykazanymi w bilansie, które można wykorzystać do zmniejszenia wszelkich obciążeń z tytułu podatku dochodowego w przyszłym okresie. Zgodnie z pakietem Bazylea III niektóre aktywa z tytułu odroczonego podatku dochodowego nie muszą być odliczane od kapitału. W niniejszym wniosku sprecyzowano, że aktywa z tytułu odroczonego podatku dochodowego obejmują aktywa, które automatycznie przekształcają się w roszczenie finansowe wobec państwa w przypadku, w którym firma ponosi straty, i nie będą objęte obowiązkiem odliczenia, o ile zapewniona została ich zdolność do absorpcji strat w razie potrzeby Traktowanie określonych ekspozycji (część trzecia tytuł II rozdział 2) Traktowanie ekspozycji wobec MŚP Zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnego prawa banki mogą korzystać z preferencyjnych wag ryzyka przypisywanych ekspozycjom wobec MŚP. Powyższe preferencyjne traktowanie zostanie utrzymane również w pakiecie Bazylea III oraz planowanych przepisach będących przedmiotem niniejszego wniosku. Stosowanie bardziej korzystnych wymogów kapitałowych z tytułu ekspozycji wobec MŚP wymagać przede wszystkim będzie zmiany międzynarodowych ram pakietu Bazylea. Powyższa kwestia została objęta we wniosku klauzulą przeglądową. Zasadnicze znaczenie ma przeprowadzenie dokładnej oceny wag ryzyka przypisywanych kredytom udzielanym MŚP. Z tego względu zobowiązuje się EUNB do przeprowadzenia analizy aktualnych wag ryzyka, obejmującej zbadanie możliwości ich zmniejszenia oraz uwzględnienie scenariusza zakładającego ich zmniejszenie o jedną trzecią w stosunku do obecnej sytuacji, a także do przedstawienia sprawozdania z tej analizy w terminie do dnia 1 września 2012 r., W tym kontekście 15

16 Komisja planuje przedstawić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie z powyższej analizy oraz w razie potrzeby wystąpi z wnioskami ustawodawczymi dotyczącymi zmiany wagi ryzyka przypisywanej MŚP. Ponadto Komisja po konsultacji z EUNB przedstawi w terminie 24 miesięcy od wejścia w życie niniejszego rozporządzenia sprawozdanie na temat akcji kredytowej na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw oraz osób fizycznych, a następnie przedstawi to sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie wraz ze stosownymi wnioskami Traktowanie ekspozycji wynikających z działalności w zakresie finansowania handlu Oczekuje się, że Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego przedstawi swoje stanowisko w sprawie ustanowienia bardziej korzystnych wymogów kapitałowych dotyczących finansowania handlu dopiero pod koniec 2011 r. W rezultacie kwestia ta nie została ujęta w niniejszym wniosku, ale przewidziano klauzulę przeglądową dotyczącą traktowania takich ekspozycji Ryzyko kredytowe kontrahenta (część trzecia tytuł II rozdział 6) W ramach pakietu Bazylea III banki zostaną zobowiązane do utrzymywania dodatkowych zapasów kapitału z tytułu ryzyka związanego z możliwością pogorszenia się jakości kredytowej kontrahenta. W niniejszym wniosku wprowadza się powyższy nowy narzut kapitałowy. W pakiecie Bazylea III uznaje się jednak tylko w bardzo ograniczonym zakresie straty, które bank rozlicza od razu, co ma natychmiastowy wpływ na rachunek zysków i strat (dokonanie korekty wyceny kredytowej). Na podstawie informacji zwrotnych z konsultacji przeprowadzonych w tej kwestii przez Komisję w lutym i marcu 2011 r. oraz przy poparciu ze strony znacznej większości państw członkowskich w niniejszym wniosku umożliwiono bankom korzystającym z zaawansowanych metod zarządzania ryzykiem kredytowym większe, chociaż ostrożne, uznawanie takich strat, a w związku z tym lepiej odzwierciedlono wspólną praktykę w zakresie tworzenia rezerw na wypadek przyszłych strat, stosowaną przez wiele banków w UE Płynność (część szósta) Wymóg dotyczący pokrycia płynności Komisja podejmuje zdecydowane działania, aby spełnić zharmonizowany wymóg dotyczący pokrycia płynności do 2015 r. Jednocześnie z całą powagą należy traktować brak pewności co do ewentualnych niezamierzonych konsekwencji, jak również okres obserwacji pakietu Bazylea III. Wprowadzenie wiążącego wymogu wyłącznie po odpowiednim przeglądzie zapewniają następujące elementy: ogólny wymóg dla banków, który ma mieć zastosowanie od 2013 r., dotyczący utrzymania w pierwszym rzędzie odpowiedniego pokrycia płynności; obowiązek zgłaszania organom krajowym elementów niezbędnych do upewnienia się, że utrzymują one odpowiednie pokrycie płynności, w oparciu o jednolite wzory sprawozdań opracowane przez EUNB w celu weryfikacji spełnienia kryteriów pakietu Bazylea III; uprawnienie Komisji do doprecyzowania wymogu dotyczącego pokrycia płynności, zgodnie z wnioskami z okresu obserwacji i odpowiednio do zmian sytuacji międzynarodowej. Uniknięcie długotrwałej procedury ustawodawczej (poprzez procedurę współdecyzji) umożliwi maksymalne wykorzystanie okresu obserwacji i pozwoli przesunąć kalibrację na 16

17 koniec tego okresu obserwacji. Wymóg dotyczący pokrycia płynności w ramach grup instytucji kredytowych lub firm inwestycyjnych bądź obu rodzajów tych grup zasadniczo będzie miał zastosowanie na poziomie poszczególnych instytucji kredytowych lub firm inwestycyjnych. W odróżnieniu od oddziałów, które nie mają osobowości prawnej, instytucje kredytowe lub firmy inwestycyjne podlegają zobowiązaniom płatniczym, które mogą prowadzić do spadków płynności w skrajnych warunkach. Nie można przyjąć za pewnik, że w przypadku trudności z wywiązaniem się ze zobowiązań płatniczych instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne otrzymają wsparcie na utrzymanie płynności od innych instytucji kredytowych lub firm inwestycyjnych należących do tej samej grupy. Właściwe organy będą mogły jednak, na rygorystycznych warunkach, odstąpić od zastosowania wymogu do poszczególnych instytucji kredytowych lub firm inwestycyjnych, przy czym dane instytucje kredytowe i firmy będą podlegać skonsolidowanemu wymogowi. Powyższe rygorystyczne warunki określono w art. 7 ust. 1. Gwarantują one między innymi, że instytucje kredytowe lub firmy inwestycyjne będą zobowiązane w sposób możliwy do wyegzekwowania na drodze prawnej do udzielania sobie wzajemnie wsparcia i będą faktycznie zdolne do zapewnienia tego wsparcia. W przypadku grupy obejmującej instytucje kredytowe lub firmy inwestycyjne w kilku państwach członkowskich wszystkie właściwe organy poszczególnych instytucji kredytowych lub firm inwestycyjnych muszą wspólnie uzgodnić, że warunki odstąpienia zostały spełnione, aby można było odstąpić od wymogów dla poszczególnych podmiotów. W odniesieniu do powyższych sytuacji transgranicznych oprócz warunków zawartych w art. 7 ust. 1 określono też warunki dodatkowe w art. 7 ust. 2. Zgodnie z warunkami dodatkowymi wszystkie poszczególne właściwe organy muszą uznać zarządzanie płynnością grupy oraz poziom płynności poszczególnych instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych za zadowalające. W przypadku braku porozumienia każdy organ właściwy dla danej instytucji kredytowej lub firmy inwestycyjnej podejmie samodzielną decyzję w sprawie ewentualnego zastosowania odstąpienia. W przypadku braku porozumienia między właściwymi organami istnieje dodatkowa możliwość podjęcia się przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego roli mediatora. Wyniki mediacji są jednak wiążące tylko w odniesieniu do warunków określonych w art. 7 ust. 1. Poszczególne właściwe organy zachowują prawo podjęcia ostatecznej decyzji w sprawie warunków zwartych w art. 7 ust. 2, tj. w sprawie odpowiedniego zarządzania płynnością w ramach grupy oraz odpowiedniego poziomu płynności poszczególnych instytucji kredytowych lub firm inwestycyjnych Wymóg dotyczący stabilności finansowania netto Komisja podejmuje zdecydowane działania, aby do dnia 1 stycznia 2018 r. spełniony został minimalny standard w sprawie wymogu dotyczącego stabilności finansowania netto. Ponieważ w pakiecie Bazylea III ustanowiono w tym zakresie okres obserwacji do 2018 r., będzie wystarczająco dużo czasu na opracowanie wymogu dotyczącego stabilności finansowania w formie wniosku przyjmowanego w procedurze współdecyzji, do uzgodnienia przez Parlament Europejski i Radę przed końcem okresu obserwacji Dźwignia finansowa (cześć siódma) Wskaźnik dźwigni jest nowym narzędziem regulacyjnym w UE. Zgodnie z pakietem Bazylea III na obecnym etapie Komisja nie proponuje wskaźnika dźwigni jako wiążącego instrumentu, ale najpierw jako narzędzie dodatkowe, które może być stosowane do poszczególnych banków według uznania organów nadzoru, zakładając docelowo wprowadzenie tego wskaźnika jako wiążącego 17

18 środka (w ramach pierwszego filaru ) w 2018 r. na podstawie odpowiedniego przeglądu i kalibracji. Obowiązki sprawozdawcze umożliwią przeprowadzenie przeglądu oraz podjęcie świadomej decyzji w sprawie wprowadzenia wskaźnika jako wiążącego wymogu w roku Zgodnie z pakietem Bazylea III zaleca się, aby instytucje publikowały swoje wskaźniki dźwigni począwszy od 2015 r Próg określony w regulacjach Bazylea I (część trzynasta) W porównaniu z regulacjami Bazylea I w regulacjach Bazylea II zawarto wymóg dysponowania większym kapitałem w przypadku prowadzenia działalności o podwyższonym ryzyku. W odniesieniu do działalności związanej z mniejszym ryzykiem regulacje Bazylea II przewidują konieczność posiadania mniejszego kapitału niż regulacje Bazylea I. Wynika to z założenia, zgodnie z którym regulacje Bazylea II miały uwzględniać ryzyko w większym stopniu niż regulacje Bazylea I. Aby uniknąć sytuacji, w której banki będą podlegać niedostatecznie rygorystycznym wymogom kapitałowym, w regulacjach Bazylea II nie dopuszcza się kapitału poniżej 80 % kapitału, który byłby wymagany na podstawie regulacji Bazylea I. Powyższy wymóg przestał obowiązywać z końcem 2009 r., ale został przywrócony w dyrektywie 2010/76/WE do końca 2011 r. W związku z przedłużeniem okresu obowiązywania tego wymogu przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego w lipcu 2009 r., przywraca się go w projekcie wniosku do roku Po skonsultowaniu się z EUNB właściwe organy mogą odstąpić od stosowania wobec danej instytucji progu określonego w regulacjach Bazylea I, pod warunkiem że spełnione są wszystkie wymogi dotyczące stosowania zaawansowanych metod odnośnie do ryzyka kredytowego i operacyjnego. 6. WPŁYW NA BUDŻET EUNB odegra ważną rolę w osiąganiu celu niniejszego rozporządzenia, ponieważ we wnioskach powierza się temu urzędowi zadanie opracowania ponad 50 wiążących standardów technicznych dotyczących różnych kwestii politycznych. Wiążące standardy techniczne, które zostaną ostatecznie zatwierdzone przez Komisję, będą stanowiły kluczowy element zapewniający jednolite w całej UE wdrażanie przepisów o wysoce technicznym charakterze oraz właściwe funkcjonowanie zaproponowanych rozwiązań w zakresie polityki. Ze względu na tak duże obciążenie pracą EUNB będzie potrzebował więcej zasobów niż przewidziano przy jego ustanawianiu na mocy rozporządzenia (UE) nr 1093/2010. Dodatkowe informacje zostały przedstawione w załączonej ocenie skutków finansowych regulacji. 18

19 2011/0202 (COD) Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (Tekst mający znaczenie dla EOG) PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 114, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym, uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego 7, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, a także mając na uwadze, co następuje: (1) W oświadczeniu grupy G-20 z dnia 2 kwietnia 2009 r 8. w sprawie wzmocnienia systemu finansowego wezwano do podjęcia spójnych działań na poziomie międzynarodowym mających na celu zwiększenie przejrzystości, odpowiedzialności i wzmocnienie regulacji, poprzez poprawę pod względem ilościowym i jakościowym kapitału w ramach systemu bankowego, gdy tylko ożywienie gospodarcze stanie się faktem. W oświadczeniu wezwano również do wprowadzenia środków uzupełniających nieopartych na ryzyku, aby ograniczyć narastanie dźwigni finansowej w systemie bankowym, a także do opracowania ram na rzecz solidniejszych zabezpieczeń przed utratą płynności. W odpowiedzi na mandat udzielony przez grupę G-20, we wrześniu 2009 r. grupa prezesów banków centralnych i szefów nadzoru (Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision, GHOS) przyjęła szereg środków mających na celu wzmocnienie regulacji sektora bankowego. Środki te zostały zatwierdzone przez przywódców grupy G-20 na szczycie w Pittsburghu w dniach września 2009 r., a następnie sprecyzowane w grudniu 2009 r. W lipcu i we wrześniu 2010 r. grupa prezesów banków centralnych i szefów nadzoru wydała dwa kolejne oświadczenia w sprawie konstrukcji i kalibracji powyższych nowych środków, a w grudniu 2010 r. Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego opublikował ostateczną wersję środków, zwanych pakietem Bazylea III. 7 8 Dz.U. C [ ] z [ ], s. [ ].

20 (2) Grupa wysokiego szczebla ds. nadzoru finansowego w UE pod przewodnictwem Jacques a de Larosièra wezwała Unię Europejską do opracowania bardziej zharmonizowanego zbioru regulacji finansowych. W odniesieniu do przyszłej europejskiej struktury nadzoru Rada Europejska na posiedzeniu w dniach czerwca 2009 r. również podkreśliła potrzebę ustanowienia Europejskiego jednolitego zbioru przepisów mającego zastosowanie do wszystkich instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych w ramach jednolitego rynku. (3) Dyrektywę 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r 9. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe oraz dyrektywę 2006/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r 10. w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych (zwanych dalej instytucjami ) kilkakrotnie w istotny sposób zmieniono. Wiele przepisów dyrektyw 2006/48/WE i 2006/49/WE ma zastosowanie zarówno do instytucji kredytowych, jak i firm inwestycyjnych. Aby zapewnić spójne stosowanie tych przepisów, pożądane jest ich scalenie w ramach nowego pakietu przepisów mającego zastosowanie zarówno do instytucji kredytowych, jak i do firm inwestycyjnych. Ze względu na przejrzystość przepisy załączników do powyższych dyrektyw należy włączyć do części normatywnej tego nowego pakietu. (4) Nowy pakiet przepisów powinien składać się z dwóch oddzielnych instrumentów prawnych dyrektywy i niniejszego rozporządzenia. Łącznie oba instrumenty prawne powinny stanowić ramy prawne regulujące warunki podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne, ramy nadzoru nad tymi instytucjami i firmami oraz obowiązujące je normy ostrożnościowe. Niniejsze rozporządzenie należy zatem interpretować w związku z dyrektywą. (5) Dyrektywa [do wstawienia przez OP], na podstawie art. 53 ust. 1 TFUE, powinna zawierać przepisy dotyczące warunków podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne, metody zarządzania nimi oraz ramy nadzoru nad tymi instytucjami i firmami, takie jak przepisy regulujące zezwolenie na prowadzenie działalności, nabywanie znacznych pakietów akcji, korzystanie ze swobody przedsiębiorczości oraz swobody świadczenia usług, uprawnienia organów nadzoru państwa członkowskiego pochodzenia i przyjmującego państwa członkowskiego w tym obszarze, a także przepisy regulujące poziom kapitału założycielskiego i proces nadzoru nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi. (6) Niniejsze rozporządzenie powinno zawierać wymogi ostrożnościowe dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, które ściśle dotyczą funkcjonowania rynków usług bankowych i finansowych i których celem jest zapewnienie stabilności finansowej podmiotów gospodarczych na tych rynkach, a także wysokiego poziomu ochrony inwestorów i deponentów. Niniejszy bezpośrednio stosowany akt prawny powinien przyczynić się w decydującym stopniu do sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego i z tego też względu jego podstawę stanowić powinny przepisy art. 114 TFUE, zgodnie z interpretacją odpowiadającą spójnemu orzecznictwu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. (7) Dyrektywy 2006/48/WE i 2006/49/WE, mimo że zapewniły pewien stopień harmonizacji przepisów państw członkowskich w obszarze nadzoru ostrożnościowego, obejmują dużą liczbę 9 10 Dz.U. L 177 z , s. 1. Dz.U. L 177 z , s